UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
ANÁLISIS DE LA IMPORTANCIA DEL PILAR COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y CENTROAMÉRICA EN EL MARCO DEL ACUERDO DE
ASOCIACIÓN ENTRE AMBAS REGIONES
Trabajo Investigativo para obtener el Título de Licenciada en Derecho
Autora: Rossana René Ramírez Díaz Tutora: Jacqueline del Rosario Gómez
Managua, Nicaragua Junio 2012
ÍNDICE
ABREVIATURAS ... 1
OBJETIVOS... 3
INTRODUCCIÓN ... 4
CAPÍTULO I ... 7
CONTEXTO EN EL QUE SE DESENVUELVE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO ... 7
1.1. DEFINICIÓNDECOOPERACIÓNINTERNACIONALALDESARROLLO ... 7
1.2. DISTINCIÓNENTREAYUDAALDESARROLLOYAYUDAOFICIALALDESARROLLO ... 9
1.2.1. DESTINO DE LA AYUDA ... 10
1.2.2. CONDICIONES DE CONCESIONALIDAD ... 10
1.2.3. ESTATUS DEL PAÍS BENEFICIARIO ... 11
1.3. CANALIZACIÓNDELAAYUDAALDESARROLLO ... 11
1.4. ACTORESDELACOOPERACIÓNALDESARROLLO ... 11
1.4.1. INSTITUCIONES FINANCIERAS MULTILATERALES ... 12
1.4.2. INSTITUCIONES MULTILATERALES NO FINANCIERAS ... 23
1.5. MODALIDADESDECOOPERACIÓNALDESARROLLO ... 27
1.5.1. PREFERENCIAS COMERCIALES ... 28
1.5.2. COOPERACIÓN ECONÓMICA... 28
1.5.3. AYUDA FINANCIERA ... 29
1.5.4. ASISTENCIA TÉCNICA... 29
1.5.5. COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA ... 29
1.5.6. AYUDA ALIMENTARIA ... 30
1.5.7. AYUDA HUMANITARIA Y DE URGENCIA ... 30
CAPÍTULO II ... 32
LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO DE LA UNIÓN EUROPEA ... 32
2.1. CARACTERÍSTICASGENERALES ... 32
2.2. ÓRGANOSGESTORES ... 34
2.2.1. EUROPEAID ... 35
2.2.2. LA OFICINA HUMANITARIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA –ECHO ... 35
2.3. FORMADEACTUACIÓN ... 35
2.4. ACUERDOS CON PAÍSES Y GRUPOS DE PAÍSES NO EUROPEOS ... 37
2.4.1. CONVENCIÓN DE LOMÉ ... 37
2.4.2. EL ACUERDO DE COTONÚ ... 41
2.4.3. ACUERDO CON LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES ... 42
2.4.4. ACUERDO CON EL MERCADO COMÚN DEL SUR ... 43
2.4.5. ACUERDO CON MÉXICO ... 44
2.4.6. ACUERDO CON CHILE ... 45
2.4.7. OTROS ACUERDOS CON PAÍSES NO EUROPEOS ... 46
2.5. ACUERDOS CON OTROS PAÍSES EUROPEOS ... 46
CAPÍTULO III ... 48
COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA A LA REGIÓN CENTROAMERICANA, PREVIO AL ACUERDO DE ASOCIACIÓN ... 48
3.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS RELACIONES ENTRE CENTROAMÉRICA Y LA UNIÓN
EUROPEA ... 48
3.2. NIVELESDEDIÁLOGOENTRECENTROAMÉRICAYLAUNIÓNEUROPEA ... 53
3.2.1. EL PROCESO DE SAN JOSÉ ... 53
3.3. DESARROLLODELDIÁLOGODESANJOSÉDURANTELADÉCADADE1990 ... 62
3.4. LOSCAMBIOSENLASRELACIONESENTRECENTROAMÉRICAYLAUEDURANTELADÉCADA DEL2000 ... 64
3.5. CENTROAMÉRICA ANTE LAS TRANSFORMACIONES DE LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO ... 69
3.6. REVISION DE LAS RELACIONES ENTRE CENTROAMÉRICA Y LA UNIÓN EUROPEA EN LA ACTUALIDAD ... 71
CAPÍTULO IV... 77
ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS EN EL ÁMBITO DE COOPERACIÓN, EN EL MARCO DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN... 77
4.1. GENERALIDADESDELACUERDODEASOCIACIÓN ... 77
4.1.1. PILAR DE DIÁLOGO POLÍTICO ... 79
4.1.2. PILAR DE COOPERACIÓN ... 80
4.1.3. PILAR COMERCIAL ... 80
4.2. PARTICULARIDADESDELPILARDECOOPERACIÓN ... 81
4.2.1. OBJETIVOS ... 81
4.2.2. PRINCIPIOS ... 81
4.2.3. MODALIDADES Y METODOLOGÍA... 86
4.3. ÁREASDEINTERÉS ... 86
4.3.1. DEMOCRACIA,DERECHOS HUMANOS Y BUENA GOBERNANZA... 87
4.3.2. JUSTICIA,LIBERTAD Y SEGURIDAD ... 89
4.3.3. DESARROLLO SOCIAL Y COHESIÓN SOCIAL ... 92
4.3.4. MIGRACIÓN ... 94
4.3.5. MEDIO AMBIENTE,DESASTRES NATURALES Y CAMBIO CLIMÁTICO ... 95
4.3.6. DESARROLLO ECONÓMICO Y COMERCIAL ... 97
4.3.7. INTEGRACIÓN REGIONAL ... 101
4.3.8. CULTURA Y COOPERACIÓN AUDIOVISUAL ... 103
4.3.9. SOCIEDAD DE CONOCIMIENTO... 104
CONCLUSIONES ... 106
RECOMENDACIONES ... 108
LISTA DE REFERENCIAS ... 110
1 ABREVIATURAS
ACP Estados de África, del Caribe y el Pacífico ADPC Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación AIF Asociación Internacional de Fomento
ALC – UE América Latina y el Caribe y la Unión Europea AOD Ayuda Oficial al Desarrollo
BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BEI Banco Europeo de Inversiones
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BM Banco Mundial
BPI Banco de Pagos Internacionales CA Centroamérica
CAD Dirección de la Cooperación al Desarrollo de la OCDE CCJ Corte Centroamericana de Justicia
CE Comisión Europea
CEE Comunidad Económica Europea
CIADI Centro Internacional para Arreglo de Diferencias de Inversión CFI Corporación Financiera Internacional
ECU European Currency Unit
FED Fondo Europeo de Desarrollo
2 GATT General Agreement on Tariffs and Trade
HIPC Heavily Indebted Poor Countries
IDE Instituto de Desarrollo Económico y el Grupo de Inspección
MCCA Mercado Común Centroamericano
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMG Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones OMC Organización Mundial de Comercio
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de Naciones Unidas
PARLACEN Parlamento Centroamericano
PIB Producto Interno Bruto
PIN Programa Indicativo Nacional
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRMB Países de Renta Media Baja
PTU Países y Territorios de Ultramar
PVD/ALA Países en Desarrollo de América Latina y Asia
PYME Pequeña y Mediana Empresa
SICA Sistema de Integración Centroamericana SPG Sistema de Preferencias Generalizadas
TUE Tratado de la Unión Europea
3 OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Analizar el desarrollo, desafíos y perspectivas del proceso de cooperación entre la Unión Europea y Centroamérica de cara a la firma del Acuerdo de Asociación, que requerirán de acciones concretas que permitan mejorar el aprovechamiento de esa cooperación en nuestra región.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1. Examinar las características que identifican a la cooperación para el desarrollo, en el ámbito de las relaciones internacionales, desde su origen hasta la época actual.
2. Exponer el marco histórico y jurídico dentro del cual se ha desarrollado el proceso de diálogo político y cooperación entre la Unión Europea y Centroamérica.
3. Analizar el contexto en el cual se desenvuelven las relaciones de cooperación entre la Unión Europea y Centroamérica en la actualidad.
