DICTAMEN Nº. 63/2001, de 16 de mayo.*
Expediente relativo a la consulta formulada por el Ayuntamiento de San Román de los Montes (Toledo), acerca de la posibilidad de facilitar a otras Administraciones datos sobre los ciudadanos sin el consentimiento de éstos.
ANTECEDENTES
El Ayuntamiento de San Román de los Montes (Toledo) plantea una consulta facultati-va a este Consejo, acerca de si conforme a lo previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y a la luz de la sentencia del Tribu-nal ConstitucioTribu-nal 292/2000, de 30 de noviembre, es posible facilitar a la Administración de la Seguridad Social datos sobre bienes de un vecino, los cuales fueron recogidos con una finalidad distinta a la pretendida por aquélla.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencias 254/1993, de 20 de julio; 143/1994, de 9 de mayo; 11/1998, de 13 de enero; 94/1998, de 4 de mayo y 202/1999, de 8 de noviembre) ha venido señalando que el artículo 18.4 de la Constitución ampara y prote-ge el derecho de cada individuo frente a las potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona provenientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de da-tos, que constituye lo que se ha denominado “libertad informática”.
Se distingue conceptualmente este derecho del que protege la intimidad personal, pre-visto en el primer apartado del artículo 18. Mientras que la función de éste último es prote-ger de las intromisiones de terceros, en contra de la voluntad del afectado, la vida personal y familiar, el derecho a la protección de datos garantiza a la persona el control sobre sus datos personales, sobre su uso y destino, que se traduce en un poder de disposición sobre los mismos, que impone a los poderes públicos la prohibición de que se conviertan en fuen-tes de esa información sin las debidas garantías.
El objeto de este derecho no se reduce a los datos íntimos de la persona, sino que al-canza a todo tipo de dato personal sea o no íntimo, cuyo conocimiento o empleo por terce-ros pueda afectar a los derechos del particular, incluyendo los datos personales públicos los cuales, por el hecho de serlo, no escapan al poder de disposición del afectado.
La función principal de este derecho es garantizar a la persona un poder de control sobre sus datos personales, lo que sólo es posible y efectivo imponiendo a terceros determi-nados deberes de hacer que se traducen en el derecho a que se requiera el previo consenti-miento para la recogida y uso de datos personales, el derecho a saber y ser informado so-bre el destino y uso de esos datos y el derecho a acceder, rectificar y cancelar los mismos.
La Constitución en su artículo 53.1 al establecer que “sólo por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de [los] derechos y
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libertades [previstos en el Capítulo segundo del Título Primero]”, ha querido que única-mente la Ley pueda fijar los límites al derecho fundamental, estableciendo el Tribunal en varios de los pronunciamientos citados que la fijación de tales límites “no es un lugar idó-neo para la colaboración entre la Ley y las normas infralegales, pues esta posibilidad de colaboración debe quedar reducida a casos en los que, por exigencias prácticas, las regu-laciones infralegales sean idóneas para fijar aspectos de carácter secundario y auxiliares de la regulación legal del ejercicio de los derechos fundamentales, siempre con sujeción, claro está, a la ley pertinente”.
- Lo que fundamentalmente sustenta la sentencia del Tribunal Constitucional 292/2000, de 30 de noviembre, en lo que se refiere al artículo 21.1 de la Ley Orgánica de Protección de Datos, referido a la cesión de datos entre Administraciones Públicas, es que éste posibilitaba que una norma sin rango de Ley pudiera establecer tal posibilidad. En tal sentido, el Constitucional exige que para que sea posible la cesión de datos, mucho más para que esta se produzca sin el consentimiento del interesado, es necesario que la Ley no sólo lo posibilite, sino también que ésta determine el destino de los datos después de la cesión.
La Ley a la que se refiere el Constitucional es cualquier norma que tenga formalmente tal rango y no únicamente la Ley Orgánica que el artículo 18.4, en relación con el artículo 53.1 de la Constitución, prevé. Lo que se reprocha a la Ley Orgánica es pues tan sólo la posibilidad de que ésta parecía habilitar a que normas de rango inferior a la Ley pudiesen establecer excepciones al principio de no cesión de datos entre Administraciones Públicas para fines distintos a aquéllos para los que fueron recabados.
