(S-883/19)
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,..
Artículo 1º-Modifícase el artículo 7º del Código de Minería (t.o. 1997), el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Art. 7º: Los yacimientos mineros o las minas son bienes del dominio público del Estado nacional o de los Estados provinciales según el territorio en el que se encuentren”.
Articulo 2º-Modifícase el artículo 9º del Código de Minería (t.o. 1997), por el siguiente:
“Art. 9º: El Estado nacional o los Estados provinciales pueden explorar y explotar minas e industrializar y comercializar el producto”.
Articulo 3º-Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Dalmacio E. Mera. –Cristina Lopez Valverde. -
FUNDAMENTOS
Señora Presidente:
El artículo 7º, del Código de Minería de la Nación dispone: “Las minas son bienes privados de la Nación o de las provincias, según el territorio en que se encuentren”.
El Código de minería tiene por objeto regular la adquisición, explotación, conservación y pérdida de un yacimiento minero (art.1º).
La Constitución Nacional, en su artículo 75, inciso 12 establece que corresponde al Congreso dictar el Código de Minería.
La Ley de fecha 26 de agosto de 1875, al autorizar al Poder Ejecutivo para designar a una persona para la redacción del Código, fijó como principio que las minas son de la Nación o de las provincias según el territorio en que se encuentren. Y establecía, además, que debía trabajarse sobre el proyecto presentado por Domingo de Oro.
Sin embargo, el Congreso sancionó el Código de Minería, Ley Nº 1919, elaborado por el doctor Enrique Rodríguez. El que se encuentra vigente, con las modificaciones introducidas por otras leyes.
El carácter de recursos escasos y su mejor aprovechamiento, motivan que las sustancias mineras reciban un tratamiento especial de parte
de la legislación. Que difiere del tratamiento que recibe cualquier otro bien en el Código Civil, desde el punto de vista de su exploración y explotación.
En la legislación comparada, la mayoría regula en forma especial las sustancias minerales del suelo y le atribuye su propiedad al Estado o se ejerce un patronato sobre la sustancia minera.
Nuestro código sigue este lineamiento, pero además de ser un código de fondo, es también un código de forma, porque se ocupa de fijar los procedimientos a través de los cuales se adquiere la propiedad minera.
En cuanto a la jurisdicción concedente de la mina, depende que ella se encuentre en territorio nacional o provincial. Y en cuanto a la autoridad concedente, puede ser administrativa, judicial o mixta. Ello responde al modelo adoptado por cada jurisdicción. De este modo, corresponderá a esa autoridad entender en materia de otorgamiento, revocación o caducidad de los permisos de exploración, explotación y concesiones mineras, en general.
En cambio, es competencia de los órganos jurisdiccionales todo proceso voluntario o contencioso relacionado con intereses privados, vinculados a la minería, que se planteen entre el Estado y los particulares, o entre estos últimos.
Existen tres sistemas que tratan de explicar el dominio originario de las minas. Ellos son: el de accesión, el regalístico y el dominial.
Por el sistema de accesión, se establece que el propietario del suelo es el propietario de las sustancias mineras. Por extensión, el propietario del suelo en el que se encuentra el yacimiento minero es propietario de éste. Es el sistema establecido por el Código Civil para la adquisición de los bienes raíces comunes.
El sistema regalístico-que adhiere nuestro código minero, en su art. 7º- separa la propiedad del suelo y la propiedad de las minas contenidas en el suelo. Considera al yacimiento minero como res nullius. No obstante, el Estado tiene un derecho de tutela o jurisdicción sobre las cosas situadas dentro de su territorio, que el derecho público denomina “dominio eminente” o radical, que se vincula a la soberanía que ejerce y no a la propiedad. Que le permite reglar jurídicamente el destino de las cosas, aunque no le pertenezca patrimonialmente, como representante del interés público.
El sistema dominial, considera al Estado como dueño de la mina, como propietario, con jurisdicción para regular la actividad minera. Este dominio es indisponible, tratándose de una categoría intermedia entre el dominio privado y el dominio público. Del cual se diferencia
porque este último está afectado a un uso público. Si bien es el propietario, puede encomendar la explotación de la mina a una persona privada mediante concesión o permiso.
En este orden de ideas, se ha dicho: “que la categoría especial del dominio minero, implica una manifestación autónoma de las facultades administrativas del Estado sobre el patrimonio minero. Se trataría de facultades distintas de las que emanan del dominio privado y del dominio publico. Su fundamento sería doble: la utilidad general que reporta a la comunidad y su carácter de tener por objeto una industria de tipo extintivo”. (Catalano, Edmundo, Código de Minería, comentado, pág 72, décima edición, ed. Zavalía).
