ANEXO 1
Carta de Presentación Director de la Carrera
Bogotá, 30 de marzo de 2012
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado FAMILIAS EN ACCION DESDE EL NEOINSTITUCIONALISMO HISTORICO, UNA VISION POLITICA elaborado por el estudiante Rosita del Pilar Cárdenas Hoyos, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 51.907.830 De Bogotá D.C., para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
Luis Carlos Valencia
ANEXO 2
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)
Bogotá, D.C., 30 marzo 2012
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J. Pontificia Universidad Javeriana Cuidad
Los suscritos:
Rosita del Pilar Cardenas Hoyos , con C.C. No 51.907.830 Bta. , con C.C. No
, con C.C. No
En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:
Familias en acción desde en neoinstitucionalismo histórico, una visión política
(por favor señale con una “x” las opciones que apliquen)
Tesis doctoral Trabajo de grado X Premio o distinción: Si No X
cual:
presentado y aprobado en el año 2012 , por medio del presente escrito autorizo
(autorizamos) a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi (nuestra) obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y
trabajos de grado de la Biblioteca. x
2. La consulta física o electrónica según corresponda x 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer x 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet x 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
x
6. La inclusión en la Biblioteca Digital PUJ (Sólo para la totalidad de las Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
dicho lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.
De manera complementaria, garantizo (garantizamos) en mi (nuestra) calidad de estudiante (s) y por ende autor (es) exclusivo (s), que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi (nuestra) plena autoría, de mi (nuestro) esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi (nuestra) creación original particular y, por tanto, soy (somos) el (los) único (s) titular (es) de la misma. Además, aseguro (aseguramos) que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto (manifestamos) que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí (nuestro) competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré (continuaremos) conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo
11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son
propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos
resultados finales no se han publicado. Si No x
En caso afirmativo expresamente indicaré (indicaremos), en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de acceso.
NOMBRE COMPLETO No. del documento de identidad FIRMA
Rosita del Pilar Cárdenas Hoyos 51.907.830 Bta
FACULTAD: CIENCIAS POLITICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
FAMILIAS EN ACCION DESDE EL NEOINSTITUCIONALISMO HISTORICO. UNA VISION POLITICA
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
CÁRDENAS HOYOS ROSITA DEL PILAR
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
CANCELADO FRANCO HENRRY
FACULTAD
CIENCIAS POLITICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES PROGRAMA ACADÉMICO
Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado
X
Nombre del programa académico CIENCIAS POLITICAS
Nombres y apellidos del director del programa académico LUIS CARLOS VALENCIA
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: MAESTRIA EN CIENCIAS POLITICAS.
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD BOGOTA D,C.
AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
2012 100
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras X
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN (minutos) CANTIDAD FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál?
Vídeo Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo [email protected], donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Política social, Neointitucionalismo Histórico, legitimidad
Social politics, legitimacy, historical neo-institutionalism
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
La política social siempre ha tenido como motivación un cambio social en aras
de una mayor igualdad y mejores condiciones de vida para la humanidad, sobre todo para los más débiles, los pobres y marginados de la sociedad con la finalidad de liberar al hombre de limitaciones que le impide ejercer sus derechos en igualdad de condiciones con los demás. Pero la política social también puede ser motivada e implementada con el fin de subyugar la libertad del individuo al modificar la relación de Estado – Ciudadanía, por definir el gasto publico social ya no como un deber del Estado (y un derecho de los ciudadanos)sino como un favor ,convirtiendo al ciudadano en un súbdito agradecido por las dadivas del gobernante.
consolidado como uno de los principales programas sociales en este gobierno, desde la perspectiva diferente como desde la ciencia política y la sociología.
Estudiar familias en acción a partir del modelo teórico analítico propuesto y desarrollado por el Doctor Guillermo Farfan Mendoza en su libro los orígenes del seguro social en Méjico
permite describir, interpretar y explicar como surgió , como y porque se consolido este programa social dentro de este gobierno, pues otorga importancia a los procesos de gestión y adopción política en su evolución y secuencias históricas, analizando el papel e incidencia de instituciones como contextos económicos y sociales, coaliciones políticas, arreglos institucionales y comunidades del discurso. Este modelo teórico analítico permitirá comprobar la hipótesis de que familias en acción es un programa social que permitió al gobierno de Álvaro Uribe Vélez legitimidad al obtener obediencia y aceptación a su proyecto político y la consolidación una serie de reformas neoliberales.
Social politics always had as motivation a social change for the sake of greater equality and better living conditions for mankind, especially for the most weak, the poor and the excluded from society with the end of freeing man from his limitations that prevent the practice of his rights on equal grounds with everybody else. But social politics can be also motivated and implemented with the end of subjugate the individual’s freedom by
modifying the relationship between State-Citizen, defining the public social spending not as a State duty (and a right of the citizens) but as a favor, turning the citizen into a grateful subject for the government handouts.
The program “Familias en Acción” (Families in Action) is one of the main social
programs of the Álvaro Uribe Vélez government (Compes Document 102 of 2006) and it has turned out into one of the most questioned programs thanks to the political motivations behind it. The studies about this program have focused on the evaluation of the social impact or actuarial estimations cost-benefit, which doesn’t permits to establish
why this program has consolidated as one of the main social programs of this government from a different perspective like the one of political science or sociology.
Studying “Familias en Acción” from the theoretical-analytical model proposed and developed by Guillermo Farfan Mendoza in his book “Los origenes del seguro social en
0
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS
TRABAJO DE GRADO
FAMILIAS EN ACCIÓN DESDE EL NEOINTITUCIONALISMO HISTÓRICO UNA VISIÓN POLÍTICA
ROSITA DEL PILAR CÁRDENAS HOYOS
HENRY CANCELADO DIRECTOR DE TESIS
1
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ….………..………...………3
CAPÍTULO 1 1. DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO AL GOBIERNO DE URIBE……...8
1.1 Pero, ¿Qué es familias en acción? y ¿Cómo fue su creación? ……….….17
1.1.2 Consolidación del Programa ………..18
CAPÍTULO 2 2.2 CONTEXTOS Y ARREGLOS INSTITUCIONALES……….……….……. 21
2.2.1 Caso México……….…………...31
2.2.2 Caso Brasil ……….………... 32
2.2.3 Caso Argentina……….……..………... 34
2.3 En Conclusión ………. 53
CAPÍTULO 3 EL PAPEL DE LAS IDEAS Y LAS COALICIONES POLÍTICAS EN LA FORMULACIÓN DEL PROGRAMA SOCIAL FAMILIAS EN ACCIÓN 1999-2008 ……….………….……60
2
3.2 Modelos teóricos para analizar las coaliciones políticas
y su incidencia en las políticas públicas ……….……… 64
3.2.1 Coaliciones Políticas a partir del Neoinstitucionalismo ……...…65 Histórico
3.2.2 Coaliciones Políticas –Modelo Advocacy Coalition …………..…67
3.2.3 Coaliciones Políticas –Partidos Políticos ……….…...….. 69
3.2.4 Coaliciones Políticas y Políticas Públicas ……….. 76
3.3 Diseño teórico de los Programas de Transferencias
Condicionadas ………..………… 78
3.4 Pensamiento y agrupaciones políticas en el
diseño y permanencia de Familias en Acción ……….. 84
3.5 A modo de conclusión: diseño conceptual
y permanencia de la política social ……….……… 90
4. CONCLUSIONES………..………….……… 92
3
INTRODUCCIÓN
La política social siempre ha tenido como motivación un cambio social en aras de una mayor igualdad y mejores condiciones de vida para la humanidad, sobre todo para los más débiles, los pobres y marginados de la sociedad con la finalidad de liberar al hombre de limitaciones que le impide ejercer sus derechos en igualdad de condiciones con los demás. Pero la política social también puede ser motivada e implementada con el fin de subyugar al libertad del individuo al modificar la relación de Estado – Ciudadanía, al definir el gasto público social ya no como un deber del Estado (y un derecho de los ciudadanos) sino como un favor, convirtiendo al ciudadano en súbdito agradecido por las dadivas del gobernante. El programa Familias en acción uno de los principales programas sociales del gobierno de Álvaro Uribe Vélez (conpes 102 del 2006) se ha convertido en uno de los programas sociales del gobierno más cuestionado por sus supuesta motivaciones políticas.
