ADMINISTRACION DE PERSONAL EN LOS
DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS
CLARA FORERO DE CASTRO
Nota de entrada
Como parte de una serie de publicaciones el presente texto en su segunda edición, actualizada y corregida por su autor, sale a la luz pública como material de apoyo a las actividades del Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal, PSNCM. Para enriquecer el debate académico sobre aspectos polémicos de la Administración Pública, la serie de publicaciones contiene no pocas veces la opinión de sus autores. Con todo, el contenido de los documentos los compromete sólo a ellos y no representan posición alguna del Proyecto.
Se hace la edición en hipertexto para facilitar su consulta y mejorar la utilidad a las administraciones municipales. Con la versión en hipertexto, el PSNCM asume el desafío de adaptarse a las tecnologías modernas y acercarlas a los servidores públicos municipales, quienes, dicho sea de paso, son los principales destinatarios de esta serie de publicaciones.
La misión del Proyecto está descrita en su nombre: construir un sistema de capacitación municipal. La labor de capacitación demanda apoyos didácticos y pedagógicos. Justo a ello quiere obedecer la serie de publicaciones del Proyecto. Por tanto sus pretensiones no son las de un “tratado” sino mas bien las de una guía, un manual o una cartilla.
El Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal es adelantado por el Gobierno Colombiano con el apoyo de la Cooperación Técnica de la Unión Europea. Sus operadores son la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- y la Federación Colombiana de Municipios -FCM- en coordinación y concurrencia con entidades de los ordenes nacional, departamental y municipal.
La revisión de los textos de esta serie estuvo a cargo de José Eduardo Gómez Figueredo, Carlos Augusto Giraldo y Rovitzon Ortiz Olaya.
ROBERTO PRIETO LADINO
Codirector Nacional
THEODOR WERNERUS
INDICE GENERAL
INTRODUCCION
CAPITULO I
NOCIONES GENERALES
I CLASIFICACION DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
1. Artículo 123 de la Constitución Nacional 2. Empleados Públicos
3. Clasificación de los Empleos Públicos 4. Empleos de libre nombramiento y remoción 5. Trabajadores Oficiales
6. Contrato de prestación de servicios 7. Funcionarios de Seguridad Social
II FORMAS DE VINCULACION AL SERVICIO ESTADO
1. Elección Popular
2. Nombramiento ordinario
6. Traslado 7. Ascenso 8. Encargo 9. Reintegro
III SITUACIONES ADMINISTRATIVAS
1. En servicio activo 2. En licencia
Ordinaria
Por enfermedad Por maternidad
3. En comisión De servicios De estudios
Para desempeñar cargo de libre nombramiento y remoción 4. En permiso
Permisos sindicales 5. Servicio militar
6. Suspensión en el ejercicio de las funciones
IV CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO
1. Por insubsistencia 2. Por renuncia
3. Por supresión del empleo 4. Retiro por pensión
6. Por invalidez
7. Por abandono del cargo 8. Por destitución
9. Por revocatoria del nombramiento 10. Por muerte
V RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
VI SISTEMA NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y SISTEMA DE ESTÍMULOS DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS
1. Sistema Nacional de Capacitación 2. Sistema de Estímulos
VII SISTEMA DE CLASIFICACIÓN Y NOMENCLATURA
CAPITULO II
I REGIMEN LABORAL EN LOS DEPARTAMENTOS
1. Competencia para fijar la estructura de la administración departamental y el régimen salarial de sus servidores
3. Competencia para fijar el régimen prestacional 4. Clasificación de los servidores departamentales 5. Carera administrativa en el orden departamental
6. Servidores públicos de elección popular de los departamentos 7. Régimen de prestaciones sociales en los departamentos 8. Régimen disciplinario
9. Retiro del servicio
10. Deberes de los empleados departamentales
CAPITULO III
I REGIMEN LABORAL EN LOS MUNICIPIOS
1. Competencia para fijar la estructura de la administración municipal y el régimen salarial
2. Competencia para fijar las plantas de personal 3. Competencia para fijar el régimen prestacional 4. Clasificación de los servidores municipales 5. Carrera administrativa en el orden municipal
6. Servidores públicos municipales de elección popular. Ley 136 de 1994 7. Régimen de prestaciones sociales en los municipios
8. Régimen disciplinario 9. Retiro del servicio
II DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL EN LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS
1. Contralorías
2. Calidades y requisitos 3. Facultad sancionadora 4. Personeros municipales
III SERVIDORES PUBLICOS DE REGIMEN ESPECIAL
1. Antecedentes
2. Ley 715 del 2001 y el Sistema General de Participaciones 3. Sector Educativo
4. Sector Salud Anexos
Bibliografía
INTRODUCCION
Esta cartilla, destinada principalmente a los servidores públicos del orden departamental y del municipal, busca sin mayores pretensiones, y sin el ánimo de profundizar y agotar la materia, hacer una exposición sencilla sobre los diferentes temas reglamentados por la Constitución, la ley y las normas locales, en relación con la situación de las personas al servicio de los Departamentos y Municipios, dado que su conocimiento es importante, no solo para quienes prestan sus servicios, sino también para las personas que tienen a su cargo el manejo del personal.
