E studio sobre la protección social de la tercera edad
en Ecuador
En el marco del convenio entre la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social de Ecuador
y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
CELADE-División de Población CEPAL
CREDITOS
Por omisión involuntaria, no consta en la página de Créditos de la publicación del estudio “Protección Social de la Tercera Edad en el Ecuador” el nombre del Director de CELADE-CEPAL.
Para rectificar dicha omisión se incluye esta nota de reconocimiento por el valioso aporte en la dirección del estudio al señor:
Dirk Jaspers Faijer
DIRECTOR DE CELADE-CEPAL
Índice
Introducción ...5
I. Aspectos conceptuales del envejecimiento y enfoque de políticas ...7
1. Marcos de referencia para la comprensión y el estudio del envejecimiento...7
1.1 El envejecimiento como fenómeno poblacional y la teoría de la transición demográfica ...7
1.2 El envejecimiento desde el punto de vista individual...9
2. El estándar internacional en relación a los derechos de las personas mayores: el marco de las políticas...13
2.1 Las Naciones Unidas y el envejecimiento ...13
2.2 El enfoque de derechos y el envejecimiento...17
3. Marco conceptual y criterios orientadores del presente estudio ...19
3.1 El enfoque de derechos ...19
3.2 El enfoque del ciclo de vida...20
3.3 Los enfoques de género y étnico ...21
3.4 Quiénes son las personas mayores en el marco de este trabajo ...22
II. Transición demográfica y envejecimiento en Ecuador ...23
1. La transición demográfica ...23
1.1 La transición demográfica en América Latina...23
1.2 La transición demográfica en Ecuador ...27
2. Tendencias de la fecundidad ...29
2.1 Tendencias y desigualdades internas de la fecundidad...29
2.2 Fecundidad por provincias...32
2.3 Fecundidad y grupos de edades... 33
2.4 Uso de anticonceptivos... 35
3. Tendencias de la mortalidad... 36
3.1 Esperanza de vida al nacer y a los 65 años... 36
3.2 Tendencias y desigualdades de la mortalidad infantil ... 38
3.3 Mortalidad infantil por provincias... 39
4. La migración internacional ... 41
4.1 Tendencias de la migración internacional ... 41
4.2 Magnitud y características de los emigrantes ... 42
4.3 Consecuencias de la emigración sobre el envejecimiento ... 44
5. Tendencias del crecimiento, la estructura por edades y el tamaño de la población ... 45
5.1 Crecimiento total y por edades ... 45
5.2 Estructura por edades: tendencias y perspectivas... 47
5.3 Tamaño de la población total y por edades ... 49
5.4 Tamaño y estructura de la población según origen étnico declarado ... 50
6. El envejecimiento de la población ... 52
6.1 Feminización del envejecimiento ... 53
6.2 Envejecimiento interno de la población adulta mayor ... 55
6.3 Relaciones entre generaciones... 56
III. La situación social y económica de las personas mayores en Ecuador... 61
1. Distribución de la población y condiciones materiales de vida ... 61
1.1 Distribución en el territorio nacional... 61
1.2 Condiciones materiales de vida ... 64
2. Características sociales y familiares... 71
2.1 Características educativas... 71
2.2 Estado conyugal ... 74
2.3 Relación de parentesco y composición de los hogares... 76
3. Salud y discapacidad ... 80
3.1 Perfiles epidemiológicos de morbilidad y mortalidad ... 80
3.2 Discapacidad ... 82
3.3 Seguridad en salud ... 87
4. Seguridad social y situación económica ... 91
4.1 El Sistema Nacional de Seguridad Social ... 91
4.2 Inserción laboral ... 95
5. Pobreza e ingresos... 99
5.1 Pobreza ... 99
5.2 Ingresos ... 109
IV. Políticas y programas hacia las personas mayores... 113
1. Marco para las políticas hacia los adultos mayores ... 113
2. La Ley del Anciano... 115
3. Actividades del Ministerio de Bienestar Social en el marco de la Ley del Anciano... 117
4. Política social del Estado: principales programas ... 119
4.1 Programa de Protección Social (PPS) ... 119
4.2 Programa Aliméntate Ecuador ... 122
4.3 Programa de Aseguramiento Universal en Salud (PROAUS)... 124
4.4 Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social: Sistema de Selección de Beneficiarios ... 126
V. A modo de síntesis y conclusiones... 129
VI. Recomendaciones ... 137
Bibliografía ... 143
Introducción
El envejecimiento, tanto de las personas como de la población en su conjunto, es un proceso generalizado en América Latina y el Caribe, aunque presenta distintos ritmos de avance según las características de cada sociedad.
Todos los países de la región van camino a convertirse en sociedades más envejecidas. Este proceso se acelerará en las próximas décadas, imponiendo el desafío y la obligación de desarrollar nuevas estrategias para la atención de las necesidades de salud, trabajo, servicios, protección social y convivencia intergeneracional, entre otras.
Existe una multiplicidad de perspectivas para analizar el envejecimiento. En este estudio el tema se examina a partir de dos de ellas: el envejecimiento poblacional y la situación de las personas de edad avanzada.
El envejecimiento poblacional es un fenómeno macrosocial que alude al cambio en la estructura por edades de la población, producto de la relativa disminución de las personas más jóvenes y el aumento de la proporción de adultos y, sobre todo, de personas de avanzada edad.
La velocidad del proceso de envejecimiento difiere de un país a otro según la fase de la transición demográfica por la que atraviesan: unos están en una etapa de envejecimiento avanzado, en otros la situación es intermedia, mientras que algunos países están en una fase aún incipiente de este proceso. Por ello, si bien los desafíos a mediano y largo plazo pueden ser similares, en el corto plazo las prioridades pueden diferir (CEPAL, 2004a).
A nivel microsocial el tema del envejecimiento se aborda desde la perspectiva de los individuos que lo protagonizan. En este sentido, cabe recordar que en América Latina el envejecimiento ocurre en un contexto caracterizado por una gran incidencia de pobreza, alta y creciente participación laboral en el mercado informal, persistente y aguda inequidad social, escaso desarrollo institucional y baja cobertura de la seguridad social. A ello se agrega la mayor dificultad que habría en el futuro si los hijos de las cohortes más jóvenes ⎯que serían los prestadores de apoyo a las generaciones más viejas⎯ no logran reunir los recursos suficientes para compensar el hecho de que son parte de una red familiar más reducida, y si el Estado no apoya a las familias ⎯y especialmente a las mujeres⎯ en la prestación de los servicios que entregan a las personas mayores (CEPAL, 2004a).
A las dificultades socioeconómicas de las personas mayores se suman, en muchos casos, las inequidades de género y étnicas, que repercuten en el ejercicio de los derechos (de primera y segunda generación). Ello se expresa, por ejemplo, en una deficiente inserción en el mercado laboral en las edades adultas (menor salario y mayor precariedad contractual), que a futuro redunda en situaciones de pobreza y exclusión de los servicios y beneficios de la protección en la vejez. Es el caso de las mujeres, quienes debido a las interrupciones en la participación económica por la maternidad y a su mayor esperanza de vida, quedan en una situación desventajosa frente a los sistemas de seguridad social (CEPAL, 2004a).
Las perspectivas de análisis macro y microsocial deben ser consideradas en forma simultánea y complementaria, ya que son interdependientes. De hecho, la situación de las personas mayores difiere en gran medida según se encuentren en una sociedad joven o en una sociedad ya envejecida.
En este contexto, y teniendo en cuenta ambos aspectos, la CEPAL (2004a) recomienda:
• Estudiar los temas del envejecimiento poblacional e individual en forma coordinada.
• Monitorear el envejecimiento de la población y analizar indicadores específicos que sirvan de referencia en el seguimiento y evaluación de la situación de las personas mayores.
