EL PRINCIPIO DE PLANEACION DE OBRA PÚBLICA EN CONTRASTE CON EL CONTRATO DE OBRA 631 DEL 2015 EN LA CIUDAD DE VALLEDUPAR
Raúl Eduardo Brujes Sierra *, Susan Karen Alvarado Daza **
RESUMEN
En Colombia, sin alguna duda la constitución de 1991 y la ley 80 de 1993 son los pilares de la contratación pública que establecen las bases fundamentales para la selección de los
contratistas y cada una de las etapas que se requieren para desarrollar un objeto contractual. Estas etapas contractuales dentro de las que se destaca la preparatoria tocan de manera directa el principio de planeación en el sentido de que es la entidad pública la que tiene la obligación de actuar bajo el principio de buena fe y desarrollando el objeto a contratar bajo los criterios de satisfacción de necesidades públicas, conveniencia y factibilidad.
En el presente trabajo, se analiza la correcta y debida aplicación del principio de planeación al contrato de obra número 631 del 2015 en la Ciudad de Valledupar, para así determinar si este cumplió con los elementos y alcances propios de éste principio, estableciendo el impacto social generado en la comunidad con la puesta en marcha del referido contrato.
Palabras claves: planeación, contratación, desarrollo.
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ABSTRACT
In Colombia, without doubt, the 1991 constitution and Law 80 of 1993 are the pillars of public
procurement that establish the fundamental bases for the selection of contractors and each of the
stages that are required to develop a contractual object. These contractual stages within which
the preparation of the direct way the principle of the planning in the sense of what is the public
entity that has the obligation to act under the principle of the good faith and the development of
the object low The criterion of satisfaction of public needs, convenience and feasibility.
In the present work, we analyze the correct and proper application of the principle of planning
of contract number 631 of 2015 in the City of Valledupar, in order to determine if it met the
elements and scope of principle, establishing the social impact generated In the community with
the implementation of the reflection of the contract.
INTRODUCCIÓN
La contratación estatal en Colombia tiene su génesis en la ley 80 de 1993 y normas
complementarias tales como el Decreto 2170 del 2002, ley 1150 de 2007, ley 1474 de 2011, Decreto ley 019 de 2012, decreto 1082 de 2015. En la actualidad, se encuentran en debate los proyectos de ley número 178 – 16C del 11 de octubre del 2016 y 032 – 16S del 20 de octubre del 2016, con los que se pretende modificar el estatuto contractual ley 80 de 1993.
Ahora bien, la contratación pública en nuestro país se lleva a cabo a través de ciertas
modalidades mediante las cuales se selecciona al contratista, como lo son: La Licitación Pública, Selección Abreviada, Concurso de Méritos y Contratación Directa.
Dentro de la Licitación Pública se surten tres fases; la fase preparatoria, fase de comparación y fase de adjudicación. En el presente estudio de investigación, abordaremos una de las fases más importantes que debe surtirse dentro del proceso licitatorio como lo es la fase preparatoria, por cuanto en ésta, la administración internamente debe llevar a cabo una serie de acciones encaminadas a estudiar la conveniencia, apropiación presupuestal y el impacto social y ambiental del proyecto u obra que se pretende desarrollar; es decir, la entidad estatal debe aplicar
cabalmente el principio de planeación.
espacio de la calzada vehicular, lo que generó un gran congestionamiento y afectó la entrada de algunos establecimientos de comercio, ya que ésta, fue implementada en la zona céntrica y comercial, donde además confluyen la mayoría de rutas de transporte público de la ciudad. De lo anteriormente expuesto, nos surge el siguiente interrogante ¿Hubo una correcta aplicación del principio de planeación en la ejecución del contrato de obra No 631 del 2015?, pues de una correcta aplicación de dicho principio se estima que la confiabilidad y razonabilidad de los estudios previos en el contrato, generen seguridad a la entidad pública sobre la
importancia, oportunidad, conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar para atender o satisfacer una necesidad de la comunidad.