CONSIDERACIONES
I
El artículo 54 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Con-sultivo de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 4/2000, de 7 de junio, enumera los asun-tos que deberán ser sometidos al dictamen de este órgano con carácter preceptivo.
Por su parte, el artículo 55 añade que, además de tales consultas preceptivas, podrá re-cabarse el dictamen del Consejo en aquellos otros asuntos, no incluidos en el artículo ante-rior, que por su especial trascendencia o repercusión lo requieran.
En el presente caso, el Pleno del Ayuntamiento de San Román de los Montes (Toledo) ha planteado a este Consejo una consulta acerca de la posibilidad de que por la entidad local sean facilitados a la Administración de la Seguridad Social datos sobre bienes de los vecinos sin el consentimiento de éstos, cuando dichos datos fueron obtenidos para fines distintos de los pretendidos, supuesto éste no contemplado entre los de preceptiva consulta que recoge el artículo 54, por lo que debe ser integrado pues, en virtud de lo dispuesto en el precepto cita-do en el párrafo precedente, en aquéllos en los que la intervención de este órgano se produce con carácter facultativo.
II
Para la formulación de consultas facultativas ante este órgano el artículo 55 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo mencionado anteriormente, requiere únicamente que el asunto objeto de las mismas alcance “especial trascendencia o repercusión”.
No obstante, a tales consultas le son igualmente de aplicación los requisitos estableci-dos de manera genérica para la tramitación de cualquier asunto ante el Consejo, indepen-dientemente del carácter que revista su intervención, los cuales se refieren a:
- órgano con competencia para formular dichas consultas, regulado en lo que al pre-sente supuesto se refiere en el artículo 57 de la Ley, que prevé la necesidad de que lo acuerde el Pleno corporativo, remitiendo su solicitud a través de la Consejería de Administraciones Públicas.
- necesidad de que a la petición de consulta se acompañe toda la documentación co-rrespondiente a la cuestión planteada, recogido en el artículo 53.1 del citado texto legal.
- exigencia de concretar con la mayor precisión posible los términos de la consulta, previsto en el artículo 36 del Reglamento de dicho órgano consultivo. Este último requisito resulta especialmente necesario en las consultas facultativas, en cuanto en los procedimientos de intervención preceptiva cuenta este órgano para su pro-nunciamiento con el anteproyecto o proyecto de norma que se pretende aprobar o con la propuesta de resolución que se intenta adoptar, en la que se especifican cla-ramente los términos en los que se requiere su intervención, derivando, por el con-trario, en las consultas facultativas el objeto de éstas, de los términos en que se formulan.
En relación al cumplimiento de los requisitos señalados, hay que indicar en primer lu-gar que, tal como establece el artículo 57 citado, la solicitud de dictamen ha sido acordada por el Pleno de la Corporación canalizándose a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuya titular la ha planteado ante este Consejo.
En cuanto al requisito exigido por el artículo 55 de la Ley 7/1997 referente a la rele-vancia de la cuestión planteada es preciso destacar, en similar sentido al mantenido en otras ocasiones por este órgano consultivo (entre otros, en sus dictámenes número 18 y 19 de 2000, ambos de 21 de marzo y 21 de ese mismo año, de 28 de marzo), que no parece conve-niente cuestionar el cumplimiento del mismo una vez sometido el asunto a consulta, pues como premisa de carácter general debe entenderse que la propia entidad consultante, aten-diendo a la trascendencia que el asunto presenta en su ámbito de actuación, ha tenido en consideración la incidencia del requisito mencionado y su efectiva concurrencia en el su-puesto generador del dictamen, para materializar formalmente la voluntad de consulta.
Asimismo se ha aportado como única documentación un certificado en el que se trans-cribe el acuerdo plenario mediante el que se expresa la consulta formulada, la cual ha sido planteada en términos genéricos de modo que, aunque de éstos se desprende el objeto de la misma, reducido a determinar si al amparo de lo previsto en la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal y a la doctrina constitucional más reciente, el Ayuntamiento debe o no dar cumplimiento al requerimiento efectuado por la Administración de la
Seguri-dad Social, facilitándole determinados datos sobre bienes de un vecino recogidos en su día para fines distintos a los que han de ser empleados, no se han precisado los datos concretos que permitan individualizar el supuesto específico a que la Corporación pretende dar res-puesta, lo que sin duda condicionará el pronunciamiento de este Consejo, de modo que su intervención se verá limitada exclusivamente a los extremos que se deducen del único do-cumento integrado en el expediente trasladado.