• Desarrollar y promocionar investigaciones sobre los principales aspectos del envejecimiento (tanto macro como micro) a nivel nacional y regional.
• Incorporar el tema del envejecimiento en las políticas públicas, con el propósito de adecuar las intervenciones del Estado al cambio demográfico y a la construcción de una sociedad para todas las edades.
Considerando tales recomendaciones, este documento contiene el informe final del “Estudio sobre Protección Social de las Personas de Tercera Edad”, que ha sido elaborado en el marco del Convenio entre la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social de Ecuador y la CEPAL. El primer capítulo presenta los aspectos conceptuales que sustentan la comprensión del proceso de envejecimiento y el enfoque de políticas apropiado para su abordaje; el segundo se ocupa de la transición demográfica y el proceso de envejecimiento de la población ecuatoriana. El tercer apartado realiza un análisis sobre la situación social y económica de los adultos mayores en el país, y el cuarto presenta el marco de programas y políticas con el que cuenta Ecuador para la población de estas edades. Un último capítulo propone una síntesis y algunas conclusiones.
Este documento fue elaborado por Susana Schkolnik y contó con la colaboración de Sandra Huenchuán en la producción del primer capítulo y de las recomendaciones del estudio, y de Fernanda Stang en la revisión editorial del documento final. El trabajo fue supervisado por José Miguel Guzmán, Jefe del Área de Población y Desarrollo de CEPAL/CELADE, y se efectuó bajo la coordinación técnica de Sandra Huenchuán, profesional de CEPAL/CELADE.
I. Aspectos conceptuales del envejecimiento
y enfoque de políticas
1. Marcos de referencia para la comprensión y el estudio del envejecimiento
1.1 El envejecimiento como fenómeno poblacional y la teoría
de la transición demográfica
Desde el punto de vista demográfico y como fenómeno global, el envejecimiento tiene que ver con el concepto de “población” como un colectivo, y se refiere específicamente al aumento del peso relativo de las personas mayores en la composición de su estructura por edades.
Ésta, a su vez, es un reflejo de las tendencias pasadas de la fecundidad, la mortalidad y la migración en cada uno de los países, y muestra aproximadamente cuál es el nivel de cada uno de estos componentes demográficos y cómo han ido interactuando y evolucionando en el tiempo. Esta dinámica, empíricamente observada en la mayoría de los países, ha sido largamente analizada dentro del marco de la teoría de la
“transición demográfica” (Chesnais, 1986; Vallin, 1995).
En efecto, se ha hablado de “fases de la transición demográfica” para referirse a diferentes combinaciones de las variables demográficas y, en general, a un proceso histórico que se ha descrito
—con diversos ritmos— tanto para los países actualmente desarrollados de Europa como para los de América Latina, cuando éstos se han considerado globalmente. La “fase pretransicional” se refiere a niveles de fecundidad y mortalidad elevados, baja tasa de crecimiento de la población y una estructura por edades joven, con predominio de población infantil y juvenil. A partir de esta situación los países han pasado por periodos de cambio —más o menos rápidos— en la mortalidad y la fecundidad, que si bien provocaron un alto crecimiento de la población durante un cierto periodo de tiempo, han tendido a evolucionar hacia una “fase de transición demográfica avanzada”, con niveles bajos de mortalidad y de fecundidad, bajo crecimiento de su población y una estructura por edades envejecida o en proceso de envejecimiento (Zavala de Cosío, 1992).
En otras palabras, la primera fase de la transición corresponde a una población con alta proporción de niños, jóvenes y adultos jóvenes y baja proporción de personas de edad avanzada, con niveles de fecundidad y mortalidad elevados que no se han modificado por periodos prolongados de tiempo.
Posteriormente, el descenso acelerado de la mortalidad —en especial de la mortalidad infantil y en la niñez—, con una fecundidad que no ha iniciado su descenso, produce un rejuvenecimiento de la población (que es lo que se ha observado en los países de América Latina en las etapas incipientes de la transición demográfica). En estos casos la disminución de la mortalidad infantil tiene un efecto similar al del aumento de la fecundidad, produciendo un ensanchamiento de la pirámide de edades por su base.
Finalmente, una vez que la mortalidad alcanza un nivel relativamente bajo —en promedio—
se produce el descenso de la mortalidad en las edades adultas y avanzadas, lo que junto con la estabilización de la fecundidad en niveles bajos da lugar a estructuras por edades envejecidas. Esto significa que disminuye la proporción de jóvenes y aumenta la de personas de edad avanzada, hasta llegar el momento en que esta última puede superar a la primera.
La perspectiva de la “transición demográfica” otorga mucha importancia tanto a la identificación de las causas que la provocan como a los efectos de estos cambios demográficos en la demanda de la población hacia los ámbitos de la protección social. El propósito de este énfasis es aportar a la elaboración y el mantenimiento de políticas públicas que tomen en cuenta las cambiantes características demográficas del país y las necesidades de los sectores más desfavorecidos de la población (CEPAL/CELADE/BID, 1996).
Los cambios demográficos no han sido independientes de los cambios económicos y sociales experimentados por la región desde los años sesenta. El crecimiento económico sentó las bases para el aumento del ingreso real de amplias capas de la población y la expansión de la educación, lo que dio como resultado la emergencia de sectores medios en muchos países. Se amplió la cobertura de salud y se mejoró el estado nutricional de la población, se difundieron los nuevos descubrimientos de la medicina y se amplió el alcance de los medios de comunicación. Esto no sólo contribuyó a prolongar la vida y mejorar la salud, entre otras cosas, sino que también provocó cambios en los valores, en las creencias y en los comportamientos relacionados con el cuidado de la salud, la formación de las familias y el número deseado de hijos, conduciendo así, en última instancia, a la disminución de la mortalidad y de la fecundidad (Schkolnik, 1999).
La principal causa demográfica del envejecimiento de la población —o del incremento de la proporción de personas mayores en la población total— es el descenso de la fecundidad, que reduce la base de la tradicional “pirámide” de edades provocando, al trasladarse a las edades subsiguientes, un incremento del peso relativo de las más avanzadas, hasta llegar a una “rectagularización” de la pirámide o, eventualmente, a su inversión (Chesnais, 1986; 1990)
—cuando el porcentaje de población en edades avanzadas supera al de niños y jóvenes, como
podría estar ocurriendo actualmente en algunos países desarrollados de Europa—. Contrariamente, un aumento de la fecundidad produciría el efecto opuesto, provocando un rejuvenecimiento de la pirámide por la base.
La reducción de la mortalidad puede afectar la estructura de edades de la población según cuál sea, a su vez, la estructura por edades de su descenso. Considerando este criterio, se pueden observar tres situaciones diferentes: a) si el descenso de la mortalidad no es diferencial por edades, no afectaría la estructura por edades de la población; b) si el descenso de la mortalidad se debe principalmente a la disminución de la mortalidad infantil, se produce un rejuvenecimiento de la base de la pirámide de edades; y c) si el descenso de la mortalidad afecta a las edades avanzadas, ocurre un envejecimiento de la pirámide por la cúspide (Schkolnik, 1990).
Históricamente, y en el marco de procesos de desarrollo económico y social desiguales, la mortalidad infantil es el primer factor en decrecer. En las etapas más avanzadas de la transición demográfica se produce el aumento de la esperanza de vida entre los adultos, y especialmente entre las personas mayores, lo que acentúa el envejecimiento de las poblaciones. Esto se ve reforzado por el descenso del número de mujeres en edad fértil, lo que a su vez es consecuencia de la disminución de la fecundidad en las generaciones pasadas.