4. Exponer el contenido del Pilar de Cooperación del Acuerdo de Asociación, a fin de reflexionar sobre su importancia y aplicabilidad en la región.
4 INTRODUCCIÓN
Las relaciones entre Centroamérica y la Unión Europea, se han desarrollado a partir de la participación en distintos foros e instancias de discusión, así como con la celebración de acuerdos en múltiples ámbitos, dando especial importancia siempre a las relaciones políticas y de cooperación; desde este contexto y en el interés de afianzar estas relaciones, durante la Cumbre de Jefes de Estado de la Unión Europea y América Latina y el Caribe celebrada en mayo del 2006 en Viena, ambas regiones acordaron iniciar un proceso de negociación para concretar el establecimiento de un Acuerdo de Asociación entre CA y la UE.
El presente Trabajo Monográfico tiene como propósito exponer en lo general los alcances y dimensiones, así como el devenir histórico del sistema de Cooperación para el Desarrollo, como el marco contextual referencial necesario para abordar desde un enfoque sistémico, el contenido de uno de los tres pilares de este acuerdo, en este caso, el Pilar de Cooperación, mismo que es de suma importancia estratégica para nuestra región.
Además, con esta Investigación se pretende incentivar a la reflexión y el debate en las personas interesadas en este tema, de cara a la firma del Acuerdo este próximo 29 de junio en la República de Honduras, tomando en consideración los cambios operados en el sistema de cooperación internacional en los últimos años y, de manera particular, la cooperación Unión Europea hacia Centroamérica en su conjunto.
La estructura de esta Monografía está elaborada con cuatro capítulos; el primero, titulado la Cooperación Internacional al Desarrollo, incorpora la definición y evolución histórica de las principales categorías y conceptos vinculados a la esfera de la cooperación internacional, de igual manera, se hace una caracterización de los principales organismos e instituciones de cooperación multilateral, así como una descripción del marco referencial en que se han inscrito
5 estas relaciones de cooperación, los ámbitos de acción de cada una de estas instituciones, los principales elementos y principios que rigen el funcionamiento de estos organismos y la relación sistémica que se establece entre ellos a partir de sus fines y objetivos.
Se asigna un especial interés a las modalidades y ejes temáticos de cooperación de los organismos multilaterales y bilaterales; el objetivo de este primer capítulo es justamente brindar un marco referencial para poder adentrarnos los temas subsiguientes.
En el siguiente Capítulo, referido a la Política de Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea, se describe el proceso de surgimiento y conformación de la Unión Europea, el contexto histórico de este hecho y su relevancia en el ámbito de la Cooperación Internacional, sus principales órganos gestores, estructura interna y funcionamiento.
Para el abordaje del tercer Capítulo, sobre la Cooperación de la Unión Europea a la Región Centroamericana, previo al Acuerdo de Asociación, hemos tomado como punto de partida los antecedentes históricos de las relaciones entre la Unión Europea y Centroamérica, los principales cambios experimentados en este proceso de transformación y de ajustes en las relaciones de cooperación, así como los elementos característicos en cada una de las etapas de este proceso de cambio en el posicionamiento de la cooperación europea con Centroamérica.
El diseño de este acápite dedica especial interés al Proceso de Diálogo de San José, procurando resaltar los elementos más significativos de cada una de las fases de este importante mecanismo. De igual manera, nos referimos a otros foros internacionales que se convirtieron en referentes en cuanto a resoluciones y acuerdos que han afectado el rumbo de la cooperación internacional desde finales de la década de 1990 e inicios del año 2000.
6 Para concluir, presentamos un esbozo del panorama actual de las relaciones entre Centroamérica y la Unión Europea, a la luz de los principales cambios en el contexto de la apertura de los nuevos mercados mundiales, el surgimiento de las llamadas economías emergentes, la crisis financiera global, así como los nuevos lineamientos que rigen la cooperación Europea a partir de estos nuevos referentes económicos, políticos y sociales.
El último capítulo, referente a las perspectivas en el ámbito de cooperación, en el marco del Acuerdo de Asociación, es de nuestro interés exponer como referente inicial una breve síntesis del marco general en que se ha desarrollado la cooperación entre la Unión Europea y Centroamérica, procurando identificar los principales mecanismos sobre los cuales se ha sustentado este proceso a lo largo de cada uno de los momentos sobre los cuales nos hemos referido en los capítulos anteriores y que dan origen al Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación, cuyo contenido es la base del Pilar de Cooperación del Acuerdo de Asociación.
Consecuentemente, abordamos los aspectos generales del Acuerdo y de los tres pilares que lo integran, asimismo, dedicamos especial interés a establecer una revisión comparativa entre el ADPC y el Pilar de Cooperación propiamente dicho a partir del análisis de sus objetivos, principios, modalidades, metodologías y áreas de interés, presentando al mismo tiempo un esbozo de cada una de estas áreas ya definidas en el Acuerdo de Asociación.
Finalmente, se exponen las conclusiones y recomendaciones correspondientes a este proceso, atendiendo al objetivo de mejorar la cooperación birregional para reforzar la estabilidad política, económica y social de los países centroamericanos, profundizar el proceso de integración y ayudar a crear condiciones para reducir la pobreza, promover el trabajo digno, un acceso más equitativo a los servicios sociales y demás asuntos de intereses para nuestra región.
7 CAPÍTULO I
CONTEXTO EN EL QUE SE DESENVUELVE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO
1.1. DEFINICIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO
En el campo de las relaciones internacionales, el modo en que los Estados interactúan entre ellos, se han visto afectado por una creciente interdependencia que ha desembocado en el impulso de la Cooperación Internacional, las razones para esto “pueden encontrarse en motivos altruistas y morales o en otros más pragmáticos o interesados, pero lo cierto es que la ayuda es una realidad, y su estructuración se ha dado en llamar Cooperación al Desarrollo” (Recio Crespo, 1996, p.27).
Dicha estructura se caracteriza por ser plural y descentralizada; está formada por un amplio número de organizaciones de diferente naturaleza, orientación y funciones. Entre las organizaciones se encuentran organismos internacionales, gobiernos, instituciones públicas de países donantes y receptores de ayuda, organizaciones no gubernamentales, empresas y otras entidades de la sociedad civil, entre las más relevantes.
Respecto a las acciones llevadas a cabo en el marco de esta cooperación, pueden ser realizadas por actores públicos y privados, entre países de diferente nivel de renta, con el objetivo de promover el progreso económico y social de los Estados a los que están dirigidas, “de modo que exista un desarrollo más equilibrado en el mundo y posibilitando así un contexto internacional más seguro, pacífico y estable” (Gonsebatt, 2009, p.1).
Las actuaciones de dicha cooperación se enmarcan en el ámbito de las relaciones internacionales, de las que conforman una esfera específica y, aunque su principal finalidad es la de contribuir al desarrollo de los países a los que están dirigidas
8 esas actuaciones, de ella también pueden derivarse beneficios para el país que otorga los recursos.
Gómez Galán & Sanahuja (1999) señalan que estos beneficios pueden ser de carácter intangible, como el disfrute de bienes públicos internacionales facilitados por la cooperación, como condiciones de estabilidad y seguridad social, u otros más concretos como beneficios comerciales o empresariales que pueden obtener los actores del país más desarrollado mediante ciertos instrumentos de cooperación, así como, de forma implícita, ventajas de carácter político o influencia cultural, generalmente no declaradas.
Un elemento fundamental a considerar en este análisis sobre la cooperación internacional, es que cuando el concepto se desarrolló, se dio en un esquema Norte–Sur, es decir, atendiendo al flujo de cooperación desde los países desarrollados, en el Norte, hacia los países en desarrollo, en el Sur.
Este es sin duda el marco en que se han inscrito las relaciones de cooperación de la Unión Europea con Centroamérica; sin embargo, como se abordará posteriormente, en los últimos años, y considerando el fortalecimiento de varios países en desarrollo, ha adquirido relevancia la posibilidad de cooperación Sur– Sur.
