EL DICTAMEN PERICIAL EN LOS DELITOS CONTRA EL MEDIO AMBIENTE Y EL URBANISMO.
ESPACIOS PROTEGIDOS: LOS ESPACIOS
LITORALES Y COSTEROS
LA SITUACIÓN ACTUAL.
Bastante más de la mitad de la población española vive a menos de 50 kilómetros de la costa, lo que supone un dato suficientemente elocuente, y más si contemplamos únicamente una franja litoral de 5 kilómetros donde residen en ella más de un tercio del total, cuando a principios del siglo XIX no era más de un 12 %. La densidad media de los municipios costeros españoles es de 350 hab./km2, mientras que la media nacional es de 77 hab./km2. Esa densidad se incrementa en la etapa veraniega hasta superar los 1.000 hab./km2, lo que puede darnos una idea de lo que puede llegar a suponer en algunas poblaciones concretas.
Esa fuerte antropización del litoral implica que un 40 % se encuentre urbanizado o declarado como urbanizable y que aproximadamente un 15 % de la franja del primer kilómetro de la costa española se encuentra totalmente urbanizada, llegando en provincias como Barcelona, Málaga o Alicante a superar el 50 %. En algunas comarcas de la primera de ellas se alcanza el 100 % de consolidación del frente costero, situación que también aparece en cierto número de municipios españoles.
No es casual el hecho de que todas ellas sean provincias mediterráneas, ya que la intensa acción humana que se ha realizado en el litoral, prácticamente en los últimos 30 ó 40 años, se ha debido principalmente a la actividad turística, y ésta se ha desarrollado fundamentalmente en el litoral mediterráneo y en el sur, así como en los archipiélagos balear y canario.
La transformación del litoral mediante la actividad urbanizadora, por si misma o a consecuencia del turismo, y la artificialización de la costa mediante la implantación de infraestructuras, ha conducido fundamentalmente a una minoración de sus recursos naturales y de sus activos medioambientales. La modificación de corrientes, la merma de playas, la salinización de acuíferos, la desaparición de paisajes naturales o la pérdida de calidades ambientales son algunas de las consecuencias primarias de tal situación.
A su vez, esa densificación humana del litoral requiere cada vez más recursos y mayores infraestructuras, todo ello en un proceso sin fin, que hace inevitable la aplicación de políticas sostenibles para evitar males mayores
Esta mutación extraordinaria del litoral, fundamentalmente en las áreas vinculadas a las playas, debido a su revalorización económica y social ha llevado a esa situación crítica, que hace ineludible una respuesta sin más dilación, fundamentalmente en las zonas turísticas maduras, donde la necesaria transformación de su carácter masivo por un requerimiento de calidad en el conjunto de su oferta, debe comenzar por una activa recuperación de sus cualidades naturales y medioambientales, pero también por la revitalización de sus espacios, equipamientos y paisajes urbanos.
El conflicto en las zonas litorales entre los intereses económicos, sociales y ambientales debe resolverse partiendo de un amplio consenso político y de la necesaria armonización entre las distintas administraciones que allí tienen responsabilidades; desde el estado y las autonomías hasta los ayuntamientos, a los que se agregan - en las comunidades de los archipiélagos - los gobiernos insulares. Ello debe desembocar en soluciones viables que, a partir de las propuestas de los técnicos y científicos, permitan aunar criterios de sostenibilidad, conjugando los citados intereses sociales, económicos y ambientales, que posibiliten la preservación y recuperación de los valores naturales y culturales del litoral que debemos legar a las generaciones futuras.
Ese esfuerzo, que requiere de grandes aportaciones económicas no debe quedar supeditado exclusivamente a las administraciones públicas, sino que es necesaria la intervención y aportación de las entidades y capitales privados cuyo futuro también depende del mantenimiento y recuperación de ese litoral.
Esta necesaria toma de posición ante la problemática del litoral induce a la aprobación y establecimiento de diferente documentación legislativa, normativa y de planeamiento, en los distintos ámbitos, determinando diferentes marcos de protección, regulación y prevención, que conllevarán a la delimitación de espacios protegidos de variada intensidad, posibilitando la creación de programas y planes de actuación.
La entidad de la legislación y normas establecidas determina la implicación política en la preservación del espacio litoral, y en consecuencia, el grado de sensibilización y respuesta frente a la necesidad de su recuperación, mantenimiento y conservación; pero además - y de una manera esencial - el de su acción preventiva, como la mejor opción frente a las posibles recuperaciones del futuro, proporcionando una solución perdurable junto al menor de los costos posibles.
LEGISLACIÓN Y NORMATIVA EN EL ÁMBITO ESTATAL.
El inicio de esta andadura hay que fijarlo en el año 1.988, al aprobarse la nueva ley de costas, que sustituyó a otra excesivamente antigua y obsoleta, estableciendo el marco general de ese ámbito territorial concreto, el de la franja del borde costero. Esta ley supuso un importante y arriesgado paso adelante en el concepto demanial, aunque excesivamente ambicioso, superando la noción clásica de protección del término y reiterando su carácter público.
Ello ha implicado, en algunos casos, importantes variaciones en la línea virtual que supone el límite marítimo terrestre ampliándose sobre las propiedades privadas que delimita. Esas nuevas delimitaciones, por creación o por modificación, permiten la concreción de mayores espacios públicos que soportan el bien más apreciado para el turismo de sol y playa, la ribera marítima, la que antecede a la primera línea. Asimismo sus determinaciones sobre las zonas inmediatas de vigilancia o prevención, de carácter privado, han supuesto poner ciertos límites a las presiones urbanísticas y edificatorias en esas franjas territoriales.
Próxima a cumplir 20 años, la labor de adecuación de los espacios costeros a ese marco legislativo, exceptuando una primera etapa de cierta actividad, es bastante lenta. Hoy, con un plan trienal de choque que pretende tener, para final de 2008, toda la delimitación que se corresponde con espacios no protegidos, todavía resta por determinar casi la cuarta parte de su perímetro (deslindado el 77,60 % a 31 de diciembre de 2.006).
La necesaria detección y eliminación de las ocupaciones ilegales o caducadas de distintas áreas de esos espacios públicos y la regulación de las concesiones establecidas son asignaturas pendientes de la administración estatal costera. Otra norma básica de esa ley, que obliga a los planeamientos al establecimiento de accesos al mar desde el interior terrestre, no ha sido cumplimentada.
Otras leyes de ámbito estatal también tienen su influencia sobre el medio litoral, desde aspectos más genéricos, como la normativa urbanística supletoria y la ley de conservación de espacios naturales, o más específicos, como la ley de puertos.
Por otra parte y en la línea de aumentar los espacios protegidos costeros, actualmente el Ministerio de Medio Ambiente está aprobando diversos convenios con algunas comunidades autónomas para la adquisición de diversas áreas litorales con la finalidad de preservar dichos espacios de cualquier tipo de intervención que ponga en peligro su condición natural.
LEGISLACIÓN, NORMATIVA Y PLANEAMIENTO DE APLICACIÓN EN EL AMBITO AUTONÓMICO.
Las comunidades autónomas, asumidas las competencias para regular los aspectos territoriales, urbanísticos y medioambientales, tienen la responsabilidad de la ordenación y clasificación de los espacios contiguos al borde costero, y por ende la delimitación del resto del área de influencia litoral. A partir de ello se implantan diferentes figuras de protección y preservación, y se desarrollan diferentes programas de actuación y recuperación.
Haciendo un mínimo repaso a todas ellas, cabría destacar:
En Cataluña, donde el proceso legislativo y de planeamiento está más desarrollado, con una modificada ley general de urbanismo y un plan territorial general, tiene también un plan director urbanístico del sistema costero, que supone, entre otros aspectos, la protección de toda la franja costera de 500 metros todavía no transformada, impidiendo cualquier tipo de urbanización y de edificación. Recientemente ha derivado de ello el plan estratégico litoral de la provincia de Barcelona. En la escala municipal, Roses ha llevado a cabo asimismo un plan de ordenación de litoral. Además existen varios espacios y parques naturales costeros, como el del Delta del Ebro, con sus correspondientes planes de ordenación y de protección.
La Comunidad Valenciana, con una ley de espacios naturales y un catálogo de zonas húmedas, que protegen y delimitan cierto número de áreas litorales, ha establecido varios parques y reservas naturales, dotados algunos de ellos de los correspondientes planes de ordenación de reserva natural.
Mientras tanto la región de Murcia se ha dotado de un plan de ordenación territorial de todo su litoral, así como de sus correspondientes directrices, aunque aparece más orientado a determinar las posibilidades de desarrollo urbanístico que a establecer medidas de protección.
En el caso de las Islas Baleares, única comunidad autónoma sin legislación del suelo, existe cierta normativa específica que establece, entre otras, la figura de los planes de ordenación del litoral, aunque aún no se han desarrollado. Una nueva ley de puertos, tras una moratoria de unos años que imposibilitaba cualquier actuación en ese campo, está permitiendo, sin excesivos impedimentos, - en la comunidad que posee uno de cada cuatro puertos deportivos existentes en España - la ampliación de los existentes y la construcción de otros nuevos.
En la preservación de los espacios costeros existen tres normativas fundamentales desde hace más de quince años: la ley de espacios naturales que delimitó y protegió diversas áreas costeras, impidiendo cualquier actividad urbanizadora además de importantes limitaciones edificatorias; la ley de directrices de ordenación territorial que impide la edificación en el suelo rústico a menos de 500 metros de la ribera del mar y los planes de ordenación de la oferta turística, para las islas de Mallorca e Ibiza, que preservó de la urbanización a los intersticios entre los diferentes núcleos costeros existentes, impidiendo su extensión o la creación de otros nuevos que condujeran a una franja costera urbanizada continua. Recientemente el plan territorial de Menorca ha prohibido definitivamente la edificación en todo el suelo rústico.
De los espacios naturales indicados derivó, ente otros, la delimitación del único parque nacional marítimo terrestre español, el del archipiélago de Cabrera. Asimismo se han establecido planes de ordenación de reserva de varios parques naturales costeros y marítimos.
En Andalucía hay que destacar entre su legislación las directrices regionales de litoral así como un decreto de zonas sensibles en aguas de litoral. En esta comunidad se han establecido varios planes subregionales de ordenación de territorios costeros, mientras que en la escala municipal, Benalmádena ha desarrollado un plan de ordenación de litoral bajo premisas de sostenibilidad. Cuenta con diversos espacios - parques naturales y frentes litorales protegidos - con sus correspondientes planes de reserva y recursos, entre los que destaca el parque nacional de Doñana.
Las Islas Canarias, con múltiples reservas y espacios costeros protegidos, hay que tener presente que tiene protegido el 40 % de su territorio, ha establecido para ellos diversos planes directores de protección. La imposibilidad de edificación en todo su suelo rústico repercute en las posibilidades de su espacio litoral. Actualmente están pendientes de aprobación las directrices territoriales generales de ordenación del litoral, así como las de paisaje que también tienen incidencia en el ámbito costero. El plan insular de Tenerife determina la obligación de establecer planes de ordenación de litoral para cada una de las 10 comarcas en que éste se divide.
Galicia tiene protegidos distintos espacios litorales entre los que destacan los de diversas islas de su frente costero.
En el País Vasco se encuentra en proceso de aprobación el plan territorial sectorial de protección y ordenación del litoral y cuenta con algún plan especial de ámbito costero. Asimismo, la imposibilidad de edificación en todo su suelo rústico repercute en las posibilidades de su espacio litoral.
MIRANDO HACIA EL FUTURO.
La profusión de planes y legislación, así como de las distintas intervenciones directas que se están desarrollando, dista todavía de ofrecer un panorama optimista en la protección de los espacios litorales, ya que aunque se está actuando en muchas zonas y desde diversos frentes, la conjunción entre la dinámica económica y la inhibición de algunas administraciones mantiene - o lo que es peor incrementa - la incorrecta situación actual.
En el Congreso Internacional de Litoral realizado en las Islas Canarias durante los años 2004 y 2005 se detectó que su estado general en España - al margen de situaciones puntuales - todavía conlleva la persistencia, entre otras, de la siguiente problemática:
- La fuerte presión urbana sobre el litoral, con la adición de nuevos suelos urbanizables y la continua regresión de la agricultura, lo cual se ve apoyado por la creación de nuevas y mejores vías de comunicación que actúan como elemento de colonización extensiva del litoral.
- La edificación y ocupación ilegal del dominio público marítimo terrestre, en muchos casos debido a los propios establecimientos turísticos.
- La falta de accesibilidad a la costa.
- Las alteraciones provocadas en el medio marino por los distintos puertos y obras civiles, que siguen ampliándose e incrementándose, con las consiguientes consecuencias sobre las playas.
- La mínima consideración de los factores medioambientales en contraposición a los sociales y económicos, que siguen prevaleciendo.
- La falta de asunción de la problemática del paisaje litoral desde el espacio marino, tanto en las áreas naturales, como en las fachadas marítimas urbanas.
- La falta de programas activos de renovación y regeneración en los núcleos turísticos costeros - especialmente los maduros - incluyendo equipamientos, esponjamientos y sustitución de edificaciones mediante incentivos y trasvases de aprovechamientos urbanísticos.
Por todo ello es necesaria una mayor implicación por parte de las distintas administraciones y un mayor grado de concienciación social ante la situación en la que nos encontramos, propiciando la minoración de los factores señalados actuando en los distintos frentes y fundamentalmente, estableciendo programas y planes de gestión integrada de las zonas litorales.
Estos programas y planes de gestión integrada de las zonas litorales deben cumplimentar los requerimientos europeos para su implantación - donde se contemplen, de manera equilibrada, los tres aspectos fundamentales en su definición: los sociales, los económicos y los medioambientales - con la finalidad de ofrecer soluciones sostenibles a la problemática enunciada, que permitan una transmisión a las generaciones futuras de un litoral en el que persistan las cualidades naturales y culturales, que han hecho de él un elemento valiosísimo para el mantenimiento e incremento de la calidad de vida de sus ciudadanos.
Luís Antonio Corral Juan, arquitecto. A mi hijo, Pau Corral Pérez, arquitecto. In memoriam.
