,
INSTITUTO TECNOLOGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
E.\·tahlecimiento del marco teórico y jurídico para determinar en la práctica la viabilidad
de la conce.\·i<,11 de lo.\· 1ert•icio.\· de médico.\· municipa/e.\· en el municipio de Guada/ajam, Jali.\"Cl>.
EGAP
.José Gildardo Guerrero Torres
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor:
Rafael Lorenzo Piñón PhDRESUl\IEN E.JEClJTIVO
Las necesidades en salud \an en au111C11to y el presupuesto 111unicipal para este ruhro
no puede ajust,irsc en la 111isma medida que el ascenso de los rcqucrimicntus del sistema de salud 111unicipal. En este mismo sentido, el Banco Mundial en su clahoracit'm del Informe
de Desarrollo rv1undial 2004, sc11alaha el i11cre11w11to del gasto ¡níhlico no mc_ior,irú
suliciC11tc111cntc la prestación de los servicios gubernamentales.
l .a mayoría de los estudios coinciden en que la privatización y/o conccsiún de los
servicios médicos puede ayudar a resol\ cr Cl1 buena parte: deficiencias del actual sistema.
la calidad. el c.\L'CSll de hurocratización de la ,ltL'llciún. los problemas vinculados a la fuerza de trabajo. lo" costos L'n ascenso y las li1nitacionL'S del tinanciamiC11to y presupuesto municip,il.
L\ istcn casos que demuestran el logro tk considerables mejoras después de haber
conccsionado sus servicios de salud. en donde la atención en los servicios de salud mejoró en ti.mna relc\ ante, aunque con limitaciones y puntos por perfeccionar aún.
Ln L'I caso del municipio de (iuadalajara el presupuesto dedicado a la 1m.:staciún de los scn·icios médicos ha \·cnido aumentando a lo largo de los aiios, representando con esto una carga linancicra. sin que esto signiliquc la adecuada satisfacción de las necesidades en este rubro. , ale mencionar que lo invertido en el ai'io 2008. contra el costo de la prL'Stación
por un organismo que presta similares sen icios. sería menos costoso y con las
consecuentes \entajas de que el municipio no tendría la carga administrativa que esto implica.
FI presente estudio concluye que. e\isten las condiciones para que el Ayuntamiento de Cruadalajara. Jalisco pueda analizar y establecer la \ iahilidad de otorgar una concesit'1n
de los servicios médicos municipales; ya que el marco teórico y jurídico lo permiten. y aún
mús, es considerado como una alternativa eficaz para sanear el presupuesto y brindar
l:\DICE
RESUll/:'N /:'.ll:.CUTIVO - - - - 2
1 !V T RO D U C CIÓ.\' .J
-Plan te amiento dl'I prohlcma _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6
.J ustilkaciún 7
Oh,jetirns _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 9
,ll.-lRCO METODOLÓGICO /O
CAPTÍTULO /: LI DESCENTRALIZA.CIÓiV DE SERVICIOS PÚBLICOS A 1RA I
is
DE LI CO:\'CESIÓ.\' _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 11
1.1 .-\ntl'cedentes conceptuales y jurídicos de la concesiún _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 11
1.2 Criterio y \mhilo I nternacionalcs sobre la Descent ralizaciún _ _ _ _ _ _ _ _ _ 15
1.J Criterio y marco legal sobre la descentralizaciún l'n \kxico _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 22
1.-1 Experiencia en \léxico sobre la Concesiún _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 28
1.5 Consideraciones al eslablecimiento de una ml'todología de concesiún en \léxico, hasada
en los criterios tanto nacionales como internacionales _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J2
CIPÍTULO 2: El, PROCESO DE PRIV-ITIZACIÓS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 35
2.1 Conceplos generales _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J5
2.2 \loti,os que promm•,en la prirntización _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J7
CIPÍTULO 3: EL SECTOR SA.Ll'D MEXICA.VO 39
J. I Distrihuciírn del Sector Salud \Icxicano _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J9
J.2 .\nll'cedentes del marco legal del Sector Salud \lcxicano _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ -10
J.J \ la reo legal del Sector Salud en el estado de .Jalisco -11
CAPÍTULO 4: DIAGNÓSTICO SITUACION/IL }' 1ENDENC/AS EN SER J '/C/OS DE
SALlD _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ .J.I
-1.1 Tendencias al'tualcs: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ -1-1
[)t;scRIPC[().V }' DISCUSIÓN DE RESlLTADOS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 49
C'OJ\'CLCSl(J\'/:'.~ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 51
RECO/HE.VDACIO.YES 52
BIBLIOGRAFÍ·1 53
.-LVEXOS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 55
INTROL>UCCIÓN
El desarrollo global. inusitado rn las últimas décadas. ha planteado cambios
tr:1scendentes y profundos en todas las esferas de la vida misma: la economía. la política ...
_juntos con otras ciencias han acudido a explicar muchos de estos procesos y sobre todo a
plantear alternati\·as para mejorar las decisiones de los principales actores de nuestras
sociedades y que actúen de modo que los recursos uti I izados sean de mayor bencticio v
bienestar para la población.
Por su parte. la responsabilidad básica de prestar los sen icios públicos es absorbida l'n mayor medida por los municipios. ya que estos tienen la responsabilidad de prestarlos.
LI artículo 115 municipal establece claramente euúles son estos:
"Artículo 1 15 ...
111. Los l\lunicipios tendrún a su cargo las funciones y sen icios públicos siguientes:
a) Alumbrado público.
b) Limpia. recolección. traslado. tratamiento y disposición tinal de residuos.
e) l\lercados y centrales de abasto. d) Panteones.
e) Rastro.
t) Calles. parques y jardines y su equipamiento.
g) Seguridad pública. en los términos del artículo 21 de esta Constitución. policía
pre\-cnti\ a municipal y tr(111silo.
h) Los demús que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y soc10-económicas de los l\lunicipios. así como su capacidad administrati\ a y financiera.
Como se puede observar los servicios de salud no estún incluidos en ellos. por tanto. _jurídicamente no es obligación de prestarlos. Sin embargo. en \arios municipios de la República Mexicana dicho sen icio. específicamente como de ¡irimer contacto o de primer
nivel. es una realidad dc/úcto. cuyo servicio se ha vuelto imprescindible para sus habitantes
-aunque no dej11re- sería una muy desafortunada decisión de política ¡,úhlica dcsaparcccrlo. si es que no se solventa con otra política pública que pueda atender esa ncccsilbd creada. Algunos municipios. en hase a los principios de bien común y subsidiaricdad. asume tradicionalmente esta función por que son servicios médicos de urgencia y de ¡mrncr
contacto ( la atL'IKión de una gripe. una r;1spadura. una torcedura leVL'. etc.) y en cuyos casos
es complicado o contraproducente el traslado a un "gran hospital .. que son los que
generalmente tienen el IMSS. el ISSSTE o los sen icios de salud estatal, adcmi1s de que
estos servicios municipales de salud. se prestan sin necesidad de ser dcrcchohabicntc. Por el nrntrario de L'slas grandes y complejas instalaciones médicas. los SL'rvicios municipales de
salud son ··consultorios médicos bien L'quipados··. con servicios de urg1.'ncias y ubicadus en
la mayoría de las principales 1.onas de la urbe. de manera que su acceso es 1111.Tamcntc
con1tmitario. rúpido y sencillo.
Dejando de lado la discusión jurídica sobre si se debe considerar como SLT\ icio público. lo esencial en el enfoque de la presente investigación sed la eficiencia en su prestación.
Retomaremos parle de ese interesante y aíkjo debate que se rc1icrc a si el Fstado
únicamente dd1c administrar lo menos posible para dedicarse a su labor esencial, que es lo externo a la defensa de la soberanía ante otros estados y en lo interno de la procuraciún del
bienestar de sus ciudadanos. Ln esto algunos sostienen el principio subsidiario lk que si
algún agente soL·i,d puede prestar el sen icio. el estado procurarú L'ncomcndúrsclo. -por
ejemplo mediante la conccsiún- y tutclarlo. es decir solo \ igilar que lo cumpla satisfoctoriamcnlc.