La “Función Pública” o “Servicio Civil” comprende el señalamiento de políticas traducidas en normas de derecho positivo, que se ocupan de la administración del recurso humano al servicio del Estado.
Para tales fines han sido expedidas disposiciones que rigen unas, en todo el territorio de la Nación, y otras, cuyo ámbito de aplicación está restringido, bien al orden estrictamente nacional o bien a los órdenes departamental o municipal.
Respecto a estos últimos, y primordialmente en materia de prestaciones sociales, se registra un atraso consuetudinario en la legislación; ni el Congreso ni el Gobierno se han ocupado como deberían hacerlo, de regular estos aspectos que conciernen a los derechos prestacionales de los servidores del nivel territorial y local.
CAPITULO I
NOCIONES GENERALES
I CLASIFICACION DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
Conforme al artículo 123 de la Constitución Política “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
Según este artículo puede hacerse una gran clasificación, así:
Miembros de las corporaciones públicas Empleados públicos
Trabajadores oficiales
“Servidores Públicos” es una denominación genérica que trae la Constitución y que comprende las diferentes modalidades de vinculación con el Estado. Por tanto, pueden considerarse servidores públicos aún los particulares y quienes en forma temporal o transitoria ejercen funciones públicas, y por ese ejercicio puede deducírseles responsabilidad cuando su actuación resulte contraria a la Constitución o a la ley. Quienes prestan sus servicios en forma temporal u ocasional suelen llamarse auxiliares de la administración y obviamente no están incorporados a las plantas de personal.
Los miembros de las corporaciones públicas de elección popular también son servidores públicos más no empleados públicos.
Quienes desempeñan funciones de carácter permanente en la administración pública se clasifican como empleados públicos y trabajadores oficiales.
1. Artículo 123 de la Constitución Nacional: La distinción entre empleados públicos y trabajadores del Estado que se desprende del artículo 123 de la Constitución Nacional, no obedeció al capricho del Constituyente de 1991, sino que por el contrario, ésta tiene como propósito posibilitar un régimen legal especial, fundado en una diversa situación jurídica que para ese entonces ya contaba a su vez, con un reconocimiento legal y jurisprudencial propio, el cual establecía varios criterios de distinción entre uno y otro grupo de servidores estatales.
Aunque la norma constitucional antes citada no contiene una distinción conceptual entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, ni las funciones u oficios que corresponden a cada una de estos servidores públicos cumplir, ni consagra el régimen aplicable a ellos, si autoriza por otra parte desarrollar dichos temas al legislador.
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-003/98 del 22 de enero de 1998, con ponencia del Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA, se pronunció en los siguientes términos, con relación a la clasificación de los servidores públicos -Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales - contenida en la Constitución Nacional:
"En primer término, el Constituyente de 1991, recogiendo la experiencia legislativa antecedente y el régimen preconstitucional aplicable a esta materia, decidió clasificar directamente, aun cuando no de modo exhaustivo, a los servidores públicos o del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy generales, según se desprende de una lectura inicial del artículo 122 de la nueva Constitución, así:
- Los miembros de las corporaciones públicas.
- Los empleados públicos.
- Los trabajadores oficiales del Estado.
regla general para el ingreso al servicio por los empleados públicos es el concurso, y que su régimen de permanencia, ascenso y retiro es la carrera administrativa (art. 125).
"Por su parte, para los trabajadores oficiales se encuentra la referencia que se hace al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Carta Política como una de las leyes marco, lo cual da idea y fundamento para afirmar que bajo esta categoría, los servidores públicos pueden negociar las cláusulas económicas de su vinculación a la administración y que las prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato, así sea por virtud del conflicto colectivo y de la negociación o de la huelga, salvo en materia de servicios públicos esenciales.
...