Antes de adentrarnos en lo antes planteado, y retomando el esquema de cooperación Norte–Sur, vale señalar que para que esta cooperación sea efectiva, deben tomarse en cuenta las asimetrías existentes entre las partes involucradas, de modo que responda a prioridades, estrategias y metas comunes, definidas a partir de un diálogo en el que ambas partes asuman sus funciones y responsabilidades.
Pese a esto, es preciso reconocer que, si bien la acción externa complementa los esfuerzos locales, ésta no puede ni debe sustituirlos, ya que los países receptores
9 deben ser los protagonistas de su propio desarrollo. Por esta razón, la cooperación al desarrollo debe circunscribirse en los principios del mutuo respeto e igualdad de las partes.
En lo que respecta al país receptor, para que la cooperación sea eficaz, deben darse unas condiciones apropiadas, entre las que se encuentran, un contexto económico y social favorable, instituciones honestas y responsables, así como un entorno democrático. El cumplimiento de estos requisitos, constituye la condicionalidad de la cooperación.
En atención a lo anterior, y siempre enfatizando en la necesidad de que las condiciones que determinen el desarrollo de la cooperación deben responder a un consenso entre las partes, es que la misma no se considerará auténtica ni logrará resultados duraderos, si el país cooperante define unilateralmente estos parámetros, o si impone una agenda y sus prioridades a cambio de conceder dicha cooperación.
1.2. DISTINCIÓN ENTRE AYUDA AL DESARROLLO Y AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO
La ayuda al desarrollo, se enmarca en la cooperación al desarrollo; sin embargo, constituye un concepto más restrictivo, que Gómez Galán & Sanahuja (1999) definen como “las modalidades de transferencia de recursos de un país desarrollado a otros menos desarrollados, que se realizan con determinado grado de concesionalidad por parte de la instancia, sea gubernamental o no gubernamental, que aporta la ayuda” (p. 19).
Por su parte, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), se refiere a un tipo especial de ayuda al desarrollo que se caracteriza por tener un origen público y por responder a características similares para todos los cooperantes.
10 La definición del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), establecida en 1971 y que aún se encuentra vigente, es la más aceptada. Según dicho organismo, la AOD está constituida por:
Los flujos que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, destinan a los países en desarrollo y a las instituciones multilaterales, y que en cada operación satisfacen las siguientes condiciones: a) tienen como principal objetivo la promoción del desarrollo económico y el bienestar social de los países en desarrollo, y b) son de carácter concesional y contienen un elemento de donación de al menos el 25% (Oya & Santamaría, 2007, p. 263).
De esto se desprende que tanto la ayuda al desarrollo en general como la AOD, deben cumplir tres requisitos, que a criterio de Gómez Galán y Sanahuja (1999), son:
1.2.1. Destino de la Ayuda
La ayuda debe utilizarse para el cumplimiento de fines de desarrollo socioeconómico, descartando otros propósitos, como los militares. Tomado en cuenta que su objetivo es el desarrollo, no puede utilizarse meramente para fines comerciales.
1.2.2. Condiciones de Concesionalidad
Se refiere a la ventaja en las condiciones en que los recursos que conforman la ayuda, podrían obtenerse en el mercado de manera regular, como se mencionó anteriormente, deber ser de al menos 25%, pero si se trata de una donación, la concesionalidad debe ser de un 100%. Si es un crédito, se calculará según lo establecido por la OCDE. Así, dependiendo del grado de concesionalidad, la ayuda será no reembolsable, en el caso de las donaciones, y reembolsable, en el caso de créditos o préstamos.
11 1.2.3. Estatus del País Beneficiario
El país beneficiario debe ser un país en desarrollo; en el caso de la ayuda oficial, debe formar parte de la lista de países en desarrollo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE.
Es preciso reconocer la importancia de los requisitos antes señalados. En primer lugar, garantizan que la ayuda no sea destinada a objetivos ajenos al desarrollo socioeconómico del país receptor, al tiempo que permiten conocer los esfuerzos que cada país realiza en este ámbito, gracias a la elaboración de estadísticas internacionales comparables.
1.3. CANALIZACIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO
La ayuda al desarrollo se canaliza de forma bilateral y multilateral; la primera se refiere a la ayuda que es canalizada directamente desde un país donante a un país receptor, a través de sus administraciones públicas o de organizaciones de desarrollo sin carácter público. La segunda, a los fondos canalizados por organizaciones internacionales, por lo general a través de sus propios proyectos y programas de cooperación.
Cabe destacar que los fondos de la cooperación multilateral proceden de “las cuotas obligatorias o de las contribuciones voluntarias que los países donantes aportan a las organizaciones internacionales, a través de su presupuesto ordinario, o de fondos especiales” (Durán, 2006, p. 2).
1.4. ACTORES DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO
Antes de especificar quiénes son los actores de la cooperación al desarrollo, es necesario identificar a los actores de la sociedad internacional en que se enmarca dicha cooperación. Aquí, se encuentran los Estados, las organizaciones internacionales y otros actores no gubernamentales.
12 Lo previamente expuesto refleja la naturaleza plural de la sociedad internacional, así como la diversidad de funciones que cumplen los actores que la constituyen; así, existen organizaciones públicas y privadas, entre las primeras se encuentran las organizaciones internacionales, las agencias de cooperación bilateral de los gobiernos y de las administraciones regionales y locales que tienen programas de cooperación.
Dentro de las organizaciones privadas, se distingue entre las que tienen fines lucrativos, como las empresas, y las que no lo tienen, como las organizaciones no gubernamentales para el desarrollo, y otros colectivos sociales como comités de solidaridad y sindicatos.
A continuación, se expondrán los principales organismos internacionales que intervienen en el desarrollo de la cooperación, enfatizando la función que cumplen en este ámbito.
Como se expuso anteriormente, estos se enmarcan en la llamada cooperación multilateral y pueden diferenciarse en dos grupos: las instituciones financieras multilaterales y las instituciones multilaterales no financieras.
1.4.1. Instituciones Financieras Multilaterales
En este grupo se encuentran el Fondo Monetario Internacional – FMI, los bancos multilaterales de desarrollo, y diversos fondos de capital de inversión, sobre todo de carácter regional.
El Fondo Monetario Internacional – FMI
Fue creado en julio de 1944, durante la Conferencia de Bretton Woods, realizada en New Hampshire, Estados Unidos. Aunque su finalidad principal es la de promover la cooperación monetaria y financiera, no se trata de una organización de ayuda al desarrollo en sentido estricto; sin embargo, sus programas de
13 estabilización y ajuste impactan sobremanera la política económica, y por consiguiente, en las perspectivas de desarrollo.
La financiación que proporciona no se destina a proyectos de inversión ni a reforzar el presupuesto público del país receptor, sino que se deposita en el Banco Central con el propósito de fortalecer las reservas de divisas, de sostener el tipo de cambio de la moneda nacional y de mejorar la capacidad importadora y de pago de la deuda externa.
En el Reporte Anual del año 2005, publicado por el FMI, se afirma:
El FMI promueve la cooperación internacional en el transcurso de su trabajo con sus miembros, pero también colabora con otras organizaciones internacionales que tienen diferentes objetivos y responsabilidades, en particular, con el Banco Mundial, con la Organización Mundial de Comercio – OMC, las Naciones Unidas y sus agencias especializadas, el Banco de Pagos Internacionales – BPI, el Foro de Estabilidad Financiera, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE, bancos regionales de desarrollo, emisores de estándares internacionales y grupos intergubernamentales. La cooperación internacional es hoy en día, más relevante para salvaguardar la estabilidad del sistema monetario internacional, de lo que era cuando el FMI fue fundado hace más de 60 años.
El Banco Mundial
Como se mencionó, el Banco Mundial – BM, fue creado al igual que el FMI, durante la Conferencia de Bretton Woods en 1944 con el propósito de reconstruir los países devastados tras la Segunda Guerra Mundial; sin embargo, contaba con un capital reducido, que le impidió asumir un papel relevante en esta tarea.