Es así, como buscaremos contrastar el principio de planeación de obra pública frente al contrato de obra No 631 de 2015 en el municipio de Valledupar, a modo de determinar la certeza de las condiciones del contrato celebrado y cada una de sus repercusiones; para lo cual, propondremos el análisis y la aplicación del marco legal del principio de planeación dentro de la contratación pública, hasta llegar a un contrato especifico como lo es el contrato de obra en mención, destacando y contrastando los elementos que integran dicho principio y las
EL PRINCIPIO DE PLANEACION DE OBRA PÚBLICA EN CONTRASTE CON EL CONTRATO DE OBRA 631 DEL 2015 EN LA CIUDAD DE VALLEDUPAR
En principio, es la Constitución de 1991 la que nos brinda el marco jurídico normativo que rige la contratación pública en Colombia; es así como, todas aquellas personas inmiscuidas dentro de los procesos de contratación deben ceñirse a unos deberes constitucionales, siendo responsables del cumplimiento de lo establecido en todas las normas que lo gobiernan.
En concordancia con lo anterior, el artículo primero de nuestra constitución define a Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
Por su parte, el artículo segundo establece como fines esenciales del estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución...
A su vez, el artículo setenta y nueve expone que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Aquí, el constituyente ejerce un control social a fin de evitar que lo que fue objeto de contratación genere impactos adversos en el bienestar de sus coasociados y que los recursos tengan una adecuada utilización, es decir que sean destinados para lo que fueron creados
El artículo ochenta y tres indica que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.
En el artículo noventa de nuestra carta magna se señala que el Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.
También, el artículo trescientos cincuenta y cinco reza que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
Por último, el artículo trescientos sesenta y seis menciona que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Bajo los anteriores artículos, se encuentra reglada la contratación pública en nuestro país en materia constitucional.
Legalmente, es la ley 80 de 1993 la que establece los presupuestos, principios y lineamientos bajo los cuales deben regirse todas las etapas que conforman la contratación, asi como cada una de las modalidades de selección del contratista y sus fases, pero además de ello, existen leyes y decretos reglamentarios que complementan el desarrollo del estatuto contractual como lo son el Decreto 2170 del 2002, ley 1150 de 2007, ley 1474 de 2011, Decreto ley 019 de 2012 y el decreto 1082 de 2015.
Dentro de las modalidades de selección del contratista encontramos la licitación pública que se desarrolla en tres fases: la fase preparatoria, la fase de comparación y la fase de adjudicación.
En el presente estudio de investigación, abordaremos una de las fases más importantes que debe surtirse dentro del proceso licitatorio como lo es la fase preparatoria, que se encuentra íntimamente ligada con el principio de planeación contractual.
“En la fase preparatoria se cumplen los presupuestos que hacen jurídicamente posible la manifestación de la voluntad contractual y corresponde a la actividad que internamente desarrolla la administración, que comprenden los estudios de factibilidad, los estudios de conveniencia por razones técnicas y de costo – beneficio, los estudios previos de impacto social y ambiental, las autorizaciones que el contrato demande, la apropiación presupuestal, los
créditos, cuando se financiará la obra, el suministro o la prestación del servicio, según sea el objeto, la elaboración del pliego de condiciones con los elementos esenciales del contrato a celebrar, hasta el momento en que se ordena la apertura de la licitación y su publicación”
“Los estudios previos permiten que la entidad determine la conveniencia o inconveniencia de contratar, buscando el momento propicio para realizar la contratación, mediante los análisis técnicos, económicos, financieros, sociales, ecológicos, jurídicos etc. Y con los cuales la entidad determina la naturaleza del contrato, el objeto, las condiciones de tiempo y modo de ejecución, así como los riesgos que podrían originarse durante el proceso de la obra o de la prestación del servicio, los cuales debe distribuir, con la participación de los oferentes, entre quienes firmen el contrato.
Son todos los análisis, investigaciones, deducciones, estudios técnicos, de factibilidad técnica y económica, de impacto ambiental, social y económico con los cuales se concluye la
conveniencia o inconveniencia de la ejecución de una obra o servicio para atender una necesidad de la comunidad y el cumplimiento de los fines de la contratación”
aquella elaboración previa de estudios suficientemente serios y completos que se realizan antes de iniciar un proceso contractual y que van dirigidos a establecer la viabilidad técnica,
económica y el impacto social del contrato a ejecutar.