También la migración, cuando es selectiva en términos etarios, tiene un efecto sobre la estructura por edades de una población. Cuando la emigración es protagonizada principalmente por adultos jóvenes, las zonas de origen se verán más envejecidas, mientras que las de destino podrán rejuvenecer. Cuando está compuesta por familias enteras, en cambio, tiende a no producir desequilibrios en las estructuras por edades de las zonas de origen y destino.
Por lo anterior, es claro que el envejecimiento de una población no es un proceso irreversible, pues bastaría que se invierta el curso descendente de la fecundidad en forma estable para que se genere nuevamente el incremento del peso relativo de los más jóvenes en el conjunto de la población. Es más, envejecimiento y rejuvenecimiento pueden ocurrir alternados y aun simultáneamente (United Nations, 1956). Ésta, sin embargo, no ha sido la tendencia histórica de los países desarrollados de transición temprana, ni se visualiza que sea la perspectiva futura de los países de América Latina.
De esta manera, puede verse que el “envejecimiento demográfico” es una síntesis de comportamientos individuales en interacción dinámica con procesos sociales, económicos, culturales, entre otros, que se expresa como una característica de las poblaciones y no de las personas individualmente.
1.2 El envejecimiento desde el punto de vista individual
Los aspectos individuales o personales del envejecimiento tienen que ver con la experiencia de vida de las personas a lo largo del tiempo y son el resultado, fundamentalmente, de una amalgama de factores biológicos, psicológicos y sociales. Según el Centro de Geriatría y Gerontología de la Universidad Católica de Chile (Marín, sin fecha), el envejecimiento es “una serie de modificaciones morfológicas, bioquímicas, psicológicas y funcionales que origina el paso del tiempo en los seres vivos”. Este proceso puede conducir a un envejecimiento con enfermedad, dependencia y fragilidad, o bien a un envejecimiento saludable, participativo y productivo.
Si bien el envejecimiento personal es un proceso irreversible, la forma que adopta en cada caso responde a las influencias del contexto social, psicológico, económico, político y cultural, relacionadas con la situación y las condiciones de vida de las personas, su inserción en el mundo del trabajo y en las esferas sociales, las posibilidades y oportunidades que existen en las sociedades en que viven y en las que se han desarrollado a lo largo de su vida. Por lo tanto, y dada su base biológica, aunque este proceso no es reversible en términos de la edad podría serlo desde un punto
de vista cualitativo, con una óptica positiva, a través del mejoramiento de las condiciones de vida de las personas mayores y el planteamiento de nuevas metas para esta etapa de la existencia.
A las personas que están en una etapa avanzada del proceso de envejecimiento se les ha dado una multiplicidad de denominaciones; en el pasado predominaban nombres como “viejos”,
“ancianos”, “senescentes”, “seniles”, haciendo alusión a una etapa final de la vida caracterizada por el desuso, la inactividad o la decadencia. Más recientemente, en la literatura especializada y en los medios masivos de comunicación, se habla de “personas mayores”, “población de edad avanzada”,
“población de la tercera y cuarta edad”, entre otras alusiones, implicando con esto un mayor respeto hacia las personas que se encuentran en edades avanzadas y un reconocimiento de que no constituyen un grupo homogéneo, ni que se encuentran ya al margen de la sociedad.
Este cambio puede haber obedecido a diversas causas, pero sin duda la principal ha sido la prolongación de la esperanza de vida, que ha producido no sólo una ampliación del grupo de personas de edad avanzada, sino también una marcada diferenciación en su interior, encontrándose desde personas completamente activas y vigentes hasta aquellas que están en estados avanzados de invalidez.
Tampoco hay acuerdo acerca de cuál debe considerarse la edad cronológica de inicio del envejecimiento, es decir, cuándo se debe concebir a una persona como “mayor”. En la actualidad es difícil establecer el comienzo de esta etapa de la vida como una función exclusiva de la edad cronológica (años cumplidos), debido a que los años de vida de las personas han aumentado, y también el periodo en que éstas se mantienen activas y saludables.
En este marco, también habría que tomar en cuenta, por lo menos, otros dos factores. Por un lado, el vinculado al concepto de “funcionalidad” en el sentido en que lo define la OPS, como el estado de salud de las personas de edad avanzada no en términos de déficit, sino de mantenimiento de la capacidad funcional, entendiendo como tal “la capacidad de cumplir acciones requeridas en el diario vivir, para mantener el cuerpo y subsistir independientemente; cuando el cuerpo y la mente son capaces de llevar a cabo las actividades de la vida cotidiana se dice que la funcionalidad está indemne” (Sanhueza, Castro y Merino, 2005).
Por otro lado, es importante considerar también que las personas mayores se desenvuelven en una sociedad y en el marco de grupos sociales, por lo que el inicio de la “edad avanzada” tiene que ver con el papel que la sociedad les permite desempeñar y la percepción que ellas mismas tienen de sus roles sociales y de sus oportunidades para continuar desarrollándose como ciudadanos.
El envejecimiento, como un proceso que experimentan los individuos, puede ser tratado desde diferentes enfoques, que a su vez se nutren de distintas teorías, tal como se sintetiza en el siguiente cuadro:
Cuadro 1 ENFOQUES Y TEORÍAS SOBRE EL ENVEJECIMIENTO INDIVIDUAL
Enfoque Teorías Biológico Teoría del envejecimiento programado
Teoría del desgaste natural Psicológico Teoría de la actividad
Teoría de la desvinculación Teoría psicosocial del yo de Erikson Social Teoría funcionalista de la vejez
Teoría económica del envejecimiento Teoría de la dependencia estructurada Cultural Antropología de la vejez
Fuente: Sandra Huenchuan, Diferencias sociales en la vejez. Aproximaciones conceptuales y teóricas, Revista de Trabajo Social Perspectivas: Notas sobre Intervención y Acción Social, Nº 12, Santiago de Chile, Universidad Católica Cardenal Raúl Silva Henríquez, 2003.
El enfoque biológico del envejecimiento se basa en dos teorías: la del envejecimiento programado, que sostiene que los cuerpos envejecen de acuerdo a un patrón de desarrollo normal establecido en cada organismo, y que este programa está sujeto solamente a modificaciones menores. Y la teoría del desgaste natural, que afirma que los cuerpos envejecen debido al uso continuo, es decir, que la vejez es el resultado de agravios acumulados en el cuerpo (Papalia y Wendkos, 1998). Según los argumentos de los autores de la primera de estas teorías este patrón es determinado e innato, mientras que quienes adhieren a la teoría del desgaste natural comparan el cuerpo con una máquina cuyas partes finalmente se gastan debido al uso (Papalia y Wendkos, 1998).
La unidad de análisis del enfoque psicológico del envejecimiento es el conjunto de individuos que envejecen y la forma en que encaran este proceso. Envejecer se conceptualiza, desde esta perspectiva, como un proceso individual de adaptación a los cambios que ocurren en esta etapa — en el propio organismo y en el entorno social—. El énfasis analítico se pone en el modo en que los individuos enfrentan y responden a las condiciones personales que les toca vivir —buscando solución a los problemas que tienen, aceptando y asumiendo las pérdidas inevitables—, para poder seguir sintiéndose satisfechos e interesados en su existencia (Comisión Nacional para el Adulto Mayor, Chile, 1995)
Dentro de este enfoque se encuentra la noción de envejecimiento satisfactorio —introducida por John Rowe en 1987—, que sería el resultado del mantenimiento de las capacidades funcionales, físicas, cerebrales, afectivas y sociales; un buen estado nutricional; un proyecto de vida motivante;
empleo de paliativos apropiados que permitan compensar las incapacidades, etc. (Vellas, 1996).
Esto significa, según la teoría de la actividad, que cuanto más dinámica se mantenga la gente mayor, podrá envejecer de manera más satisfactoria (Papalia y Wendkos,1998).