El sistema del dominio privado del Estado, ha sido abandonado por los países modernos. La calificación del patrimonio minero como del dominio privado del Estado discrepa con la protección que las leyes mineras otorgan a dicho patrimonio, y no están acorde con las facultades que las leyes mineras acuerdan al Estado sobre la riqueza
minera. El actual artículo 7º del código argentino no se adecua a la
legislación moderna, ni con el resto de las disposiciones del código, las que consideran a las minas como un verdadero bien del dominio público del Estado (Catalano, Edmundo, ob. cit., pág. 61).
A mayor abundamiento, Catalano opina que la calificación de las minas como bienes del dominio privado del Estado tiene inconvenientes, y menciona los siguientes:
1º) Importa equiparar bajo una misma categoría bienes civiles y mineros que poseen una naturaleza distinta y deben responder a una filosofía política y jurídica diferentes.
2º) La concesión minera pasaría a ser un negocio de derecho privado, que realiza el Estado y posibilitaría cualquier cambio en el concepto de su dominio.
3º) Las minas, perteneciendo al dominio privado del Estado, podrían ser objeto de prescripción adquisitiva o de ejecución por terceros, con lo cual sería factible cambiar el destino legal de utilidad pública de todo el patrimonio minero nacional, por la sola acción de los particulares.
4º) El estado podría tener a título privado dos clases de bienes mineros: a) los asignados por el código a título originario; b) los adquiridos por concesión como tercero ante si mismo. Estas dos clases de bienes tendrían un régimen de disposición distinto, lo que demostraría que responden a un concepto diferente de dominio.
Afirma Catalano, que es evidente que las minas no forman parte del patrimonio privado del Estado, ya que el régimen de disposición previsto en el código demuestra que ellas no le pertenecen a título de
propiedad privada. El código le impone al Estado limitaciones, en cuanto a la transferencia del derecho sobre las minas a favor de terceros, que se hace a través de concesión legal (art. 10) y no por los contratos del derecho privado. Por ello, la regulación de las minas es más propia del derecho público.
Todos los bienes del domino privado del Estado, pueden adquirirse por usucapión ya que están sometidos a las mismas reglas que la propiedad de los particulares sobre las cosas. (Compagnucci de Caso,
Código Civil anotado, pág 423, ed. Rubinzal Culzoni).
En cambio, las minas no pueden adquirirse por prescripción contra el Estado propietario originario, según el artículo 326 del Código de Minería. La imprescriptibilidad es una de las características de los bienes del dominio público del Estado.
No obstante, las minas son bienes del dominio privado del Estado según reza el artículo 7º del Código. De ello surge, la inconsecuencia del Código de Minería, que por un lado califica a las minas de bienes del dominio privado del Estado (véase art. 7º), y por el otro, consagra que no se pueden adquirir las minas por prescripción contra el Estado.
En igual sentido, se ha expresado: “Que por la naturaleza de bien, su carácter no renovable y su importancia desde el punto de vista económico que tienen las minas para la comunidad, la calificación mas apropiada es la de un bien del dominio público. De ahí la crítica, en cuanto a la calificación de las minas como bienes del dominio privado. No responde con la naturaleza propia y origen del bien ni a su destino perpetuo de servir al interés de la comunidad” (Catalano, Edmundo, ob.cit., pág., 62).
Cabe tener presente, que el dominio minero del Estado no puede estar regulado por el Código Civil, el cual posee una concepción privatista y de difícil armonización con la modernización que pueda exigir la legislación minera. Además, por imperativo constitucional la legislación minera exige un tratamiento autónomo. (Art. 75, inciso 12 Constitución Nacional).
Por las razones expresadas, sin lugar a dudas, las minas constituyen bienes del dominio público del Estado y como tales son inalienables, inembargables e imprescriptibles (art. 237 del Código Civil y Comercial). Se encuentran fuera del comercio jurídico. Inalienable significa preservar para provecho o bien común de la comunidad, el patrimonio minero a pesar de los cambios jurídicos o institucionales. La imprescriptibilidad, significa que las minas no son susceptibles de ser adquiridas por medio de la prescripción adquisitiva.
Que las minas sean inalienables no significa que el Estado no pueda darla en concesión en forma temporal o perpetua a un tercero, quien
tendrá el derecho de explotarla. El derecho del tercero sobre la concesión legal podrá ser perpetua o temporal, es indivisible y exclusiva, es transmisible lo que implica que puede venderse, donarse, arrendarse, etc.