4
políticas, los arreglos institucionales y las comunidades del discurso, y que para caso propio va a permitir lograr un conocimiento mediante el análisis del papel de estas en la creación y consolidación del Programa Familias en Acción en Colombia, para así responder a la pregunta ¿Cuáles son las motivaciones políticas que se evidencian en este proceso? pretendiendo comprobar la hipótesis según la cual, Familias en Acción es un programa social que permitió al gobierno de Álvaro Uribe Vélez obtener obediencia y aceptación a su proyecto político, es decir legitimidad (Max Weber).
Se evidencia que la presente investigación parte del modelo teórico-analítico propuesto y desarrollado por el Doctor Guillermo Farfán Mendoza en su libro Los Orígenes del Seguro Social en Méjico1, para analizar desde la perspectiva del neoinstitucionalismo histórico, el papel de estas instituciones en la creación y consolidación de políticas sociales, como el Programa de Transferencias Condicionadas Familias en Acción en Colombia.
Para determinar cómo surgen y se institucionalizan las políticas sociales, según Farfán2, es conveniente adoptar el enfoque teórico- metodológico del neoinstitucionalismo, a fin de realizar un estudio analítico e interpretativo más profundo. El modelo de Farfán es novedoso, pues con ello se logrará un análisis de la política social, desde la ciencia política y la sociología, que permite reconocer qué instituciones condicionan la acción de los tomadores de decisiones al momento de crear y consolidar políticas sociales; es importante conocer las intenciones o motivaciones que existen detrás de los grandes políticos y cómo ellos tienen influencia en algunas instituciones.
1 FARFAN, Guillermo. El origen del Seguro Social en México: un enfoque neo institucionalista histórico. 1°
Edición. México. Universidad Nacional Autónoma de México, 2009.
2 Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM. Premio Interamericano a la Investigación en
5
El objetivo general de esta investigación es: describir, explicar e interpretar la evolución y secuencia histórica de la institucionalización del programa Familias en Acción, a través del análisis del papel de las instituciones como del contexto económico y social, coaliciones políticas, arreglos institucionales y comunidades del discurso en la creación y consolidación del programa familias en acción.
La justificación de este trabajo de investigación se encuentra en lo novedoso de aplicar en Colombia la perspectiva del neoinstitucionalismo histórico a un programa social, logrando un análisis de la política social desde la ciencia política y la sociología que permita reconocer que instituciones condicionan la acción de los tomadores de decisiones al momento de crear y consolidar políticas sociales. Como demuestra el estudio del estado del arte no existe ninguna investigación desde esta perspectiva en Colombia, sobre un objeto de estudio tan pertinente para este tipo de análisis como es familias en acción, por el contexto social, político y electoral actual, que permita establecer conclusiones valiosas para entender la cultura política Colombiana.
6
El presente trabajo de investigación se desarrollará en tres capítulos: el primer capítulo intenta un acercamiento al neoinstitucionalismo histórico (NIH), como perspectiva del análisis de las políticas públicas, para poder así, entender el modelo teórico- analítico desarrollado por el Dr. Guillermo Farfán dentro de su libro “Orígenes del Seguro Social en México”, que permite describir, interpretar y explicar cómo surge, y como se consolida un programa social dentro de un gobierno, pues otorga importancia a los procesos de gestión y adopción de políticas públicas, en su evolución y secuencias históricas, analizando el papel e incidencia de instituciones. Igualmente en este capítulo se expondrá brevemente la descripción del Programa Familias en Acción, de su creación y periodo de consolidación.
En el segundo capítulo se analizará la incidencia de las instituciones del contexto económico y social, y arreglos institucionales en la creación y consolidación de familias en acción. En relación a los contextos se tendrá en cuenta hechos políticos, económicos y sociales a nivel Latinoamericano y Nacional. Los arreglos institucionales se contextualizarán dentro del enfoque de la política social institucionalizada en la constitución política de 1991 para evidenciar la orientación de las diferentes entidades, leyes, y reformas constitucionales que fueron necesarias generar para la creación y consolidación del Programa Social Familias en Acción.
En el tercer capítulo se analizara la incidencia de las instituciones, coaliciones políticas y comunidades del discurso, buscando comprobar que las políticas públicas tienen un trasfondo social o particular. Se entiende que las coaliciones políticas por sus principios y alianzas estructuran el corazón del Sistema Político3, es decir, viven y mueren a favor del interés general, y por ende tiene como función principal ejecutar políticas públicas que no solo reflejan las respuestas a la demanda de la sociedad, sino que como trasfondo ubican satisfacer sus intereses
3 ROBLES, Antonio. Reflexione sobre las Coaliciones Políticas. Recuperado el 15 de agosto de 2010. Centro
7
particulares. En el contexto colombiano se crea Familias en Acción, un programa social de Transferencias Condicionadas que busca de cierta manera minimizar la brecha originada por la desigualdad social y cuya respuesta fue el concepto de política social asistencialista.
8
CAPÍTULO 1
1. DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO AL GOBIERNO DE URIBE
La idea del nuevo institucionalismo intenta poner la acción en el centro del análisis, porque pretende establecer una relación de reciprocidad entre la acción social y su entorno socio-económico y político. Según Peters4, este nuevo institucionalismo nació del intento de recuperar las cualidades del viejo institucionalismo y de remontar limitaciones a la conducta y elección racional. El neoinstitucionalismo tiene diferentes vertientes que según el criterio de Peter A. Hall son tres las principales: el nuevo institucionalismo del rational choice (RCH) o elección racional, el nuevo institucionalismo sociológico (IS), y el nuevo institucionalismo histórico (NIH). Este último es el que se considerará para el análisis de la política social en el desarrollo de este trabajo.