14 Inicialmente, se trató de una institución con un protagonismo limitado, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF, pero tras la iniciativa impulsada por Estados Unidos en 1947 a través del Plan Marshall, se desarrolló:
Una vasta operación política y económica que contribuyó a cambiar radicalmente la faz de Europa Occidental, consolidando de manera espectacular la posición de EE.UU. como primera potencia mundial; al tiempo que se sentaban las bases de un sistema de cooperación económica que seria a su vez origen de nuevos proyectos de integración (Tamames, 2003, p. 66).
Es en la década de 1970 que el BM adquiere verdadera relevancia en el sistema internacional de cooperación al desarrollo. El papel que ha llegado a desempeñar en este escenario ha sido tal, que a finales de la década de 1990 era “el origen del 60% de la financiación multilateral a países en desarrollo” (Arias & Vera, 2002, p. 6).
Las estrategias de cooperación del Banco Mundial han ido evolucionando, pasando por diferentes etapas que van desde los proyectos de inversión en infraestructura, programas de desarrollo rural y programas de contención social en el contexto de la llamada Guerra Fría, hasta, en 1980, introducir un nuevo instrumento financiero bajo la figura de los créditos de ajuste estructural, cuya esencia es la condicionalidad ajustada a reformas estructurales en la economía, lo que generalmente incluye amplias medidas de liberación económica y apertura comercial.
Es en este marco que surgen los programas de ajuste estructural impulsados tanto por el BM como por el FMI, dando origen a una nueva modalidad en la cooperación internacional conocida como la “condicionalidad cruzada” (Petras y Vieux, 1995, p. 23). La década de 1980 fue el período de auge de esta nueva forma de cooperación, como consecuencia de un significativo número de países
15 que reorientaban sus economías y sus estrategias de desarrollo hacia un modelo de crecimiento de corte liberal.
Este nuevo enfoque en la cooperación del BM dio lugar al debate de una serie de temas, tales como:
x La orientación de los programas de ajuste estructural, los alcances y la dimensión de las condicionalidades impuestas a los países afectados, las consecuentes limitaciones que esto generaba a los gobiernos en relación a su capacidad de maniobra en la aplicación de sus políticas económicas y sociales; por ende, todo lo anterior se debate desde un enfoque del respeto a la soberanía de los países.
x El costo social de los programas de ajuste estructural más allá del generalmente positivo restablecimiento macroeconómico, la reducción del gasto público, la privatización de los servicios de salud y educación. Este costo social se expresaba en los índices de desempleo y pobreza, aún a pesar de las estrategias compensatorias y de contención social estructuradas para paliar estos efectos.
x Igualmente, el costo ambiental de los proyectos de cooperación del BM fue, y continúa siendo causa de múltiples controversias.
x Bajos niveles de eficiencia en un número significativo de proyectos financiados por el BM, que evidenciaron serios problemas de gestión, administración y supervisión en su ejecución.
A los anteriores, Gómez Galán y Sanahuja añaden:
x La falta de proporcionalidad en la correlación de fuerzas en la toma de decisiones dejó entrever un problema de transparencia y de fragilidad
16 democrática en su funcionamiento interno; el poder del voto asignado en función del capital que se aporta presupone una inevitable superioridad de los países industrializados, quienes concentran el 45% de los votos y, entre ellos, EEUU con aproximadamente un 17%, lo que le otorga poder de veto sobre las decisiones más importantes.
x Deficiencias en la coordinación entre el BM y otras agencias de la ONU, ya que aunque es parte de este sistema en términos formales, en la práctica el BM es autónomo en tanto “es responsable únicamente ante sus propios órganos de gobierno y por lo tanto no ha de rendir cuentas ante los países miembros o los órganos de Naciones Unidas” (1999, p. 50), como la Asamblea General o el Consejo Económico y Social.
El creciente flujo de capitales privados que experimentó la economía internacional principalmente durante la década de 1990, en algunos casos supuso hasta 5 veces el total de la AOD. Este nuevo elemento como variable de análisis es interpretado desde el enfoque neoliberal, como una oportunidad para que los países en desarrollo y en transición, logren cubrir sus necesidades con inversión privada y sus propios mercados de capital; esto, traería consigo la posibilidad de prescindir de las fuentes de financiación pública, multilaterales y bilaterales.
A pesar de ello, desde posiciones un poco más moderadas se considera que aún existe un gran número de países que aún no son atractivos para la inversión privada y cuyas necesidades son acuciantes. De ahí que la cooperación del BM continúa siendo necesaria; sin embargo, hay una marcada tendencia a que los flujos de capital para las economías en desarrollo se concentren cada vez más en un número más reducido de países.
Otros órganos o iniciativas creadas en el marco de las políticas de cooperación del Banco Mundial son las siguientes:
17 x El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF
x La Asociación Internacional de Fomento – AIF x La Corporación Financiera Internacional – CFI
x El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones – OMG
x El Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias de Inversión – CIADI x Instituto de Desarrollo Económico y el Grupo de Inspección – IDE
El Banco Interamericano de Desarrollo – BID
Actualmente, constituye “la principal fuente de financiación al desarrollo para América Latina y el Caribe. . . es la más grande y antigua institución de desarrollo regional” (Fraguas, 2007, p. 232), sus características distintivas como órgano de cooperación multilateral son las siguientes:
x Es una institución controlada por los países prestatarios, es decir, por los países en desarrollo de América Latina, aunque EEUU es el principal accionista, a lo interno el voto de los miembros latinoamericanos ha sido significativo en la orientación de sus políticas, lo que hace que la institución sea percibida como más cercana a las problemáticas de la región.
x Su enfoque en la cooperación ha estado más dirigido a los temas sociales y a la pequeña y mediana empresa, temas como la educación, la salud y el desarrollo comunitario, han sido áreas de interés a lo largo de su historia, otra característica es que generalmente el BID no se compromete de manera sustantiva con los programas de Ajuste Estructural del FMI y del BM.
x Otro elemento característico ha sido su visión e interés de apoyar los procesos de integración regional, a diferencia de otros organismos multilaterales para los cuales esto no ha sido una prioridad o incluso hasta
18 se han opuesto a ellos; el BID ha representado un fuerte apoyo financiero a los programas regionales.
Gómez Galán y Sanahuja (1999), indican que “sus recursos los obtiene a través de las aportaciones de los Estados miembros a su capital, de las colocaciones de bonos en los mercados Internacionales, de sus reservas y de aportaciones extraordinarias de sus miembros”, las ampliaciones generales de capital se realizan cada 4 años, a partir de lo cual se redefinen las prioridades para la cooperación (p. 63).
Otras facilidades financieras e instituciones creadas en el marco de la cooperación del BID son las siguientes:
x Créditos Ordinarios
x Fondo de Operaciones Especiales – FOE x Fondos Fiduciarios
x Corporación Interamericana de Inversiones – CII x Fondo Multilateral de Inversiones – FOMIN
Otros Organismos Financieros y Fondos Subregionales
Estos, desempeñan un papel elemental en la cooperación financiera a nivel regional, por lo general, están integrados por países en desarrollo; tal es el caso del Banco Asiático de Desarrollo (BasD), que cuenta con 56 estados miembros, 40 de ellos de la región Asia – Pacifico, más otros socios extra regionales, generalmente países altamente industrializados que contribuyen al capital pero no necesariamente a sus servicios financieros.
El BasD cuenta a su vez con el Fondo Asiático de desarrollo, que es una especie de opción concesional, a través de la cual se otorgan préstamos en condiciones favorables a los países más pobres de la región.
19 También destaca el Banco Africano de Desarrollo (BafD), que está integrado por 76 miembros y otros socios extra regionales. Desde su fundación, se ha visto afectado por recurrentes problemas financieros como consecuencia de atrasos en las aportaciones y en el pago de los préstamos, actualmente su política de créditos es muy restrictiva, de manera que solo un grupo reducido de países miembros pueden acceder a préstamos.
Al igual que otros bancos regionales, cuenta con una modalidad concesional, en este caso, El Fondo Africano de Desarrollo, que otorga prestamos concesionales con plazos de amortización de hasta 50 años, que son financiados con recursos de países industrializados que ejercen un considerable grado de control sobre sus recursos.