Así mismo, la Doctora Iriana Aponte Díaz define la planeación como “la acción técnica y legal de contratar, de administrar el cumplimiento de obras públicas que se puedan costear, realizar, mantener y cuyo costo/beneficio implique soluciones a problemas físicos y sociales que redunden en el desarrollo de las comunidades y la inclusión dentro de la sociedad de quienes han estado históricamente en lo marginal. Así, la sociedad gana en competitividad para enfrentar los retos de la globalización y la influencia de lo externo, en lo local, regional y nacional.”
De igual manera la Procuraduría general de la nación establece que “La etapa de
planeación implica que la gestión contractual del estado debe estar precedida por el desarrollo de los estudios, análisis, diseños y demás gestiones que permitan definir con certeza las condiciones del contrato a celebrar y del proceso de selección pertinente, con el fin de que la necesidad que motiva la contratación sea satisfecha en el menor plazo, con la mayor calidad y al mejor precio posible.”
Por su parte el Consejo de Estado en sentencia radicada bajo el número 2012-00012 del 10 de diciembre del 2015 magistrado ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio establece los alcances del principio de planeación en la contratación estatal así:
“Al respecto, se observa el principio de planeación, cuya ausencia ataca la esencia misma del
que siempre está involucrado en todo contrato estatal. Se trata de exigirles perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio de los negocios estatales.
En efecto, los contratos del Estado “deben siempre corresponder a negocios debidamente
diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la mediocridad,” razón por la cual en todos ellos se impone el deber de
observar el principio de planeación.
Para cumplir con el principio de planeación deben observarse “parámetros técnicos,
presupuestales, de oportunidad, de mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de referencia” puesto que así se aseguran la prestación de los servicios públicos y la preservación
de los recursos del Estado.
En esta perspectiva, la planeación y, en este sentido, la totalidad de sus exigencias constituyen sin lugar a dudas un precioso marco jurídico que puede catalogarse como requisito para la
actividad contractual. Es decir que los presupuestos establecidos por el legislador, tendientes a la racionalización, organización y coherencia de las decisiones contractuales, hacen parte de la legalidad del contrato y no pueden ser desconocidos por los operadores del derecho contractual del Estado. En otras palabras, la planeación tiene fuerza vinculante en todo lo relacionado con el contrato del Estado.
colombiano ciertos parámetros que deben observarse para satisfacer ampliamente el principio de orden y priorización en materia contractual. En este sentido, observamos en la ley de
contratación parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de referencia que deben observarse previamente por las
autoridades para cumplir con el principio de la planeación contractual. Se trata de exigencias que deben materializarse con la debida antelación a la apertura de los procesos de escogencia de contratistas.
Dentro de esos parámetros se encuentran los estudios previos que, entre otros fines, persiguen cumplir con la obligación de establecer los precios reales del mercado de aquellas cosas o
servicios que serán objeto del contrato que pretende celebrar la administración de tal suerte que pueda tener un marco de referencia que le permita evaluar objetivamente las condiciones del contrato y las propuestas que se presenten durante el respectivo proceso de escogencia del contratista.
De otro lado, el cumplimiento del deber de planeación permite hacer efectivo el principio de economía, previsto en la Carta y en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, porque precisando la oportunidad y por ende teniendo la entidad estatal un conocimiento real de los precios de las cosas, obras o servicios que constituyen el objeto del contrato, podrá no solamente aprovechar eficientemente los recursos públicos sino que también podrá cumplir con otro deber imperativo como es el de la selección objetiva pues tiene la obligación de escoger la propuesta más
Entonces, el desconocimiento del principio de planeación podría llevar al contrato a incurrir en una violación a la normatividad que la impone, incluso, a encajarse en un evento de objeto ilícito, cuando se estén contraviniendo las normas imperativas que ordenan que los contratos estatales deben estar debidamente planeados para que el objeto contractual se pueda realizar y finalmente se pueda satisfacer el interés público que envuelve la prestación de los servicios públicos.”
Los tratadistas Amparo Ramos Acevedo y Jairo Ramos Acevedo; destacan los requisitos mínimos que deben contener los estudios previos en el proceso de contratación estatal como desarrollo fundamental del principio de planeación así:
“1. La descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer en el proceso de
contratación.
2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución y cuando el contrato incluye diseños y construcción, los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto.