"...al igual de lo que acontecía en la Carta de 1886, en la Constitución de 1991 tampoco se incluye precepto alguno que defina, desde ese nivel jerárquico y en detalle, los elementos normativos específicos o los criterios jurídicos precisos y concretos que sirvan para elaborar, directamente y con propósitos exhaustivos y prácticos, las nociones legales o reglamentarias de empleado público y de trabajador oficial, como servidores públicos vinculados a los cuadros de la administración; esta observación, desde luego, no corresponde a ningún enjuiciamiento específico en relación con el contenido de la Carta Política de 1991 y, por lo contrario, únicamente comporta una reflexión dogmática que se pone como premisa para adelantar este examen judicial de constitucionalidad.
...
Así mismo, la Corte Constitucional mediante la sentencia C- 003/98 se refirió al criterio material, como elemento diferenciador entre las diferentes categorías de servidores públicos en estudio, así:
"De otra parte lo que dice el artículo 125 al respecto del régimen general de la Carrera administrativa, es que todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y que todos los servidores públicos quedan comprendidos bajo sus regulaciones, salvedad hecha de los trabajadores oficiales, los empleos de elección popular, los servidores de libre nombramiento y remoción y los demás que determine la ley, pero no se ha establecido en aquella disposición constitucional cuales actividades pueden ser desempeñadas o no por trabajadores oficiales, y cuales pueden ser atendidas y cuales no por los empleados públicos.
"Así, siempre se ha dicho por la doctrina que por regla general el servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos, y que como sus actos son por principio actos administrativos, expedidos para el cumplimiento de responsabilidades públicas, como las que se atienden por los ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos en el orden descentralizado, lo mismo que las responsabilidades de inspección, vigilancia y control que se cumplen por las superintendencias en el orden central, no pueden ser dictados sino por empleados públicos, los cuales deben cubrir todo el cuadro de destinos de las entidades a las que se les asignan aquellas responsabilidades, claro está, con algunas salvedades sobre cierto tipo de actividades relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, en cuyo caso, por las características de la actividad, por los horarios, los desplazamientos, las distancias, las eventuales inclemencias del clima, pueden negociar el régimen de remuneración, salarios y prestaciones.
ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal.”.
2. Empleados públicos: Según el artículo 122 de la Constitución, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”.
Se adquiere la calidad de empleado público mediante situación legal y reglamentaria, es decir, nombramiento y posesión. El empleado público no tiene la posibilidad de negociar su remuneración ni las condiciones de su empleo, ni lo relativo a las funciones que va a desempeñar. Todo está determinado por las normas generales que regulan su situación laboral.
Tienen el carácter de empleados públicos en la rama ejecutiva del poder público:
a)
Quienes prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias, de conformidad con lo previsto en el artículo 5º. del Decreto 3135 de 1968.b)
Las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, ya que en éstos, sus servidores por regla general son empleados públicos.c)
Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado que desempeñen actividades de dirección o confianza y que según sus estatutos, deban ser ejercidas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.de acuerdo con sus estatutos, deban ser asumidas a su vez por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
Por sentencia C-484 del 30 de octubre de 1995, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, fue declarada inexequible la expresión “En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”, contenida en el inciso primero del artículo 5o. del decreto 3135 de 1968. En cambio fue declarada exequible similar expresión contenida en el inciso segundo de dicho artículo.
Por regla general el servicio público y las funciones administrativas que comportan autoridad deben ser atendidos por empleados públicos pues sus actos son en principio, actos administrativos expedidos para el cumplimiento de responsabilidades públicas, con algunas salvedades como son las actividades relacionadas con la construcción y mantenimiento de las obras públicas.
Los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que corresponda a la figura empresarial y económica de la gestión y por ello se vinculan por contrato de trabajo.
La Corte Constitucional declaró inexequible el aparte mencionado del artículo 5o. del decreto 3135/68 por considerar que la autonomía administrativa propia de los establecimientos públicos no llegaba hasta el punto de permitir que definieran en sus estatutos las actividades que pueden ser desempeñadas por trabajadores oficiales pues ello corresponde a la ley, distinguiendo entre estatuto básico u orgánico y estatutos internos.
Régimen Municipal, en relación con la calificación de las actividades que pueden ser desempeñadas por trabajadores oficiales en los establecimientos públicos del orden departamental y municipal.
Los servidores municipales son empleados públicos, salvo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de las obras públicas, que son trabajadores oficiales (artículo 292 C. de R.M.) Igualmente, son empleados públicos los servidores departamentales, a excepción de los trabajadores de la construcción y sostenimiento de las obras públicas que son trabajadores oficiales (artículo 233 C. de R.D.)