A estos se suma el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), que es uno de los organismos multilaterales de desarrollo de más reciente creación, surge en enero de 1990, con el objetivo de apoyar el proceso de transición de los países del Centro y del Este de Europa, así como de la extinta Unión Soviética. Es en el marco del BERD que surge la Comunidad Europea y el Banco Europeo de Inversiones (BEI).
La privatización de las economías y el desarrollo del sector privado son el objetivo principal del BERD, de ahí que el 60% de los recursos tienen que ser destinados a este sector; si bien a diferencia de otros bancos multilaterales no cuenta con una modalidad de crédito concesional, si dispone de fondos especiales para algunos países, tal es el caso de las Repúblicas Bálticas y Rusia.
Entre los Fondos Internacionales destacan el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM); el primero, surge como resultado de la conferencia Mundial de Alimentación de 1974 y en el marco de la búsqueda de alternativas ante la crisis alimentaria de la década de 1970, que da lugar al postulado de que el hambre no se debía a la
20 escasez de alimentos, sino a la pobreza y a las desigualdades sociales que impedían el acceso a la alimentación de grandes grupos sociales.
En ese contexto, surge la necesidad de establecer un Fondo para financiar programas orientados primordialmente a reducir la pobreza rural, así como a ampliar la producción de alimentos en los países en desarrollo. Actualmente, su propósito fundamental es:
Movilizar recursos financieros adicionales de fuentes donadoras, con el objeto de ponerlos a disposición de los países en desarrollo, particularmente los más pobres, en términos y condiciones más ventajosas que los recursos ordinarios disponibles. Ellos deben estar orientados a mejorar los sistemas de producción de alimentos y fortalecer las instituciones nacionales dentro de las prioridades de los países interesados (Figueroa Pla, 1991, p. 246).
Todos sus créditos son concesionales pero siempre considerando el nivel de renta per cápita del país receptor, otras modalidades de crédito son los Créditos Intermedios y los ordinarios con un menor grado de concesionalidad.
El FMAM por su parte, fue creado en 1991, con el objetivo de:
Forjar la cooperación internacional y financiar acciones destinadas a hacer frente a cuatro amenazas fundamentales para el medio ambiente mundial: la pérdida de la biodiversidad, el cambio climático, la degradación de las aguas internacionales y la disminución de la Capa de Ozono (Sachs y Brundtland, 2001, p. 206).
Es el mecanismo financiero de los programas que se derivan de las principales Cumbres Internacionales sobre este tema, tal como la Convención Internacional sobre Cambio Climático, los Tratados derivados de la Cumbre de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Convención Internacional sobre Diversidad Biológica, entre otros.
21 Entre otros, cabe también mencionar los siguientes:
x Banco Árabe para el Desarrollo Económico – BADEA x Banco Centroamericano de Integración Económica – BCIE x Banco de Desarrollo del Caribe – CDB
x Corporación andina de Fomento – CAF
x Fondo Árabe de desarrollo económico Social – FADES x Banco Islámico de Desarrollo
x Banco de Desarrollo de África del Este x Banco de Desarrollo de África del Oeste
x Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata – FONPLATA
La Iniciativa HIPC
Es la Iniciativa Multilateral para apoyar a los Países Altamente Endeudados, en la que participa el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, así como otros bancos de desarrollo y los países donantes de la AOD.
El objetivo principal es “la reducción de la deuda externa de los países pobres más afectados por este problema, hasta lograr alcanzar un nivel sostenible de endeudamiento” (Gómez Galán y Sanahuja, 1999, p. 71), de manera que su nivel de crecimiento económico no se vea obstaculizado. Esta modalidad de cooperación supone la condonación de hasta el 80% del valor nominal de la deuda acumulada.
La Iniciativa se sitúa en el ámbito de la cooperación como un mecanismo de salida, a diferencia de otros programas que en esta misma línea le antecedieron, los cuales sólo ofrecían una reducción parcial de la deuda que a la postre posponía el problema sin terminar de resolverlo. Sus políticas de financiación tienen como punto de partida el precepto de que muchos países no cuentan con
22 las mínimas esperanzas de desarrollo en tanto no se logre la condonación de su deuda a gran escala.
Paradójicamente, una parte considerable de esta deuda tiene como acreedores principales al Banco Mundial o al Fondo Monetario Internacional, instituciones de cooperación cuyo objetivo declarado es la lucha contra la pobreza. En el Informe Centroamericano emitido por la Secretaria de Integración Económica Centroamericana – SIECA en 2007, se explica que:
Para ser elegible en el programa HIPC, un país debe tener un ingreso per cápita inferior a US$ 885, presentar resultados satisfactorios en la ejecución de programas apoyados por el FMI y el BM y mostrar una deuda externa insostenible, aún después de aplicar mecanismos tradicionales de alivio. Se considera que la deuda es sostenible cuando su valor presente nominal (VPN) es menor o igual a 1.5 veces las exportaciones de bienes y servicios (p. 15).
El proceso de la Iniciativa está compuesto por dos etapas; en la primera, el país beneficiario establece una trayectoria para un período de tres años, en atención a los programas de ajuste acordados con el FMI y el BM, así como un programa de reducción de pobreza. Posteriormente, los acreedores otorgan financiamiento, mismo que deberá ser autorizado por el FMI y el BM, que también determinan el monto de la ayuda y las condiciones en que se brindará.
La segunda etapa amerita la observancia de las condiciones establecidas por el FMI y el BM, así como el cumplimiento, al menos por un año, de la estrategia de reducción de la pobreza. Los acreedores reprograman el pago de la deuda en circunstancias más ventajosas que en la etapa inicial. Finalmente, cuando el país acata los condicionamientos estipulados, todos los acreedores otorgan el alivio necesario para lograr la sostenibilidad de la deuda.
23 Lo antes señalado nos lleva a abordar dos de los principales argumentos esgrimidos en contra de esta iniciativa, como lo son, los términos utilizados para definir la sostenibilidad, que muchas veces no se corresponden con las necesidades de las economías de bajos ingresos y, por otra parte, el hecho de que parezca haber sido creada para satisfacer las necesidades de los acreedores, no de los países beneficiarios.
Esto, viene a reforzar el planteamiento de distribuir los recursos que brindan los acreedores, en planes sectoriales que se correspondan con las prioridades nacionales.
1.4.2. Instituciones Multilaterales No Financieras
Constituyen otro gran grupo de cooperación al desarrollo de carácter multilateral, que se ha especializado en la concesión de ayudas no financieras, particularmente, asistencia técnica, donaciones para proyectos, ayuda humanitaria, emergencias alimentarias, entre otras. La mayor parte de estas instituciones se inscriben dentro del sistema de Naciones Unidas.
Otras instituciones o instancias que forman parte de ese grupo se han posicionado más bien como Foros de discusión y de formulación de políticas de asistencia, que orientan el accionar de organizaciones multilaterales especializadas, agencias donantes de cooperación u organismos de cooperación regional, entre esta podemos mencionar:
x El Comité de Ayuda al Desarrollo – CAD.
x La Organización para la Cooperación y el Desarrollo económico – OCDE.
La Organización de Naciones Unidas
Las Agencias Especializadas de las Naciones Unidas constituyen uno de los componentes más importantes del Sistema Internacional de Cooperación y Ayuda
24 al Desarrollo, estas organizaciones tienen amplia competencia en materia de desarrollo económico y social; sin embargo, su capacidad de influir y de reorientar las estrategias y políticas de cooperación son muy limitadas, exceptuando el ámbito de seguridad Internacional en el que las decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU son obligatorias.
Las decisiones de los órganos de la ONU con competencia en las áreas de cooperación y desarrollo tienen carácter de recomendaciones y no son obligatorias, estas políticas de cooperación están mas bien sujetas a los países donantes y en el plano multilateral de las organizaciones de Bretton Woods, que si tienen una influencia determinante en el condicionamiento de los créditos y la adopción de programas de estabilización y ajuste estructural de los países afectados. La mayor parte de los programas y proyectos ejecutados por las Agencias Especializadas de la ONU se realizan a través de los gobiernos, sin embargo, las ONG’s han tenido también un rol destacado en su diseño, planificación y ejecución.