Otro punto a favor de este tipo de conccs1oncs es el factor político que arnnlL'CC continuamente agudi1.ado cada aiio electoral- y la tcntaciún fuerte y presente de empicar la nómina para cubrir compromisos políticos y en algunos casos actores políticos u1ili1.an como presión la nómina para presionar a los Presidentes t\lunicipalcs. Esto aunado a un
incipiente servicio civil de carrera. periodos de gobierno cortos de _1, aiios. ralla de
continuidad de planes y programas. entonces se obtiene un resultado muy ncsguso:
personal con nula o ¡,oca experiencia al frente de viejos problemas grandes y complejos.
también en el resto de las ;'ircas de un Munici¡,io. Por tanto una buena pr;'ictica en algunos Ayuntamientos es el buscar la concesión de sen icios públicos. que por si mismos son com¡,lejos. que requieren un alto grado de especialización y lkdicación. logrando con ello
dar buenos resultados a los ciudadanos y sustrayendo la nómina de las depernkncias de
estos servicios municipales del devenir y las exigencias políticas. Un ejemplo tíricu es la
limpia y recolección de desechos. que en el caso de (iuadalajara ha sido una solución \'iable a los rroblemas antes mencionados.
Entonces. lo que lle\'arú a cabo este estudio es un anúlisis sobre la viabilidad de qul' los servicios públicos de salud sean concesionados en las ciudades medias para atender a su cticicncia.
Plantramicnto dd problema
La salud es un factor esencial del bienestar de la comunidad. por tanto. l'i mejoramiento de sus 11i\cles no esta supeditado en exclusiva de las acciones de all'nci(·111 médica. salud pública o asistencia social. sino que también se asocia a t;.1ctorcs biok1gicos. ambientales. ccunómicus. sociales y culturales. Por cunsiguicntc. una política de salud debe tratarse en forma integral y como ¡,arte de las políticas generales de desarrollo social ( Ruíz
de Chúvcz & Lara-Pontc. 1990)
Es innegable que los servicios b{tsicos de salud son. hoy por hoy. una de las princi¡,ales prcornpacioncs de los pueblos y sus gobernantes. A pesar de que esta responsabilidad no es obligada ror la Constitución Política. ya es una custumbrc y se ha
con\-crtido en un reclamo social histórico que requiere urgente y diciente solución.
El problema central es el elevado costo que conlleva hoy en día para algunos gobiernos municipales. como el de Ciuadalajara. mantener la estructura de sus servicios médicos que en siguen siendo solo para atender urgencias médicas de sus ciudadanos -la
cruz roja es una benemérita institución. pero es con base a la bcncticicncia y el altruismo- y
scn·icios médicos b.ísicos de primer ni\·cl. Uno de los problemas enfrentados es la alta burocratización que se vive en este (como en otros desde luego) tipo de organismos , oh·iéndolos a pensar casi únicamente en su estructura y 110 en el ciudadano a quien sin en.
Entre las herramientas de las políticas econom1c;1s que podrían contribuir a ir construyendo servicios médicos municipales mús dicientes se encuentra la privati1.ación que. rn los moldes de los hacedores de política económica. es el traslado de activos
públicos al sector privado y con ella la direcci<'in. control, gestiún y riesgo a cargo de los
agentes pri, ados.
En ,·arios municipios del mundo podemos encontrar casos que han logrado
considerables mejoras después de haber privati1.ado sus servicios de salud. Uno de ellos lw
sido documentado en nuestro vecino país latinoamericano del Perú. rn dlinde la atenci<1n en
los serYieios de salud mejoró en forma relevante. si bien con limitaciones en la espera y L'n
la alención de rnfrrmedades mrnores. La cohL'rtura que brinda es total. l.a pres\acil·,11 \ ía
niveles de a\ención desarrollada aclualmente ha liberado a los gramks lwspitalcs de l;1
lkmanda por enkrmL·dades menores (Sanabria. 2002).
En un li.Jluro próximo. debido a que 111uchos gobiernos de los países de bajos y
medianos ingresos son incapaces de proporcionar servicios municipales suticienles. se
estún diseifando estralegias en las que el sector pri, ado lksempeik una función no\;1hle. Ello es así porque la privati1.ación y la liberalizaciún (impulsadas por el mercado) del desarrollo de la infraestructura urbana favorecen una mayor participación del sector pri\ ado
y un aumento del capital pri, ado en los sen·icios urbanos. Los gobiernos locales debLTÍan
pronw\-cr las asociaciones entre la comunidad y las empresas privadas co1110 forma de
garanti1.ar que las conlribuciones de los habitanles de la localidad se lengan en rnenla en la
prestación de servicios. normas y acuerdos (OIT. 2001 ).
Es así (]UL'. destacando la imperante necesidad de fL'sol\ er este relevante SLTV1c10
para la comunidad tapatía. se plantea la siguienle pregunta de investigación:
;,Cu.íl es el marco teórico y jurídico que delermina en la prúctica la viabilidad de la
concesión de los scn·icios de médicos municipales en el municipio de (iuadalajara. Jalisco'.'
.Justificación
Desde la década de los ochenta, en la mayoría de los países de Latinoamérica en el seclor salud. se han ido detectando problemas de importancia angular. Algunos de cs\us
problemas son: la escasez de financiamiento para el sislema de atención: calidad dcticicntc
en la prestación y adminislraciún de los servicios: incapacidad de los sistemas prestadores para garantizar una cobertura universal efectiva: creciente dificultad en el acceso a los
sen icios para los sectores de la población de menores recursos y. deterioro de la
infraestructura física y de los recursos humanos que laboran en el sector ( l'vlaigón. 1997).
Desde 1992. según las proyecciones realizadas por la OPS en ese entonces. de no
cambiar inmediatamente el modelo de atención de salud con el !in de cubrir las necesidades del conjunto de la población hacia el afio 2000, se requeriría la creación de una infraestructura de servicios que duplicara la entonces existente. Si en aquel tiempo aparecía cumo una mela difícilmente alcanzable, para algunos sectores de la sociedad lo sigue parL'cicndo.
La política cconom1ca de los países latinoamericanos. entre ellos el IHIL'Slrn. ha IL'nido en la reducción del Estado y la pri\ alización. uno de los ejes del ajuste estructural. Lsta estrategia busca encontrar en el sector privado un rol de liderazgo en el desarrollo v crecimiento económico del país (Sanabria, 2002).
Adcmús, cabe resall,ir que las principales privatizaciones han traído consigo mayor
im ersión en el país y en nuestra región en particular, un manejo menos ligado a la
mahcrsación de recursos públicos y cada vez menor corrupción gubernamental.
Por otro lado, las instituciones de Bretton Woods y los gobiernos que son sus
principales contribuyentes, elogian los beneficios que traería la privatizaciún del SL'Ctor
público. Un análisis en elaboración del Informe de Desarrollo Mundial 200-l del Banco
l\lundial. cuyo tema son los sen icios para los pobres, sc11ala que ni el crecimiento ni el incremento del gasto público mejorarún suficientemente los sen icios como para cumplir los "Objetivos de Desarrollo del Milenio".
Luego argumenta que para alcanzar esas metas hace falta rechazar el modelo gubL'rnamenlal de prestación de servicios vigente y adoptar reformas que, en gran medida,
pasen por alto al Estado, como las concesiones pri\adas y la subcontratación (Kesslcr,
2003).
La privatización de los senicios médicos municipales es un factor coadyuvante. que puede ayudar a resolver en gran medida, lo relativo a las dcticicncias del actual sistema
lrnrncratización de la atención. los problemas\ inculados a la t'ucrza de trabajo (auscntismo.
baja producti\ idad. demandas sindicales excesivas y canonjías. cte.). los costos crecientes y
las limitaciones del financiamiento debido a la actual crisis global por la que se aira\ icsa (y
de la cual desconocemos aún lodos sus alcances).
Si es aplicada con adecuada plancaciún y como parte de una cuidadosa cst ratcgia de
la política social del municipio. podrú ser utilizada para resolver los problemas de acceso y
tinanciamicnto de los servicios de prestación y atención en salud. así como también para
detener el deterioro de la calidad de vida en general de la comunidad tapatía.