El NIH usa un enfoque de cálculo estratégico, además de un enfoque de tipo cultural o sociológico, por tanto se acentúa en las reglas o normas institucionales. Mientras que el RCH pone un mayor énfasis en la acción del individuo racional y siempre busca maximizar las utilidades. Por otra parte el IS habla que los actores seleccionan sus preferencias dentro de varias opciones determinadas culturalmente. 5
Una aproximación entre el NIH y el RCH consiste en que los actores pueden decidir a su conveniencia su participación dentro de las instituciones, con el fin de identificar la acción colectiva para conducir al establecimiento de equilibrios, todo ello con el propósito de maximizar sus beneficios. Con respecto a la proximidad del NIH y el IS, se percibe en ambas vertientes que las nuevas instituciones deben nacer de la base de los modelos que ya existen, “path dependence”6
4 PETERS, Guy.
Institutional Theory in Political Science. London y New York, 1999. Pág 15-17.
5 Op. Cit. Farfán Mendoza, Guillermo. Pág. 21-22.
6 Ha surgido de otros campos de la tecnología y de la economía, para extenderse la esdio del efecto de las ideas
9
Para el NIH es fundamental observar la forma en que se desplegaron ciertos procesos políticos a lo largo del tiempo; el observar la historia especialmente aquellos momentos críticos que posiblemente vivieron actores de caminos ya establecidos, con el fin de acomodarse de una mejor forma a las diferentes instituciones, principalmente del Estado.
Por otra parte, el NIH justifica el análisis de las políticas sociales desde el punto de vista teórico-metodológico, puesto que este enfoque le da un mejor rumbo a su estudio. Profundizando en estas razones, se puede decir que la concepción amplia de la relación entre estructura y acción social que tiene el nuevo institucionalismo histórico, hace que se adapte a diversos factores del análisis político-social. Asimismo, el NIH parte de fundamentos metodológicos de largo plazo y más interpretativos, en este caso los conceptos y categorías que explican las instituciones y la acción social, no están preconstituidos sino que emergen con el análisis. Además de estas, otra razón que convierte en adecuado para la investigación al NIH, es la forma de afrontar el problema de preferencias de los individuos, porque se convierten en variables que son explicadas como resultado de un conjunto de determinaciones históricas.
El modelo teórico- analítico desarrollado por el Dr. Guillermo Farfán en su libro “Los Orígenes de la Seguridad Social en México” desde el neoinstitucionalismo histórico, plantea cuatro órdenes institucionales que son de vital apoyo al momento de analizar las políticas públicas y sociales. De la misma forma, vale la pena dejar en claro que las instituciones son definidas como “Las estructuras que articulan las organizaciones formales, así como las reglas y procedimientos informales que norman la estructura de conducta de los actores”7. Seguidamente entre dichas instituciones establecidas por el NIH se encuentran, las coaliciones políticas, los
10
arreglos institucionales, las comunidades del discurso y los grandes acontecimientos socio-económicos.
Después de tener claro cuáles son las Instituciones, surge un interrogante: ¿Cuál es el papel de las estructuras o de las instituciones frente a la toma de decisiones de los líderes políticos?. El NIH, tiene tres distintas perspectivas para dar respuesta a este interrogante. La primera perspectiva es el Path-dependence, el cual consiste en que “una vez los gobiernos hayan establecido un área de política determinada, para establecer sus programas, los patrones creados persistirán, a menos que exista una fuerza suficiente para remontar la inercia creada en el establecimiento del programa” 8
La segunda perspectiva son los factores de creación o surgimiento institucional denominados coyunturas críticas. “Se refiere a una situación de cambio basada en discontinuidades o interrupciones de los procesos sociales, que tienden a convertirse en momentos fundacionales para explicar los procesos de creación de nuevas instituciones y estructuras políticas”9 Y, por último, la tercera perspectiva que se refiere a los beneficios crecientes, los cuales permiten saber los momentos de estabilidad y continuidad institucional. Este fenómeno quizás es el más importante, debido a que explica el origen de la resistencia al cambio institucional o la tendencia a reforzar las estructuras institucionales existentes, por medio de estos el gobernante puede saber si las cosas están bien o necesita hacer cambios.
Se obtiene entonces, que la institución de grandes procesos socioeconómicos es una de las más influye en la creación de políticas sociales. El lector podrá preguntarse ¿por qué es tan importante esta institución? y ¿por qué necesariamente es la que más influye en la creación de políticas sociales? La razón consiste en que esta institución se convierte en una gran ayuda para buscar cuáles
11
son las motivaciones detrás de los gobiernos para implementar esas políticas, teniendo en cuenta procesos previos como crisis económicas, guerras, procesos internacionales, etc. que obligaron a los Estados, en cabeza de los gobernantes, a tomar decisiones apoyados en la creación y/o consolidación de instituciones. Farfán (2007) argumenta que la función de todos estos procesos es influir sobre la formación de las ideas; influir sobre la formación o desarticulación de las coaliciones y socavar las instituciones o arreglos institucionales.
La implementación en América Latina de estrictas políticas de estabilización y ajuste estructural que buscaban resolver la crisis fiscal y el endeudamiento externo en el que se encontraban buena parte de los Estados a mediados de los ochenta, trajo consigo altísimos costos sociales10. Por ejemplo, entre 1980 y 1990, período dentro del cual se aplicaron estas medidas de ajuste, la pobreza en la región pasó del 40.5% al 48.3% 11. A raíz de este descalabro social, a mediados de los noventa los países de la región retomaron la “cuestión social”, incorporándola así como asunto prioritario dentro de su agenda política. Muestra de ello es que el gasto público social como porcentaje del PIB ha venido aumentando de forma sostenida: mientras que en el período 1990-1991 éste correspondió al 12.9% del PIB, en el período 2004-2005 ya equivalía al 15.9%12.
Este renovado interés por “lo social” ha contado con el apoyo de los organismos multilaterales (Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, BID), tanto en su sustentación teórica como en su consolidación práctica, desde los cuales se ha promovido la formulación y puesta en marcha de iniciativas contra la pobreza con ingentes recursos financieros y diseños sofisticados. A nivel conceptual, la propuesta de estos organismos se basa en el enfoque del manejo de los riesgos
10 Sader, Emir (2001). El ajuste estructural en América Latina: Costos sociales y alternativas. Buenos Aires. 11 Villatoro, Pablo (2007). “Las transferencias condicionadas en América Latina: Luces y sombras”,
Documento de la CEPAL preparado para el Seminario Internacional Evolución y desafíos de los programas de transferencias condicionados, Brasilia, 20 y 21 de noviembre de 2007. Pág. 53.