Las Naciones Unidas ha sido el escenario propicio para diseñar y lanzar grandes iniciativas globales de desarrollo y cooperación, debe reconocerse su importante papel en el forjamiento de un nuevo consenso Internacional a favor del Desarrollo Humano Sostenible, sin embargo, en la práctica la ONU ha desarrollado fundamentalmente un rol de incidencia pero no ha tenido la capacidad efectiva de llevar a cabo las iniciativas que propone.
Entre las principales Agencias e instancias especializadas en el sistema de Naciones Unidas en el ámbito de la cooperación, destaca el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), ya que es la más importante fuente de asistencia técnica multilateral, sus principales ámbitos de trabajo son la reducción de la pobreza, la conservación y mejora del medio ambiente, la promoción de la mujer, la democratización, la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil. El Programa País del PNUD es la base de su accionar en materia de
25 cooperación en cada país, en él se identifican las prioridades de la asistencia en común acuerdo con cada gobierno.
También encontramos el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia, cuya razón es la cooperación y el desarrollo de estrategias de supervivencia, protección y desarrollo de la infancia, este mandato universal se ha traducido a la largo de su historia en una amplia gama de programas y proyectos de cooperación alrededor de la promoción, defensa y tutela de los derechos de la niñez en el mundo.
Asimismo, encontramos el Programa Mundial de Alimentos, que interviene en más de un centenar de países y tiene como objetivo la cooperación en el tema de seguridad alimentaria, para apoyar el desarrollo económico y social de los pueblos, promoviendo estrategias de autosuficiencia y seguridad alimentaria desde las propias comunidades. Sus estrategias de cooperación incluyen también acciones de emergencia humanitaria, intervención en situaciones de conflicto internacional y/ o desastres naturales, desplazamientos poblacionales y de refugiados de guerra.
En la ONU confluyen una serie de mecanismos encaminados a abordar diversos temas, como medio ambiente, asentamientos humanos, migración, comercio, entre otros. Así, por ejemplo, podemos señalar al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR), que tiene su sede en Suiza. Esta Agencia fue creada con carácter temporal, sin embargo, la proliferación de conflictos armados durante la época de la llamada Guerra Fría y el consiguiente flujo de refugiados planteó la necesidad de establecerlo como una instancia permanente. En la actualidad ACNUR se ha convertido en una de las principales agencias humanitarias del mundo.
Igualmente importante es el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), que surge como uno de los acuerdos de la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente en Estocolmo en 1972. Es
26 el principal organismo de la ONU en esta materia, tiene responsabilidades de coordinación y vigilancia respecto al cumplimiento de los Acuerdos de la Cumbre de la Tierra y sus estrategias y políticas se caracterizan por un riguroso fundamento científico.
El Fondo de Población de las Naciones Unidas por su parte, cuenta con una estrategia de cooperación dirigida fundamentalmente a prestar asistencia técnica y financiera para que los países en desarrollo puedan mejorar sus políticas de población, principalmente en materia de salud reproductiva y planificación familiar.
En materia de comercio, encontramos la Conferencia de la ONU sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que se constituye como el órgano permanente para asuntos de comercio y desarrollo, brinda asistencia y cooperación en todos aquellos temas relacionados con las políticas compensatorias y de preferencia comercial para los países en desarrollo, fortaleciendo las capacidades institucionales y de negociación de los gobiernos para mejorar su inserción en la Economía Internacional.
Del mismo modo encontramos el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, que es la Agencia principal de cooperación de la ONU en materia de vivienda, urbanismo, infraestructura y servicios relacionados con los asentamientos humanos. Cuenta con una eficiente red de información mundial sobre desarrollo urbano y políticas de infraestructura municipal de los países en desarrollo.
Otras importantes Agencias de Cooperación vinculadas al sistema de Naciones Unidas son:
x Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO
27 x Organización Mundial de la Salud – OMS
x Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO
El Comité de Ayuda al Desarrollo – CAD de la OCDE
Es “el principal órgano de coordinación de los países industrializados donantes de AOD. La misión del CAD es promover estrategias de cooperación y ayuda al desarrollo de manera coordinada, efectiva y con la financiación adecuada” (Gómez Galán y Sanahuja, 1999, p. 99), con este objetivo estimula el debate sobre políticas de cooperación y propone medidas concretas para la acción sobre estos temas.
Desde el punto de vista institucional, el CAD es uno de los Comités Especializados en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE, de hecho, está facultado para dirigir recomendaciones a los órganos de la OCDE, las políticas y orientaciones aprobadas en el seno del CAD son de aplicación obligatoria y su grado de cumplimiento varía entre unos donantes y otros según los sectores de cooperación, cuenta con un mecanismo de verificación y evaluación de sus políticas entre sus países miembros.
1.5. MODALIDADES DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO
Para este acápite retomaremos la clasificación propuesta por Gonsebatt, según la cual, la Cooperación al Desarrollo se manifiesta por medio de instrumentos diversos, dependiendo del ámbito al que vaya destinada, así, se distinguen las preferencias comerciales, la cooperación económica, la ayuda financiera, la asistencia técnica, la cooperación científica y tecnológica, la ayuda alimentaria, la ayuda de emergencia y la ayuda humanitaria (2009, p. 12).
28 1.5.1. Preferencias Comerciales
Son uno de los principales instrumentos de promoción al desarrollo de los países cooperantes; a través de ellos, se facilita la salida de la oferta exportable por los países receptores, lo que aumenta y estabiliza sus ingresos de exportación.
Esta modalidad funciona por medio de la eliminación total o parcial de barreras comerciales a una parte, o a la totalidad de las exportaciones de los países en desarrollo.
En este ámbito es imprescindible reconocer que desde la década de 1970 se implementó el llamado Sistema de Preferencias Generalizadas – SPG, que garantiza el trato preferente que reciben los países beneficiarios para facilitar su inserción en la economía mundial.
1.5.2. Cooperación Económica
Se basa en acciones para fortalecer el sector productivo; una de sus características fundamentales es la importancia que confiere al sector privado, considerándolo motor de desarrollo. Se lleva a cabo sobre todo en países con una renta intermedia, o que han alcanzado un desarrollo relativo, y que cuenten con sectores que ofrezcan cierto potencial de crecimiento económico.
Entre los ámbitos de actuación de esta cooperación se encuentran:
x La ayuda directa a las empresas para mejorar su eficiencia y competitividad.
x El apoyo institucional en el país receptor para obtener un marco legislativo que propicie el desarrollo empresarial.
x El apoyo financiero e institucional a proyectos de inversión y a la creación de empresas conjuntas, joint-ventures, en las que participen el país cooperante y el receptor.
29 1.5.3. Ayuda Financiera
Se incluyen aquí las diversas modalidades de transferencia y acceso de capital. Entre otras, se presenta de las siguientes maneras:
x Apoyo al presupuesto del Estado del país receptor para financiar la inversión pública en sectores que ambas partes consideren prioritarias.
x Concesión de líneas de crédito preferencial para la importación de bienes y servicios del país cooperante.
x Facilitación de capital de inversiones para actividades productivas como creación de empresas y cooperativas.
1.5.4. Asistencia Técnica
Esta modalidad pretende crear capacidades en el país receptor para que gestione su propio desarrollo, por lo que es considerada un componente esencial en la política de cooperación; dentro de ella se encuentran diversas actividades como asesoría, capacitación y apoyo institucional, destinadas a ámbitos igualmente diversos como el apoyo a reformas económicas, fortalecimiento de instituciones públicas, protección del medio ambiente o respeto a los derechos humanos.
1.5.5. Cooperación Científica y Tecnológica
Con ella se busca promover el desarrollo de los países receptores apoyando la creación y desarrollo de capacidades tecnológicas propias. Entre las actividades que se llevan a cabo para cumplir este objetivo se encuentran:
x Intercambio de personal investigador.
x Estancias de investigadores provenientes de los países receptores en instituciones de formación e investigación de los países cooperantes.
x Formación del personal de los países receptores a través de becas otorgadas por los cooperantes.