Pese a lo expuesto, el carácter facultativo de la consulta hace que en el supuesto exa-minado no quepa exigir otros requisitos que los ya aludidos y que, como se ha indicado, deben considerarse suficientes para posibilitar la emisión del presente dictamen, por lo que procede examinar el fondo de la misma aun teniendo presentes los condicionamientos por los que se verá limitado dicho análisis, tal como se he expresado en el párrafo precedente.
III
Previamente al análisis de la cuestión formulada, se estima preciso exponer siquiera brevemente la regulación general que en cuanto a comunicación de datos entre Administra-ciones Públicas prevé la normativa vigente, recogida en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, cuyo ámbito de aplicación se ex-tiende a los datos de este tipo registrados en soporte físico que los haga susceptibles de tra-tamiento y a toda la modalidad de uso posterior de estos datos por los sectores público y privado.
Dicha norma, que deroga expresamente la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, vi-gente hasta el momento en la materia, viene a dar respuesta a la exigencia recogida en el artículo 18.4 de la Constitución, según el cual “la ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”.
Además de dar cumplimiento a la previsión constitucional aludida, la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal constituye a su vez la transposición a nuestro Derecho de la regulación contenida en la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, cuyo obje-tivo es garantizar un nivel equivalente de protección de los derechos y libertades de las personas en la materia en todos los Estados miembros que permita eliminar los obstáculos que en la circulación de datos en el territorio comunitario venían existiendo, precisando y ampliando en sus disposiciones los principios y derechos reconocidos en el Convenio de 28 de enero de 1981 del Consejo de Europa, para la protección de las personas en lo que res-pecta al tratamiento automatizado de los datos personales.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencias 254/1993, de 20 de julio; 143/1994, de 9 de mayo; 11/1998, de 13 de enero; 94/1998, de 4 de mayo y 202/1999, de 8 de noviembre) ha venido señalando que el aludido artículo 18.4 de la Constitución ampara y protege el derecho de cada individuo frente a las potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona provenientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos, que constituye lo que se ha denominado “libertad informática”.
La mencionada “libertad informática” conlleva un derecho del particular a controlar el uso de los datos que le conciernan insertos en un soporte informático y comprende su
posi-ble oposición a que determinados datos personales sean utilizados para fines distintos de aquél que justificó su obtención, atribuyendo a su titular un haz de facultades que consisten principalmente en el poder de imponer a terceros la realización u omisión de determinados comportamientos cuya concreta regulación debe establecer la Ley.
Se distingue conceptualmente este derecho del que protege la intimidad personal, pre-visto en el primer apartado del artículo 18. Mientras que la función de éste último es prote-ger de las intromisiones de terceros, en contra de la voluntad del afectado, la vida personal y familiar, el derecho a la protección de datos garantiza a la persona el control sobre sus datos personales, sobre su uso y destino, que se traduce en un poder de disposición sobre los mis-mos, que impone a los poderes públicos la prohibición de que se conviertan en fuentes de esa información sin las debidas garantías.
El objeto de este derecho no se reduce a los datos íntimos de la persona, sino que al-canza a todo tipo de dato personal sea o no íntimo, cuyo conocimiento o empleo por terceros pueda afectar a los derechos del particular, incluyendo los datos personales públicos los cuales, por el hecho de serlo, no escapan al poder de disposición del afectado.
La función principal de este derecho es garantizar a la persona un poder de control so-bre sus datos personales, lo que sólo es posible y efectivo imponiendo a terceros determina-dos deberes de hacer que se traducen en el derecho a que se requiera el previo consentimien-to para la recogida y uso de daconsentimien-tos personales, el derecho a saber y ser informado sobre el destino y uso de esos datos y el derecho a acceder, rectificar y cancelar los mismos. Este poder de disposición y control sobre los propios datos que conforma el contenido esencial del derecho, se concreta jurídicamente en la facultad de consentir la recogida, la obtención y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como su posible uso por terceros, sea el Estado o un particular, siendo complemento indispensable la facultad de saber en todo momento quién dispone de esos datos personales y a qué uso los está sometiendo, existiendo la posibilidad real de oponerse a esa posesión y utilización en cualquier momento.