En los establecimientos públicos del orden departamental y municipal, por regla general sus servidores son empleados públicos. En las empresas industriales y comerciales del estado y en las sociedades de economía mixta en donde el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más del capital tanto del orden departamental como municipal, es claro que sus servidores por regla general son trabajadores oficiales y por excepción serán empleados públicos de dichas entidades, las personas que estén al servicio de las mismas y que desarrollen actividades de dirección o confianza, las cuales a su vez sean señaladas por sus propios estatutos como aquellas que deben ser desempeñadas por empleados públicos.
3º. Clasificación de los empleos públicos: Como regla general, la Constitución Nacional prescribe en su artículo 125 que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; exceptuando los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Teniendo en cuenta la norma constitucional en mención, los empleos públicos pueden ser:
b)
de carrerac)
de período fijoLos de libre nombramiento y remoción y los de período fijo por principio no pueden pertenecer a la carrera administrativa. Los primeros, como su nombre lo indica, pueden ser declarados insubsistentes en cualquier momento, sin necesidad de expresar en el acto correspondiente los motivos de tal decisión. Sin embargo en la hoja de vida del empleado, deben consignarse las razones de esa determinación, las cuales tienen que estar inspiradas en el buen servicio.
Los empleados de período fijo terminan su vinculación a la administración al vencimiento del mismo, salvo que sean reelegidos cuando así lo permiten la Constitución o la ley.
4. Empleos de Libre Nombramiento y Remoción: El artículo 123 de la Carta Política establece como excepción al principio general según el cual los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, la posibilidad que se vinculen a éste, empleados de libre nombramiento y remoción, cuyo régimen legal se caracteriza por:
1º. El empleador tiene libertad para designar a las personas que considera idóneas para la realización de ciertas funciones. En el evento en que las personas designadas para el desempeño de los cargos en mención no sean idóneas, el Estado autoriza al empleador para reemplazarla por otra persona cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecuen a los requerimientos institucionales.
La Corte Constitucional mediante Sentencia C- 540/ 98 del 1º. de octubre de 1998, con ponencia del Magistrado CARLOS GAVIRIA DÍAZ, con el fin de establecer si era viable o no reconocer pago de indemnización alguna en favor de los empleados de libre nombramiento y remoción que habían perdido sus trabajos a consecuencia de la supresión de los cargos que venían desempeñando en una entidad estatal, que a su vez se encontraba en proceso de liquidación, a propósito de la acción pública de inconstitucionalidad que en su momento se había presentado contra el Parágrafo 1° del artículo 8 del Decreto-Ley 1675 de 1997, efectuó las siguientes manifestaciones, las cuales consideramos importante citar, ya que brindan mayor claridad al régimen aplicable a los empleos en estudio:
“Si los empleados de carrera gozan de una prerrogativa especial cual es la estabilidad en el empleo, garantía que no tienen los empleados de libre nombramiento y remoción pues, como ya se anotó, su permanencia en el cargo depende de la discrecionalidad del empleador, es razonable que, al suprimir los cargos de ambos, se les de un tratamiento diferente, pagando una indemnización a los de carrera, para compensar de esta forma la pérdida de la estabilidad por causas ajenas a sus condiciones personales de idoneidad, capacidad y eficiencia profesional en el cumplimiento de sus funciones.
• Que en el caso de la demanda de inconstitucionalidad en mención, no se violaba el principio de igualdad, dado que los empleados de libre nombramiento y remoción no gozan de la estabilidad consagrada para los de carrera.
• Que como consecuencia de lo anterior, a los empleados de libre nombramiento y remoción no se les puede reconocer indemnización alguna, en el evento en que sean retirados de los cargos que desempeñaban o éstos sean eliminados de la estructura de la entidad.
• Que no es posible atender reclamación alguna que busque el reconocimiento de iguales derechos de indemnización para los empleos de carrera y los de libre nombramiento y remoción, dado que no se trata de una situación de "igualdad entre iguales". Por lo anterior, los empleados en mención deben ser tratados en forma diferente, sin que por ello se afecten sus derechos mínimos como trabajadores.
• Que cuando se concede una indemnización a los empleados de carrera es el derecho a la estabilidad el que se está tutelando, del cual por el contrario, carecen quienes ocupan cargos de libre nombramiento y remoción.
El Artículo 6º del Decreto 2504 de 1998, por el cual se modifica el artículo 135 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, establece por el contrario, la posibilidad que se reconozca el pago de una indemnización a favor de los empleados de carrera, en los siguientes términos:
Mientras se produce la incorporación el registro de inscripción en carrera del ex empleado continuará vigente con la anotación sobre la situación. Efectuada dicha incorporación a éste le será actualizada la inscripción y continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión del empleo.