Una visión diferente al envejecimiento satisfactorio se encuentra en la teoría de la desvinculación, de acuerdo a la cual la vejez se caracteriza por un alejamiento mutuo. La persona mayor reduce voluntariamente sus actividades y compromisos, mientras que la sociedad estimula la segregación generacional presionando, entre otras cosas, a que se retire (Papalia y Wendkos, 1998).
Algunos críticos de esta teoría sostienen que la desvinculación parece estar menos asociada con la edad que con factores relacionados al envejecimiento, tales como la mala salud, la viudez, la jubilación, el empobrecimiento, entre otros (Papalia y Wendkos, 1998).
La teoría psicosocial de Erikson (1985) también se enmarca dentro de este enfoque. El autor asocia a esta etapa de la vida la octava y última crisis en el desarrollo psicosocial del yo: "integridad versus desesperación". La primacía de la integridad permite la emergencia de la sabiduría, descrita
por Erikson como una especie de preocupación informada y desapegada por la vida frente a la muerte. En contrapartida aparece el desdén, como reacción ante el sentimiento de un creciente estado de acabamiento, confusión y desamparo (Huenchuan, 2003).
El enfoque social se vincula con la sociología del envejecimiento, que ha desarrollado importantes áreas de trabajo para la interpretación de la realidad social de las personas mayores. Las teorías que se han gestado dentro de esta perspectiva son, principalmente, la teoría funcionalista de la vejez, la economía política del envejecimiento y la teoría de la dependencia estructurada.
La teoría funcionalista del envejecimiento, que tuvo predominio en los años sesenta y setenta, consideraba a la vejez como una forma de ruptura social y, en términos de la teoría del rol, como una pérdida progresiva de funciones. Sus críticos apuntaban, por un lado, a que esta forma de concebir el envejecimiento constituía un arma ideológica que justificaba los argumentos sobre el carácter problemático de una población que envejecía y que consideraba a las personas mayores como improductivas, no comprometidas con el desarrollo de la sociedad, etc.; y por otro, a que con la insistencia en la importancia de la adaptación personal del individuo se corría el riesgo de desarollar en la vejez un egocentrismo y un aislamiento progresivo (Bury, 1995).
Según la economía política de la vejez, la cuestión principal para comprender la situación de las personas mayores en las sociedades capitalistas modernas es lo que se considera el factor determinante de la calidad de la última fase de la vida: la influencia de la situación del mercado de trabajo adulto en el momento de la jubilación y posteriormente (Estes, 1986). Los críticos de esta teoría sostienen que, aun cuando resulte una aproximación útil, debe convenirse que tal continuidad (antes y después de la jubilación) no existe, por lo menos en la esfera económica (nivel de ingreso) y en el plano de las relaciones sociales (entendidas como relaciones de producción), y que tampoco resulta satisfactoria la alternativa de considerar a las personas mayores como una categoría social única, caracterizada por la desinserción del sistema productivo y la tributación de la seguridad social (Redondo, 1990).
La teoría de la dependencia estructurada intenta llamar la atención sobre el sistema social en general, en vez de dirigirla a las características de los individuos, enfatizando la creación social de la dependencia. Propone que la estructura y la organización de la producción son el origen de las características de la dependencia (Mouzelis, 1991). Esta postura ilumina cuestiones importantes, en especial las reglas y recursos que influyen y limitan la vida cotidiana de las personas viejas, a la vez que funciona como un correctivo del individualismo de anteriores teorías del envejecimiento (Bury, 1995).
Sin embargo, tal como señala McMullin (1995), estas teorías no cuestionan los supuestos que subyacen a las corrientes sociológicas dominantes, que examinan la vida de las personas en el contexto de los marcos establecidos por las sociedades occidentales. Además, la vida productiva y reproductiva de las personas jóvenes es el ideal respecto del cual se juzga a los adultos mayores, lo que resulta del todo inapropiado.
Por último, el enfoque cultural del envejecimiento puede aportar en el conocimiento e interpretación de la vejez. Esta aproximación parte de considerar que los individuos que componen la sociedad se encuentran atravesados por múltiples diferencias, que se construyen positiva o negativamente en la cultura. Según esta perspectiva, el género, la edad, el origen étnico y la clase social constituyen un insumo básico para la construcción de las identidades y experiencias de las personas de edad. De este modo permite indagar, además, sobre la construcción del sujeto y sus identidades en diferentes contextos culturales (Huenchuan, 1999).
2. El estándar internacional en relación a los derechos de las personas mayores: el marco de las políticas
2.1 Las Naciones Unidas y el envejecimiento
La situación de las personas mayores ha sido objeto de preocupación de la Asamblea General de las Naciones Unidas desde 1948, cuando aprobó la resolución 213 (III) sobre el proyecto de declaración de los derechos de la vejez. Desde entonces, el tema fue tratado de forma indirecta por la Asamblea y por los organismos interesados en las cuestiones sociales. A partir de 1977 la temática se abordó más directamente, al plantearse la necesidad de organizar una asamblea mundial sobre las personas de edad, acordándose que dicha conferencia tuviera lugar en 1982 (CINU, 2006).
Los posteriores pasos en relación a este tema han sido:
• La realización de la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento en Viena, Austria (1982), en la que se adoptó el Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento, que recomienda medidas en sectores tales como el empleo y la seguridad económica, la salud y la nutrición, la vivienda, la educación y el bienestar social. Además, se considera a las personas de edad como un grupo de población heterogéneo y activo, con aptitudes diversas y necesidades especiales en algunos casos.
• La aprobación de los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad (1991) por parte de la Asamblea General, los cuales establecen recomendaciones universales para las personas mayores en cinco ámbitos principales: independencia, participación, atención, realización personal y dignidad.
• La Proclamación sobre el Envejecimiento, aprobada en 1992 en el décimo aniversario de la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento de Viena, y que establece la orientación general para seguir aplicando el Plan de Acción, proclamando a 1999 como el Año Internacional de las Personas de Edad. Este año tenía como tema unificador "Hacia una sociedad para todas las edades", en base a cuatro dimensiones:
− La situación de las personas de edad.
− El desarrollo individual a lo largo de toda la vida.
− Las relaciones entre generaciones.
− La relación entre desarrollo y envejecimiento de la población.
• La difusión de los documentos sobre el Marco de políticas para una sociedad para todas las edades y el Programa de Investigación para el envejecimiento para el siglo XXI, que sintetizan las políticas para facilitar la transición hacia una sociedad para todas las edades.
Estos documentos fueron adoptados en 1999, cuando la Asamblea General se reunió para efectuar el seguimiento del Año Internacional de las Personas de Edad.
• La realización de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento en Madrid, España (2002), en la que los Estados Miembros de las Naciones Unidas adoptaron el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (MIPAA).
El objetivo del Plan de Acción consiste en “garantizar que la población pueda envejecer con seguridad y dignidad y que las personas de edad puedan continuar participando en sus respectivas sociedades como ciudadanos con plenos derechos. Sin dejar de reconocer que los cimientos de una ancianidad sana y enriquecedora se ponen en una etapa temprana de la vida, el objeto del Plan es ofrecer un instrumento práctico para ayudar a los encargados de la formulación de políticas a
considerar las prioridades básicas asociadas con el envejecimiento de los individuos y de las poblaciones” (Naciones Unidas, 2002).
Dado que la promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas mayores son importantes para lograr una sociedad equitativa para todas las edades, el Plan de Acción destaca los siguientes aspectos:
• la relación entre las generaciones, la que debe cultivarse, acentuarse y alentarse;
• la equidad de género para equiparar el acceso a la educación, a los recursos económicos y al control sobre dichos recursos, incluidos el crédito, la tenencia de la tierra y la herencia, incrementar los servicios de apoyo, y fomentar la participación de las mujeres en los procesos de adopción de decisiones;
• los derechos de las mujeres de edad avanzada en las zonas rurales y aisladas;
• la prevención del maltrato físico y psicológico de las mujeres debido a las actitudes sociales discriminatorias, incluyendo el ejercicio de algunas prácticas tradicionales y costumbres, situación que suele verse agravada por la pobreza y la falta de acceso a la protección de la ley.