Oh_jctivos Ohi('fim (;('n('m/
Elaborar un análisis del marco tcúrico y jurídico para determinar rn la pr;°ictica la
viabilidad de la concesión de los servicios médicos municipales en el municipio tk
(juadalajara. Jalisco.
Ohictirn.1· l'urrirnlares
1. Conocer el marco teórico que da sustento a la concesión de los servicios médicos municipales en el municipio de Guadalajara. Jalisco.
2. Conocer el marco jurídico que permite la concesión de los servicios médicos municipales
en el municipio de (iuadalajara. Jalisco.
3. Flaborar un anúlisis sobre la viabilidad práctica de la concesión de los sen icios médicos
municipales en el municipio de Guadalajara. Jalisco.
4. Elaborar un anúlisis y conclusiones sobre los hallazgos de la investigación.
i\L\RCO :\IETOUOLÓGICO
Tipo ck innstigaciún
La presente investigación se reali1<1 por medio de un estudio descriptin1,
documental y longitudinal.
El procedimiento metodológico fue de tipo descriptirn-documcntal con el tin de
conocer los conceptos y las propiedades importantes para establecer el marco lL'úrico y
jurídico para determinar en la prúctica la \·iabilidad de la concesión de los sen icios de médicos municipales en el municipio de Ciuadala_jara, .Jalisco.
Se trató de un estudio longitudinal ya que se anali1aron los ca1nbios a tra\ és del
tiempo que han su l'rido los di\·ersos componentes de la problemútica estudiada ( 1
krn;'111de1-Sampieri, Fcrn;'mdo & Baptista. l 999).
\ lctodología
Con el lin de prescntar una interpretación correcta de las teorías actuales sobre la
descentrali1ación. pri\ati1ación y concesión de los servicios municipales se reali!O una
búsqueda crítica y extcnsa de diversas fucntcs hibliogrúficas ( libros, leyes, regbmentos. re\ istas especiali1adas. informes institucionales. documentos en línea, cte.) que permitiL'ron sustentar de manera firme el planteamiento de la presente investigación.
Una ve1 reunidas los diferentes documentos. se procL·dió a rcali1ar un ,rnúlisis y
ordenamiento profundo y sistcmati1ado de la informaciún para elaborar un inli.mne completo. claro y de utilidad para la comunidad.
En lo que respecta a los textos y documentos que fueron necesarios elaborar para
sustentar y ejecutar la presenta investigación. éstos fueron procesados en \Vord. \'ersiún de Oftice 2000.
C\PTÍTlJI.O 1: L\ DESCENTRALIZACIÓ~ DE SER\'ICIOS PÚBLICOS A TRA v~~s DE LA CO~CESIÓN
1.1 Antecrdcntrs concrptualcs y .iurídicos de la conccsiún
Antes lle entrar de lleno al terna sohre la con\·eniencia o 110. de concesionar senicios rúblicos llllllliciralcs. es imprescindihk conocer los alcances nmcertuaks) jurídicos de la figura dc la "conccsión" por lo que a continuación. desarrollaré un brc,e
an,ílisis sohrc el término en cucstión y definiré l'I marco kgal que de mancra
mtroductoria nos rcrmita alkntrarnos en el tema de estudio.
La palabra conccsiim. tienc el significado de con,cnir a fo,or de algo que no se qu1erc o no se estú lk acuerdo. a lin dc llegar a un resultado. Su uso por la opinión pública o por el pueblo L'll general se concentra en la idc:1 tk un aclo tkl 1-:stado que otorga una cosa. FI diccionario de la lengua espaiiola de la RL·al . .\cademia 1-:spaiiola 1• retoma ese sentido, en una de las acepciones que cita como ··concesiún" al negocio jurídico por el cual la ,\dministraciún cede a una persona facultades de uso pri, atin1 de una pertenencia del dominio público o la gestión de un sen icio público en plalll determinado hajo ciertas condiciones".
De ahí que sc puede dcsprender que la co11ces1011 administrati,a. es L'I acto
administrativo a tra,és del cual la administración pública. conccdcnlc. otorga a los
particulares. concesionarios. cl derecho para exphitar un bien proricdad del 1-:stado o para e.\plutar un senio público.
lk conformidad con la doctrina dc ( iabino haga (2002 ). rcconocido jurista
administrati, o mexicano. la concesión la concesiún es un "acto administrativo por mcdio del cual la administración pública. confiere a una persona. una condición o poder
('(J/l('('.\"itÍ11.
//ll'I lut. co11u•ssio. -1111is). l. f .·lcciri11 .1· <"/,·cto d,. co11cl'dcr.:l f. Otorg<1111i,·111u 1¡11,· 1111<1 ,·111¡>1'<''<1 hoce " otra. o ,1 1111 ¡1<1rtic11lar. d<' \'l'llller
r
ad111i11i.1trar .111s /ll'od11c!os c11 1111<1 localidud o //{/IS disti1110 3. f. .·lcci,i11 .1· ,·/,·cfo d,· 1nlcr <'11 1111,1 11osici<i11 id<'ol,ígicu r1 ,·11 1111<1 aclif/1(1 ado¡1ru,lu . .J .1/l,·r .\',·gociuj11ridico /1()/' el cual la .·ld111i11isrraci1i11 c,·il,· u 1111<111c/'.\/lll(l/<1c11lr(l(l,•.1 de 11so 11ri1·uti1·,, de 1111<1 l)('l'/!'ll<'llcia d!'I d,,111i11io ¡1,íhlico " /u gcstirí11 d<' 1111 S!'n'Íciíl ¡1,ih/in1 ,·11 11lu::o c/,.1,·m1i11udo hujo ci,·rtus co11dicio11!'s 5. f Rct. 1:ig11ra ifll<' s,· ¡1rod11cc c11,111do lu l"'/'.l'Oll<I (fll<' huhlu C(ll/\'i,·11,· o Of'<ll'('ll/<1 comn1ir ,·11 algo 1¡11,· .,,. le ohj<'fa o 1i11di<'l'O ohj,·1<irs,·le. dundo " ,·111,·ndl'r 1¡11,· <11111 wi ¡1udr,i .111.1/cntur 1·ict,J1'Í().\'<llll<'llf<' su "f'i11i,í11.
_jurídico para ejercer ciertas prerrogativas públicas con deter111inadas obligaciones y derechos para la explotación de un sen icio público, de bient:s del htado L> los pri\ ilegios cxclusin1s que comprenden la propiedad industrial.
Por su parte autort:s del dcrL·clw extranjero, sostienen conceptos si111ilarcs al antes expresado, así por ejemplo el maestro Sayagués ( 1987 ). de line a la concesión corno el ··acto de derecho publico que conliere a una persona un derecho o un pOLler que antes no tenia. mediante la transmisión de un derecho o del ejercicio de un poder propio de la administración"'.
Continuando con esta comparación doctrinal de derecho. ¡muemos reli:rir. que el macstru /\miré de Laubadcrc, así como Manuel Í\laría Die; ( 1985 ), delincn a la concesión como un prncedi111iento que pcr111itc a la administración conláir L"iL'rllis Lkrcdws a un particular, en condiciones que i111plican l'rccuL·ntcmente un arncrdo contr;1ctual y la imposición de determinadas cargas. que conscna y aplica al concL·ptuar lo que L'S la concesión de s1.TYicio público y de obra pública en su tratado de derecho administratin1.
1-:n lo que hace a la ligura de la conces1011 en la legislación administrati\ a kderal, di\ersos autores consideran que existe una gran impn:cisit'lll al usar la palabra --concesión'". Pues de manera usual, el término es c111pleado para rl'lcrir los casos en que se otorga a los particulares el derecho para explotar o aprovechar un bien del dominio público de la federación o para cuando se trata de explotar un sen icio público.
Sin embargo en algunas leyes hablan de concesión sin que se trate de la explotación de un bien o un sen icio público, o hacen mal uso del concepto ··permiso ... o "'autorización'", debiendo ser ··concesión"'.: Es decir la 111ezela de estos términos en la legislación kdcral es un fenómeno común que se obscn a.
Fn consecuencia, no puede decirsc que la ley reserve ciertas materias a la concesión y otras a los permisos o autori;aciones. pues es por mandato del legislador que algo puede ser objeto de concesión o de permiso, siendo que ampliar el término concesión a objetos que no sean la explotación de bicnes Ll dt: seí\ icios públicos. es decisión legislativa.