De no ser posible la incorporación dentro del término señalado en la ley, el ex empleado tendrá derecho al reconocimiento de la indemnización y será retirado del Registro Público de Carrera.
Parágrafo. Producida la incorporación, el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará con el servido a partir de aquélla, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales."
A continuación, presentamos la lista de algunos de los cargos de libre nombramiento y remoción que por disposición constitucional y legal, cuya designación corresponde al Presidente de la República:
1º. Ministros del Despacho, numeral 1º. del art. 189 de la C. Nac.
2º. Jefes de Departamentos Administrativos, numeral 1º. del art. 189 de la C. Nac. 3º. Directores, Gerentes o Presidentes de los Establecimientos Públicos del orden nacional, numeral 13º del art.189 de la C. Nac.
4º. Directores, Gerentes o Presidentes de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, art. 91 de la Ley 489 de 1998.
5º. Director, Gerente o Presidente de las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de las acciones.
5. Trabajadores oficiales: Son aquellos que se vinculan a la administración mediante contrato de trabajo; su ingreso no se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera administrativa. Para ellos existe un régimen de prestaciones sociales mínimas que debe ser expedido conforme al artículo 150 numeral 19 literal f) de la Constitución, pero están en posibilidad de negociar las cláusulas económicas de su contrato y por tanto las prestaciones sociales son susceptibles de aumentarse convencionalmente. El contrato regula el régimen del servicio que se va a prestar, permitiendo discutir las condiciones.
Esta categoría de servidores públicos corresponde:
a)
a quienes prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado y en sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de las acciones.b)
quienes desempeñan actividades de construcción y mantenimiento de las obras públicas en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Departamentos y Municipios.Con relación al régimen legal de los trabajadores oficiales, consideramos importante precisar:
por la Ley 64 de 1946, sin perjuicio de las reivindicaciones adicionales que se convengan mediante negociación colectiva.
2º. El Decreto Reglamentario 2127 de 1945, en su 1º. define el contrato de trabajo para el trabajador oficial como “la relación jurídica entre el trabajador y el patrono, en razón de la cual quedan obligados recíprocamente, el primero, a ejecutar una o varias obras o labores, o a prestar personalmente un servicio intelectual o material, en beneficio del segundo y bajo su continuada dependencia, y éste último a pagar a aquél cierta remuneración”.
3º. El artículo 8º. de la ley 6ª. de 1945, modificado por el artículo 2º. de la Ley 64 de 1946, dispuso: “El contrato de trabajo no podrá pactarse por más de dos años (2) años. Cuando no se estipule término o éste no resulte de la naturaleza misma del servicio contratado, como en los casos de rocerías, recolección de cosechas, etc., se entenderá celebrado por seis (6) meses, a menos que las partes se reserven el derecho a terminarlo unilateralmente mediante aviso a la otra con antelación no inferior al período que regule los pagos del salario, de acuerdo con la costumbre, y previa cancelación de todas las deudas, prestaciones e indemnizaciones a que haya lugar”. La norma antes citada, fue objeto de demanda de inconstitucionalidad, la cual fue decidida por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 003/98 del 22 de enero de 1998, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, en los siguientes términos:
indefinido con la Administración Pública, cuando así lo estipulen expresamente las partes.
• Se declaró inexequible la siguiente parte del artículo 2° de la Ley 64 de 1946: "a menos que las partes se reserven el derecho de terminarlo unilateralmente mediante aviso a la otra con antelación no inferior al período que regule los pagos del salario de acuerdo con la costumbre, y previa cancelación de todas las deudas, prestaciones e indemnizaciones a que haya lugar. Puede prescindirse del aviso, pagando igual salario.” , fundamentando dicha decisión la Corte en el hecho de que si a la luz de la Constitución Nacional de 1991 resulta no ser aceptable el despido unilateral sin justa causa, sin expresión de motivos y sin indemnización, tanto el preaviso establecido en la norma en mención, como condición para proceder a aplicar tal cláusula, como la posibilidad de ser éste substituido en dinero, de igual forma resultaban lesivos a la voluntad del constituyente, dado que las figuras en mención no otorgaban garantía alguna de estabilidad laboral, la cual a su vez no se refiere a la permanencia indefinida en un cargo, ni a la imposibilidad de desvinculación sin expresión de una de las llamadas justas causas para terminar la relación laboral, sino a la existencia de un orden legal que garantice una indemnización por despido injustificado.