El derecho a la protección de datos así definido encuentra, no obstante, sus limitacio-nes en los restantes derechos fundamentales y demás bielimitacio-nes jurídicamente protegidos. La Constitución en su artículo 53.1 al establecer que “sólo por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de [los] derechos y libertades [previstos en el Capítulo segundo del Título Primero]”, ha querido que únicamente la Ley pueda fijar los límites al derecho fundamental, estableciendo el Tribunal en varios de los pronunciamientos citados que la fijación de tales límites “no es un lugar idóneo para la cola-boración entre la Ley y las normas infralegales, pues esta posibilidad de colacola-boración debe quedar reducida a casos en los que, por exigencias prácticas, las regulaciones infralegales sean idóneas para fijar aspectos de carácter secundario y auxiliares de la regulación legal del ejercicio de los derechos fundamentales, siempre con sujeción, claro está, a la ley pertinen-te”.
En relación al contenido de la norma y respecto a las cuestiones que al presente dicta-men interesa, es preciso indicar que el texto de la Ley prevé con carácter general la necesi-dad de contar con el consentimiento inequívoco del afectado para la comunicación a terceros de los datos que le afectan, determinando que tal operación sólo podrá producirse para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario, ostentando el interesado el derecho de acceso a sus datos, esto es, a solicitar
y obtener gratuitamente información sobre los mismos, sobre su origen o acerca de las co-municaciones a realizar y a rectificar o cancelar aquéllos cuando lo estime conveniente.
Atendiendo en concreto a los ficheros de titularidad pública, creados y adscritos a las diferentes Administraciones, establece en su artículo 21 como regla general, que los datos de carácter personal recogidos o elaborados por las Administraciones para el desempeño de sus atribuciones no serán comunicados a otras para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen sobre materias distintas, excepcionando únicamente el supuesto en que la comunicación tenga por objeto el tratamiento posterior de datos con fines históricos, estadísticos o científicos, sin que en este caso se precise el consentimiento del afectado.
Sobre tal cuestión ha tenido oportunidad de pronunciarse recientemente el Tribunal Constitucional, quien en su Sentencia 292/2000, de 30 de noviembre, estimó que era contra-rio a la Constitución el inciso que se incluía en la redacción original del mencionado precep-to, por el que se preveía además la posibilidad de facilitar esos datos, exceptuándolo de la incomunicación declarada como regla general, “cuando la comunicación hubiere sido pre-vista por las disposiciones de creación del fichero o por disposición de superior rango que regule su uso”.
Para llegar a tal conclusión consideraba el Tribunal que “la Ley Orgánica en este punto no ha fijado por sí misma, como le impone la Constitución (artículo 53.1), los límites al derecho a consentir la cesión de datos personales entre Administraciones Públicas para fines distintos de los que motivaron originariamente su recogida, y a los que alcanza únicamente el consentimiento inicialmente prestado por el afectado, sino que se ha limitado a identificar la norma que puede hacerlo en su lugar. Norma que bien puede ser reglamentaria, ya que con arreglo al precepto impugnado será una norma de superior rango y con mayor razón para el caso de que la modificación lo sea por una norma de similar rango a la que crea el fichero (y ésta basta con que sea una disposición general, que no una Ley, publicada en un boletín o diario oficial -artículo 20.1-) la que pueda autorizar esa cesión inconsentida de datos personales, lo que resulta ser, desde luego, contrario a la Constitución”.
Será, por tanto, la Ley en cada caso la que regule el límite al derecho citado y determi-ne, en concreto para cada supuesto, si los datos que afectan a la esfera privada de un indivi-duo y que se encuentren insertos en soporte físico, pueden o no ser cedidos de una Adminis-tración a otra aun para ser utilizados con una finalidad diferente a aquélla para la que fueron recabados en su momento.
Centrada en estos términos la comunicación de datos personales obrantes en ficheros informatizados dependientes de las Administraciones Públicas, procede acometer el análisis concreto del supuesto planteado por el Ayuntamiento consultante.