· l'or c¡u11¡1/n fu /,,T /-"!'d<'ral de Radio
r
ldn-isi,i11. ('Slahl,n· la 11<"< ,·,idlld d<' fu co11,,·,i,i11 ¡>urll el'"·'"d,· la ('r¡1l11/uci,i11 de 1111a eslllcúi11 de rlldio o il<' la l<'l(·1·isi,i11 de ri¡10 co11w1-ciul.
r
en ca111hio erige /)('/"llli.10,¡ l,1 ,·.,1uci1i11 11n ,•s c1J111e1-cia. 110 ohsru111<· (fll<' <'11 a111hos ca.,o., se nplota 1111 hicn dn111i11in dil'l'cln d,· la 11aci,i11. cn1110 es el es¡>ucio .1· se ¡1n·stu la 1ni.1·11w ··ac1i1-idad de im,n;_, f"í/,/ico ··
la naluraloa _jurídica de la conces1on. L'S una decisión de la adminislracit'm
rública. regida por la ley. Ls posible que el concesionario llegue a rnnn:nir con la
adminislraciún. con algo del conlenido de la concesión: como es su régimen de \arifos. De ahí que la doclrina. piense que la concesíón es un con\ra\o y no una simple lkcisión
unilalcral del poder público. Pero derivado de la accplación de la sola \ olun!ad de la
adminislraciún y la del concesionario. como origen y naluralcza de la concesión. es
cicrlo que L'Sas \ olunladcs 110 se producen con absoluta libcr!ad. sino que cstún
sometidas a reglas de la lcv de concesión. que imprime cicrla índole reglamentaria a
cs\a.
La concesión. aparCCL' en la adminislración. como decisión c.1si cxclus1\ a del poder público. rues el concesionario se subordina a las r:.:):!l:is d:.: la ley ~¡t::.: ri_:,::.: !;:
collCL'sión. y se adapta a casi todas las condiciones que SL' lijan. para y L'll L'I
otorgamiento de la misma por la autoridad admi11istra1iva.
1:n relación nuevamente con la 11a1uralc1a jurídica de la conccs1on. SL' han desarrollado diversas teorías. dislinguiblcs en tres vertientes: la conlraclual. la del aclo adminis1ra1inl y la del ac\o mixlo.
La \eoría conlrac\ual a su vez rcgislra dos versiones. la del contrato de derecho pri\ ado y la del derecho público. Respecto del conlrato de derecho pri\ ado. est,1 teoría. ha caído en el olvido por considerar inadmisible que el Estado ruede delegar sus racul!atks de derecho público. median le un conlralo regido ror cl derecho pri\ ;ido: cl conlrato de derecho privado es generador lk una relación jurídica compkja con una parle regla111e111aria reguladora de la organizacit'm y operación del sen icio. :, con olra
parle consensual a1i11e11\c al aspecto económico y iinanciero de la concesión.
La IL'oría del acto adminislrativo considera a la concesión como un aL"lo unila!eral del 1-:stado para delegar en 1111 panicular la prcslación de un sen icio público sin que L'I concesionario pueda tener derechos (i·enlc al poder público. y por úl1i1110. la \coría del acto mixlo. que es la de mayor accplación, se ubica en una posición ccléclica en\rc las !curias conlraclualcs y la del ac\o adminislralivo. i111crprcta a la co11ccsit'111
como 1111 acln en parle rcglamcnlario y en parte con\rac\ual lo que predica de su doble
naluralcza.
Calx' rcl"crir que la concesión, puede ser concebida con dislinlas modalidades.
existen campos o bienes y servicios que no pueden SL'r ohjL'to de concesión. L'S decir úreas como la explotación o sustracción de petróleo del subsuelo. los carburos de hidrógeno, los minerales radiactivos. el aprovechamiento de los combustibks nucleares para la generaci<m de energía. etc.
Por su parte ex is ten campos de concesión. en que no puedrn tomar participación los extranjeros por ejemplo las concesiones de radio o tele\ isión. en las concesiones de
prestación de sen icios públicos. Cabe referir que la Ley Felleral de lm ersiones
Extranjeras establece límites a la participación extranjL·ra como acontece en las concesiones mmeras.
Respecto a la L'Xtinci<m de la concesión. esta puede darsL' no sólo por L'I transcurso del plazo res¡1L-cti\o. sino también anticip;1dame11te. por re\ :)eación. re'.;eate.
caducidad. rescisiún y supresit'm del sen icio: y puede. asimismo. L'Sa extinción. dar
lugar a la reversiún. L'll algunos casos sin la indemnizaciún para los concesionarios.
como en el transcurso del plazo y en la caducidad por faltas gra\·es del concesionario.
Finalmente en relacit'm al desarrollo de la ligura en México. durante la segunda
mitad del siglo XX. partirnlarlllente en la década de los setenta. la concesiún había
perdido mucho terreno en fo\(ir del régilllen de las empresas públicas: empero cada \ ez con mayor énl'asis ha disminuido el terreno de éstas y se han incrementado los ;'1mbitos que son objeto de régimen concesionario. debido a diversos lcnómenos y cambios en la política económica.
Pero hoy. este sistema de conces1011 imperante. a través del cual SL'
descentralizan senicios públicos. ¡,realmente representa \entajas a los gobiernos y la
ciudadanía'1
• ¡,Cuúlcs son los criterios internacionales sobre el tem,1'.' ¡,! lasta donde ha
llegado la concesión y cuúlcs han sido nuestras experiencias?. ¡,Cuúlcs son los aclualcs
mecanismos que se han adoptado para permitir la participación de agentes externos L'll
el desarrollo de los países y la comunidad'!. ¡_1 labrú que acentuar una política de
desregulación'.' Y si es así. ¡,bajo que términos'! etc.
Pues bien antes estas interrogantes se desarrollarú este proyecto. empezando por
describir y analizar. los criterios internacionales y nacionaks que sobrL'
descentralización. se han generado. independientemente. que abarquen un espacio m;'is amplio que aquel que se concreta a desccntralizaciún por mc<lio de la concesión de servicios públicos.
1.2 Criterio y Ambito Internacionales sobre la Descentralización
• En su 19" período de sesiones. celebrado en mayo de 200>. el Consejo de Administración del Progra111a de las Naciones Unidas para los .-\sentamientos l lu111anos (ON U-1 lúbitat ). tomando en consideracit'1n los progresos realizados a todos los niveles en la intcnsilicación del di(ilogo sobre desCL'ntralización y fortaleci111iento de las autoridades locales desde las d.:liheraciones sobre L'I proyecto de carta mundial d.: gobierno local y la ,1probación d.: la resolución 18: 1 1. de I Ci de febrero de 2001. pidió a la Directora Ejecutiva que adoptara nue\ as 111edidas, entre otras el establecimiento de un grupo as.:sor 111ultidisciplinario sobre descentralización.
• La petición del Consejo de Administración demostró el co111pro111iso d.: los 1:stados miembros de seguir apoyando los csfu.:rzos d.: ONl r_¡ l;'1bitat L'n la promoción de las políticas de descentralización y la democracia local en el contexto del Programa de Húbitat y de los objetirns internacionales arnrdados de la Declaraciún del l\lilcnio.