30 x Desarrollo de proyectos conjuntos de investigación en áreas de interés
mutuo para las partes involucradas.
1.5.6. Ayuda Alimentaria
Con este tipo de cooperación, se busca garantizar que la población de los países que no han alcanzado la autosuficiencia alimentaria, acceda a una dieta adecuada. Es válido señalar que este tipo de ayuda por lo general forma parte de los programas permanentes de cooperación; sin embargo, es en situaciones excepcionales como sequías o inundaciones, que adquiere mayor relevancia.
Supone la donación directa de alimentos o el acceso a líneas de crédito concesional o a ayuda no reembolsable para la adquisición de productos alimenticios.
Al respecto, los países cooperantes han establecido una normativa básica para canalizar este tipo de ayuda a través del Convenio Internacional sobre ayuda alimentaria. El primero fue firmado en 1967, y el actual entró en vigor en julio de 1995; este último promueve las compras locales y las transacciones triangulares en países vecinos, de manera que los productos alimentarios se adquieran en mercados locales o en países vecinos.
1.5.7. Ayuda Humanitaria y de Urgencia
Constituye la respuesta de la comunidad internacional ante emergencias, como las derivadas de desastres naturales, de epidemias o plagas, o de conflictos armados. Los principales beneficiarios de esta ayuda son los grupos de población que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, como refugiados o desplazados.
La misma se distribuye a través de los departamentos de ayuda bilateral de los países cooperantes y, con mayor frecuencia, de organismos especializados como
31 las agencias de Naciones Unidas que operan durante este tipo de situaciones, entre estas se encuentran:
x El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR.
x El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia – UNICEF. x El Programa Mundial de Alimentos – PMA.
En el caso de ONG’s humanitarias, destacan la Cruz Roja, Médicos sin Fronteras – MSF y Médicos del Mundo.
Sobre este punto es necesario identificar una serie de condiciones que confieren a este tipo de ayuda el carácter humanitario, entre ellas se encuentran la imparcialidad, neutralidad, independencia y humanidad, las cuales han sido establecidas en un gran número de instrumentos jurídicos internacionales, sobre todo en el derecho aplicable en casos de conflictos armados, las normas internacionales sobre refugiados y en general, en el Derecho Internacional Humanitario.
Igualmente válido es aclarar, que durante muchos años se ha debatido la inserción de la ayuda humanitaria dentro de las modalidades de cooperación al desarrollo, esto, debido a que cumple una función asistencial y se lleva a cabo en situaciones en las que no se presentan las condiciones necesarias para el desarrollo.
Pese a esto, y considerando que existen escenarios, sobre todo los que derivan de conflictos armados, en los que no es posible esperar a que termine el conflicto para promover el desarrollo, es que se continúa aceptando la ayuda humanitaria como un ámbito más de la cooperación, pues se reconoce que si la ayuda se presta desde una óptica asistencialista, sin fortalecer las capacidades de la población beneficiaria, se estaría limitando su posibilidad de desarrollo.
32 CAPÍTULO II
LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO DE LA UNIÓN EUROPEA
2.1. CARACTERÍSTICAS GENERALES
En el marco de la Unión Europea coexiste la cooperación al desarrollo que llevan a cabo las instituciones comunitarias con aquellas propias de cada una de los estados miembros. El Tratado de Maastricht de 1992, preveía la coordinación de las políticas bilaterales de los estados miembros con la política comunitaria, ya que previo a este Tratado, la política de cooperación al desarrollo no formaba parte de dicha política.
Es preciso considerar que la actual política comunitaria es el resultado de un proceso histórico:
Inicialmente se establecieron distintos regímenes de preferencias comerciales y de concesión de asistencia financiera y técnica a determinados grupos de países en desarrollo, como consecuencia de los nexos e intereses de algunos estados miembros hacia sus antiguas colonias, en particular, de Francia y el Reino Unido. Como resultado de ese proceso se fue configurando una política regional con una jerarquía geográfica de preferencias en cuanto a las ventajas otorgadas. Con el tiempo, las diferencias en el tratamiento hacia unos países y otros se han ido reduciendo, y en la practica la política de cooperación se ha ampliado hasta incluir la casi totalidad de los países en desarrollo y contar con una creciente variedad de instrumentos y acciones (Gómez Galán y Sanahuja, 1999, p. 97).
El proceso antes mencionado comenzó en 1957, cuando gracias a las presiones de Francia, se logró incluir en el Tratado de Roma el reconocimiento de la asociación de los países y territorios que formaban la Unión Francesa; se trató de los llamados países y territorios de Ultramar – PTU. En 1962, casi la totalidad de
33 los PTU se había convertido en estados independientes, lo que condujo a la creación de un acuerdo internacional que se materializa en la I convención de Yaundé de 1963, que abarcaba preferencias comerciales y asistencia financiera y técnica para dichos países.
La Convención se renueva en 1969 con Yaundé II, luego, en 1973, el régimen de asociación es ampliado con la incorporación del Reino Unido y los países de la Commonwealth. En 1975, se firmo la I Convención de Lomé con 46 estados de África, el Caribe y el Pacífico.
Fue en la década de 1960 que se inicio la ampliación de las políticas de cooperación, ya que se firmaron los primeros acuerdos bilaterales y se aprobó el primer programa de cooperación con los países en desarrollo no asociados de Asia y Latino América – PVD/ALA. Posteriormente, en 1981, la Comunidad Económica Europea – CEE, aprobó el primer reglamento que regulaba la cooperación con este grupo de países.
En medio de este proceso destaca la firma del Memorando Pisani en 1982, en el cual se esboza una política global con seis objetivos específicos:
x Apoyo de los esfuerzos propios de los países en desarrollo.
x Apoyo de la autosuficiencia alimentaria con especial énfasis en el desarrollo rural.
x Desarrollo de los recursos humanos y atención a la dimensión cultural.
x Desarrollo de las capacidades autónoma de la investigación científica y aplicada.
x Utilización sistemática de todos los recursos naturales disponibles; restauración y mantenimiento del equilibrio ecológico.
La anexión de España y Portugal a las comunidades europeas en 1986 implicó un aumento en los fondos destinados a los PVD/ALA, sobre todo a Latinoamérica,
34 haciendo de la política de cooperación de la Comunidad Europea, uno de sus ejes de acción más importantes.
Tras la caída del Muro de Berlín en 1989, la cooperación se concentró en los países del centro y este de Europa. Del mismo modo, la firma de los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT en 1994 implicó una reducción de las preferencias hasta entonces otorgadas a los países ACP. Finalmente, en 1995 se puso en marcha una asociación euro mediterránea que reforzó la cooperación entre los países de esas regiones.
Como se expuso, la introducción de la cooperación al desarrollo se materializa con el Tratado de la Unión Europea de 1992. Para desarrollar dicha política, la Comisión presentó en mayo de 1992 el documento titulado, La política de cooperación al desarrollo en el horizonte en el año 2000, aplicación del tratado de Maastricht, según el cual, la ayuda al desarrollo no sustituye la falta de políticas internas adecuadas.
Por lo anterior, la cooperación al desarrollo debía enfocarse en promover la democracia, el progreso económico y social, la inserción en la economía mundial, la lucha contra la pobreza y la integración regional.
2.2. ÓRGANOS GESTORES
La política comunitaria tiene tres etapas: concepción, decisión y ejecución. El proceso de toma de decisiones sigue el procedimiento del artículo 189 C del TUE, por lo que cabe afirmar que la Comisión concibe y ejecuta, mientras que el Consejo y, en menor medida, el Parlamento deciden.
Por lo tanto a la Comisión Europea le corresponde una gran parte de la responsabilidad de la política comunitaria en este ámbito. Por ello, resulta de interés señalar cuales son las unidades administrativas que están encargadas de la política de cooperación.