12
sociales13 desde donde se han venido repensando el carácter de los sistemas de protección social; en el principio de justicia de Rawls (1971) que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor y en la concepción de la pobreza como carencia de capacidades o falta de oportunidades, adelantada por el economista indio Amartya Sen. De estos planteamientos han surgido los innovadores programas de transferencias condicionadas, cuyo relativo éxito en términos de impacto a poblaciones en situación de pobreza extrema ha llevado a su replicación en casi todos los países de la región.
Los programas de transferencias condicionadas se enmarcan dentro de una concepción asistencialista de la protección social. Cuando el Estado deba intervenir en la provisión de bienes y servicios, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado. Esto es lo que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de subsidios a la demanda. Eliminar subsidios a la oferta implica restringir el financiamiento estatal de entidades públicas, para que estas se financien a través del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que las hará más eficiente y permitirá la libre elección de usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se trata que los recursos estatales vayan directamente dirigidos a los usuarios pobres, mediante programas de focalización, para que a través del subsidio paguen la atención del servicio.14
Desde 2001, por ejemplo, la Presidencia de la República de Colombia está llevando a cabo Familias en Acción, la versión colombiana de estos programas y la base de la Red de Protección Social para la Superación de la Extrema Pobreza (Red Juntos), iniciativa central del Plan de Desarrollo 2006-2010 del gobierno de Álvaro
13 Holzmann, R. y Jorgensen, S. (2000). “Manejo Social del Riesgo: Un nuevo marco conceptual para la Protección Social y más allá”, Documento de Trabajo. Banco Mundial.
14 Giraldo, César (2007). ¿Protección o desprotección social? Bogotá: Desde Abajo, Universidad Nacional de
13
Uribe Vélez (2002-2006, 2006-2010) (Departamento de Planeación Nacional 2006), y se constituye en uno de los principales programas sociales de este gobierno15.
El modelo de Farfán se desarrollará a partir del Gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) y hasta el segundo período presidencial de Álvaro Uribe Vélez (2010) donde se hizo una ampliación de familias en acción: “Este año lo que hemos hecho es aumentar el número de familias en 60 mil. Nos cuesta el programa aproximadamente 42 mil millones cada dos meses. Pero nuestro propósito ha sido cumplir rigurosamente con ese pago, para poder acreditar el programa. Y que no ocurra lo que muchas veces ha ocurrido en la vida colombiana, que lanzamos un programa de estos con bombos y platillos, después lo abandonamos y no le volvemos a pagar a la gente”16.
El anterior discurso del ex presidente Uribe, instruye sobre el programa social de Familias en Acción y su consolidación a lo largo de este gobierno. Es apenas un abrebocas del trayecto en la historia de Colombia con dicho programa, ya que desde el principio, como se determina en el discurso, se inició como una propuesta social por parte del gobierno del ex presidente Andrés Pastrana Arango, con influencias de otras políticas sociales ya implementadas en otros países como por ejemplo el programa “Progresa” y “Oportunidades” en México, con el objetivo de acabar o más bien, intervenir en la subsistencia de familias en extrema pobreza, ya que los países latinoamericanos en general, se encontraban afrontando una situación muy parecida en el ámbito social.
El Programa Familias en Acción que, al igual que otras políticas sociales, surge como respuesta a una problemática social en la que el Estado interviene
15 Trujillo García, Andrés. (2009)Transferencias condicionadas como mecanismos de legitimidad política del
orden neoliberal en América latina. Caso de familias en acción. Trabajo de grado Maestría de Política social, Facultad de ciencias políticas y relaciones internacionales, Pontificia Universidad Javeriana.
14
implícitamente para procurar ayuda, protección o beneficios sociales17, y que, para el caso colombiano, se tradujo en la creación, en el año 2000, de la Red Social de Apoyo (RAS), es una estrategia puesta en marcha por el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), para contrarrestar la crisis que vivió el país a finales de los años noventa, la cual provocó que el nivel de ingresos de los más pobres se disminuyera en mayores proporciones que el resto de la población18. Esta estrategia se constituyó como parte importante de la Estrategia de Recuperación Económica y Social del Plan Colombia, por el cual se buscaba mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable,19 a través de la formulación de tres programas:
• Manos a la Obra: Encaminado a brindar ocupación transitoria en la población pobre.
• Subsidios Condicionados: Orientado a dar transferencias a familias de bajos recursos, condicionadas a la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los menores de siete años, y a la asistencia al colegio de los niños entre siente y diecisiete años.
• Capacitación laboral de jóvenes desempleados de bajos recursos: Dirigido a la población entre 18 y 25 años de estratos de bajos ingresos para mejorar sus posibilidades para acceder al mercado laboral.
Cada uno de estos programas, fueron una respuesta a la solicitud hecha por el Fondo Monetario Internacional (FMI en 1999 al gobierno colombiano, la cual
17Gortari, Hira de y Ziccardi, Alicia “Instituciones y clientelas de la política social: un esbozo histórico, 1867 – 1994”, Las políticas sociales de México en los noventa, México, Instituto Mora, 1996, pág. 201.
18 Entre 1998 y 2000, la disminución del ingreso real de la población de los deciles 1,2 y 3 cayó 35% frente a
23% en los deciles 4 a 7. De esta forma, hubo un aumento de las personas bajo la línea de pobreza pasando de 51,5% a 59,8% en el mismo periodo. DNP- SINERGIA. “Red de Apoyo Social: Conceptualización y Evaluación de Impacto”, pág. 11. Bogotá, Noviembre de 2004.
15
consistía en establecer un programa macroeconómico para “mantener la disciplina monetaria, la reestructuración del sistema financiero, la reducción del déficit fiscal y la ejecución de una política de financiamiento externo compatible con el ajuste macroeconómico”20. Así mismo, el FMI recomendó al gobierno colombiano la destinación, por un periodo de cuatro años (1999-2003), del 0.3% del PIB, equivalente a US 520 millones, a una Red de Apoyo Social, financiada a través de la banca multilateral, en particular el Banco Mundial y el BID21, y que daba el componente social al Plan Colombia que necesitaba para conseguir el aval de la Unión Europea.
Los tres programas de la RAS implicaban cambios importantes en la forma de abordar soluciones a los problemas sociales de la población más pobre; para el caso específico de Familias en Acción, correspondían a un cambio en la forma de concebir la aplicación de la política social, en donde se dejaba de lado el esquema de asistencia a las familias mediante subsidios en especie y a la oferta, a un esquema de subsidios monetarios directos a la demanda, que buscaba aumentar, y en algunos casos, mantener la inversión que las familias en extrema pobreza hacían sobre el capital humano de sus hijos.
Estos cambios implicaban la reestructuración de la institucionalidad del Estado, bajo la cual Familias en Acción y los demás programas de la RAS entraban a funcionar bajo la administración de un nuevo ente, la Unidad Coordinadora Nacional, institución adscrita directamente a la entidad ejecutora del Plan Colombia22 (Fondo de inversiones para la Paz - FIP), creada por el gobierno, mediante la Ley 487 de
20 Consejería Presidencial para la Política Social 2002, pág. 23.
21Esta recomendación se concretaría en el “Acuerdo de Monitoreo y apoyo del Fondo a las financias públicas del país”, suscrito en 1999.