4º. El Decreto Ley 3135 de 1968 en su artículo 14 dispone que las entidades de previsión social a la cual se encuentre afiliado el trabajador, efectuará el pago y reconocimiento de las siguientes prestaciones:
a) Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria. b) Servicio odontológico.
c) Auxilio por enfermedad no profesional. d) Auxilio de maternidad.
h) Pensión vitalicia de jubilación o vejez. i) Pensión de retiro por vejez y
j) Seguro por muerte.
k) Para las personas pensionadas por invalidez, jubilación o vejez y retiro por vejez, se les deberán reconocer las siguientes prestaciones:
• Asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria.
• Auxilio funerario y
• sustitución de la pensión a beneficiarios del pensionado fallecido.
6. Contrato de prestación de servicios: Mediante esta modalidad, que está prevista en la ley 80 de 1993 se vinculan los contratistas a la administración para prestar servicios personales en forma temporal.
No puede confundirse este contrato con el de trabajo mediante el cual se vinculan los trabajadores oficiales. Entre los dos existen marcadas diferencias y sus connotaciones son totalmente distintas.
Las principales diferencias que se pueden apreciar son las siguientes:
a)
el contrato de prestación de servicios se celebra con entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de la entidad, pero de carácter transitorio, cuando dichas actividades no puedan celebrarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializadosb)
debe contener cláusulas exorbitantes porque así lo manda la ley 80 de 1993. El contrato de trabajo no las contiene.d)
se caracteriza por la autonomía del contratista el cual no tiene vínculos de subordinación con la entidad ni horario. Desarrolla su trabajo en forma autónoma, en los términos y plazos convenidos. En cambio en el contrato de trabajo sí hay subordinación.e)
en el contrato de prestación de servicios predomina el aspecto intelectual sobre el materialf)
no se percibe remuneración o sueldo mensual sino honorarios; y por eso no rige para ellos la prohibición del artículo 128 de la Constitución.Debido a que en ocasiones las entidades abusan de esta modalidad contractual, la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara al analizar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta”, “y en ningún caso ... generan relación laboral ni prestaciones sociales” contenidas en el numeral 3 del artículo 32 de la ley 80 de 1993, las declaró exequibles pero advirtió que si se contrata para desempeñar funciones de carácter permanente, si se acredita la existencia de un trabajo subordinado o dependiente en el cual el contratante imparte órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada y si se le fija horario de trabajo, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales ; y lo procedente en ese caso será crear los cargos en la planta de personal.
El Consejo de Estado había sido renuente en aceptar esta tesis pero últimamente ha flexibilizado su jurisprudencia al respecto.
los Seguros Sociales. Dicha entidad, si bien a la fecha tiene la calidad Empresa Industrial y Comercial del Estado, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 1651 de 1977, así como en el Decreto Reglamentario 413 de 1980 y el Decreto 1754 de 1994, se encuentra sometida a un régimen especial, según el cual:
1º. El Director General de la Institución, así como el Secretario General, los subdirectores y los gerentes seccionales de la entidad, son empleados públicos de libre nombramiento y remoción.
2º. Las personas que cumplan las actividades de aseo, jardinería, electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y transporte en el Instituto son trabajadores oficiales.
3º. Algunos de sus servidores se denominan “funcionarios de seguridad social”, quienes se encuentran vinculados a la Institución por una relación legal y reglamentaria de naturaleza especial, que les confiere a su vez la posibilidad de celebrar colectivamente con la misma, convenciones para modificar las asignaciones básicas de sus cargos.
II FORMAS DE VINCULACION AL SERVICIO DEL ESTADO
Como consecuencia de la anterior clasificación, podemos deducir las siguientes formas de vinculación al servicio del Estado:
1.
La elección popular acompañada de la consiguiente posesión3.
El nombramiento en provisionalidad, cuando se trate de proveer cargos de carrera, por vacancia temporal o definitiva (artículos 7 a 10 de la ley 443/98).4.
El nombramiento en período de prueba, para proveer cargos de carrera, o por ascenso también en período de prueba.5.
Por contrato de trabajo cuando se trate de trabajadores oficiales (construcción y mantenimiento de obras públicas. Trabajadores de empresas industriales y comerciales del Estado)El decreto 2400 de 1968 no habla del nombramiento en interinidad; sin embargo el decreto 1848 de 1969 en sus artículos 10, 15, 22 y 36 se refiere a esta forma de vinculación que sí se contempla en el Código de Régimen Político y Municipal.
También son formas de proveer empleos el traslado, el ascenso, el encargo y el reintegro, mas no formas de vinculación, pues estas modalidades se aplican a personas ya vinculadas.