Finalmente, el Plan de Acción exige, entre otras cosas, una concepción política, económica, ética y espiritual del desarrollo social de las personas de edad basada en la dignidad humana, los derechos humanos, la igualdad, el respeto, la paz, la democracia, la responsabilidad mutua y la cooperación y el pleno respeto de los distintos valores religiosos y éticos y contextos culturales.
A nivel de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) incluye la edad como “otra condición social”
objeto de discriminación que debe ser erradicada. También comprende algunas disposiciones particulares en el artículo 4 sobre el Derecho a la vida, específicamente la no imposición de la pena de muerte para los mayores de 70 años, y en el artículo 23, sobre Derechos políticos, la posibilidad de reglamentar el ejercicio en cargos públicos a partir de determinada edad (Huenchuan y Morlachetti, 2006).
En el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador) se establecen medidas específicas dirigidas a las personas mayores tanto en el artículo 9, donde se indica que “toda persona tiene el derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez”, como en el artículo 17 sobre protección a los ancianos, que señala:
“Toda persona tiene derecho a la protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a:
a) Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas;
b) Ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos;
c) Estimular la formación de organizaciones destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1988).
El artículo 17 del Protocolo de San Salvador obliga a los Estados partes a garantizar progresivamente la protección y el disfrute de los derechos básicos (alimentación y atención médica), el derecho al trabajo y la participación en la vejez. Éste es el único instrumento vinculante
para los países de América Latina y el Caribe en el que se establecen normas sobre los derechos básicos de las personas mayores y cuyo cumplimiento, aunque sea progresivo, debería dar origen a una base mínima de reconocimiento y ejercicio de derechos en la vejez.1
En otro ámbito de acción, los países miembros de la CEPAL adoptaron, en noviembre de 2003, la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, que plantea metas, objetivos y recomendaciones para la acción en favor de las personas mayores en cada una de las tres áreas prioritarias acordadas en el Plan de Madrid (2002), y representa un marco de referencia regional que los países deben adaptar a sus realidades nacionales.
Los principios que sustentan la Estrategia Regional son: envejecimiento activo, protagonismo de las personas mayores, respeto a su heterogeneidad, enfoque de ciclo de vida y de visión prospectiva de largo plazo, y solidaridad intergeneracional. En el documento se plantean recomendaciones en tres áreas prioritarias, a saber:
Personas de edad y desarrollo:
• protección de los derechos humanos de las personas mayores;
• acceso al empleo decente y al crédito para microemprendimientos;
• inclusión laboral formal de las personas mayores;
• mejoramiento de la cobertura de pensiones no contributivas y contributivas;
• creación de condiciones para la participación en la vejez;
• acceso a la educación durante toda la vida.
Salud y bienestar en la vejez:
• cobertura universal de los servicios de salud;
• servicios integrales de salud que respondan a las necesidades de las personas mayores;
• promoción de conductas y ambientes saludables a través de programas sectoriales;
• normar los servicios de largo plazo;
• formación de recursos humanos;
• seguimiento del estado de salud de las personas mayores.
Entornos propicios y favorables:
• adaptación del entorno físico para una vida independiente en la vejez;
• apoyo a la sostenibilidad y adecuación de los sistemas de apoyo;
• promoción de una imagen positiva en al vejez.
En la quinta y sexta sección de la Estrategia se indican las acciones que los países, organismos internacionales e intergubernamentales y la CEPAL —en su calidad de secretaría técnica— deben llevar a cabo para su aplicación, revisión y evaluación. En seguimiento de los acuerdos allí adoptados, la CEPAL ha realizado tres reuniones subregionales: el Simposio sobre
1 Véase Huenchuan, S. y A. Morlachetti (2006), “Análisis de los instrumentos internacionales y nacionales de derechos humanos de las personas mayores”, Revista Notas de Población Nº 81 (LC/G.2300-P), CELADE-División de Población de la CEPAL, Santiago, Chile.
Envejecimiento Poblacional en Puerto España, Trinidad y Tabago (2004);2 la Reunión de Expertos sobre Envejecimiento - II Foro de Centroamérica y del Caribe sobre Políticas para Adultos Mayores en San Salvador, El Salvador (2004);3 y la Reunión de Gobiernos y Expertos sobre Envejecimiento en países de América del Sur en Buenos Aires, Argentina (2005). 4
En estas reuniones los países han presentado los avances logrados en la implementación de la Estrategia, mientras que los expertos y los organismos civiles han mostrado los resultados de sus investigaciones e intervenciones. Entre los avances de los países se cuentan la promulgación de leyes de protección de los derechos de las personas mayores, la creación y/o consolidación de la institucionalidad vinculada a la temática, y el diseño de políticas a favor de las personas mayores que organizan el quehacer gubernamental en este tema. Estos logros no son homogéneos, sino que coexisten distintos niveles de avance al interior de cada subregión. En cuanto a la investigación, se destaca la necesidad de continuar desarrollando mayores conocimientos y generar espacios específicos para el intercambio académico. Por último, entre las experiencias desarrolladas por la sociedad civil se ubican mayoritariamente el fomento de la participación, las actividades de ocio y recreación y algunas acciones dirigidas a mejorar la capacidad emprendedora de las personas mayores. Sin embargo, al igual que en los demás tópicos tratados en las reuniones de expertos, subsisten debilidades de distinto orden que apremia superar (Huenchuan, 2006).
Una de las conclusiones más destacadas de estos encuentros ha sido la imperativa necesidad de que los países provean condiciones y servicios para lograr una vejez digna y segura. También se han considerado asuntos de abordaje prioritario en el mediano plazo: la consolidación del envejecimiento en la agenda pública de los países, el fortalecimiento de las capacidades técnicas nacionales para la aplicación y seguimiento de la Estrategia Regional, y la afirmación de los mecanismos de implementación de la Estrategia (leyes, políticas e institucionalidad).
La reunión del Comité Especial sobre Población y Desarrollo, celebrada en marzo de 2006 en Montevideo (Uruguay), fue una nueva ocasión para que las delegaciones participantes presentaran las actividades nacionales relacionadas con la aplicación de la Estrategia Regional. Allí se adoptó la resolución 616 (XXXI), que en su párrafo 7 pide a la CEPAL que, en coordinación con los organismos del Grupo Interinstitucional sobre el Envejecimiento y las instituciones correspondientes del país anfitrión, organice una conferencia regional intergubernamental en 2007, destinada a examinar y evaluar los avances en la aplicación de la Estrategia Regional. En mayo de 2006, el gobierno de Brasil ofreció su país como anfitrión, propuesta que fue acogida por la CEPAL en consideración de su trayectoria en términos de acciones positivas dirigidas a las personas mayores. La conferencia, entonces, se realizará en Brasilia entre el 28 y el 30 de noviembre de 2007.
2 Véase CEPAL (2004), Population ageing in the Caribbean: An inventory of policies, programmes and future challenges (LC/CAR/G.772), 23 December 2003, ECLAC Subregional Headquarters for the Caribbean, Port of Spain, Trinidad and Tobago, West Indies, Nations United Publications.
3 Véase CEPAL/CELADE (2005), Informe de la Reunión de Expertos sobre envejecimiento - II Foro Centroamericano y del Caribe de políticas para adultos mayores (LC/L.2347), San Salvador, 10 al 12 de noviembre de 2004 , Santiago de Chile, publicación de las Naciones Unidas.