22 Plan lanzado con el apoyo de Estados Unidos por el gobierno Pastrana en 1999, como una estrategia de 6
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1998 y reorganizada por el Decreto 1813 de 2000, y que se constituyó en el principal instrumento de financiación de programas y proyectos de los componentes de Fortalecimiento Institucional, Desarrollo Social y Recuperación Económica y social del Plan Colombia. 23
Es así que el programa Familias en Acción surge en el año 2000 como parte de la Red Social de Apoyo (RAS), dando respuesta a los efectos de la grave crisis económica por la cual atravesaba el país, iniciada en el año de 1996, cuando en el primer trimestre del año el crecimiento del ingreso por habitante fue cercano a cero hasta hacerse negativo a principios de 1997, dando paso a una caída del 4.2% del PIB para 1999 (Consejería Presidencial para la Política Social 2002) 24, año en el cual se presentó un aumento en el desempleo del 11.4% en relación a 1995, ocasionando una reducción en los ingresos de toda la población, en particular de los hogares más pobres, lo que incentivo la formulación de Familias en Acción un programa focalizado en los estratos más pobres de la población25.
Dicho programa, surgió en un contexto de aceptación de los grandes beneficios de los programas de transferencias condicionadas promovidos, principalmente, por organismos multilaterales que veían en los programas sociales focalizados la mejor
23 DNP 2000, pág. 3; Veeduría Especial del Fondo de Inversión para la Paz 2001, pág. 4,7.
24De acuerdo con la Consejería Presidencial para la Política Social (2002), “la crisis es atribuible a un excesivo
crecimiento del gasto y del endeudamiento desde principios de la década del noventa. Durante los años noventa, la economía mantuvo niveles de consumo en los que la demanda agregada excede en forma importante la
producción” (p. 20). Desde otra orilla, Estrada (2007) señala cómo para los críticos de las políticas neoliberales, la crisis fue el resultado de la implantación de tales políticas, en especial por sus efectos sobre el aparato
productivo, el estímulo a la especulación financiera y el crecimiento del servicio de la deuda pública. “En ese
sentido, se señala que el crecimiento de la década de los noventa estuvo asociado al aumento del endeudamiento de los hogares (créditos de vivienda y de consumo), de los empresarios (inversiones de innovación o de especulación) y del Estado (financiamiento del déficit fiscal), lo cual habría generado una especie de prosperidad al debe. Con el aumento de la desocupación y la caída de los ingresos, el crecimiento de la deuda en vivienda de manera más acelerada que la valorización de los activos, la revaluación sostenida y la consecuente pérdida de competitividad de un aparato productivo expuesto a la competencia, amén de la expansión inusitada del gasto público (no contrarrestada con las sucesivas reformas tributarias), el modelo de
crecimiento al debe se reventó”. Véase Estrada (2007), pág. 267.
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alternativa para mitigar las crisis económicas y, junto con ellas, los altos índices de pobreza en América Latina.
Esta situación motivó al gobierno del Presidente Pastrana a encargar al Departamento Nacional de Planeación (DNP), la conformación de un equipo capaz de diseñar una estrategia de protección social que hiciera frente a la situación actual del país, con programas de emergencia que atendieran, especialmente, a la población más pobre y vulnerable, y que tuvieran como base el programa mexicano Progresa (actualmente Oportunidades) de transferencias condicionadas, el programa argentino Trabajar, dirigido a la población pobre desempleada en las zonas urbanas y el programa chileno Chile Joven de capacitación laboral a jóvenes.
1.1 Pero, ¿Qué es familias en acción? y ¿Cómo fue su creación?
Es una iniciativa del Gobierno Nacional y la Banca Multilateral para: (a) dar un subsidio de nutrición a las familias con niños menores de 7 años, y (b) dar un subsidio escolar a los niños entre 7 y 17 años que pertenezcan a las familias más pobres; inicialmente se pensó por un periodo de tres años, tiempo durante el cual se invertiría en el capital humano de los menores, contribuyendo al incremento de los ingresos de las familias en condición de pobreza extrema, con el fin de que estas pudieran vincularse en el mercado y, así, mejorarán sus condiciones de vida.
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Como se mencionó, este programa estaba pensado para un periodo de tres años, en donde se buscaba entregar cerca de “340.000 subsidios a familias pobres, con un total de un millón de niños beneficiados, de los niveles 1 del SISBEN ( años más tarde se amplió la cobertura a familias en condición de desplazamiento y familias indígenas) y cuyo costo era de US $336 millones, de los cuales US$230 millones era recurso de crédito externo: US $150 millones se financiaban a través de un convenio de préstamo suscrito con el Banco Mundial (BM) y US $80 millones con un crédito firmado con el BID, el resto eran recursos propios del Gobierno Nacional”26.
Estos recursos serían destinados a la asistencia y protección de la población más pobre, por lo que el gobierno los reservó a aquellos municipios de menos de 100.000 habitantes, que no fueran capital de departamento, que tuvieran por lo menos una entidad bancaria, que contaran con un gran número de población en el nivel 1 del Sisben con criterios de pobreza absoluta, y que contaran con medios necesarios para desarrollar los aspectos operativos y administrativos correspondientes.
1.1.2 Consolidación del Programa
Si bien el Programa inicia con el gobierno de Pastrana en el 2000, es en los gobiernos de Álvaro Uribe cuando se institucionaliza y se consolida a nivel nacional, alcanzando cumplimientos del 105%, para el primer periodo (2002-2006), y de 140%, para el segundo (2006-2010)27. Ello debido al aumento en su cobertura a
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través de nuevas operaciones de crédito28, que permitieron vincular el programa a otros grupos con vulnerabilidad social, tales como los desplazados (2005) y grupos indígenas (2007), a través de diferentes gestiones administrativas.
Familias en Acción fue un componente fundamental de la estrategia de reducción de la pobreza y promoción de la equidad, contemplada en los planes de desarrollo del gobierno Uribe29. En la siguiente gráfica se muestra la evolución del Programa:
En su primer gobierno, Uribe logró, mediante la creación del Ministerio de Protección Social, consolidar el Sistema Social de Riesgo y el Fondo de Protección Social, creados mediante el Conpes 3144 de 2001, con el objetivo de “proteger a las poblaciones pobres y vulnerables ante choques económicos que afecten masivamente sus ingresos”30; pero quizás uno de los logros más importantes fue el alcanzado en el 2003 cuando “se crea, a través del Decreto 2467 de 2005, la
28 Conpes 3359 de 2005 y 3449 de 2006, por valor de $US 86 millones y $105 millones respectivamente. 29 Planes de Gobierno Álvaro Uribe Vélez. Hacia un Estado Comunitario (2002-2006) y Estado Comunitario
desarrollo para todos (2006-2010).