Para armonizar el artículo 7º con el resto de la normativa del Código, que trata a las minas como un verdadero bien del dominio público del Estado, -aunque el artículo precitado se encargue del calificarlo como del dominio privado del Estado-, se propone modificar el artículo en estudio.
Se exige para explorar o explotar una mina, contar con una concesión otorgada por el Estado y el pago de un canon. Se regula la pérdida de la concesión por falta de pago, el abandono, etc. Características ausentes en el derecho de propiedad de los particulares sobre las cosas. Ello da cuenta, de la naturaleza de bien del dominio público del Estado, que no se compadece con la calificación que establece el artículo 7º del código.
El artículo 9º del Código de Minería, dispone: “El estado no puede explotar ni disponer de las minas, sino en los casos expresados en la presente ley”.
Este artículo tiene su razón de ser en una idea de eficiencia. En la época que se sancionó el código, se creyó que el Estado no era un buen minero. Que por tratarse de una actividad costosa, que es un negocio en el que no cabe presupuesto, ni es posible calcular gastos, es preferible que la explotación la realicen los particulares guiados por su interés y provecho propio. (Cano Guillermo, Código de Minería, pág
67. Ed. Guillermo Kraft Ltda). Se ha dicho que la industria minera,
es de alto riesgo económico y que dicho riesgo se ubica en la etapa de prospección y de explotación, ya que son estas etapas las que brindan información sobre la importancia económica del yacimiento. La etapa del beneficio tiene los riesgos económicos de cualquier otra industria.
La norma proviene de unas de las fuentes del código, las Ordenanzas de Nueva España, conocidas como Ordenanzas de México, que rigieron la minería en el país desde 1783 hasta 1887. Establecía que las minas eran del rey o corona española, y ésta podía transmitir su propiedad a sus vasallos –sin separarlas del patrimonio del monarca- .
Éstos, tenían verdaderos derechos de propiedad sobre las minas y podían venderlas, permutarlas, arrendarlas, darlas en herencia, etc…, con la condición de que parte de esos metales se paguen como contribución o canon a la monarquía. Y si los particulares no cumplían con las condiciones que establecían las ordenanzas se les quitaba la mina. Rodríguez, autor del proyecto de código de minería que luego fue sancionado en 1887, se inspiró principalmente en esta ordenanza
(Sodero, Bladimiro, Código de Minería, Comentado, Anotado, y Concordado y comparado con el Código de Chile, ed. Depalma).
Pero también, respondía a la idea de estimular a los particulares para que inviertan sus recursos en el descubrimiento y explotación de minas, ya que la corona con el auxilio de los particulares ahorraba recursos propios.
Sin embargo, a través del tiempo se produjo una profunda alteración del sistema del Código de Minería, al autorizarse al Estado a explotar: Yacimientos de petróleo en zonas de reserva (Ley 7059); yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos (Ley 12.161); hidrocarburos sólidos (Decreto 22.389/45); minerales como el cobre, hierro, manganeso, etc. (ley 12.009); minerales nucleares (Decreto 22.477/56) y los yacimientos ferríferos de Sierra Grande (Ley 18.605).
El principio general que establece el art. 9º del Código de Minería, es socavado por leyes especiales, como las citadas supra, que establecen excepciones que le quitan fuerza a la citada norma. Es el caso de la Dirección General de Fabricaciones Militares (ley 12.709); de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (ley 17.319); de la Comisión Nacional de Energía Atómica (Dec. ley 22.477); Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio para explotar la mina de Hualfin,- Farallón Negro (Ley 14.771).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa Geberovich hnos. c/ Provincia de Santa Cruz, convalidó una reserva minera –como las citadas en el párrafo anterior- hecha por la Ley Nº 20.379, con el argumento de que las cláusulas constitucionales de prosperidad económica (art. 75, inc. 18 y 41 C.N.) facultan al Congreso Nacional a apartarse de la uniformidad legislativa que impone el artículo 75, inciso 12, en casos especiales, vale decir, que se encuentra facultado para crear excepciones al código de minería (Valls, Mario F, Código de Minería de la República Argentina, Anotado, Comentado y Concordado, ed. Abeledo Perrot).
La reserva minera, significa no conceder el yacimiento a un tercero.
Por las razones expresadas, solicito a mis pares me acompañen en la presente iniciativa.
Dalmacio E. Mera. -