• Algunos de los acontcci111ientos destacados en esa tradición son:
a) La Conferencia l lúbitat 11 de J l)96. en la que los gobiernos aprobamn el Programa de 11,íbital. que en su púrrafo 177 hiw suyo el principio de subsidiariedad. LI Consejo de Administración. en su l lJ" PL'ríodo de scsion.:s cekbrauo en mayo d.: 2(HU. r.:alirmó que el principio de subsidiariL·dad constituía una razón l'undamcntal subyac.:ntc del proceso de dcscentralizacit'1n. Según este principiu. las rcsponsabilidadc:-. públicas :-.crún ejercida:-. por b:-. autoridades elegidas mús cercanas a los ciudadanos:
h) 1:1 proyecto de carta de gobierno local en 1998-2000. que creo un marco internacional para el apoyo de los gobiernos. que abarcaba las rclaciuncs políticas. financieras y _jurídicas entre el gobierno central y el local y los rcspcct ivos derechos y dcl1cres de cada cua 1:
c) La Campaiia Mundial sobre Gobernanza Urbana de 1999. qllL' ha prommido un diúlogo mundial sobre los principios del buen gobierno urbano. 4ue incluye no sólo la subsidiariedad. sino tambi~n la sustcntabilidad. la clicicncia. la
equidad. la transparencia, la rendición ,lc curnlas. el compromiso L'I\ 1co y la seguridad.
d) Entre 2000 y 2001. el período extraordinario ,lc sesiones ,lc la ;\samblca General para reali,1ar un examen y una evaluación generales de la aplicación del Programa de I lúbitat ("Estambul + 5") en junio de 2001. que reconoció la importante función descmpciiada por las autoridades locales y sus asociaciones en la aplicación del Programa de l lúhitat y recomendó que se s1gu1eran
l'ortaleciendo sus capacidades;
e) 1:1 primer periodo de sesiones Jel Foro lJrhano l\lundiaL celebrado en 2002. durante el cual se organizó el primer diúlogo sobre descentralización que lle,t'1 a la aprobación por el Consejo de Administración de la resoluL·iún ! l) ! 2 ~:1 m,:,o de 200>.
• 1:n ,·isla de las conclusiones del pnmer estudio sobre el L'Stado de la descentralización en determinados países. encargado por ( )'J lJ-11:1hitat \ presentado al Foro Urbano MunJial en su primer período de sesiones. celebrado en Nairobi en octubre de 2002. y considerando que muchos países. en particular países en desarrollo y países con economías en transición. siguL·n buscando opciones idóneas para las políticas de descentralización, se hizo c,idcnte que era importante celebrar un intercambio de opiniones entre expertos centrado L'n este lema con el objetivo de formular rL·come11<.laciones para presentarlas ante L'I Consejo de Administración en su 20" período Je sesiones y documentar las mejores prácticas.
• >Junca se ha puesto en duda la pertinencia de las políticas de dcsccn1rali,1aciim como pn:misa para la urbanizacil·1n sostenible. Desde la aprobación de la Declaración de Estamhul y del Programa de l lúbitat se ha reco1wcido la contribución de las autoridades locales que son los aliados mús cercanos de l(1s gobiernos en la ejecución de los programas de desarrollo nacionales y mundiales.
• Considerando los progresos reali,1ados y las iniciati\as en marcha de nrnclws gobiernos para emprender reformas eficaces hacia la descentralización y la transferencia de competencias a las autoridades locales. incluidas las de adopción de decisiones locales v recaudación de rentas públicas. y para
promover la democracia local. lo di rícil cs ma11te11cr esa tendencia positi\ a e intensificar los esfuerzos encaminados a la creación de un consenso sobre un marco inll:rnacional 4uc podría ayudar a los países interesados cuando lkcidan emprender rdormas hacia la dcsccntralizacit'rn.
• El establecimiento del Grupo i\scsor de Lxpertos sobre Desccntrali1aciún (Gi\FD) por ONU-llúbitat e11 mar;o de 200-t ha sido uno de los principaks adelantos en la aplicación de la resolución 19112.
• El UN.-\CI.:\. que 4uedó establecido en enero de 2000 en cumplimiento dc la rcsoluciún 1711 X dd Consejo de i\dministraciún para fortalecer el diúlogo internacional con las autoridades locaks sobre cuestiones relacionadas con el desarrollo. rn particular en la consecución de los Objcti,os de Desarrniit, 1 1
UCI J\lilcnio. ha jugado un papel decisinl al destacar la importancia Lk las autoridades loL·alcs cn el plano internacional. l.os miembros del l!Ni\CI..\ h,111 participado acti\amentc en el proceso de diúlogo sobre dcscentralizaciún durante los últimos cinco aiios. Según las nucvas normas dc procedimirnto del UNACL/\. aprobadas por los miembros de ese Comité en l3arcelona el 12 Lk scpticmbre de 2004, la función del UN.-\CLA es asesorar a la Directora 1:jccuti\ a. desde la perspectiva de las autoridades locales. sobre todas bs cucslioncs relacionadas con la rcali1aeiún del Programa de I lúbitat y de los Objctirns de la Declaración del f\1ilenio. Su tarea es facilitar el diúlogo entre las autoridades locales y entre éstas y los gobiernos y el sistema de las Naciones Unidas mediante un intercambio sistemútico y práctico de opiniones sobre cuestiones de fondo que deberú contribuir al lortalecim1ento del papel de las autoridades locales en el desarrollo i11lL'rnacio11al y la promoción de los gobiernos democráticos.
• Paralclamenk. se ha ampliado la participaciún directa de las autoridades locaks en el Consejo de Administración de ONlJ-1 lúbitat. Se trata de una tendencia muy positirn, por lo que se debe alentar a los gobiernos a que cnntinÚL'n facilitando la participación de las autoridades locales en las reuniones del Consejo de Administración. También se debcrú invitar a las autoridades locales y a sus asociaciones a que hagan uso del artículo 64 del Consc_10 de Administración para quc su vo; se escuche en el úmbito internacional.
• Segundo Foro Urhano Mundial y las sesiones de diúlogo sobre renacimiento urbano. Dados los dnculos existentes entre urbani1ación y glohalización. ror una rartc, y la desccntrali1ación. por la otra. el segundo Foro l lrbano i\l undial dedicú una sesión de diúlogo al ll.:ma fundamental de la dcscentrali1ación con el titulo: "Renacimiento urbano. ror las nuevas facultades rara los gobiernos locales en un mundo en proceso de globali1ación". r:i di;"ilogo se celebró el 16 de septiembn: Je 2004.
• Del foro arriba referido y di\ ersas sesiones, se ha reconocido que se rueden adoptar decisiones mundiales a nin:I nacional y mundial. aunque su arlicacit"rn Jcpcndc de que se sientan como propias a nivel local. Lllo requiere !'acuitar a las autoridades locales para que ejerzan un buen gobierno. <1un11::nte11 ~u responsabilidad y presten sen icios de manera cl'ica1.
• La experiencia indica que. si bien la desccntrali1ación puede hacer que las autoridades locales aborden Cllll mús elicacia el impaclo de las tendencias a la globali1ación a ni\ el local, la suhsi<liariedad tiene la posibilidad Je ser el preludio de una nuc\ a li.irma de asociación entre los gobiernos nacionales. prm inciales y locales. ya que pror,icia en particular que se adopten decisiones de manera clica; e integrada.
• l:n un mundo que se globali1a. surge con una urgencia s111 precedentes la necesidad de rcnacimicnlo urbano. Dada la rúpida urhani;ación de las ciudades del mundo y considerando el impacto de las tendencias mundiales en las \ idas de sus ciudadanos. es fundamental que exista una estrategia innovadora que dt? autoridad a las comunidades locales para reivindicar normas mundiales acordes con los objetivos locales a lin de expresar la necesidad de intcf\cncioncs que sean. a la vez. mús mundiales y mús locales. Ya sea que se hable de ··descentralización" o de ··globali;ación". el objctin) deber;", ser otorgar poderes a las autoridades locales para beneficio de las ciudades y los pobres urbanos. l lan quedado comprobados los argumentos en l;.1\or de la descentralización. El apoyo al diálogo abierto y la participación entre el gobierno local y la sociedad ci\ il puede asegurar un aumento de la capacidad de \ alersc de medios propios a nivel local.
• Se destacaron los \'Ínculos entre deseentrali1aciún. democracia y participacil'in. Se insistió en que la participación ciudadana era parte integrante de la descentrali;ación. Se formularon críticas del gobierno urbano central11ado e incompetente y se expresaron dudas acerca de la detinicil0
lll Je subsidiariedad en un contexto local. Se plantearon interrogantes ta111bién acerca de la experiencia concreta de los gobiernos 111unicipales africanos en relación con el criterio participatin) de la planilicación urbana. Por su parte. el grupo de expertos subrayó que. para que la descentralización fuera clicaz, era rundamental crear un régirnL'n jurídico sólido y funcional.
• Se ex p1-csó la esperanza de que los csfuer1os que estaban lle\ ando a cabo di\ ersos países para prnlllO\ L'r la dcsccntrali1ación. a la larga. díL"r;111 i'ruillS .