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Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) con el propósito de canalizar los recursos nacionales e internacionales para ejecutar los programas sociales que dependían directamente del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica (DAPR) y que le dio piso institucional, operativo y presupuestal al programa de Familias en Acción” 31.
Por otro lado, en su segundo gobierno Uribe prioriza Familias en Acción dentro de su agenda gubernamental a través de la consolidación de la “Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad”, que va a representar el 57% de los recursos totales, con un gasto presupuestado de $130.185 billones de pesos32 y que va a traer, como consecuencia, un aumento en su cobertura e implementación en municipios que no fueron cubiertos en su fase inicial y, de manera particular, hacia las zonas urbanas marginadas de ciudades con más de 100 mil habitantes, hecho ratificado a través de los documentos Conpes 3449 de 2006 y 3472 de 2007 mediante los cuales el gobierno nacional aprueba la ampliación del programa a 1.500.000 familias pobres en todas las regiones y municipios del país (1.200.000 del nivel 1 del Sisben y 300.000 incluidas en el Registro Único de Población Desplazada), así como el crédito externo con la Banca Multilateral hasta por US$1.500 millones para garantizar esta expansión entre el 2007 y 2010 permitiendo así que Familias en Acción se constituyera como la base de la Red Juntos33.
31 Trujillo García, Andrés. (2009)Transferencias condicionadas como mecanismos de legitimidad política del
orden neoliberal en América latina. Caso de familias en acción. Trabajo de grado Maestría de Política social, Facultad de ciencias políticas y relaciones internacionales, Pontificia Universidad Javeriana.
32 DNP 2006, pág. 617.
33 Estrategia de intervención integral y coordinada de los diferentes organismo y niveles del Estado que busca
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CAPÍTULO 2
CONTEXTOS Y ARREGLOS INSTITUCIONALES
En este capítulo se tendrán en cuenta la evolución histórica del Programa Familias en Acción, con el fin de observar la influencia socioeconómica del contexto Internacional, latinoamericano y nacional. En este último punto, es necesario indagar sobre los aspectos que provocaron la creación, cambio o permanencia de los programas sociales dentro de los países de la región. En América Latina se establecieron políticas y programas sociales especialmente en los casos de México, Brasil y Argentina. Por medio del siguiente capítulo analizaremos igualmente, cual ha sido la influencia que han tenido los cambios institucionales a través de la conceptualización del programa de transferencias condicionadas, teniendo en cuenta que Familias en Acción, es una iniciativa de la Agencia Presidencial para la Acción Social, la cual ofrece atención integral a través de subsidios de educación y nutrición a la población en situación de desplazamiento o a poblaciones indígenas, con el fin, de llegar a contribuir a la superación de la pobreza de colombianos afectados por la violencia y de quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
Una institución es una estructura formal o una regla informal, o bien una estructura social; son las que articulan las reglas y procedimientos que norman la estructura de conducta de actores. Según Farfán las instituciones van desde las reglas de orden constitucional o los procedimientos ordinarios de la burocracia, hasta las convenciones que gobiernan el comportamiento sindical o las relaciones banca-empresa.34
La institución de grandes procesos socio-económicos es la que más influye en la creación de políticas sociales; las cuales por medio del enfoque del Nuevo
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Institucionalismo Histórico (NHI) se determina su surgimiento y su institucionalización. Es particularmente interesante utilizar este enfoque para el estudio del Programa de la Presidencia de la República Familias en Acción, por la importancia que otorga a los procesos de gestación y adopción de decisiones políticas en su evolución y secuencia histórica. Este aspecto es importante, ya que nos da entrada para hablar de una de las instituciones más importantes que plantea el NIH, la institución de los Grandes Contextos Sociales, Políticos y Económicos, así que se analizaran los contextos internacionales y nacionales para demostrar que incidencia tuvieron estos en la creación y consolidación de Familias en Acción.
Es necesario tener una definición del NIH, donde prima la relación entre las instituciones y el comportamiento individual. Así mismo se debe tener en cuenta el concepto que brinda el Profesor de la Universidad Autónoma de México (UNAM), el Doctor Guillermo Farfán Mendoza (2007):
El NIH tiene interés por estudiar los procesos de creación, estabilidad y cambio institucional. El NIH argumenta que las instituciones surgen, desaparecen y se incrustan en las estructuras sociales que condicionan la acción social, además tiene en cuenta el comportamiento de los tomadores de decisiones en especial, porque representan la acción del Estado, que es una autoridad política con la capacidad de imponer una decisión al resto de los actores sociales, independientemente de cualquier criterio de eficiencia o competitividad 35
Los arreglos institucionales condicionan la toma de decisiones en el momento de la creación, diseño o cambio de políticas dentro de las estructuras de gobierno. Permiten o inducen la innovación de las políticas, pero para ser duraderas requieren
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del apoyo de coaliciones políticas36 de igual forma moldean las relaciones de poder entre los actores sociales.37
Se puede hablar de tres pasos para la construcción de arreglos: La producción de las ideas por parte de los autores; la selección de las ideas por parte de las comunidades implicadas (productores, asociaciones, entre otros); la institucionalización mediante mecanismos rutinizados que reproducen la idea por medio del establecimiento de tradiciones, opinión de medios, acceso a recursos, estímulos y recompensas.38
Los arreglos institucionales dentro del modelo que sirve de marco teórico a esta investigación es el esquema de reclutamiento en las estructuras de gobierno de la burocracia que se ubican en puestos claves, su función es transferir las preferencias o ideas a los tomadores de decisiones, y distribuir el poder entre los miembros de las coaliciones. El cambio institucional es una transformación socio-económica que provoca cambio político en las clases y en las alianzas sectoriales que a su vez produce transformaciones en el sistema de partidos y en el régimen político, por lo tanto se crean nuevas instituciones y arreglos políticos que toman una dinámica propia con una gran influencia sobre los cambios políticos subsecuentes.
Por otro lado, las políticas sociales son una combinación de políticas de prestación de servicios públicos, políticas de amortiguación de las desigualdades sistémicas y políticas de reducción del impacto de la exclusión.
Es claro que todos los gobiernos, tienen el compromiso de velar por la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos. Asimismo, estas políticas públicas, que llevan a cabo los gobiernos, deben mantener una relación con el sistema económico que se maneje dentro de cada país (por lo menos en América Latina), ya que uno de los
36 Óp. Cit. FARFÁN. Pág. 44. 37 GOUREVITCH, Peter.
Politics in Hard Times. Pág. 102.
38 WUTHNOW, Robert.
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requisitos que establecieron el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), fue otorgarle créditos a los países que empezaran a abrir sus economías, para alejar la influencia del socialismo después de la Segunda Guerra Mundial.