4 Véase CEPAL/CELADE (2006), Informe de la Reunión de Gobiernos y Expertos sobre Envejecimiento en países de América del Sur (LC/L.2547), Buenos Aires, Argentina, 14 al 16 de noviembre de 2005, publicación de las Naciones Unidas.
2.2 El enfoque de derechos y el envejecimiento
Desde el punto de vista de la CEPAL, el “enfoque de derechos” —“basado normativamente en estándares internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigido a promover, proteger y hacer efectivos los derechos humanos” (Artigas, 2003)— constituye un marco conceptual fundamental para el proceso de desarrollo humano.
Estas normas y estándares están contenidas en los distintos instrumentos de derechos humanos del derecho internacional, y los principios en los que se sustentan son: de universalidad y de reconocimiento de la interdependencia entre todos los derechos; de ejercicio de los derechos y de participación en los procesos de toma de decisiones; de responsabilidad y rendición de cuentas y de no discriminación y equidad (Artigas, 2003).
Según la CEPAL, la búsqueda de una nueva soberanía basada en el pluralismo y la diversidad cultural obliga a un reconocimiento de los sujetos, como individuos y como grupos, en tanto titulares de derechos universales y específicos, lo que conlleva la promoción, el desarrollo y el disfrute pleno e integral de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). En tal tarea están empeñados los distintos organismos pertenecientes a las Naciones Unidas en el mundo. “La promoción, disfrute y cumplimiento de los DESC implica logros sustantivos en mayor equidad simbólica y material, a fin de que todos los individuos y grupos de la sociedad puedan acceder a la ciudadanía plena” (CEPAL, 2000a).
De acuerdo con la revisión efectuada por Artigas, “el enfoque de derechos concibe en forma sistémica las distintas facetas del quehacer humano conformando un todo indivisible de subdimensiones: socioasistenciales, económicas, políticas, culturales y cívicas. En lo que toca a las políticas sociales, el enfoque exige reemplazar las tradicionales orientaciones de las políticas públicas, históricamente concentradas en la prestación de servicios sociales básicos, a favor de aproximaciones más integrales con contenidos éticos. Esta situación confirma las recomendaciones que por años ha formulado la CEPAL, en el sentido de que el centro de la estrategia debe ser ‘el quiebre de los canales de reproducción intergeneracional de la pobreza y la desigualdad, incluidas las barreras de discriminación de edad, género y étnicas’” (Artigas, 2003).
El enfoque de derechos para el desarrollo, por su parte, trata de orientar el desarrollo conforme al marco normativo de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, plasmado en acuerdos vinculantes (CEPAL 2006c), e incorpora los siguientes elementos:
• la titularidad de derechos exigibles al igual que la creación de vínculos normativos expresos con los instrumentos internacionales de derechos humanos. Éstos incluyen integralmente toda la gama de derechos indivisibles e interdependientes de carácter civil, cultural, económico, político y social;
• el empoderamiento o ejercicio de derechos, que se centra en los “beneficiarios como titulares de derechos y no como receptores de acciones asistenciales”, y cuya finalidad es garantizar a las personas el disfrute de la capacidad, de las habilidades y del acceso necesario para cambiar sus vidas, mejorar sus comunidades y decidir sus propios destinos;
• la participación “activa, libre y significativa”;
• la rendición de cuentas, identificando a los titulares de derechos y a los sujetos de las correspondientes obligaciones. Se atiende tanto a la parte positiva de la obligación, es decir, respetar, proteger, hacer efectivos, como a la negativa, el abstenerse de violaciones;
• la no discriminación y la atención a los grupos vulnerables, lo que significa que debe darse atención particular a los temas de discriminación, equidad y vulnerabilidad a partir
de raza, edad, género, religión, etnicidad, y otras posibles categorías como los migrantes y los reclusos.
En síntesis, la CEPAL aboga porque el principio de la titularidad de derechos guíe las políticas públicas. Esta aseveración da por superado el debate en relación a si las políticas públicas en el ámbito social deben estar dirigidas exclusivamente a combatir la pobreza —la cual, por cierto, es resultado de una circunstancia individual de responsabilidad de las instituciones de beneficencia y no de la sociedad— o si se trata de instrumentos de promoción y realización de derechos de la ciudadanía.
De este modo, invita a abandonar las viejas ideas de beneficencia y sustituirlas por modernos criterios de reconocimiento de derechos ciudadanos (Sampeiro, 2006), donde el Estado se convierte en el garante de los derechos sociales, a quien le corresponde su tutela, protección y desarrollo (Aleman, 2003).
En cuanto a la protección social ⎯uno de los ejes de este estudio⎯, la CEPAL indica que es necesario arribar a un consenso político en relación a la sociedad que se quiere, a fin de conjugar las conocidas restricciones económicas, las debilidades institucionales y las demandas de los grupos sociales titulares de derechos. Los componentes de este consenso son:
• Una dimensión jurídica: referida a los derechos humanos universales de carácter vinculante y según los cuales toda persona debe tener acceso a los recursos necesarios para llevar una vida digna.
• Una dimensión de políticas públicas: referida a los mecanismos de aplicación normativa y programática de los derechos sociales.
• Una dimensión de intervención: referida en las acciones concretas de orden sectorial que se ponen en práctica para crear las condiciones necesarias para una vida digna (Huenchuan y Morlachetti, 2006).
En la práctica, este conjunto de dimensiones debe lograr establecer y garantizar los derechos universales y exigibles en materia social ligados a una cartera de prestaciones y servicios y a una financiación suficiente y sostenida (Fantova, 2006).
En este escenario, el envejecimiento de la población y las transformaciones de la estructura demográfica son puntos centrales del debate sobre la protección social, y ello no sólo por razones de equidad y de cohesión social, sino también por el impacto que este fenómeno tiene sobre los sistemas de seguridad social, de salud y sobre las mismas familias. La adaptación de los sistemas de protección social a las nuevas realidades sociodemográficas está logrando, en este marco, mayor consenso y posicionamiento en la agenda pública (Huenchuan, 2004).
El debate sobre el envejecimiento y la protección social responde a la encrucijada que plantea el aumento de la población adulta mayor. El actual sistema de protección social fue construido partiendo del supuesto de que estables y tupidas redes familiares y comunitarias (y en ellas especialmente las mujeres) se ocuparían de brindar un amplio abanico de apoyos a las personas que, de forma transitoria o permanente, se encontraran en situaciones de vulnerabilidad, riesgo o desprotección. Dicho modelo se apoyaba en el varón sustentador, con una trayectoria laboral extensa e intensa que era la garantía de los derechos sociales. Pero en las últimas décadas este panorama ha ido modificándose radicalmente, ante la emergencia de nuevos riesgos y procesos sociales que están alterando esos supuestos, y por lo tanto incrementando exponencialmente los desajustes entre el sistema de protección social y la realidad a la que le debe dar respuesta. En ese contexto, se impuso la necesidad de configurar los servicios sociales como el cuarto pilar de la protección social (Fantova, 2006).
Los servicios sociales, estratégicamente colocados en la interfaz entre el sistema formal de protección social y las redes familiares y comunitarias, se dedican al apoyo personal, a la atención domiciliaria o residencial, a esa intervención comunitaria cuya necesidad se está incrementando con el envejecimiento de la población. Tienen su fundamentación jurídica en los derechos sociales, los cuales están orientados a asegurar un nivel básico de servicios que garanticen el desarrollo de los individuos y de las colectividades mediante la intervención estatal en su prestación y la distribucion del bienestar (Huenchuan y Morlachetti, 2006).