.-\lgu110s participantes seiialaron que algunos dirigentes municipales elegidos en sus cargos. a \eces dc111orab;111 el proceso de descL'ntralización. lo quL' redundaba en la poca eficacia de la prL'Stación de scr\'icios.
• h1 la mayoría de los discursos se seiialó que se solía considerar que consagrar la transkrcncia de competencias en la constitución equivalía a reducir el poder de los gobiernos nacionales. pese a que. en lo esencial. la descentralización \ la centralización no Jc:bían considerarse antagónicas. s1110 mas bien com plcmcntarias.
• Se sciialó ademús que habría que conkrir suficientes poderes a las autoridades locales para asegurar una mejor prestación de servicios. Para que la descentralización mejore las condiciones de vida de los ciudadanos del lugar. las autoridades locales nccesitar{1n sulicicntc apoyo financiero y. por consiguiente:. L'I traspaso de poderes deberú ir acompaiiado Je una transkrcncia de t<mdos. • Se insiste en que la asociación entre el gobierno local. el sector pri\ado y la
sociedad civil es rundamental en el proceso de urbanización. La opinión u11únime de los participantes ruc que los esfuerzos que realizaba ONU-1 lúbitat para promover una descentralización \ erdaJera real habían ayudado tanto al gobierno central corno al local a encontrar elementos comunes para un diúlogo constructivo.
• Se considera. que una descentrali;ación ckcti\a tenía posibilidades de ayudar a los países y a las comuniJades locales. incluso a los pobres urbanos. a lograr el
desarrollo sostenible y a establecer una sociedad justa y equitati\a. U desarrollo de una hase local de recursos económicos y linancicros y el fomento de l;1 capacidad de las autoridades locales eran lkcisi,os para el 0.\.ito de la descentra I ización.
• Se suhravó que la \erda<lera translcrcncia de las competencias. las responsabilidades y los recursos tenía repercusiones signilicativas para todos los interesados directos locales. La descentrali;acit'm significaba trabajar en asociación con las dcmús instancias de gohicmo. así como mostrar sensibilidad por las necesidades de los ciudadanos y atenderlas.
• La participación de los ciudadanos en los asuntos comunitarios tcndrú que considerarse parte integrante del prnccso de lk,;ccntr,di/,iCiÓii. .-\dcm,i~ de vohcr a translcrir cumpctcncias y re, italizar a las autoridades locales. se debía hacer m;"1s hinL·apié en atL'ntlcr las ncccsidatks y prioridades de los ciudadanos. • Ln el proceso de l"ortalccimicnto de las autoridades locales también se lkhe
tomar en consideración la necesidad de contar con recursos financieros suficientes. Los participantes recomendaron asimismo que se popul;irizara el concepto de subsidiaricdad y se le diera importancia en dilcrcntcs idiomas y dilcrcntes culturas.
• Directrices sobre descentralización. La opinión unúnimc es que las dirL'Ctriees de las propuestas de descentralización debcrún ser: .. pr,ícticas. claras. ahiLTtas \ f¡Íciles de utili;ar tanto por los gobiernos nacionales como por los locaks ... • Las mc¡ores pr,ícticas de descentralización. dcbcrún ser documentadas.
incluyendo antecedentes. en segundo lugar. el marco lcgislatiqi: y en tercer lugar. mecanismos de ejecución. incluido el anúlisis de las dificultades.
• ONU-habital continuad trabajando en estrecha colaboración para apoyar la descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales. realizando di,crsas actividades conjuntas. incluidas la promoción de la campa1'\a nacional sobre buen gobierno y desccntral izacilm e kcti, a. la supen isión de l;i
democracia local. por medio del obscn·atorio mundial de la democracia local
>
la tksccntralización. etc.
• La positi,·a tendencia mundial a la transkrcncia Je competencias a las autoridades locales estú en consonancia con la Declaración de Fstarnhul
aprobada c11 la sq!unda Confcrcncia dc las Nacioncs l lnidas sobrc Ascntamicntos l lumanos. celebrada los días J y -l de junio Jc 1996. Aun así. quedan algunos problemas difíciles quc se deben tomar cn considcración. lJno de los rnús inmediatos cs asegurarse de que las rel'tirmas emprcnJiJas prnpicicn vcrdadcramcntc la cohcsión nacional. ya quc la transfcrcncia Je compctencias suponc dclcgaciún. cjcrcicio de considcrable presión sobrc la burocracia. debilitamiento de la autoridad y la necesidad de establecer asociaciones. Por consiguicntc. es \"ital que el proceso de dcsccntrali1ación no se considerc una jerarquía del gobierno. sino mús bien un medio efectini de tenderle una mano a
la población local.
• Otra cucstión es la asignación de poderes y fimciones di krcnciados entre los gobiernos CL'ntrales y lucales y entre las categorías sucesi, as de auttlridadL'S locales. Toda rL'i'orma debe ajustarsc a los marcos constitucional y jurídico del pa1s.
• Otro de los problemas administrati\"os quc encaran las autoridadcs locales consiste cn su uso cfcctini dc los m1e\"os podcrcs y !'unciones quc se les confiere. Según un modelo perfecto de descentrali1ación. se considera efectinl todo traspaso de responsabilidades cuando. y sólo cuando. el órgano descentralizado cuenta con su propio presupuesto, su propia condición jurídica independiente y un grado de autoridad para dcscmpciiar sus funciones. dado quc son los reprcsentantcs de la población local quicncs adoptan las dccisioncs.
Fstodística rc/cl"{//1/c de la dc.1"Cc111roli::.cwiií11
Ln la grútica que sc presenta puede obscn arse y compararse el porcentaje de los países que por :irea continental tienen una débil autonomía y una autoridad residual. América Latina. no esta cn una posición tan atrasada. rcspecto a fcderalismo. pul's en la estructura legal. las constituciones casi todas de carúcter federativo. otorgan autonomía. a los estados federados. o por ejemplo en materia electoral cada gobierno local elige a su propias autoridades. No obstante en temas como el cobro de impuestos. en la prestación de sen icios o cn la toma llecisiones si e:xistcn n:1agos.
De lo anterior, podemos percatamos que la descentralización tiene diversos aspectos, y clases, por lo que ciertos tipos de descentralización (ya se en el aspecto económico o político por ejemplo) estarán más desarrollados en países con características específicas. ~5 40
.,
35..
:; 30 e: :::, o u :sFigure 2: Percentage of countries in which subnatlonal
legislatures have "weak autonomy" and "residual authority"
Latiri . .::.rier1ca ::. El:r:-;::~ ar:C "ll ::,Jrope and ~lidd ~ Eas.t =!:-.., 11 !..rneMca
Continent
~.ote ::. ·eg1s1atL.re rias ·.,,~J" aut·:ircrr," 1l tl"'ere s a: eo.st ene t-~;,1c cr ,w11cri tre const1i:u:1or ass,gns ;: an e-.:c vs,,,e righ: :e e,g1sla:e 1or tl"e ccrs:i:ut1on ass1;rs 1t residua po·uers o·oer toprcs ,:t e~pl e tly ass greiL lt t-35
-res1::1..J au:herl'C:,' il :tie cors::rtLot1on ass ·;r.9 :o t aLttor1:y cvE1' ri1aners ro: e:-.:: ici: ¡· ass1gflo!':I.
o weak autonomy • residual authority
Gráfica obtenida del estudio de Daniel Treisman. ··Defining and Measuring Descentralization. a global perspectiva ... Universidad de California.
1.3 Criterio y marco legal sobre la descentralización en México
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 121. establece la base del federalismo en la nación, pues contiene la mayor parte de las manifestaciones que se concretan en el ámbito de toda fonna de Estado Federal que adquieren pleno sentido y dimensión en la lógica de tal estructura. esencialmente en lo que hace a la relación que ha de operase entre la Federación y los entes territoriales federados, virtud el grado de autonomía que estos se reservan para sí. particulannente respecto a la armonización de las normas que de ambos ámbitos competenciales emanan y que, eventual y indefectiblemente, serán causa generadora y detenninante de lo que se ha dado en llamar conflictos normativos en el espacio.