Según Olesker (2001):
Las políticas sociales en una economía capitalista y más aún en un país dependiente, las políticas sociales se diseñan sobre la base del cumplimiento de dos objetivos: La integración de la sociedad, en donde se encuentran las políticas de prestación de servicios públicos como ser salud, educación, vivienda, seguridad social, luz, agua, etc. Y el segundo objetivo es la amortiguación de las desigualdades propias de las relaciones de producción capitalistas, en donde están aquellas políticas que tienden a compensar los efectos de la exclusión como ser las políticas de empleo, el seguro de desempleo, los subsidios de alimentación, la protección a la infancia, etc. 39
“Por lo tanto la política de subsidios a la producción de alimentos básicos no es una política productiva, sino es una política social”40. Como consecuencia, es importante generar conciencia de que las políticas sociales no son una simple donación o ayuda subsidiaria por parte del gobierno, y mucho menos que estas ayudas van a ser permanentes.
Las políticas sociales reflejadas en los programas asistencialistas también poseen diversos proyectos que ayudan a la sociedad para que mejoren su calidad de vida, en pocas palabras, estos programas sociales no están solos, es decir, no se llevan a cabo sin algún trasfondo, es por ello que las políticas sociales en América Latina
39 OLESKER D. (2001), La Onda Digital – Primera revista electrónica de reflexión y análisis, “¿Qué son las
políticas sociales? Recuperado el 23 de Noviembre de 2010, (párrafo. 1-3). De: http://www.laondadigital.com/laonda/laonda/001-100/50/que%20son%20las%20politicas%20 sociales.htm.
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han sido una gran ayuda para los gobiernos, ya que se integran con los sectores de la sociedad que carecen de asistencia para sobrevivir y suplir sus necesidades básicas.
Los programas creados por dichas políticas sociales dan respuesta a diferentes situaciones o circunstancias, por lo general que afectan de alguna forma la estabilidad de la población. Farfán hace claridad de esto, planteando que:
El orden institucional, correspondiente a los grandes acontecimientos o procesos (económicos, políticos y sociales) son aquellos que influyen sobre la formación o el surgimiento de las instituciones y que, por ello, condicionan las políticas públicas; se trata de fenómenos cruciales, como la situación de una gran prosperidad económica o, por el contrario, de una crisis, una guerra, una revolución o un proceso importante de reforma político-social. Cualquiera de estos fenómenos es determinante para el éxito de una idea o de un proyecto que aspira a convertirse en política institucionalizada.41
Algunos ejemplos claros para este orden institucional, puede ser la crisis del 29 en EE.UU, la cual afectó fuertemente la mayoría de los países del mundo; o la recesión Española, la cual perturbó en gran medida a la Unión Europea. Comparadamente se ofrece un ejemplo como la reelección de los presidentes, puesto que es un proceso que genera cambios en el gobierno y la sociedad, pueden ser positivos o negativos, pero que finalmente logran modificaciones y/o consecuencias en el orden institucional manejado.
Otro modelo que refleja el orden y/o cambio institucional a nivel mundial fue la firma Finalizando del acuerdo de Bretton Woods, el 22 de Julio de 1944 en Bretton Woods, Estados Unidos. En esta ocasión se reunieron 44 países, liderados por Estados Unidos, para establecer el sistema monetario internacional de posguerra,
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dando origen a instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Este acuerdo fue significativo puesto que con él se dio inicio a las dos instituciones financieras más importantes del mundo, que, más adelante, se convertirían el motor que impulsó la implementación de medidas neoliberales y programas sociales.42
Posteriormente, surgió la crisis de los años 80, reflejada en la deuda internacional latinoamericana. Esta etapa fue representativa, ya que a partir de este momento se desprendieron procesos internacionales, que influyeron de manera directa, en los asuntos internos de los países latinoamericanos. A partir de entonces se sucedieron numerosas crisis, la más importante fue la crisis del petróleo, como causa del aumento generalizado de los precios del petróleo. “A la cual se agregaron la crisis ecológica, provocada por movimientos antinucleares, crisis de escasez mundial de alimentos y materias primas, de recesión, y desintegración gradual de un orden de intereses creado”.43
Para América Latina esta crisis a corto plazo fue trascendental por la mala utilización del Estado intervencionista. Debido a esta crisis, los países menos desarrollados sufrieron el aumento de precios de los alimentos, se vieron obligados a disminuir la capacidad de ahorro y la política de dirección de las inversiones que conseguían el aumento de la producción, era ineficaz. Para estos países la crisis provocó un déficit en la balanza de pagos, además del incremento del nivel de endeudamiento externo. Por este motivo, se vieron obligados a adquirir préstamos de bancos y organismos internacionales. Este hecho fue una de las causas que llevó a la implementación y posterior consolidación de programas sociales, como Familias en Acción, los cuales recibieron el nombre de Programas de
42 ANIDO, M. (2007), “Bretton Woods”, Recuperado el 22 de Noviembre de 2010, de
http://es.scribd.com/doc/2036693/Bretton-Woods.
43AGUILAR E. (s.f.), “Crisis de la Deuda Externa en América Latina”. Recuperado el 13 de octubre de 2010.
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Transferencias Condicionadas (PTC), sobre los cuales se profundizará más adelante.
El factor desencadenante de la crisis en América Latina sucedió en 1982 cuando México informó que no podía pagar los intereses de la deuda. El aumento de la dependencia de los países Latinoamericanos con los organismos internacionales, como el BM, el FMI y los países desarrollados, y la ayuda que subsidió la proyección social a nivel interno en los Estados, proyectó la implementación de los (PTC).
El principal antecedente político a nivel Internacional para la implementación de programas sociales fue los consensos de Washington. Su importancia reside en las medida que allí se tomaron, como lo explica Larraín (1999), el consenso de Washington se refiere a los temas de ajuste estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones, en la época del re-enfoque económico, durante la crisis de la deuda desatada en agosto de 1982. Algunos se refieren a la "Agenda de Washington", otros a la "Convergencia de Washington" y unos pocos la llaman la "Agenda Neoliberal".
Después de unos años, se convocó a economistas de varios países, entre ellos varios latinoamericanos, en 1989, en la ciudad de Washington, con el fin de analizar los avances alcanzados y las experiencias obtenidas en la aplicación de las políticas de ajuste y de reforma estructural impulsadas por el primer consenso.
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Larraín (1999), menciona que los aspectos manejados en el Consenso fueron:
Disciplina fiscal, no más déficit fiscal. Presupuestos balanceados La inflación, como parámetro central de la economía
Prioridades en el Gasto Público Reforma Tributaria
Tasas de Interés Tipo de Cambio Política Comercial
Inversión Extranjera Directa Privatizaciones
Desregulación
Debido a que algunos países de Latinoamérica no siguieron los lineamientos, o se demoraron en adoptarlos, como lo fue el caso de Colombia y Chile, hacia 1997 el Banco Mundial y el BID, realizaron una revisión, en la que aceptaron el error de no haberle asignado al Estado un papel dentro del proceso de ajuste y de no haber considerado que las instituciones y las estructuras políticas fueran tan importantes para el crecimiento y el desarrollo económico.