3. Marco conceptual y criterios orientadores del estudio
3.1 El enfoque de derechos
En el marco de los compromisos internacionales asumidos en el Plan de Acción Internacional de Madrid y en la Estrategia Regional sobre el Envejecimiento, acogida por los países de la región (Santiago, 2003), se ha recomendado la adopción de un enfoque de derechos para el tratamiento de los temas del envejecimiento y el desarrollo, dado que éste último implica no sólo la capacidad de un país de producir una mayor cantidad de bienes y servicios con una alta tasa de productividad, sino también la disponibilidad y acceso equitativo de todos sus habitantes a dichos recursos y la creación de condiciones para la autorrealización en un contexto de seguridad y dignidad.
Como señala Abramovich (2006), el enfoque basado en derechos “considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado”. Incorporar este enfoque a las políticas públicas implica un cambio trascendental: “ya no es la existencia de ciertos sectores sociales que tienen necesidades insatisfechas, sino fundamentalmente la existencia de personas que tienen derechos que pueden exigir o demandar, esto es, atribuciones que dan origen a obligaciones jurídicas para otros y, por consiguiente, al establecimiento de mecanismos de tutela, garantía o responsabilidad. Se procura cambiar así la lógica de la relación entre el Estado —o los prestadores de bienes y servicios—, y los futuros beneficiarios de las políticas”. En este enfoque, una de las principales obligaciones del Estado es la de identificar los grupos más vulnerables o tradicionalmente discriminados que necesitan apoyo para el mejoramiento de sus condiciones de vida, empleo, vivienda, educación, salud, etc., y generar políticas sin discriminación de edad, sexo, pertenencia étnica u otra características de las personas o grupos.
En cuanto a los derechos de la población adulta mayor, la Estrategia Regional del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento declara explícitamente la necesidad de:
• incorporar los derechos de las personas mayores a nivel de políticas, leyes y regulaciones;
• elaborar y proponer legislaciones específicas que definan y protejan estos derechos, de conformidad con los estándares internacionales y la normativa al respecto aceptada por los Estados;
• crear mecanismos de monitoreo a través de los organismos nacionales correspondientes (CEPAL, 2004a).
En una de las más recientes elaboraciones sobre el tema del desarrollo, los derechos humanos y la protección social, la CEPAL indica que este enfoque se basa en (2006c):
• que las personas son titulares de derechos;
• que es fundamental contar con organismos del Estado competentes, tanto en términos técnicos como políticos, a fin de que los derechos sean más exigibles, es decir, que se
garantice la existencia de mecanismos jurídicos y de política pública para que las personas puedan exigir la titularidad de sus derechos;
• que la universalidad de los derechos sociales debe ser interiorizada por los distintos actores que participan del mundo del trabajo, de la educación, de la salud, de los poderes centrales y descentralizados del Estado, a fin de que tanto las prácticas cotidianas como las decisiones de política se proyecten en el horizonte de una sociedad centrada en los derechos;
• que el desarrollo centrado en derechos movilice a la sociedad y al Estado tras la generación de mayores recursos financieros, y que el uso de los recursos adicionales que permite el crecimiento económico se vincule a esta perspectiva de desarrollo.
Este mismo documento se basa en la premisa según la cual, para lograr saltos cualitativos en la cobertura y calidad de los sistemas de protección social, se requiere un pacto o acuerdo político respecto de la sociedad que se quiere obtener, según tres dimensiones: ética, procesal y de protección social. Estas dimensiones tienen que ver con el hecho de que la protección social debe regirse por principios de derechos humanos universales vinculantes para los Estados, según los cuales “toda persona debe tener acceso a los recursos necesarios para llevar una vida digna”; con la existencia de “mecanismos instituidos que faciliten el diálogo entre actores sociales y políticos, y que permitan traducir los acuerdos logrados en instrumentos normativos y dichos instrumentos en políticas”; y con “una dimensión que oriente acciones concretas en los campos donde la población se siente más desprotegida, como la salud, la seguridad social y la fuente de ingresos para cubrir necesidades básicas” (CEPAL, 2006c).
3.2 El enfoque del ciclo de vida
Junto con el enfoque de derechos, la Estrategia Regional sobre el Envejecimiento recomienda adoptar un enfoque de ciclo de vida y de visión prospectiva de largo plazo, el que fue incorporado por la OMS con el establecimiento, en 1995, del Programa Envejecimiento y Salud (AHE) como uno de sus encuadres clave del envejecimiento (OMS, 2000).
El enfoque del ciclo de vida es una perspectiva integradora, que parte de la idea de que el envejecimiento es un proceso de evolución que se inicia en el nacimiento y cuya experiencia varía en función de factores tanto biológicos como sociales e históricos, y que al ser un proceso que se desarrolla a lo largo de toda la vida, exige considerar el efecto de las acciones realizadas en etapas precedentes (CEPAL, 2004a). Este encuadre, que permite relacionar las diferentes disciplinas que intentan explicar el envejecimiento, entiende que “la vejez no implica una ruptura en el tiempo, una etapa terminal, sino que es parte de un proceso (y también un proceso en sí mismo) en que el individuo se relaciona con la estructura social con el mismo sentido con que lo hizo en otras etapas de la vida, aunque varíen las formas sociales”, como lo explica Pérez Ortiz (1997, citada por Araníbar, 2003).
En el caso de las personas de edad avanzada, lo más probable es que las oportunidades y la forma en que han encarado su vida en la juventud y en la adultez creen las condiciones para su desempeño en las edades mayores, de tal modo que las disparidades preexistentes en las edades más jóvenes, fundadas en el estudio, el trabajo, el ingreso, las condiciones de vida, la residencia, la vida familiar, el origen étnico y otras, serán la base para la construcción social de su propio envejecimiento.
Sin embargo, para no caer en un determinismo fatalista y en la complicidad con la
“reproducción generacional de la pobreza” en el marco de la propia vida —como es el caso de las personas y las familias que empobrecen cuando, en el marco de una jubilación exigua o nula, dejan de percibir un ingreso—, es necesario asumir la responsabilidad de asegurar oportunidades y condiciones de vida dignas para las personas mayores.
Aunque a partir de la idea de que “la desigualdad constituye un rasgo característico de los procesos de modernización y crecimiento” se ha hipotetizado que, al posibilitar la acumulación de ahorro que se transformará en inversión, se daría paso a la corrección de las inequidades, esto no parece estar demostrado (Kliksberg, 1999). Por el contrario, ha resultado mas bien inconducente para el mejoramiento sustancial de las condiciones de vida y de las grandes inequidades a que está expuesta la mayor parte de la población.
3.3 Los enfoques de género y étnico
Complementando lo anterior, en este trabajo se adopta un enfoque de género y étnico. Esto implica hacer un diagnóstico de la situación y caracterizar los problemas existentes poniendo el énfasis en las brechas de género y étnicas, promoviendo la disminución y eventual eliminación de estas inequidades.
Como se señala en el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD, las desigualdades extremas de oportunidades y posibilidades de vida inciden de manera directa en el desarrollo del potencial humano: el que nace en un hogar pobre, si es del sexo femenino o indígena, tendrá claramente menos oportunidades de hacer realidad su potencial. Heredar desventajas de oportunidades es algo intrínsicamente nefasto: viola preceptos básicos de justicia social (PNUD, 2005). Igualmente adverso resulta, por lo tanto, entrar en una etapa de la vida especialmente vulnerable como es la vejez “heredando” las inequidades.
Desde una perspectiva amplia, por consiguiente, en este trabajo se coincide con Araníbar (2003) en que “no se debe considerar que la pobreza, la dependencia, la enfermedad o la incapacidad son características inherentes a la vejez y si estas condiciones están presentes, tal situación está determinada por una serie de variables sociales, económicas y culturales distintas a la edad cronológica”, y sobre las que se puede actuar.