3. La modalidad de selección del contratista y su justificación, incluyendo los fundamentos jurídicos.
4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo
5. Los criterios para seleccionar la oferta más favorable
7. Las garantías que la entidad estatal contempla exigir en el proceso de contratación
8. La indicación de si el proceso de contratación esta cobijado por un acuerdo comercial.
Para llegar al problema jurídico objeto de nuestra investigación, haremos referencia al contrato de obra pública número 631 del 2015, el cual tuvo como objeto el fortalecimiento de la infraestructura de la red vial urbana del Municipio de Valledupar; para lo cual se construyó y se puso en marcha una ciclo – ruta sobre la carrera 9 y calle 17 de ésta ciudad.
Una vez analizado por una parte el principio de planeación tanto en su marco legal, constitucional y jurisprudencial y por otra el contrato de obra número 631d el 2015.
Se puede destacar, que tratándose de la fase preparatoria la cual exige la implementación de unos estudios previos de factibilidad, conveniencia, disponibilidad presupuestal, de impacto social, económico, encaminado a la satisfacción de una necesidad general, pudimos establecer los siguientes aspectos:
Que si se cumplió con los siguientes elementos
1. En el contrato de obra número 631 del 2015, si tuvo un objeto a contratar, con sus especificaciones
2. La modalidad de selección del contratista fue ajustada junto con sus fundamentos jurídicos a la de una licitación pública.
3. Se justificó el valor estimado del contrato.
5. Se cumplió con el requisito de constitución de pólizas de garantías exigidas por el Municipio de Valledupar.
6. Se estableció un plazo para la ejecución del mismo.
7. Se cumplió de manera parcial con los lineamientos de diseño establecidos en el manual de ciclo infraestructura para la construcción de ciclo rutas de sentido bidireccional sobre calzada vehicular del año 2014.
No obstante, luego de una minuciosa verificación de la obra ejecutada, a fin de establecer si el contrato de obra pública número 631 del 2015 se ajustó a los elementos propios del principio de planeación pudimos constatar que:
1. El contrato mencionado carece de la descripción de la necesidad que la entidad estatal pretendía satisfacer con el proceso de contratación, pues no se evidencia prueba de ella dentro del contrato y sus cláusulas.
2. No se encontró un estudio de tráfico que sustentara las razones por las cuales era viable y oportuna la construcción de una ciclo-ruta en la zona céntrica y comercial de la ciudad de Valledupar, pues en la zona comprendida en la calle 17 entre carreras 7 y 11 confluyen la mayoría de las rutas del transporte público en la ciudad de Valledupar, además de que tradicionalmente ésta es la zona comercial más antigua de la ciudad, por tanto es una zona de masivo flujo vehicular y peatonal.
vez que a través de registros fotográficos, fílmicos y entrevistas se pudo determinar tal situación.
4. Los lineamientos de diseño de acuerdo al manual de ciclo infraestructura del año 2014 no fueron cumplidos a cabalidad en razón a que existen tramos de dicha ciclo-ruta con rampas sin señalización y sin prismas de concreto. Además de ello se evidenció que la ciclo-ruta fue construida sobre una malla vial deteriorada, es decir con huecos y grietas enormes que ponen en riesgo la vida del ciclista, situación que se genera tanto en la carrera 9 como en la calle 17 de la ciudad de Valledupar.
CONCLUSION
Como conclusión del presente trabajo investigativo, en el que se analizó el principio de
planeación desde la realización de estudios previos en la fase preparatoria de la licitación pública dentro del marco del estatuto de contratación estatal en Colombia, ley 80 de 1993 y demás fundamentos de tipo constitucional, tenemos que la etapa preparatoria en los contratos de obra cobra gran importancia, pues de una correcta planificación y elaboración de los estudios previos, se llegaría a la certeza de que el objeto a contratar es viable y que está orientado a la satisfacción de una necesidad y del interés público.
A través del estudio de los diferentes conceptos de tratadistas y jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el principio de planeación, aplicados al contrato de obra pública número 631 del 2015 que tuvo lugar en la ciudad de Valledupar, se puede indicar que la entidad estatal no aplico en su conjunto los elementos que integran el principio de planeación a fin de verificar la necesidad del objeto a contratar, puesto que se evidenció la carencia de estudios sociológicos, estudios de tráfico, de socialización del proyecto y lineamiento de diseño, imponiéndole de esta manera a la ciudadanía Valduparense una obra que no estuvo dirigida a la satisfacción del interés general y que por el contrario sí termino afectando la libre circulación vehicular, el sector
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