Fue así como se otorgó importancia a la protección de los grupos más vulnerables, este tema comenzó a adquirir un lugar privilegiado dentro de la agenda política de los gobiernos de Latinoamérica especialmente de los países en desarrollo. Así mismo, se concedió protagonismo y relevancia a la política social.
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estos programas se han constituido en el nuevo paradigma de la política social”44. Estos lograron obtener una gran influencia al interior del contexto latinoamericano.
Desde comienzos de la presente década estas iniciativas se han consolidado como grandes y representativos programas de superación de la pobreza. “Tal es así que en muchos países se crearon programas asistencialistas como lo fue Progresa en México, (el programa pionero en América Latina), Beca Familia (2003) en Brasil, Jefes y Jefas de Hogar en Argentina (2001), Chile Solidario (2002) en Chile, y Familias en Acción (2001) en Colombia, entre otros”45.
Los primeros PTC se implementaron a mediados de la década de los noventa en Brasil y México. Actualmente, los programas correspondientes a estos países (Beca Familia, Brasil y Oportunidades, México), se han constituido en las iniciativas de reducción de pobreza de mayor envergadura en América Latina, y en referentes para los demás países de la región.
Estos programas se expandieron a gran velocidad por diferentes países de América, con la intención de disminuir la pobreza y aumentar la protección social. Después de la crisis de la deuda externa latinoamericana, estos programas asistencialistas comenzaron a expandirse, pero fue en la década del 2000 cuando se consolidaron como grandes iniciativas para erradicación de la pobreza. Cinco elementos aportaron a su consolidación según Serrano:46
1. La evolución que ha tenido la conceptualización de la pobreza y de las políticas para combatirla.
44GAVIRIA, Alejandro (2008a). “Panel de discusión: La evaluación de impacto de Familias en Acción como insumo para determinar la permanencia y expansión del Programa”, Seminario de difusión de resultados de las
evaluaciones, octubre 29 y 30 de 2008, SINERGIA. Bogotá: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, Departamento Nacional de Planeación. Pág. 16.
45 SERRANO, Claudia (2005). La política social en la globalización. Programas de protección en América
Latina. Santiago de Chile: CEPAL. Pág. 52.
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2. La incorporación de nuevos actores dentro de la política social.
3. La introducción de criterios de focalización y el desarrollo de instrumentos estandarizados y objetivos de medición de pobreza y vulnerabilidad para la asignación de beneficios.
4. La política social ha venido operando en forma creciente con una lógica de programas y proyectos de experiencias o iniciativas aisladas ubicadas en la escala micro social. Una característica de este tipo de gestión por programas es que pueden gozar de financiamiento vía aportes propios o contar con recursos de la cooperación internacional. De hecho, la gran mayoría de los PTC se financian con créditos de los organismos multilaterales (Banco Mundial y BID).
5. La gran difusión de los PTC en la región es la disponibilidad de evaluaciones independientes sobre su impacto.
De esta manera se logra evidenciar la importante influencia que han tenido los PTC, al momento en que los gobiernos toman sus decisiones e implementan sus políticas sociales, con la finalidad de reducir la pobreza o mantener en equilibrio los niveles de la misma. Del mismo modo se ha logrado intervenir de manera eficaz ante este tipo de problemática, mediante la focalización no sólo de la población, sino también del mismo problema, es decir que los fondos obtenidos para la implementación de estas políticas eran destinados a proyectos que no eran tan asistencialistas sino más bien desarrollistas y emprendedores. Así entonces las familias tenían un apoyo por parte del gobierno y de las diferentes organizaciones para su manutención y posteriormente la obtención de un estudio, especialización y/o empleo, los cuales ayudaban a las personas con el tiempo a salir de la pobreza y de la dependencia de la ayuda brindada por el gobierno.
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2.2.1 Caso México
Las condiciones en que se presentó la consolidación de programas sociales en México son muy similares a las presentadas en Colombia, es por esta razón que el primer punto de reflexión será el caso mexicano. En México existió una relación muy fuerte entre el régimen político y los PTC. Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988 – 1994), se creó el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), precedente inmediato de Progresa; el PTC que sirvió de modelo para la implementación de los demás programas en Latinoamérica, incluyendo el programa Familias en Acción, en Colombia.
El Pronasol fue un mecanismo de legitimación del gobierno de Salinas de Gortari, en un contexto de ingobernabilidad, tras el impacto negativo que habían traído las reformas económicas estructurales y la cuestionada legitimidad producto de las elecciones de 1988”47.
Posteriormente, Pronasol fue la base para crear, en 1997, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) en México; su misión consistía en focalizar y combatir la pobreza, pero esta vez con la ayuda de los instrumentos necesarios. Este programa fortaleció la oferta de servicios de salud y educación, especialmente en las zonas que más lo necesitaban.
“Inicialmente se promovió la incorporación gradual de las familias en zonas rurales altamente marginadas; la expansión a zonas semiurbanas se dio a partir de 2001, y hacia áreas urbanas en 2002. En 2001, durante la administración del presidente Vicente Fox (2000-2006), Progresa pasó a llamarse Programa de Desarrollo Humano, Oportunidades” 48.
47 LAURELL, Asa Cristina (1994). “Pronasol o la pobreza de los programas contra la pobreza”, Nueva
Sociedad, núm 131, mayo-junio, Pág. 156-170.
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En este punto se ve con claridad la similitud que existe con el Programa Familias en Acción, ya que su creación fue a finales del gobierno del Presidente Andrés Pastrana (1998 – 2002); pero fue con el gobierno de Álvaro Uribe (2002 – 2006; 2006 – 2010), que se implantó y se dio su ampliación.
2.2.2 Caso Brasil
En Brasil los PTC surgieron alrededor de 1995 con el Programa de Garantía de Renda Familiar Mínima y el Programa Beca Familia o Bolsa Familiar para Educación, implementado, inicialmente, por el gobierno en Campinhas (Ciudad brasileña ubicada en el Estado de São Paulo).
García afirma que en el año 2001 ya existían más programas de transferencias en efectivo: Bolsa Escolar, aplicado en siete estados y más de doscientos municipios; el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI); el Programa Federal de Renda Mínima; Bolsa de Alimentación; Agente Jovem y Auxilio-Gás. Posteriormente, en el 2003, en el contexto de la nueva estrategia nacional antipobreza Hambre Cero (Fome Zero), todos los programas de transferencias condicionadas son centralizados en el gobierno federal”. Beca Familia, fue creado para extender la permanencia en la educación primaria y secundaria de niños de 6 a 15 años de edad, pertenecientes a familias de bajos ingresos49.
A principios de los 80 se creó uno de los planes más ingeniosos en América Latina, el Plan Real. En síntesis, este plan fue creado para levantar la economía brasileña, mediante la utilización del ancla cambiaria. Villares de Oliveira (2005) señaló que “el Plan Real”, podría ser entendido como un plan contemporáneo en la medida en que implementó todos los principios de la doctrina neoliberal que sustentaban el proceso de globalización en boga.