En efecto, el género y la etnicidad son categorías sociales que emanan de la cultura. El género, entendido como la construcción social de las diferencias sexuales, pone acento en la idea de que lo universal radica en los cambios biológicos y lo particular en los rasgos de género. La etnia es una categoría social que no se basa sólo en el origen racial, sino en una serie de criterios de identificación (origen antropológico, comunidad de territorio, uso lingüístico, costumbres y formas de vida) que pueden ser reconocidos tanto objetivamente por los "otros" (diferencia) como subjetivamente en la conciencia de los individuos (pertenencia) (Morandé,1990, en Huenchuan, 1999).
La integración de estas dos categorías define una vejez en la que se entrelazan diferencias de género y distinciones étnicas inseparables. Así entendida, la vejez —como otras etapas de la vida—
pone en escena las diversidades que constituyen a los sujetos, enriqueciendo la noción sustentada hasta ahora: de un sujeto percibido nada más que a partir de su edad, emerge uno múltiple atravesado por la pluralidad. Sujeto, asimismo, que se constituye en cada cultura y que adquiere identidad de acuerdo a un ethos particular (Huenchuan, 1999).
No obstante lo anterior, el género y la etnicidad no siempre confluyen en el análisis de la vejez y el envejecimiento. Las personas mayores son generalmente concebidas sólo a partir de su edad, con una construcción identitaria reificante, sin considerar otros aspectos de significación social que influyen en hombres y mujeres, y en su interrelación con el entorno sociocultural y ecológico (Huenchuan, 1999).
Las conexiones entre el género y el envejecimiento tienen que ver con el cambio social que acarrea el paso del tiempo en las posiciones de poder, las funciones asignadas a los géneros y la identidad de género que se experimenta. Reconocer la implicación del género y la edad tiene un efecto multiplicador, que puede contribuir a incrementar la comprensión de las mujeres y los
hombres mayores. Esto lleva a aceptar que el envejecimiento femenino es diferente al masculino, lo que ayuda a su comprensión e interpretación (Huenchuan, 2003).
En cuanto a las diferencias étnicas, su vinculación con el envejecimiento implica considerar la heterogeneidad de las personas mayores y la estrecha relación de esta etapa de la vida con el contexto sociocultural en que se vive (Huenchuan, 1999 y 2004). La etnia, un concepto amplio, se entiende como un grupo de individuos unidos por un complejo de caracteres comunes
—antropológicos, lingüísticos, políticos, históricos, etc.— cuya asociación constituye un sistema propio: un cultura (Breton, 1983). En esta acepción, la etnia es una comunidad unida por una cultura particular que, en sentido lato, engloba todas las actividades materiales y no materiales mediante las cuales se organiza la vida, y en consecuencia los sistemas de producción y reproducción. Y dentro de la cual, por supuesto, se construye la edad social de cada individuo.
La historia étnica nos ayuda a definir quiénes somos, cómo nos consideramos a nosotros mismos y cómo nos consideran los demás (Káliz,1983, citado por Huenchuan, 1999). Aunque sólo nos influyen uno o varios factores, la pertenencia étnica es una constante en nuestra vida, y las experiencias que hemos tenido con respecto a ella continúan incidiendo en nuestros años adultos y de vejez.
3.4 Quiénes son las personas mayores en el marco de este trabajo
Dado que no hay total consenso sobre cómo denominar a las personas mayores ni sobre la edad mínima para considerar a una personas o grupo de personas como “formando parte” de este conglomerado, en este trabajo se utilizarán preferentemente los términos “adultos mayores”,
“personas mayores”, “personas de edad avanzada” o “personas de la tercera edad”, en forma indistinta.
Tampoco hay consenso en cuanto a la edad de inicio de este grupo etario, ya que no se ha definido un criterio uniforme para los países. En el marco de las Naciones Unidas y de sus agencias especializadas son considerados adultos mayores, en la mayor parte de los casos, las personas que tienen 60 años o más, aun cuando pueden encontrarse excepciones. En los países de América Latina se adoptan diferentes parámetros a nivel nacional, que oscilan entre los 60 y los 65 años en la mayor parte de los casos, generalmente según los criterios establecidos por los sistemas de pensiones.
A los fines del análisis de los datos de Ecuador, sin embargo, se utilizará el límite inferior de los 65 años, dado que en el país se considera adultos mayores, casi universalmente, a las personas de 65 años y más. Este criterio está explícito en los instrumentos legales pertinentes, como la Ley del Anciano de 1991, y es el utilizado en el sector público y por los programas de protección social.
II. Transición demográfica
y envejecimiento en Ecuador
1. La transición demográfica
51.1 La transición demográfica en América Latina
La región ha transitado por un rápido proceso de transición demográfica (descenso de la mortalidad, de la fecundidad y del crecimiento de la población), comparado con la experiencia de los países actualmente industrializados. Cuando en ellos el proceso tomó más de un siglo de duración, en los países de América Latina no llevó más de medio siglo, dado que ya estaban disponibles en el mundo los medios para que tanto la mortalidad como la fecundidad pudieran ser controladas.
La transición demográfica puede ser definida como un proceso empíricamente observable durante el cual se pasó de una dinámica de bajo crecimiento poblacional, con altas tasas de mortalidad y fecundidad, a otra también de bajo crecimiento pero con mortalidad y fecundidad reducidas; en el intermedio se observaron elevadas tasas de crecimiento de la población, debido al desfase entre el inicio del descenso de la mortalidad y el de la fecundidad.
5 Las fuentes de los datos provistos son las estimaciones y proyecciones de la población del Ecuador entre 1950 y 2050, elaboradas conjuntamente por el INEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos de Ecuador) y el CELADE (INEC/CEPAL/CELADE, 2003 y CEPAL/CELADE, 2004b).
La transición se inició en los sectores sociales más favorecidos y urbanizados, con mayor acceso a la educación, a la atención de salud y al uso de métodos anticonceptivos de planificación familiar (como principales factores directos del cambio), y luego se extendió al conjunto de la sociedad, en mayor o menor medida y en forma irregular en los diferentes países de la región, según las posibilidades de acceso y la oferta disponible para el resto de la población. Este desfase fue la causa del acelerado crecimiento de la población regional entre 1940 y 1970, e hizo que América Latina pasara de tener índices reproductivos de entre los más altos del mundo a niveles por debajo de la media mundial (Schkolnik, 2006).
Con el propósito de comparar los países de América Latina desde el punto de vista de la transición demográfica, el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), División de Población de la CEPAL, ha elaborado una tipología de etapas de la transición basada en los niveles y evolución de las tasas de fecundidad, de mortalidad y de crecimiento de la población (CEPAL/CELADE, 1993 y Chackiel, 2004). Esta tipología, como señala Chackiel (2004), “se basa en la comparación de las tasas brutas de mortalidad y natalidad debido a que estos indicadores expresan también la situación del crecimiento y estructura por edades de la población. El proceso de cambio de estas dos últimas variables es consecuencia de los cambios en los niveles de fecundidad y mortalidad, pero ello ocurre con cierto desfase por el factor de inercia de la estructura por edades de la población”, que se ha mantenido o aún se mantiene joven, por diferentes periodos de tiempo según los países y los diferentes momentos de inicio y ritmos de cambio de las variables demográficas en cada uno de ellos.
En la versión original de esta tipología (CEPAL/CELADE, 1993) se podían identificar en América Latina cuatro grupos, cada uno de los cuales aglutinaba a países en fases similares de la transición (avanzada, plena, moderada e incipiente), aun cuando existía cierta heterogeneidad al interior de cada una de las agrupaciones. En una evaluación posterior (Chackiel, 2004) todavía podían identificarse varios de los mismos países dentro de cada uno de los cuatro grupos, aunque algunos de ellos ya habían cambiado de categoría. Más recientemente, dadas las transformaciones en el panorama demográfico en el último quinquenio y las proyecciones para el periodo 2005-2010, la situación de varios países ha vuelto a modificarse, como puede verse en el cuadro 2.