Por su parte las Constituciones de los Estados, también establecen criterios competenciales respecto a las funciones de los municipios y las autoridades locales,
mismos que ademús de cumplir cahalmente con el espíritu Constitucional, tcndrún que
atender la lcgislación federal que emanada por el Congreso de lo l lnión, pues esta tija
las bases para la organización y la descentralización tanto de las facultades de la
autoridad. como en la posihle concesión de senicios públicos.
Los actos de autoridad al respecto. también se encuentran sujetas a las leyes
locales, y orgi111icas municipales. así como bandos de policía y buen gobierno.
incluyendo reglamentos de sen icios.
Pero ademús habrú que adicionar los instrumentos de carúcter ejecutin1, los que tendrún quc tomarse en consideración cuando se trate de descentralizaciún o determinación de competencias: pues los objetivos de documentos tales corno el Plan
'\acional de Desarrollo, el Plan Ls1ad de Dcsarrul!u y si c,istiera en Pla:1 de de
Desarrollo Municipal, deberún estar L'n sintonía y armonía para 110 generar conllicto en
perjuicio de la ciudadanía.
Ls preciso puntualizar que el marco legal de distribución de competencias es sumamente complejo. con un enramado barroco;_ 4ue lamentablemente hoy genera incertidumbre y complica la delinición del rumbo hacia donde deben enrocarse los esl'uerzos de todos en la consecución de lines específicos. '.'Jo obstante lo anterior. el
Instituto '.'Jacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. dependiente de la
Secretaría de (iobernación, haciendo una gran esl'uerzo. se dio a la tarea de genL'rar un t\lanual de lnf'ormación Búsica sobre la ;\dministraciún y el (iobiL'rtlll rvtunicipaL en ese
documento se han establecido los criterios para la descentralización al me1ws lk
ser\'icios públicos, de conl'ormidad con las siguientes bases.
I.J. I \lanual de lnfonrn1ciún Básica sobre la Administraciím y l'I Gohicrno \lunicipal
Se entiende por dcscc11/rali::.aci1í11, aquella que se genera por la concesión de servicios públicos, entendiendo a estos como toda prestación concreta que tienda a
satisfocer necesidades públicas y que es realizada directamente por la administración
pública o por los particulares mediante concesión. arriendo o una simple reglamentación
' L111n· los i<T<'S 1¡11,, pri11ci¡1uln1<"lll<' ¡}(Jd,·111u.1 citar . . 1<' ,·11n1<·111ru /u L,,_1· Urgúni,u d<' /u .·ld111i11i.11ruci<i11 /'úh/in1 F,·cl,.,-u/. /u /.,·.1· Fl'd('l'u/ el,,¡ .·lclu .·lcl111i11i.1lruli1·0. L, /.,·_1· ci<' /?,·.1¡1011.1uhi/idwll'.1 ,ll' /,1 .-ld111i11i.11raci,i11 l'iihlicu Fed<'ml. Lu L<'_\' de R<'.lj!Oll.l'llhilidud,·.,· de los S('/'\'iJorn !'úl>/icos. ,i111¡1l,'/J/<'llf,·
('// }//lll<'l'Íll 1-'t·cil'l'lli.
legal. en la que se detcm1inen las condiciones técnicas \' econL>m1c1s en que dch:1 rrcstarse. a fin Je asegurar su menor costo. eficiencia. continuidad y clicacia.
Se establece que el ser\'icio público dd1erú estar sujeto a un régimen quL' imponga alkcuación. rcrmanencia. continuidad. uniformidad. igualdad de los usuarios y economía. y que los sen·icios públicos podrún concL·sionarse a personas l'ísicas () morales siempre y cuando no akcte a la estructura y organización municipal.
(\lmo se refirió anteriormente este documento. establece modalidades a la concesión. pues de manera específica establece que no scrún objeto de ningún tipo de concesión los scn·icios de scguriJad pública trúnsito: tampoco se podr;í conCL'Sionar la recaudaciim de los ingresos municipaks.
Otra modalidad se rclierc a que cuando los sen icius públicos municipaks sean prestados directamente por el Ayuntamicnto. ser;'111 administrados bajo la \ igilancia lkl mismo u de los Llrganos municipales rL'spccti\llS. en la i'orma que lkkrminen la le\'. sus reglamentos o el propiu Ayuntamiento. Y cuandu los ayuntamientos decidan aplicar 11n sistema mi.\to de prestación Je un scn·icio p11hlico. tcndrún a su cargo la organización: dirección com:spondientc. conl'orme a las disposiciones de los propios ayuntamientos.
Rckrcnte a la concesión de si:rvicios públicos municipales. se establece qui: los si:n·icios públicos municipales que sean conci:sionaJos a particulari:s. se suji:taran a disposiciones de la Ley Orgánica Municipal a las con!L'nidas i:11 la conci:siim y a las que detcrmini: el ayuntamiento. Je aquí que como establecen los critL'rios internacionales. habrú que tL·ncr un marco _jurídico sólido que administrar y controlar al eonccsionariu en aras del bienestar de la comunidad.
Algunas entidades federativas han establecido que los mumc1p1os requicri:n la autorización de la Legislatura del Estado para concesionar sus sen icios públicos cuando el término de la concesión i:xccda al lapso de gestión del ayuntamiento. si con la concesión del sen icio público se afectan bienes inmuebles municipales.
/\demús establece los siguientes principios búsicos para la prestacil.lll de SLT\ icios públicos a la comunidad:
1. Cualquier habitante de una circunscripciún geogrúlica determinada tiene el derecho a ser usuario de los servicios públicos:
1 Todos los habitantes reciben la prestación de un sen icio público en igualdad Lk condiciones:
3. La prestación dL los scrYicios pllblicos no debe intcrru111pirsc:
-l. Que los ser\ icios públicos se apoyen en un conjunto de normas v condiciones
contenidas en la Ley respectiva:
5. LI deber constitucional que tienen las autoridades encargadas de prestar los SL'rvicios públicos:
(1. La prestaciún de los ser\'icios públicos se lle\'a a cabo sin tener un linde lucro o de cspecul;1ciún:
7. LI principio de adaptación de los servicios públicos considera que la prL'Stacii111
correspondiente se adapte a las contingencias de la comunidad y a los cambios
en las necesidades de los habitantes. logrando prestar un 1111.:jor sen icio. acoHk con cl desarrollo social.
LI manual continúa con una descripción de los tipos de sen icios públicos. ~ su
clasilicaciún en: prioritarios: de desarrollo urbano: de s..:guridad pt'1blici: econúm1cas: de asistencia social.
Y continua. para establecer las \'l:ntajas y des\entajas de la conces1on Lk
sen·icios públicos para lo cual presenta el siguiente cuadro:
Concesión Ventajas
• Desprendimiento de unidades
administrativas de la estructura del ayuntamiento
• La carga l'inanciera es absorbida
por el agente que recibe la
concesión
• El gobierno local posee control
indirecto a travi:s de la
reglamentación del servicio
• Los gastos de mantenimiento.
operación y conservac1on recaen
en el concesionario.
• LI ayuntamiL'nto ruede rc\'(1car la
concesión s1 se alteran las
Desventajas
• Las políticas de orcración y
criterios de administración no pueden ser determinadas por el gohiL'rno local
• U establecimiento de precios
\' tarifas de los scr\'ICIOS
púhl icos se rea liza desde el Congreso del estado y puede ser objeto de negociación por parte del ayuntamiento con el conces1onano
• Las inversio111:s en tecnnlogía.
equ1ro e inmuebles son
rropiedad del agente que
~ - - - ~ - - - ~ ~ ·
condicioncs de contrato y se akcta el interés público •
recibe la concesiLin
Las modi licacioncs en las decisiones de SL'n 1c1os por el
ayuntamiento deben
negociarse y o esperar a quL' termine el plazo de la conceston
Respecto a la conccsiún. cita que la dceisiún de concesionar debe surgir de una e\aluación de las condiciones de operación del ser\'icio. así como de las \Cntajas y desventajas 4ue supondría esta modalidad para el municipio en su conjunto es decir. la nue\ a relaciLlll entre prestadores y usuarios.