IV
No establece la consulta los datos solicitados por la Seguridad Social, ni la finalidad de la solicitud de cesión de dichos datos, aunque pueda inferirse que la referencia a “ bienes de un vecino” supone que por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social se pretende conocer la existencia de bienes de quien se halla incurso en un procedimiento recaudatorio seguido por la Administración de la Seguridad Social.
En los términos antedichos debe señalarse que la cuestión planteada puede estimarse resuelta en virtud de lo dispuesto en el artículo 36 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, modificado por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-trativas y de Orden Social, y por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, igualmente, de Medi-das Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que establece en su apartado 1 la obliga-ción de informar por parte de las entidades financieras, funcionarios públicos y profesiona-les oficiaprofesiona-les, sobre el dinero en efectivo o en cuenta, valores u otros bienes de deudores a la Seguridad Social en situación de apremio y en su apartado 4 impone a los funcionarios públicos la obligación de colaborar con la Administración de la Seguridad Social para sumi-nistrar toda clase de información, objeto o no de tratamiento automatizado, siempre que sea útil para la recaudación de recursos de Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta de que aquéllos dispongan.
Por su parte el apartado 7 del mismo artículo 36 del Texto Refundido establece de forma expresa que “la cesión de aquellos datos de carácter personal objeto de tratamiento automatizado, que se deba efectuar a la Administración de la Seguridad Social conforme a lo dispuesto en este artículo o, en general, en cumplimiento del deber de colaborar para la efectiva recaudación de los recursos de la Seguridad Social, no requerirá el consentimiento del afectado”.
Se plantea en la consulta sometida a dictamen si dado el carácter de Ley anterior del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social a la de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y a la vista del contenido de la Sentencia del Tribunal Constitucional 292/2000, de 30 de noviembre, que declara la nulidad de alguno de los preceptos de la citada Ley Orgánica debe procederse a la cesión de los datos de un vecino cuando van a ser utilizados para un fin distinto de aquel para el que fue-ron recogidos.
Debe señalarse que lo que fundamentalmente sustenta el fallo del Tribunal Constitu-cional en lo que se refiere al artículo 21.1 de la Ley Orgánica de Protección de Datos, referi-do a la cesión de datos entre Administraciones Públicas, es que éste posibilitaba que una norma sin rango de Ley pudiera establecer tal posibilidad. En tal sentido, como ya se ha señalado, el Constitucional exige que para que sea posible la cesión de datos, mucho más para que esta se produzca sin el consentimiento del interesado, es necesario que la Ley no sólo lo posibilite, sino también que ésta determine el destino de los datos después de la ce-sión.
La Ley a la que se refiere el Constitucional es cualquier norma que tenga formalmente tal rango y no únicamente la Ley Orgánica que el artículo 18.4, en relación con el artículo 53.1, prevé. Lo que se reprocha a la Ley Orgánica es pues tan sólo la posibilidad de que ésta parecía habilitar a que normas de rango inferior a la Ley pudiesen establecer excepciones al principio de no cesión de datos entre Administraciones Públicas para fines distintos a aqué-llos para los que fueron recabados.
Es claro que el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, cumple el do-ble requisito exigido por el Tribunal Constitucional, norma con rango de Ley y designación de la finalidad para la que los datos cedidos entre Administraciones Públicas serán usados por la de la Seguridad Social (en el presente supuesto, aparentemente para fines recaudato-rios expresamente previsto en dicho Texto Refundido).
En consecuencia de ser correcta la hipótesis de que la solicitud de cesión de datos se refiere a datos sobre el patrimonio de un particular requeridos con fines de recaudación de recursos de la Seguridad Social, nada empece ni en la Ley Orgánica de Protección de Datos ni en la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en su sentencia 292/2000, citada, para que por el Ayuntamiento de San Román de los Montes se dé curso a la información solicita-da por la Segurisolicita-dad Social.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-men:
“Que la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carác-ter Personal, a la vista de la Sentencia del Tribunal Constitucional 292/2000, de 30 de no-viembre, no impide la cesión de datos de las Corporaciones Locales a la Seguridad Social, en los términos del artículo 36 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social”.
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.