35 2.2.1. EuropeAid
Se trata de la Dirección General responsable de las políticas de desarrollo de la Unión Europea y del suministro de ayuda a través de programas y proyectos a nivel mundial; comenzó sus actividades el 1 de enero de 2011 y en ella confluyen las antiguas Direcciones para el Desarrollo de la UE, que eran la DG1 que llevaba a cabo las acciones de cooperación con algunos países de Asia, en concreto China y Corea del Sur; la DG 1A, responsable de los países del centro y el este de Europa, incluidas las repúblicas de la antigua Unión Soviética; y la DG 1B, con responsabilidades en las relaciones con los países del Sur del Mediterráneo, Oriente Próximo, América Latina y parte de Asia. La Dirección General VIII se encargaba de las relaciones de cooperación al desarrollo con África, el Caribe y el Pacifico – ACP.
2.2.2. La Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea – ECHO
A través de ella se coordinan las operaciones de ayuda humanitaria de la Unión Europea en terceros países. En relación con la gestión de la ayuda, es importante mencionar que la Comisión cuenta con delegaciones en otros países, con funciones relativas al comercio, cooperación económica y asistencia técnica e integración regional.
2.3. FORMA DE ACTUACIÓN
La política de cooperación al desarrollo de la UE se articula mediante acuerdos con países y grupo de países, adoptando una perspectiva regional; dependiendo del tratamiento comercial, de la naturaleza de las relaciones políticas y de los compromisos financieros, en la política de cooperación se identifican cuatro grupos:
x Los países de África, Caribe y Pacífico- ACP x Los países mediterráneos
36 x Los países de América Latina y Asia – PVD/ALA
x Los países de Europa Central y Oriental – PECO y los Estados Independientes surgidos de la antigua Unión Soviética – NEI
Al mismo tiempo, la UE dispone de un gran número de instrumentos y modalidades al desarrollo aplicables a todos los países del Sur, que se conocen como acciones horizontales. Se caracterizan porque incluyen:
x Las preferencias comerciales. Existe un régimen general de preferencia comunitario: el Sistema de Preferencia Generalizadas (SPG).
x La cooperación económica, que incluye modalidades avanzadas de cooperación con PVD de mayor desarrollo relativo y sectores con más potencias de crecimiento.
x La cofinanciación de acciones con Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo.
x La ayuda humanitaria y de emergencia.
x El apoyo a la seguridad alimentaria, a través de diversas modalidades de ayuda alimentaria y del apoyo al desarrollo agrícola.
x La cooperación en materia de democratización y de promoción y defensa de los derechos humanos.
x La asistencia financiera y técnica en ámbitos muy diversos, entre los que se incluyen desarrollo rural, energía, apoyo a la integración regional, formación y capacitación de recursos humanos, protección del medio ambiente, mujer y desarrollo, apoyo a poblaciones vulnerables.
Respecto a los recursos utilizados para financiar los programas de cooperación, provienen de las siguientes fuentes:
x Presupuesto comunitario ordinario, en el que existen lineamientos para las acciones de cooperación al desarrollo derivadas de los acuerdos con los
37 países de la cuenca mediterránea, de Asia y América Latina, y de Europa Central y Oriente.
x El Fondo Europeo de Desarrollo – DEF, que financia las acciones para los países de África, Caribe y Pacifico – ACP, a través de aportaciones directas de todos los Estados miembros al margen del presupuesto comunitario. x El Fondo Europeo de Desarrollo Regional – FEDER, que financia las
acciones de fortalecimiento económico y cohesión social a lo interno de la Unión Europea.
x Los créditos y préstamos del Banco Europeo de Inversiones – BEI que se extienden también a diversas áreas geográficas.
2.4. ACUERDOS CON PAÍSES Y GRUPOS DE PAÍSES NO EUROPEOS
2.4.1. Convención de Lomé
El eje de la política de desarrollo de la UE se encuentra en los Convenios de Lomé. Su objetivo, es promover el desarrollo económico, social y cultural de los Estados ACP e instaurar con ellos una estrecha cooperación en un marco de igualdad. Además, buscan crear un modelo para las relaciones entre Estados desarrollados y países en desarrollo con vista a un ordenamiento mundial justo y equilibrado.
La primera Convención de Lomé fue firmada en la capital togolesa de Lomé en 1975, su objetivo era incluir a 20 miembros de la Mancomunidad Británica en África, el Caribe y el Pacífico en la Convención de Yaundé, ya que Gran Bretaña se había unido a la Comunidad Económica Europea en 1973. Cuando la Convención de Yaundé expiró en 1975, un gran número de países independientes, incluyendo a los Estados Africanos y Madagascar (EAMA), así como a los 20 países de la Mancomunidad Británica, constituyeron un nuevo grupo en una Conferencia en Georgetown, a los que llamaron el Grupo ACP.
38 En febrero, el Grupo firmó la primera Convención de Lomé con la CEE, introduciendo un número de características que estarían presentes en las Convenciones posteriores:
x El principio de preferencia comercial no reciproca para las principales exportaciones de los países ACP hacia la CEE.
x El principio de igualdad entre las partes y respeto a la soberanía, interdependencia e intereses mutuos de las partes.
x El derecho de cada Estado a determinar sus propias políticas y estrategias de desarrollo.
x Relaciones de seguridad basadas en los logros del sistema de cooperación.
De manera breve, señalaremos los principales logros de cada Convención de Lomé; en la primera Convención, se alcanzó la reducción de tarifas para productos agrícolas e industriales, lo que implicó que los países ACP pudiesen exportar sus productos a la CEE casi libres de impuestos.
Cuando la primera Convención expiró en 1979, el clima económico de los países en desarrollo había cambiado drásticamente, el crecimiento experimentado por África en la década de 1960 sufrió un retroceso, los precios de los productos básicos colapsaron y el comercio con los países ACP perdió importancia para Europa.
Lo anterior tuvo como consecuencia que el principal logro de Lomé II fuese la creación del Sistema de Estabilización de Exportaciones Mineras, SYSMIN por sus siglas en inglés, que proveía ayuda para las industrias mineras de los países que dependían de las ganancias de exportación generadas por esta actividad.
Posteriormente, en el contexto de Lomé III, “los problemas de África habían empeorado, su PIB había decaído en un 2.5% anualmente. . . y varios países experimentaron serias crisis de deuda” (Bjørnskov & Krivonos, 2001, p. 13).
39 Además, los logros de las primeras Convenciones no fueron tan satisfactorios como se esperaba, por lo que el eje de Lomé III se alejó del desarrollo industrial y el comercio y se enfocó en el desarrollo sectorial agrícola y pesquero.
Las nuevas áreas priorizadas fueron el desarrollo rural, la auto sostenibilidad y la seguridad alimentaria; también incluía asistencia para el transporte y las comunicaciones, la cooperación regional y la cooperación socio cultural. Es importante mencionar que “como consecuencia del incremento de la atención de Occidente, Lomé III se convirtió en la primera de muchas Convenciones en incluir un enfoque en los derechos humanos” (Bjørnskov & Krivonos, 2001, p. 14).
La Cuarta Convención de Lomé que se firmó en 1990 cambió, una vez más, su enfoque. En esta ocasión, el Grupo ACP buscaba conservar los beneficios de Lomé III, pero el eje principal estaba en el ajuste estructural. La ayuda era canalizada a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), pero era otorgada bajo parámetros de condicionalidad al país receptor, implementando ciertos cambios en las políticas económicas, para su aprobación por la CEE. En conjunto con el FMI y el BM, la Comunidad apoyaba los Programas de Ajuste Estructural.
En Lomé IV, un gran número de temas transversales ocuparon una posición más prominente, entre ellos, derechos humanos, democracia, derechos de la mujer, protección del medio ambiente, cooperación descentralizada que daba especial relevancia a la cooperación con ONG’s y organizaciones locales, diversificación económica, desarrollo del sector privado y aumento de la cooperación a nivel regional en las áreas de mayor interés para la UE.
Principales Instrumentos de Cooperación de Lomé
Los instrumentos de cooperación incluidos en la convención de Lomé son los siguientes:
