Evaluación de las medidas de comando y control en las entidades de regulación ambiental

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(1)Universidad de Los Andes Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental Proyecto de grado. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL. Fredy Antonio Torres O Asesor: Juan Pablo Ramos. Bogotá, Agosto de 2003.

(2) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Introducción El trabajo que se presenta a continuación es un compendio de información del instrumento de regulación ambiental de comando y control, en donde primero se desarrolla el concepto teórico del comando y control, luego se determina como es su tratamiento bajo la reglamentación ambiental en Colombia, se revisan metodologías innovadoras en el ámbito internacional para su gestión y se evalúa las medidas que se toman en tres entidades de regulación ambiental en Colombia (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente –. DAMA y la Corporación Autónoma Regional de. Cundinamarca – CAR). Además, se presenta un propuesta de mejoramiento para optimizar las medidas del instrumento de comando y control en dichas entidades.. El desarrollo de este trabajo se sustentó en la recolección y análisis de información proveniente de entrevistas personales con funcionarios de las entidades evaluadas en las áreas correspondientes al seguimiento y monitoreo ambiental y proceso jurídico, registros de procesos permisivos y sancionatorios, y artículos escritos que presenten metodologías innovadoras para la aplicación de las medidas de comando y control.. 1.

(3) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Capítulo I. 1. Marco conceptual. 1.1 Introducción El mecanismo de comando y control regula las actividades económicas para proteger el medio ambiente. Las medidas que se adoptan para tal fin comprenden la imposición de requisitos para prohibir, restringir y regular actividades que puedan causar afectación al medio ambiente, y la verificación del cumplimiento de dichos requisitos, imponiendo sanciones a aquellos que incumplan.. Los mecanismos de comando y control regulan desde procesos hasta normas basadas en tecnología y desempeño (O’Connor 1998). La verificación de su cumplimiento y la implementación de medidas sancionatorias, correctivas o de orden informativo, implican. una elevada inversión administrativa, especialmente en países en desarrollo. (Kolluru 1994), como es el caso de Colombia.. Por este motivo es útil hacer una evaluación de la metodología en la aplicación de los mecanismos de comando y control utilizada en las entidades de regulación ambiental en Colombia, y de forma paralela, explorar metodologías innovadoras a nivel internacional, con el fin de emplearlas en el mejoramiento de procedimientos para así obtener eficiencia en la ejecución de recursos, y desde luego, en la administración del medio ambiente.. 2.

(4) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 1.2 Comando y control Es un conjunto de metodologías cuyo principal objetivo es que se lleve a cabo una total implementación de los requerimientos ambientales (INECE 2002). Básicamente, el comando y control se encarga de regular, restringir y prohibir actividades económicas con el fin de controlar el daño ambiental causado por estas (UNESCAP 2003). El comando y control ambiental se sustenta en instrumentos para regular la calidad ambiental, estos pueden ser directos o indirectos, los primeros los constituyen las normas de calidad ambiental y los indirectos o administrativos son constituidos por licencias, permisos y autorizaciones para operar o desarrollar cierta actividad (Gabaldon 2002). La comunidad regulada debe entonces cumplir con estos requerimientos. Las acciones que utilizan las entidades de regulación ambiental con el fin de comprobar el cumplimiento de los requerimientos y sancionar a aquellos que no se encuentren dentro de los límites establecidos en la normatividad se pueden clasificar en: (INECE 2002) Ø Inspecciones: Con el fin de comprobar el cumplimiento de los requerimientos ambientales y detectar a los infractores. Ø Negociaciones: Se realizan con individuos u organizaciones que no estén cumpliendo con la reglamentación ambiental con el fin de lograr acuerdos para su cumplimiento Ø Acciones legales: Estas se toman para imponer consecuencias a individuos u organizaciones que incumplan con los requerimientos ambientales. Las acciones legales que se pueden llevar a cabo son las siguientes (Kolluru 1994): o Administrativas: Son impuestas por una entidad gubernamental y consisten en una sanción.. 3.

(5) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. o Civiles: Aquellas que son remitidas por la entidad gubernamental a una corte penal en un caso no criminal. Son de carácter monetario. o Criminales: Se refiere a casos en los que se viola una ley de carácter penal. El Estado es el que demanda a una organización o a un individuo. Este es el único caso en donde se lleva a prisión al infractor. Ø Acciones para promover el cumplimiento: Se refiere al cumplimiento voluntario. Pueden ser programas educacionales, asistencia técnica, subsidios, etc.. Estas acciones pretenden que la comunidad regulada entre en cumplimiento de los requisitos establecidos en normas, licencias, permisos y autorizaciones con el fin de preservar la calidad ambiental. Se busca influenciar el paso del no cumplimiento hacia el cumplimiento.. Ante la aplicación de un mecanismo de comando y control la comunidad regulada puede cumplir o no cumplir los requerimientos impuestos por la autoridad ambiental. El cumplimiento ha sido catalogado por Marcus y Goodman como respuestas de tipo calculadora y normativa frente a la imposición de una reglamentación. La respuesta calculadora se cumple porque involucra el factor económico (sanción), y la respuesta normativa por el deseo (ideológico) de permanecer dentro de la normatividad (Marcus y Goodman 1986).. Cumplir con la regulación existente involucra una inversión económica acorde con los requerimientos a acometer, y sin duda constituye un factor para que individuos y firmas permanezcan fuera de los limites legales. Lo que incrementa esta situación es que la comunidad regulada perciba que al no cumplir lo requerido pueda obtener mayor beneficio que al estar en el caso contrario, y esto se debe principalmente a una pobre labor de las entidades de regulación ambiental en la aplicación de los. 4.

(6) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. mecanismos de comando y control, y como consecuencia no se transmiten los factores que influyen en el cambio de actitud hacia el cumplimiento de normas y regulaciones. Estos factores se pueden numerar como (INECE 2000): Ø Que exista una probabilidad a ser detectados. Ø Que las entidades encargadas de la regulación ambiental actúen rápido y de forma predecible frente a un incumplimiento de la ley. Ø Que se aplique una sanción apropiada. Ø Que la comunidad regulada tenga presente los factores anteriores.. Polinsky y Shavell describen el beneficio resultante de un acto ilícito como función de la probabilidad de detección, la multa impuesta y el período de encarcelamiento, en donde a medida que estos sean bajos e imperceptibles, las utilidades resultantes incrementan y hacen atractivo estar fuera del cumplimiento. Esto se relaciona mediante la siguiente función (Polinsky y Shavell 2000):. g > p ( f + λ t ) , donde: g = Ganancia resultante del acto ilícito. p = Probabilidad de detección. f = Multa t = Período de encarcelamiento. λ = Aversión al encarcelamiento por unidad de tiempo de este.. Ahora bien, si se aplica debidamente el comando y control ambiental, es decir si los factores que inciden en el cambio de actitud hacia el cumplimiento son diseñados de manera consecuente con las metas de calidad ambiental dispuestas en políticas y regulaciones, la ganancia al cometer un acto ilícito no sería atrayente, y de esta forma la comunidad gozaría de un nivel más elevado de bienestar el cual se puede asumir como la suma de las utilidades individuales (Polinsky y Shavell 2000), ya que al. 5.

(7) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. disminuir las infracciones en contra del medio ambiente, un mayor número de individuos obtendría beneficios al no ser víctimas de la contaminación y deterioro del entorno.. Se pueden enumerar otros factores que influyen en el cumplimiento de la ley (INECE 2002), estos son: •. Factores psicológicos.. •. Factores sociales, donde se relacionan las normas morales y el nivel cultural.. •. La credibilidad en las instituciones. •. El nivel tecnológico y económico de la comunidad regulada: lo que facilita el cumplimiento o se constituye en un obstáculo para este.. Los requerimientos que usualmente se utilizan en un mecanismo de comando y control se resumen a continuación (INECE 2002): Ø Estándares ambientales: También llamados estándares de calidad media, son el objetivo de la calidad ambiental (por ej. aire, agua). Estos usualmente se determinan en unidades de concentración. La regulación de los estándares ambientales usualmente requieren de la medición de emisiones o de actividades en un lugar específico1 . Ø Estándares de desempeño: Estos limitan la cantidad o la tasa de descarga de contaminantes que un individuo o firma puede arrojar al ambiente en un período de tiempo. Estos son flexibles ya que permiten a las fuentes buscar la mejor tecnología con la cual puedan cumplir los estándares. Ø Estándares de tecnología: Estos requieren que la comunidad regulada use un tipo particular de tecnología (“mejor disponible”) para controlar y/o monitorear emisiones. 1. Se hace referencia a estándares de efluente.. 6.

(8) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Ø Estándares de prácticas: Estos estándares prohíben ciertas actividades que incurran con impactos ambientales significativos. Ø Requerimientos. de. información:. Estos. requieren. de. una. fuente. de. contaminación potencial para develar y brindar información al gobierno. Ø Prohibiciones de productos o de uso: Prohíben el producto o un uso particular del mismo.. Se puede apreciar que los requerimientos no solo regulan la calidad del efluente , sino que están pendientes de su localización en tiempo y espacio y de su cantidad. (Henry & Heinke 1989). En un mecanismo de comando y control las leyes proveen la visión, el alcance y la autoridad para la protección ambiental. Las regulaciones son dependientes del alcance de las leyes y establecen los requerimientos generales que la comunidad regulada debe cumplir. Los permisos y las licencias se basan en criterios específicos de las leyes y regulaciones, y las políticas sirven para interpretar y hacer efectivos los requerimientos. (INECE 2002).. Las inspecciones son una parte esencial en un mecanismo de comando y control, ya que son una herramienta para poder detectar y corregir la violación de las regulaciones, y proveen la evidencia necesaria para sancionar a los infractores (INECE 2002). Estas se llevan a cabo mediante inspectores del gobierno o por inspectores independientes contratados por la entidad regulatoria (INECE 2002).. Las inspecciones usualmente se realizan por dos motivos: rutina (existe un itinerario de inspecciones) y por causa justificada (existe la sospecha de incumplimiento), y su realización puede ser anunciada o no. De acuerdo con el grado de complejidad de las inspecciones, estas se pueden clasificar en tres grupos (INECE 2002):. 7.

(9) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. •. Inspecciones de recorrido: En donde el inspector se limita a hacer un recorrido por las instalaciones verificando un nivel básico de cumplimiento y tomando nota de aspectos relevantes que puedan ser útiles para decidir si se debe realizar una inspección posterior más exhaustiva.. •. Inspecciones de evaluación de cumplimiento: Es más detallada que el caso anterior. Se realizan entrevistas y se recolecta material que pueda servir de evidencia de no cumplimiento.. •. Inspecciones de muestreo: Se incluye los elementos presentes en las anteriores, y además se realiza recolección y análisis de muestras físicas.. 8.

(10) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Capítulo II. 2. Comando y control en las entidades de regulación ambiental en Colombia.. 2.1 Entidades de regulación ambiental La gestión ambiental en Colombia se desarrolla conforme a las disposiciones de la ley 99 de 1993, en donde se crea el Ministerio del Medio Ambiente (ahora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial2 ) y se organiza el Sistema Ambiental Nacional – SINA, el cual propende por la puesta en marcha de los Principios Universales y del Desarrollo Sostenible de la Declaración de Rio de Janeiro de 1992, y requiere de orientaciones, normas, recursos, programas e instituciones con el fin de cumplir con este objetivo.. Las Corporaciones Autónomas Regionales, los Entes Territoriales y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (en adelante Ministerio de Ambiente), constituyen, dentro del conjunto de instituciones dispuestas para la ejecución de lo propuesto en el SINA, el sector encargado de la regulación, administración, protección y evaluación de los recursos naturales y el medio ambiente, lo que los instituye como autoridades en materia ambiental. Sus funciones y alcance se definieron en la ley 99 de 19933 . El Ministerio de Ambiente es el organismo rector de la gestión ambiental en Colombia, tiene a su cargo dictar las políticas y regulaciones ambientales. Las Corporaciones Autónomas Regionales ocupan el segundo lugar en. 2. Creado y reglamentado mediante el Decreto 216 de 2003.. 3. Ley 99 de 1993. Títulos II, VI y IX. 9.

(11) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. la jerarquía ambiental nacional y tienen como función administrar dentro de su área de jurisdicción el medio ambiente. Los entes territoriales, conformados por departamentos y municipios, exceptuando a los Grandes Centros Urbanos, que tienen las mismas funciones que las Corporaciones Autónomas Regionales para el área de su jurisdicción, administran el medio ambiente con la asesoría o participación de las Corporaciones Autónomas Regionales y apoyan el desempeño de estas.. 2.2 Marco legal Con el fin de regular, prohibir y restringir las actividades que pueden causar deterioro ambiental o que involucren los recursos naturales, realizar la evaluación y el control y seguimiento de las mismas y castigar a los transgresores de la normatividad, las entidades de regulación ambiental cuentan con un marco legal que delimita y fija su proceder.. Básicamente, el comando y control ambiental se reglamenta en la ley 99 de 1993 y en el decreto 1594 de 1984, en donde se establecen los lineamientos para la ejecución de medidas de protección ambiental por parte de las entidades de regulación, los cuales relacionan los procedimientos permisivos, las acciones de seguimiento y control y los procesos sancionatorios.. Las licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y demás instrumentos de control ambiental se regulan a través de las medidas de comando y control. Estos procesos permisivos. son. consentimientos. para. realizar. actividades. que. imponen. una. obligatoriedad a términos legales que son objeto de verificación por parte de la autoridad ambiental que los expide.. 10.

(12) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 2.2.1 Licencias ambientales Las licencias ambientales se definen en la ley 99 de 1993 y en el decreto reglamentario 1180 de 2003, en donde se establece el alcance, las actividades que regulan, la competencia y el procedimiento para otorgarlas, así como otras disposiciones tendientes a su regulación (p.ej control y seguimiento). Se debe presentar en orden a obtener una licencia ambiental, un Estudio de Impacto Ambiental y si es requerido, un Diagnóstico Ambiental de Alternativas. El Estudio de Impacto Ambiental es un informe que evalúa los posibles impactos causados por la actividad y establece acciones para manejar de manera adecuada su afectación en el ambiente. Este estudio permite a la autoridad ambiental establecer los parámetros para desarrollar el seguimiento y control de términos y es fundamental para otorgarla. La licencia ambiental lleva implícitos los permisos, autorizaciones y concesiones necesarios para su desarrollo.. 2.2.2 Permisos, concesiones, autorizaciones y otros instrumentos de control ambiental Los permisos, autorizaciones, concesiones, registros, salvoconductos, etc.,. permiten. regular actividades sobre los recursos naturales y el medio ambiente, y su marco legal está definido por leyes, decretos, resoluciones y acuerdos dictaminados por el Ministerio de Ambiente y son de carácter nacional.. Para obtener un permiso, autorización u otro instrumento de control es necesario presentar una documentación inherente al proceso de solicitud, y en algunos casos estudios que evalúan tecnologías y procesos.. 11.

(13) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 2.2.3 Seguimiento y control y proceso sancionatorio El seguimiento y control ambiental tiene por objeto determinar el cumplimiento de términos. y. obligaciones. dispuestos. en. licencias,. permisos,. autorizaciones. y. concesiones y verificar hechos que constituyan afectación del medio ambiente. El seguimiento y control se encuentra reglamentado en las normas referentes a los procesos permisivos, la ley 99 de 1993, decreto 1594 de 1984 y en la ley 633 de 2000. En esta última se trasladan los costos de la evaluación, seguimiento y control de actividades económicas sujetas a procedimientos permisivos al solicitante, estableciendo tarifas con base en la magnitud económica del proyecto, obra o actividad.. El incumplimiento de la normatividad ambiental conduce al inicio de un proceso sancionatorio, el cual está reglamentado en la ley 99 de 1993 y en el decreto 1594 de 1984. El título XII de la ley 99 de 1993 determina el tipo de sanciones y adjudica la competencia de las medidas policivas al Ministerio de Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y los Entes Territoriales, y se remite al decreto 1594 de 1984 para aplicar el procedimiento de imposición de las medidas y sanciones siguientes4 de acuerdo a la infracción: Sanciones: •. Multas diarias. •. Suspensión del registro o licencia, concesión, permiso o autorización.. •. Cierre temporal o definitivo del establecimiento o servicio y revocatoria o caducidad del permiso o concesión.. •. Demolición de la obra.. •. Decomisos definitivos.. Medidas preventivas:. 4. Ley 99 de 1993, art 85. 12.

(14) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. •. Amonestaciones verbales o escritas. •. Decomisos preventivos.. •. Suspensión de actividades. •. Ejecución de medidas de mitigación o compensación y realización de estudios para evaluar el impacto causado por la infracción.. 2.3 Metodología La metodología mediante la cual se desarrolla el mecanismo de comando y control en la regulación ambiental en Colombia es similar en cada una de las entidades, ya que se rigen por un marco legal que establece un procedimiento básico para el desempeño.. El proceso se inicia con la normatividad ambiental, la cual debe ser acatada por la comunidad y regulada por la autoridad ambiental competente. Para esto se cuenta con actividades de seguimiento y control, que buscan verificar cumplimiento, hechos y omisiones, y si se encuentra infracción a la normatividad, se inicia el proceso sancionatorio.. Un esquema del proceso se presenta a continuación: (ver diagrama 1). 13.

(15) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Diagrama 1. Inicio. Normatividad ambiental. Estándares de calidad ambiental. Autoridad ambiental conoce por queja incumplimiento de norma o afectación al medio ambiente.. Procesos Permisivos. Seguimiento y control. Estudios e informes de evaluación ambiental. Verificación de Hechos. Visitas, toma de muestras Pruebas. Concepto técnico. Si cumple. No Cumple términos o requerimientos. Termina. Notifica. Resolución Medidas preventivas y/o apertura de investigación Cargos. Se recibe descargos Visitas, toma de muestras Pruebas adicionales. Si exonera. Verificación de Hechos. Notifica. Termina. Resolución Sanciona o exonera. Sanciona. Recurso de reposición. Notifica. Resolución Revoca o confirma. 14.

(16) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. A partir del diagrama de flujo anterior, se puede concluir lo siguiente acerca de los mecanismos de comando y control en las entidades de regulación ambiental en Colombia: 1. La regulación se efectúa mediante el uso de instrumentos directos (normas de calidad ambiental) y administrativos (licencias, permisos, autorizaciones y concesiones). 2. La autoridad ambiental conoce acerca de la violación de la normatividad mediante tres formas: la primera se debe al seguimiento y control de los parámetros establecidos en los procesos permisivos, la segunda forma se da mediante la recepción de quejas por parte de la comunidad, las cuales generalmente deben ser evaluadas mediante una visita técnica, y la última por conocimiento directo o remitido por otra entidad del Estado. Esto da inicio al proceso sancionatorio. 3. La aplicación de una medida preventiva es causal para iniciar el proceso sancionatorio5 . 4. Hay una continua comunicación con el usuario en cada una de las etapas del proceso mediante notificaciones personales o edictos de conformidad6 . 5. La comunidad regulada cuenta con recursos para interponer los actos administrativos llevados a cabo por la autoridad ambiental. Estos son los recursos de reposición y apelación. 6. El comando y control ambiental involucra tres fases claramente definidas: a.. Normatividad ambiental: En esta fase, las entidades de regulación imponen requisitos establecidos en el marco legal ambiental a la comunidad bajo su jurisdicción.. b.. Seguimiento. y. control:. Busca verificar el cumplimiento de. requerimientos, hechos y omisiones. El seguimiento y control 5. Decreto 1594 de 1984, art 197. 6. Decreto 1594 de 1984, art 213. 15.

(17) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. comprende la evaluación técnica de estudios e informes que constituyen requisitos para la obtención y/o renovación de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y demás instrumentos de control, y el monitoreo de actividades consignadas en estos. La forma básica de realizar este seguimiento lo constituyen las visitas técnicas, en donde se toman muestras, mediciones, y datos útiles para confrontar hechos con los requerimientos en la normatividad. c.. Proceso sancionatorio: El proceso sancionatorio se inicia una vez la autoridad ambiental conoce acerca de la posible violación a la normatividad ambiental, ya sea por oficio, queja, solicitud o información de funcionario público, por denuncia, o consecuencia de una medida preventiva o de seguridad7 . Las sanciones son impuestas por las entidades de regulación ya que estas cuentan con atribuciones de policía dictaminadas en el artículo 83 de la ley 99 de 1993. Estas hacen una calificación de la infracción con base en el concepto técnico ambiental derivado de la investigación de hechos u omisiones y de las circunstancias atenuantes y agravantes de dicha infracción, e imponen la sanción correspondiente. Cuando sea procedente, es decir cuando el hecho sea constitutivo de delito8 , se remite el caso a la Fiscalía General de la Nación o a la autoridad competente.. 2.3.1 Sanciones Las acciones que la autoridad ambiental aplica contra el infractor de la normatividad se dividen en sanciones y medidas preventivas. Las medidas preventivas se destinan a. 7. Decreto 1594 de 1984, art 197. 8. Decreto 1594 de 1984, art 200. 16.

(18) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. casos en donde la ejecución de una actividad esté causando afectación al medio ambiente y se constituye en el inicio del proceso sancionatorio. Las sanciones se aplican en consecuencia de un proceso sancionatorio, donde la entidad reguladora procede a calificar la falta o infracción y bajo su potestad impone la sanción. Esta calificación se ve afectada por circunstancias atenuantes y agravantes9 que inciden en el tipo de sanción, y si es multa, en su cuantía, la cual va de 1 a 300 salarios mínimos mensuales vigentes, los que se cobran diariamente y son sujeto de cobro coactivo en el caso de no efectuarse el pago el término establecido Circunstancias atenuantes y agravantes Agravantes: 1. Reincidir en la comisión de la misma falta 2. Realizar el hecho con pleno conocimiento de sus efectos dañosos, o con la complicidad de subalternos o con su participación bajo indebida presión 3. Cometer la falta para ocultar otra 4. Rehuir a la responsabilidad o atribuírsela a otro u otros 5. Infringir varias obligaciones con la misma conducta 6. Preparar premeditadamente la infracción y sus modalidades Atenuantes: 1. Los buenos antecedentes o conducta anterior 2. La ignorancia invencible 3. El confesar la falta voluntariamente antes de que se produzca daño a la salud individual o colectiva 4. Procurar por iniciativa propia resarcir el daño o compensar el perjuicio causado, antes de la ocurrencia de la sanción. Las sanciones buscan castigar al infractor de la normatividad, pero también corregir y remediar el daño causado. Al determinarse la sanción, el infractor debe también 9. Decreto 1594 de 1984, art 209, 210 y 211. 17.

(19) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. cumplir los requerimientos a los que se vea obligado a juicio de la autoridad ambiental, con el fin de restaurar las condiciones del medio a un estado sin vicios por la infracción.. Cuando una actividad, hecho u omisión que constituye una infracción a la normatividad, pero que bajo criterio del evaluador jurídico no amerita una medida o sanción de mayor alcance y en la cual no se puso en peligro la salud o vida humana, se dictamina una medida preventiva de amonestación, la cual consiste en una llamada de atención cuya finalidad es hacer ver las consecuencias de la infracción, y exhortar con que se impondrá una sanciona mayor si se reincide10 .. En Colombia no se aplica una metodología que fije un procedimiento por el cual sea posible establecer de manera “objetiva” la sanción, y si esta consiste en una multa, su cuantía. Es claro que la objetividad es imposible alcanzarla para este tipo de dictamen, pero si se puede reducir la subjetividad que se presenta. En la evaluación jurídica de un proceso sancionatorio, el abogado cuenta con variables que le imprimen objetividad a su juicio. Estas son las circunstancias atenuantes y agravantes y el concepto técnico ambiental. Además puede entrar en juego las condiciones socioeconómicas y culturales del infractor, el perjuicio a la industria y a la comunidad, etc., que sirven de guía para enfocar objetivamente el juicio. Esta valoración, en la cual el abogado utiliza su experiencia, sentido común y entendimiento humano, se conoce como sistema de la sana crítica (Mariño 2003), y es la forma en la cual se determinan el tipo de sanciones y la cuantía de la multa en Colombia.. 10. Decreto 1594 de 1984, art 218.. 18.

(20) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 2.3.2 Comunicación con el infractor y la comunidad La comunicación con la comunidad regulada es indispensable en todas las etapas de ejecución del mecanismo de comando y control, ya que permite encausar al usuario en los objetivos de la regulación. La metodología que se aplica para las notificaciones está contenida en el Código Contencioso Administrativo (Macias 2003), y tiene que ver con los edictos, publicaciones en prensa escrita y notificaciones personales, realizadas hacia y desde el infractor a la autoridad ambiental competente y a la comunidad.. Las entidades de regulación, con el fin de hacer partícipes a la comunidad, tienen mecanismos de interacción establecidos bajo el marco de la ley 99 de 1993, los que facilitan y apoyan la gestión ambiental en cuanto a la regulación (p. ej. Derechos de Petición, Audiencias Públicas, Intervención en Procedimientos Administrativos, etc). Cada entidad cuenta con una oficina para la recepción de quejas y reclamos, las cuales una vez recepcionadas pasan al seguimiento y control para la verificación de hechos y omisiones.. 2.3.3 Inspecciones En el seguimiento y control de términos, obligaciones y en la verificación de hechos intervienen los inspectores ambientales, que son los que determinan mediante visitas y toma de pruebas si una actividad se encuentra en el cumplimiento de la normatividad.. En Colombia, a partir del año 1996, y a través de la ley 344 por la cual se inicia una racionalización del gasto público, las inspecciones y evaluaciones ambientales de las actividades económicas sujetas a procedimientos permisivos trasladan sus costos al usuario, en donde el solicitante o poseedor de un procedimiento permisivo debe pagar a la autoridad ambiental el seguimiento, control y evaluación de los términos,. 19.

(21) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. obligaciones y requerimientos ambientales a los que sea sujeto. La ley 633 de 2000, modifica el contenido y establece parámetros adicionales para fijar las tarifas de las inspecciones y evaluaciones.. Las consideraciones básicas son: La tarifa incluye, §. Honorarios. de. los. profesionales. encargados. (profesionales. /. mes. –. Dedicación) §. Viáticos y gastos de viaje. §. Análisis de laboratorio y demás estudios requeridos. También se hace una discriminación respecto al monto máximo de la tarifa que se puede cobrar, la cual depende de la magnitud económica de la actividad sujeta a regulación. De este modo se cobra el 0.6% para actividades con un valor de 2115 salarios mínimos mensuales vigentes, 0.5% entre 2115 y 8458 salarios mínimos mensuales vigentes y 0.4% para los que tengan valor superior.. Un porcentaje de la tarifa cobrada a ol s usuarios se destina para atender gastos de administración, los cuales se utilizan para la gestión de la entidad y para realizar el seguimiento y control en a atención de quejas y reclamos. Este porcentaje lo fija anualmente el Ministerio de Ambiente.. El grupo de profesionales encargado de realizar las visitas se escoge teniendo en cuenta la naturaleza del proyecto, el componente biótico y el social.. 2.3.4 Tiempos de los procedimientos La ley determina plazos máximos de tiempo para efectuar las actividades correspondientes a: notificaciones, ejecución de requerimientos, cumplimiento de. 20.

(22) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. obligaciones, trámites permisivos y visitas, toma de muestras, pruebas, ensayos, estudios, etc.. Una vez se encuentra una afectación ambiental, se notifica al usuario, el cual debe presentarse ante la autoridad ambiental para rendir cargos a los cinco (5) días calendario para la notificación personal o diez (10) días calendario si se notifica por edicto. Luego tiene un plazo de diez (10) días para presentar descargos, y si se considera necesario, la autoridad ambiental toma pruebas correspondientes para verificar hechos u omisiones, para esto cuenta con treinta (30) días si ya había pasado por le seguimiento y control (pruebas adicionales), y sesenta (60) días si no se había realizado una verificación de hechos, las que pueden ser solicitadas por el presunto infractor, luego diez (10) días después se tiene la evaluación de la sanción y se le notifica al infractor en un plazo máximo de cinco (5) días, con el fin de que proceda con el requerimiento o que interponga recursos de reposición a los actos administrativos, para lo cual tiene otros cinco (5) días11 . (ver diagrama 2) Diagrama 2. Infracción. Rendir cargos 5 días – Notificación personal 10 días – Notificación por edicto. 10 días. Presentar descargos. 30 días – Si son pruebas adicionales 60 días – Si es primera vez. Recurso de reposición. 11. 5 días. Cumplir requerimientos. 5 días. Evaluación de la sanción. 10 días. Toma de pruebas. Decreto 1594 de 1984. 21.

(23) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Capítulo III. 3. Metodologías innovadoras en el comando y control ambiental. 3.1 Metodología para tasar las multas en el Departamento de Protección Ambiental de Connecticut (Estados Unidos) El Departamento de Protección Ambiental de Connecticut hizo efectiva en febrero de 2001, una política interna para calcular el monto de las multas para las infracciones de la normatividad ambiental, la cual fue desarrollada bajo las premisas dispuestas por la EPA – Environmental Protection Agency (Autoridad ambiental - Estados Unidos) para realizar cálculos de multas (Consolidated Rules of Practice Governing the Administrative Assessment of Civil Penalties and the Revocation / Termination or Suspension of Permits – CROP).. El Departamento determinó que existía la necesidad de desarrollar una metodología que permitiera conseguir que las multas impuestas a los transgresores de la normatividad fuesen justas y consistentes, que se eliminaran los incentivos económicos al estar fuera del cumplimiento, que las multas fuesen acordes a la gravedad de la infracción cometida, que no existieran ventajas competitivas al violar la normatividad, y que las multas sean eficaces para mantener a la comunidad regulada en el cumplimiento de la normatividad. (State of Connecticut Department of Environmental Protection 2001). Esta metodología se diseñó para que fuera usada como guía y no como regla por los empleados de la entidad a la hora de tasar la multa. (State of Connecticut Department of Environmental Protection 2001). 22.

(24) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. El método se basa en computar la multa teniendo en cuenta el beneficio económico y el factor punitivo. De este modo se utiliza una ecuación que contiene ambos factores que son determinados de manera objetiva, con base en parámetros de calidad ambiental. (State of Connecticut Department of Environmental Protection 2001). La ecuación es la siguiente:. CM = BE + GI + CGI ± AGI Donde: CM = Cuantía de la multa BE = Beneficio económico GI = Componente basado en la gravedad de la infracción CGI = Componente basado en la continuidad de la infracción acorde a su gravedad AGI = Ajustes a los componentes basados en la gravedad de la multa.. Para calcular cada uno de los factores se tienen las siguientes consideraciones: (State of Connecticut Department of Environmental Protection 2001). 1. Beneficio económico: es el factor que describe el beneficio económico obtenido por el infractor al violar la normatividad. Se calcula utilizando el programa computacional BEN de la EPA, el cual asiste en el cálculo del beneficio económico proveniente de costos eludidos y/o costos pospuestos a favor del usuario (infractor) resultantes de la violación a la normatividad. 2. Componente basado en la gravedad de la infracción: Para calcular este factor se evalúa el “potencial de daño” y el “grado de desviación” de los requerimientos legales de la infracción. Se utiliza una matriz que permite acceder al monto de la multa de acuerdo a la valoración de las variables anteriores.. 23.

(25) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. El grado de desviación se califica mayor, moderado o menor teniendo en cuenta la proporción de los requerimientos alcanzados por el usuario evaluándolos acorde al tiempo tomado.. Por otro lado, el potencial de daño busca evaluar el daño causado al ambiente y al programa de regulación de la entidad.. El daño causado al ambiente considera: 1. Riesgo a la población: Determina el efecto potencial o real de la infracción sobre la comunidad. 2. Riesgo al medio ambiente: Determina el efecto potencial o real de la infracción sobre el medio ambiente, teniendo en cuenta la proximidad a áreas ambientalmente sensibles y cuerpos de agua. 3. La cantidad del contaminante o material involucrado con los recursos naturales a causa de la infracción. 4. Propiedades del contaminante o material (físicas, químicas, biológicas y térmicas) 5. La calidad del ambiente previa a la infracción.. Los factores 1 a 4 se tasan de (0) a (3), así: (0) riesgo nulo, (1) riesgo bajo, (2) riesgo intermedio y (3) riesgo alto; y para el factor 5, se tasa de (0) a (3) de acuerdo a criterios regionales y nacionales de calidad del medio.. La suma de los 5 factores brinda una cuantificación del potencial de daño causado al ambiente en donde el máximo valor es 15.. El daño causado al programa de regulación de la entidad se determina cuando una infracción a la normatividad no constituye un riesgo directo o inmediato. 24.

(26) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. para el medio ambiente y la salud pública, pero si tiene un impacto indirecto sobre ellos. Se evalúa caracterizando la infracción en mayor, moderada o menor de acuerdo al grado real o potencial de afectación en las actividades de seguimiento y control.. Ahora, para acceder a la matriz (ver tabla 1) se escoge qué tipo de potencial de daño aplica (daño al ambiente o al programa de regulación), y de acuerdo a la fila correspondiente a la categoría que aplique (mayor, moderada o menor) se intercepta con la columna validada para el grado de desviación; así el valor de este componente de la multa está determinado por el rango entre las cinco casillas. Tabla 1 Matriz para el cálculo del componente de la multa basado en la gravedad de la infracción. Fuente: State of Connecticut Department of Environmental Protection. 2001. 3. Componente basado en la continuidad de la infracción de acuerdo a su gravedad: Aplica a las infracciones que tuvieron una duración de mas de un. 25.

(27) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. día y que cumplen con tener o un potencial mayor de daño o un grado mayor de desviación o un potencial moderado de daño y un grado moderado de desviación. Para evaluar su cuantía se aplica el mismo sistema que en el factor anterior, solo que el componente de la multa es de 10 al 25 % de las basadas en la gravedad de la infracción. 4. Ajustes a los componentes basados en la gravedad de la infracción: El componente total punitivo de la multa (GI + CGI) puede ser ajustado de acuerdo a tres consideraciones generales: 1. Factores primarios de ajuste: Bajo esta consideración, el ajuste puede ser positivo o negativo en un 25 a 40% teniendo en cuenta los esfuerzos por cumplir la normatividad previos a ser descubierta la infracción, el historial de cumplimiento y el grado de negligencia e intencionalidad del infractor. 2. Habilidad de pago: Se reduce la multa solo cuando el infractor demuestra inhabilidad financiera para el pago. 3. Otros factores: La entidad toma en consideración la habilidad del infractor para apelar el caso, la credibilidad de pruebas y testigos en contra del infractor, etc., para realizar los ajustes.. Lo atractivo de esta metodología es que divide la multa en dos componentes, en donde uno se basa en el beneficio económico obtenido por el infractor al violar la normatividad, lo que. se puede traducir en los recursos que el infractor no empleó. para proteger el ambiente, y el segundo, en el factor punitivo el cual castiga al infractor de acuerdo a la gravedad de la infracción cometida. Además, si se compara el método de cálculo del componente de la multa basado en la gravedad de la infracción con métodos de cálculo de otros Departamentos, se puede observar que este es más acertado y equitativo, ya que la matriz abarca más variables, las cuales disminuyen la subjetividad en el cálculo.. 26.

(28) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Tabla 2 Matriz de gravedad de la infracción utilizada por la Oficina regional de la EPA en Ohio. Fuente: EPA - Ohio. 2003.. Tabla 3 Matriz de gravedad de la infracción utilizada por el Departamento de Recursos Naturales de Missouri. Fuente: Missouri Department of Natural Resources.. 3.2 Metodologías para incrementar el cumplimiento La comunidad regulada cumple la normatividad ambiental básicamente por dos razones, una es ideológica, atada a los valores morales y ética de los individuos, y la otra se basa en el factor económico asociado a la sanción que se impone por estar. 27.

(29) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. fuera del cumplimiento. La autoridad de regulación debe entonces asegurar que el segundo factor sea determinante a la hora de influenciar el cumplimiento, ya que si no se percibe una probabilidad de detección a través de los monitoreos, el usuario no tendrá una motivación, aparte de la ideológica, que no aplica para todos, para permanecer dentro del marco normativo.. Dentro de un modelo ideal de regulación, todas las actividades económicas (entiéndase a las realizadas por empresas, corporaciones, individuos, etc.) deben ser sujetas a un continuo y bien desarrollado monitoreo con el fin de determinar los impactos directos e indirectos causados por estas sobre el medio ambiente. Desde luego, esto es sumamente costoso en cuanto a recursos administrativos y económicos.. Por esto, al no ser viable tal nivel de monitoreos, se han planteado estrategias para que los usuarios (comunidad regulada) perciban una mayor probabilidad de ser detectados y una mayor desventaja económica al estar fuera del cumplimiento de la normatividad ambiental.. Estas estrategias se basan principalmente en: §. Apoyar la autorregulación brindando incentivos económicos e imponiendo requerimientos ambientales específicos.. §. Segregar a la comunidad regulada en sectores con el fin de discriminar las actividades de monitoreo.. §. Intensificar las inspecciones a los grupos que no se someten a la autorregulación.. §. Realizar inspecciones a grupos de riesgo.. A continuación se presentan algunos ejemplos que aplican dichas estrategias:. 28.

(30) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 3.2.1 Política de incentivos para la autorregulación: Descubrimiento, revelación, corrección y prevención de infracciones. Desarrollada por la EPA – Evironmental Protection Agency, autoridad ambiental en los Estados Unidos en el año 1996 y luego modificada en el 2000, tiene por objetivo encaminar a la comunidad regulada, por iniciativa propia y de manera voluntaria, a descubrir, revelar con prontitud y corregir infracciones a la normatividad ambiental en los Estados Unidos mediante beneficios que incluyen desde reducción en las sanciones a recomendaciones de no iniciar procesos criminales si así fuese el caso. (EPA 1999). Para ser sujeto de estos beneficios, el usuario debe cumplir las siguientes condiciones: (EPA 1999) 1. Descubrimiento sistemático de las infracciones a través de auditorias o “Sistemas de Manejo de Cumplimiento” (Compliance Management Sistems): Se refiere a que el usuario debe ejecutar planes, programas, esfuerzos y recursos de manera sistemática para allegar y permanecer en el cumplimiento de la normatividad (p. ej. Entrenamiento a empleados para prevenir, detectar y corregir infracciones) 2. Descubrimiento voluntario de la infracción: La infracción debe ser identificada de manera voluntaria y no a través de los programas de seguimiento y control dispuestos en la normatividad ambiental. 3. Revelar la infracción con prontitud: La infracción debe ser revelada (reportada) a la EPA, como máximo 21 días después de haber sido descubierta o identificada. 4. Descubrimiento y revelación de la infracción de manera independiente: La infracción debe ser descubierta e identificada antes de que la EPA o alguna entidad gubernamental halla identificado el problema, ya sea por su propio trabajo investigativo o por información de terceros.. 29.

(31) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 5. Corrección y remediación de la infracción: La EPA establece un plazo de máximo de 60 días para que la infracción sea corregida y se remedien todos los daños causados al ambiente. 6. Prevenir la recurrencia de la infracción: El usuario debe informar a la EPA acerca de las medidas que está tomando con el fin de prevenir la recurrencia de la infracción. 7. No reincidir en la infracción: Para cumplir con esta condición el usuario no debe reincidir en la infracción o cometer alguna de naturaleza similar durante un período de tres años. 8. No cometer una infracción excluida en los términos de la política: La política condiciona los benéficos a ciertos tipos de infracción. 9. Cooperación: El usuario debe cooperar con la EPA brindando toda la información requerida para determinar si la política aplica.. Los benéficos que se obtiene al cumplir con las condiciones anteriores son: (EPA 1999). 1. Se aplicaran multas sin incluir el factor de gravedad de la infracción (“No Gravity – Based Penalty”): Aplica cuando el usuario cumple con todas las condiciones anteriores, en donde se elimina del cálculo de la multa el factor punitivo. 2. Se reduce el 75% del factor de gravedad de la infracción en el cálculo de ésta: Aplica cuando el usuario no cumple con la condición número 1, pero sí con las demás. 3. Se recomendará no iniciar procesos en casos de orden criminales: para que esto ocurra el usuario debe cumplir como mínimo las condiciones 2 a 9. 4. La EPA no exigirá reportes de auditoria ambiental de manera rutinaria: No se utilizara estos reportes para iniciar procesos civiles o criminales.. 30.

(32) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Este programa facilita el proceder de la EPA y de más autoridades ambientales, ya que el proceso de inspecciones se hace más eficiente a medida que más miembros de la comunidad regulada participen en este programa.. 3.2.2 Política para el cumplimiento en la pequeña empresa Esta política hace parte de los mecanismos de regulación ambiental que cuenta la EPA para administrar la contaminación causada por entidades económicas. Se basa en la Política de Incentivos para la Autorregulación, en donde se acomodan los objetivos y el alcance a la pequeña empresa, con el fin de darle un trato más suave. Aplica a empresas, corporaciones o entidades que empleen máximo a 100 personas e impone 4 condiciones para acceder a los beneficios. (EPA 2000). 1. Descubrir la infracción de manera voluntaria: Igual que la condición 2 de la Política de Incentivos para la Autorregulación. 2. Revelar la infracción con prontitud: El usuario debe demostrar buena fe al revelar la información, esto es si lo realiza en un plazo máximo de 21 días después de ser identificada y antes de que sea reportada o descubierta por la EPA. 3. Corrección de la infracción: Incluye la remediación de los daños ambientales causados. Se establece un período de 90 días para realizar las medidas necesarias, plazo que es prorrogable a 180 días si se aduce con evidencia técnica que se requiere mas tiempo. Se puede prorrogar otros 180 días si el usuario implementa medidas o tecnologías para el control (prevención) de la contaminación. 4. No cumplir con: a. Tener un record de no cumplimiento (haber sido amonestado en los últimos 3 años). b. Haber sido beneficiario de esta política debido a la misma o similar infracción. c. Que la infracción haya causado daño grave al ambiente o involucre una conducta criminal.. 31.

(33) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. Los beneficios incluyen: 1. Las multas no incluyen el factor de gravedad de la infracción (“No Gravity – Based Penalty”) cuando el usuario cumple con todas las condiciones anteriores. 2. Si el usuario no cumple con la primera condición y demuestra buena fe en acometer el cumplimiento, la EPA podría disminuir la multa. 3. Si el usuario demuestra inhabilidad financiera para pagar una porción de la multa, la EPA la reducirá.. 3.2.3 Análisis de riesgo previo a las inspecciones En la república Eslovaca se implementó una metodología para aumentar la eficiencia en el proceso de inspecciones, la cual se basa fundamentalmente en hacer un análisis de riesgo acerca de las tecnologías y procesos frente a la capacidad de los monitoreos ambientales para determinar el incumplimiento de la normatividad. (Rajniak 1998). El origen de esto tiene que ver con las dificultades que genera para la autoridad ambiental realizar inspecciones a toda la comunidad regulada con los recursos que cuenta.. Se realiza un análisis de riesgo a la comunidad regulada con el fin de identificar industrias o sectores cuyo cumplimiento de la normatividad sea cuestionable. De este modo se orientan los recursos a los monitoreos en dichos sectores.. Este. análisis. se. basa. en. la. medición. de. indicadores. (10). que. califican. cuantitativamente desde tecnologías, estado económico, etc., hasta el historial de cumplimiento de la industria o sector evaluado. La sumatoria de los indicadores da a la autoridad ambiental una idea acerca de la probabilidad de incumplimiento del. 32.

(34) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. sector o industria, y sin duda es una herramienta útil para aumentar la eficiencia en el proceso de inspecciones y motiva a la comunidad regulada a adoptar prácticas y tecnologías limpias. (Rajniak 1998). 3.3 Participación de la comunidad La participación ciudadana consiste en el apoyo a la gestión de las medidas de comando y control ambiental tomadas por las entidades de regulación. Lo que se espera de la comunidad es una posición activa frente a los problemas ambientales. Para este fin, las entidades de regulación deben establecer mecanismos eficientes de participación para que las actividades de monitoreo sean efectivas e involucren al ciudadano en la protección del ambiente.. Algunos de los mecanismos innovadores son: 1. En cuanto a comunicación con la comunidad. Bases de datos de la EPA La EPA cuenta con una diversidad de mecanismos para apoyar la gestión ciudadana. Principalmente utiliza el Internet como medio de comunicación con el público. Básicamente la EPA publica bases de datos acerca del historial de cumplimiento de la comunidad regulada y las políticas, regulaciones, resoluciones y actividades relacionadas a los programas de seguimiento y monitoreo del cumplimiento y refuerzo de la normatividad ambiental. Se cuenta con bases de datos específicas para cada área regulada (aire, agua, residuos peligrosos, pesticidas, tóxicos, etc. ), en donde el público y también la entidad reguladora y sus regionales monitorean desde las cantidades de sustancias o materiales en actividades o procesos regulados hasta los datos de las inspecciones y los requerimientos. Algunos ejemplos son:. 33.

(35) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. §. Centro. de. información. del. cumplimiento. y. refuerzo. de. la. normatividad. (Enforcement and Compliance Docket and Information Center –ECDIC) §. Sistema de Cumplimiento de Permisos - Agua (Permit Compliance System – PCS). §. Historial de Cumplimiento y acciones de refuerzo de la normatividad (Enforcement and Compliance History Online ECHO). §. Inventario de Sustancias Tóxicas (Toxics Realease Inventory- TRI). Registro del Control de contaminantes En varios países del mundo se está implementado sistemas para el control de la transferencia y disposición de contaminantes (Pollutant Release and Transfer Register- PRTR’s) , ya sea a nivel nacional o internacional, en donde el público tiene acceso a información acerca del tipo, locación y cantidad de sustancias peligrosas manejadas por empresas o individuos. para. la. Cooperación. Ambiental. de. Norteamérica. La Comisión. (Commission. for. Environmental Cooperation - CEC) publica los datos de los registros nacionales de PRTR’s de Canadá. (National Pollutant Release Inventory –. NPRI, Pollution Watch Scorecard), México (Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes- RETC, Emisiones Virtuales – Proyecto la Neta). y Estados Unidos (Toxics Release Inventory – TRI, Environmental. Defense Scorecard, Right-To-Know Network).. 2. En cuanto al apoyo en las inspecciones En algunos países se permite que los ciudadanos participen en las actividades de inspección realizadas por las entidades de regulación. Básicamente, esta participación se origina cuando el ciudadano previamente ha sido participe en el suministro de información que da origen a las visitas (p. ej. Argentina, Estados Unidos) o cuando las entidades de regulación necesitan asistencia de. 34.

(36) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. la comunidad para llevar a cabo las inspecciones. (Environmental Law Institute 1998). En Filipinas se creó el Comité Regional para el Monitoreo Comunitario, en donde miembros de la comunidad, ONGs y el sector privado, participan en el monitoreo del cumplimento de requisitos establecidos en los Estudios de Impacto Ambiental. (Environmental Law Institute 1998). Se puede precisar que la participación de la comunidad en las medidas de comando y control ambiental refuerza la autoridad de las entidades de regulación, pero para esto es necesaria una legislación que permita el acceso a la información ambiental.. 3.4 Permisos e inspecciones integradas Integrar los permisos y las inspecciones significa evaluar los impactos ambientales causados por las actividades económicas de forma totalizada, es decir unir los componentes ambientales (agua, aire, fauna, flora, etc.) en un permiso y realizar inspecciones multimedio (todos los componentes ambientales ligados a un resultado consolidado). (Mozing 2003). Los permisos integrados tienen como misión cubrir todos los elementos del ambiente en un solo procedimiento, con el fin de facilitar y optimizar las actividades de regulación.. Existen tres modelos de integrar los permisos: (Mozing 2003) 1. Modelo Aditivo: en el cual se suman los procesos permisivos individuales de cada medio para otorgar un solo permiso. 2. Modelo Coordinado: en este modelo se coordinan. los procesos permisivos. por separado para obtener información útil en la toma de decisiones.. 35.

(37) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 3. Modelos Holísticos: en este se crean nuevos requerimientos en tres posibles niveles: a. La mejor tecnología disponible b. Prevención de la contaminación y tecnologías más limpias c. Tomar en cuenta todos los posibles impactos ambientales en un permiso. Los estudios de impacto ambiental generalmente acompañan los estudios holísticos.. El orden de los modelos anteriores es directamente proporcional a las dificultades de implementación. Esto es tan evidente que en 1996, tan solo Nueva Zelanda había implementado un modelo holístico completo (c). (Mozing 2003) Pero una vez se logra implementar un modelo de permisos integrados se obtiene beneficios en la regulación ambiental, ya que las etapas siguientes a la implementación se hacen más eficientes.. Lo que se busca con esta metodología es darle un manejo integrado al ambiente para optimizar la ejecución de recursos por parte de las entidades de regulación.. 3.5 Optimización de recursos para la ejecución del comando y control ambiental Los recursos económicos que se destinan al comando y control ambiental deben ser ejecutados de manera eficiente, de tal forma que se cumpla con las metas y objetivos propuestos y con los requerimientos que impone el marco legal a las entidades encargadas de dicha actividad.. Con el fin de encaminar bien el uso de recursos y proveer la eficiencia deseada, se establecen los siguientes parámetros a seguir: (Rubin 1996) §. Fijar prioridades,. 36.

(38) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. §. revisión de la capacidad existente, y. §. maximizar la efectividad de los recursos.. Fijar prioridades: Los objetivos de un programa de comando y control deben ser las prioridades que se tienen que plantear como las directrices fundamentales para el desarrollo del mismo. Vistas desde un punto general, estas prioridades son: (Rubin 1996) §. Proteger y preservar la calidad ambiental y la salud pública.. §. Asegurar la integridad administrativa y documental (manejo de datos, expedientes, etc.) del programa de comando y control dentro de la entidad.. §. Mantener el nivel de las acciones de monitoreo, seguimiento y control. §. Priorizar los recursos de manera que se utilicen en donde se produzcan los mejores resultados.. Revisión de la capacidad existente: Realizar una revisión de la capacidad existente provee un punto de apoyo para evaluar las posibles deficiencias y para determinar las áreas que requieren mayor uso de recursos para desarrollar eficientemente las actividades. Se recomienda mantener una estrecha comunicación con las demás entidades estatales, que aunque no realicen actividades regulatorias en materia ambiental, pueden apoyar la gestión de la entidad en el desarrollo del comando y control, aportando información, personal y soporte administrativo. (Rubin 1996). Maximizar la efectividad de los recursos: Cuando los recursos son limitados, se recomienda que se apliquen estrategias multimedio y que se implementen programas de entrenamiento (Rubin 1996), esto permite contar con personal capacitado para realizar diversas actividades ( p. ej. inspecciones multimedio).. 37.

(39) MIC-2003-II-30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE COMANDO Y CONTROL UTILIZADAS EN LAS ENTIDADES DE REGULACIÓN AMBIENTAL UNIVERSIDAD DE LOS ANDES – ANTONIO TORRES O ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 3.6 Labores del cuerpo de policía holandés en la regulación de normas ambientales La policía holandesa desarrolló un programa de entrenamiento en materia ambiental que involucra a más de la tercera parte de cuerpo de policía, el cual se viene implementando desde el año de 1992. Este programa tiene como objeto apoyar la labor de las entidades de regulación, las municipalidades y demás organismos de control ambiental en la verificación del cumplimiento de la legislación ambiental. Esto se realiza bajo el marco del “Acta de Regulación Conjunta” (Joint Regulationts Act), en donde se establece un alto nivel de colaboración y trabajo sincronizado de los entes gubernamentales para verificar el cumplimiento de la legislación ambiental. (Sievers 1996). El entrenamiento que recibe la policía consta de cursos sobre los fundamentos básicos de la legislación ambiental y cursos especializados que se adentran más en el tema. Los cursos especializados se listan a continuación: (Sievers 1996) §. Curso avanzado en el refuerzo de la legislación ambiental. §. Curso avanzado sobre ambiente y residuos. §. Curso avanzado sobre ambiente y áreas naturales. §. Curso avanzado sobre ambiente y áreas residenciales. §. Curso avanzado sobre ambiente y agua. §. Curso avanzado sobre ambiente y agricultura. §. Curso avanzado sobre ambiente e industria.. Se ha desarrollado un sistema de información ambiental el cual comprende un manual de procedimientos y módulos de comunicación que permiten intercambio de información. (Sievers 1996). 38.