El traslado. Tiene lugar cuando se provee un cargo vacante definitivamente con un empleado en servicio activo, y con funciones afines al que desempeña, de la misma categoría y para el cual se exijan requisitos mínimos similares.
También puede darse en el caso de permuta entre empleados que desempeñen cargos con funciones afines o complementarias, que tengan la misma categoría y para los cuales se requieran requisitos mínimos similares.
objetivas o si pueden tenerse en cuenta también las subjetivas. De un lado están las necesidades del servicio y de otro los intereses del empleado como son las personales circunstancias económicas o sociales (artículo 29 decreto 1950/73).
El ascenso. Es uno de los derechos que tiene el empleado de carrera y garantiza la dinámica dentro de ella. Su finalidad es la de lograr mayor eficiencia en la prestación de los servicios a cargo de la entidad. Debe hacerse por concurso porque de lo contrario el funcionario corre el riesgo de perder sus derechos de carrera.
El encargo. Es una modalidad transitoria de provisión de empleos y a la vez una situación administrativa. Según el artículo 34 del decreto 1950/73 y el 23 del decreto 2400/68 hay encargo cuando se designa temporalmente a un empleado para asumir total o parcialmente las funciones de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular, desvinculándose o no de las funciones propias de su cargo.
No interrumpe el tiempo para efectos de antigüedad en el empleo de que se es titular, ni afecta la situación de funcionario de carrera. En cuanto al sueldo recibirá el del empleo que desempeña temporalmente siempre que no deba ser percibido por su titular.
En cuanto a su duración, si se trata de vacancia temporal puede ser por todo el tiempo de ella. Si es por vacancia definitiva, sólo puede durar cuatro meses, al cabo de los cuales el empleo debe ser provisto en forma definitiva bien sea por nombramiento ordinario si se trata de cargo de libre nombramiento y remoción, o por nombramiento en período de prueba si es un cargo de carrera.
Si la vacancia es por ascenso en período de prueba podrá tener la duración de dicho período mas el tiempo necesario para determinar la superación del mismo.
cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga según el artículo 10 de la ley 443 de 1998.
El reintegro. Se produce en cumplimiento de una decisión judicial que debe obedecerse dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la sentencia, es decir, cuando ésta haya quedado en firme. Puede hacerse en el mismo cargo que ocupaba el funcionario o en otro de igual o superior categoría, siempre que en este caso, reúna los requisitos para desempeñarlo.
Según jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de agosto de 1996, ahora no se ordena descontar al funcionario lo que hubiere recibido por concepto de sueldos durante el tiempo en que estuvo retirado del servicio, porque a pesar de que la Constitución en el artículo 128 prohíbe recibir más de una asignación del Tesoro Público, el pago de lo dejado de devengar se considera indemnización.
III SITUACIONES ADMINISTRATIVAS
No existe una definición legal de las situaciones administrativas; simplemente están enumeradas en el artículo 18 del decreto 2400 de 1968 y en el 58 del decreto 1950 de 1973.
Para los municipios el artículo 294 del Código de Régimen Municipal indica que la expedición de actos relacionados con el nombramiento, remoción y creación de situaciones administrativas del personal que presta sus servicios en la Administración Central de los Municipios corresponde a los Alcaldes; y que estas atribuciones las podrá delegar conforme a las autorizaciones que para el efecto reciban de los Concejos.
Las situaciones administrativas son circunstancias en las cuales pueden encontrarse los empleados vinculados regularmente a la administración, y la ley señala como tales las siguientes:
a)
en servicio activob)
en licenciac)
en permisod)
en comisióne)
ejerciendo las funciones de otro empleo por encargof)
prestando servicio militarg)
en vacacionesh)
suspendido en el ejercicio de funcionesEn servicio activo. Cuando el empleado está ejerciendo las funciones propias del cargo para el cual ha tomado posesión. Tiene consecuencias; por ejemplo, para ser trasladado el funcionario necesita estar en servicio activo. En cuanto a responsabilidad, obviamente que el funcionario responderá por extralimitación de funciones o por omisión en su ejercicio, o por violar las prohibiciones establecidas en la ley. También tendrá los derechos que la ley le concede como sueldos, prestaciones y demás.
En licencia. En este caso el empleado se halla temporalmente relevado del ejercicio de sus funciones, mas no desvinculado laboralmente de la entidad. Por tal razón siguen cobijándolo las incompatibilidades que la ley haya establecido.
Ordinaria o por solicitud propia. Puede tener una duración de 60 días al año, continuos o discontinuos y puede prorrogarse hasta por 30 días más si existe justa causa, a juicio de la autoridad nominadora.