Y rL'iiere que es recomendable otorgar una conc..:sión, cuando esta opción: a) Permita que rindan mejor los recursos con qu..: cuent,1 el municipio. b) La capacidad administrativa y económica del ayuntamiento s..:a
insuficiente para prestar de fórma adecuada el sen icio. y
e) Se careLca de una organización suficiente par pr..:star todos los sen·icios. Finalmenk respecto a las motivaciones para cancelar un contrato de concesit'in de sen icio público se establecen enunciativamente las siguienlés:
a) Por causas de inten:s público
b) Si el sen icio se presta en li.irma distinta a la establecida en el contrato de la concesión.
e) Si hay incumplimiento de las obligaciones del concesionario.
d) Si se presta en forma irregular.
e) La falla de pago estipulado.
1) La violación a los precios o tarifas autorizados por el ayuntamiento. g) Si los bienes e instalaciones no estún en buen estado. se d..:tcrioran por descuido o tienen un mantenimiento inadecuado.
i) Si con la pn:staciún existe especulación o l'm oritismo a grupos :, 1011as especílicas del municipio.
I.J.2 Ccslión municipal y parlicipaciún social en el proceso de dcscl·ntralizaciún LI manual i.:n estudio. ahre un nuevo apartado d cual se reliere a la gL·stii"lll
nHmicipal la cual define como ··la organi1ación y d manejo de una SL'fic de recursos
organizati\(>S. financieros. humanos y técnicos por park de la municipalidad para
proporcionar a los distintos sectores de la población los salisl"aclores de sus rcspccti\ as
necesidades de bienes de consumo individual y colcctirn"': v estimular sus
potencialidades de desarrollo local.
( ·onsidera que cuando se hace rekrencia a la gestión s..: estú habl,md1, de un
proceso de toma de decisiones a tra\'és del cual se determina el l'uturo de la localidad L'll términos de su desarrollo.
Se estima que la participación es un instrumento cla\e para contribuir a la solución de los problemas mús acuciantL'S a nivel local y para la realizacii"lll de una
gestiún mús democrútica. eficiente y clicaz.
Respecto a gobcrnahilidad. se hace relúencia a que depende del manejo que las
autoridades hacen de la institucionalidad estatal y de las relaciones entre la sociedad
ci\ il y el Estado para satisfocer las (kmandas ciudadanos y lograr los grandes propúsitos
de gobierno. h1 este apartado en concordancia con los criterios intcrnacionalcs. se
rcticn: a la importancia de participación ciudadana como una forma de intcn cnciún
social que le permite a los indi\ iduos reconocerse como actores que. al compartir una situación determinada. tiene la oportunidad de identilicarse a partir de inlen:se~.
ex.peclati\ as y demandas comunes que eslún en capacidad de traducirlas en formas de
actuaciún colccti\'a con una cierta autonomía frente a otros actores socialcs y políticos.
Ln ese sentido. participación es entendida como la intcn enciún ( directa o indirecta) de distintos actores en la definición de las metas de acción de una colccti\ idad
y de los medios para alcanzarlas.
Fs 1111 proceso social que genera la interacción de di kren tes ;1clores (individuales o colcctinls) en la definición de su destino colcctirn. ha interacción im o lucra. por tanto, relaciones de poder que se presentan en todos los espacios donde
se dcspl icgan rel;1cioncs hu111anas y que tienen una incidencia 111ayur o 111enor según his intereses. las \ aloracioncs y las percepciones de los i111plicados L'n la interacción.
Cahe rel·erir que en el Jocu111ento se distinguen di\ ersos nin:-les de participación1cn los que se destaca un proceso participatirn mús complejo y exigente conlúrmc se incre111cnta el grado de participación. con lo cual resulta lógico que entre mús participacit"lll nista por parle de la comunidad. serú mús l;'icil y eliciente lograr la desccntralizaciún de facultades en lo general y de ser\"icios públicos en lo particular.
h de resaltar tambi0n que una sociedad rarticipati\ a. exigir;'1 mús y mejores ser\"icios. por lo cual su papel es de especial rele\ ancia. concordando con lo estabkcido en los criterios internacionales antes aludidos.
1.4 Ex1wril'ncia l'll "éxico sohrl' la Conccsiún
!'ara Cllntinuar el cstudin es imprescindible. acercarse a algunas lle las experiencias en Í\ kx icn. Lamentablemente. 110 ex istcn muchas cifras o datos cspccí licos sohre casos en los cuales la descentralización de servicios o farnltadcs púhlicas no fiieron muy l;.1\ ora bles. pero sin duda el ejemplo del caso del 1\gua Potable. nos puede otorgar un poco de luz sobre el asunto.
1.4.1 Agua potahlc
En la actualidad. y despu0s de diversas rct"ormas constitucionales. el artículo 115 de la Constitución Í\kxicana. en su inciso a) fracciún 111 esta bien: que los municipios tienen a su cargo. entre otras. las runcioncs y sen·icios públicos relacionados con el agua potable. drenaje. alcantarillado. tratamiento y disposición de sus aguas residuales.
Fsta atribución es de gran trasccmkncia. tanto para las autoridades locales como para los usuarios radicados en el municipio. por la sensibilidad de los gobernantes a las necesidades de su población y por la cercanía de ambos que les permite interactuar y ser parle acti\a de la problemútica a que se enfrenta de manera cotidiana. Sin duda el suministro de agua potahlc ha sido un serio problema ad111inistratini. financiero y
político: proporcional al grado de escasez de agua en la zona geogrúfica en que se
·1 /11/i,mwci<J11. Co11s11/w. !11iciati1·a. Fiscali::aci<ín. Conu'rloci<ú,. IJccisirí11. (Í('S/i<Íll
ubican los municir,ios. ;\ pesar Je todas estas dificultades. el abasto a toda la población se ha ido completando paulatinamente .
. l111cccclc11/cs lego/es_,. ucl1ni11islra1i,·os
A continuación se acuden a los antecedentes legales y ad111inistratinls que se han
instru111entado durante las últimas seis décadas.
Desde mediados del siglo pasado. los sistemas de agu;1 potable estaban bajo la
resr"JOnsabilidad del gobierno federal. a tra\és de dos de las dependencias pre\istas en la
Ley de SL'Cretarías y Departamentos de Estado. publicada el 24 de diciembre de 1958.
que entrú en \ igor el I de enero del siguiente ai"ío, que eran: 1.a Secretaría de Recursos l lidr;íulicos y la Scnctaría de SaluhridaJ y Asistencia.
Debido a la di\ crsidad de las leyes y reglamentos en el i1rL'a de agua en t\ léx irn.
L'I gobierno del presidente luis 1:d1c\ erría
Ah
arez considerú que era urgente unificarlasen una sola ley. la Ley Federal Lk :\guas. publicada en el f)iario Oficial del 11 de L'nern de 1972. de esta ley se desprende la plancación t'ederal de la política hidrúulica en t\1áico hasta 1993. En julio de este 111is1110 afio se constitu\·e el Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal (FOMllN). con la finalidad Je apoyar los proyectos de las Juntas Federales de Agua Potable. En 1975 se integra el primer Plan de Aguas Nacionales (Alealdc-Alderete. 2003 ).
h1 197(1 tuvo lugar una rL'organizaeión completa del gobierno kderal v las Secretarías de RL'Cursos l lidrúulicos de Agricultura se fusionaron en la Secretaría Lk ,\gricultura y Recursos llidrúulirns (SARII). En este mis1110 a110 se crea el Fondo Je lnnrsioúes Financieras para Agua Potable y Alcantarillado ( FIF:\PA). con el tin de
aroyar los proyectos de la SAi 101' (Secretaría de 1\sentamicntos I lumanos v Obras
Públicas). y la Comisión el Plan de Aguas Nacionales se transformó en el Instituto Mexicanote Tecnología del /\gua (IMT/\) (/\lcalde-Akkrete. 2003).
Para el aiio de I L)77 la tarea del abastecimientote agua en todo el r,aís. a
excepciún del Distrito Federal. en coo¡)('U1cirí11 con los c.11odos
r
11111nici¡Jios. eraresponsabilidad de la SAi IOP. excerto la de captación y rnnducción en los casos Je
usos 111últiples. que continuo a cargo de la Secretaría de Recursos l lidrúulicos (Alcalde-AlderL'le. 2003 ).