El año se refiere no al tiempo de servicio sino al año calendario y por tanto puede estar comprendida en dos años calendario diferentes.
Si se origina en fuerza mayor o caso fortuito debe concederse inmediatamente; si no, la autoridad nominadora decidirá teniendo en cuenta las necesidades del servicio.
Debe solicitarse por escrito, acompañado de los documentos que la justifiquen.
Las licencias ordinarias no son remuneradas, no pueden revocarse por quien las concedió, pero pueden renunciarse por el interesado. No podrá desempeñarse ningún otro cargo en la administración pública bajo sanción disciplinaria y revocatoria del nuevo nombramiento.
Licencia por enfermedad. Se rige por las normas del régimen de seguridad social (ley 100 de 1993). La solicitud debe estar acompañada de la certificación de incapacidad expedida por la autoridad competente. Es remunerada por la entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado el empleado.
El empleado de libre nombramiento y remoción que se encuentre en licencia por enfermedad no adquiere por ese solo hecho, estabilidad en el cargo y puede ser removido libremente.
El artículo 34 de la ley 50 de 1990 amplió la licencia por maternidad a 12 semanas con la posibilidad de que la primera semana después del parto la ceda al esposo o compañero permanente para tener su ayuda y compañía en esta etapa inicial.
También el artículo 62 de la ley 443/98 se ocupa de la protección a la maternidad.
En comisión. El artículo 22 del decreto 2400/68 y el 75 del decreto 1950/73 se ocupan de la comisión.
El empleado se encuentra en comisión cuando por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugar diferente a la sede habitual de trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular.
El artículo 76 las clasifica así:
a) de servicio, para ejercer funciones propias del empleo en lugar diferente a la sede, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, o realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionen con el ramo en que presta servicios el empleado.
b) para adelantar estudios
c) para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción cuando el nombramiento recaiga en funcionario de carrera.
De servicios. Solamente podrán conferirse para fines que directamente interesen a la administración. Se confieren, dentro del país, por el jefe del organismo; y al exterior, por el gobierno. Dan lugar al pago de viáticos y gastos de transporte además del sueldo, cuando son dentro del país.
Es obligatorio aceptarla y no constituye forma de provisión de empleos. Su duración deberá expresarse en el acto que la confiere y no puede pasar de 30 días prorrogables por otros 30, salvo para los empleos que tengan funciones específicas de inspección y vigilancia. Está prohibida la comisión de carácter permanente. Dentro de los 8 días siguientes a su vencimiento deberá rendirse informe sobre su cumplimiento.
Según el decreto 1666/91 debe existir previamente el certificado de disponibilidad presupuestal.
Comisión de estudios. Permite hacer posible la capacitación de los empleados, su perfeccionamiento o adiestramiento.
Su duración es de doce meses prorrogables por otros doce, salvo que los estudios constituyan desarrollo de un convenio de asistencia técnica celebrado con gobiernos extranjeros u organismos internacionales.
El funcionario debe acreditar una antigüedad no menor de un año con calificación satisfactoria.
El funcionario tiene derecho al sueldo pero no a viáticos y a que se entienda que continúa en servicio activo. Si es comisión en el exterior rigen más o menos los mismos requisitos más concepto previo y favorable de ICETEX.
Este contrato se entiende suscrito en favor de la administración y no concede garantía de estabilidad al comisionado durante el tiempo en que está obligado a prestar sus servicios. La entidad puede prescindir de ellos si así lo tiene a bien, y el empleado no tiene derecho a alegar en su favor esta cláusula del contrato.
Comisión para desempeñar cargo de libre nombramiento y remoción. El artículo 11 de la ley 443/98 permite esta comisión hasta por 3 años, al cabo de los cuales el empleado regresará al cargo de carrera que ocupaba o presentará renuncia del mismo. Si no lo hace, la entidad declarará la vacancia del empleo y lo proveerá en forma definitiva. De lo anterior debe informarse a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
El régimen de remuneración y prestaciones sociales será el del cargo que desempeña en comisión. Lo mismo ocurre con el régimen disciplinario.
En permiso. Esta figura permite a los empleados atender urgentes situaciones de orden familiar o personal, separándose de sus funciones por tres días con derecho a remuneración (decreto 1950/73, artículo 74) siempre que medie justa causa. Los concede el jefe del organismo o la persona en quien haya éste delegado. En estos tres días, como se dijo, el empleado goza de remuneración y no hay solución de continuidad para efecto de prestaciones.
En principio el Consejo de Estado sólo admitía como legal el permiso de tres días para estos efectos, dado que no está previsto en la ley nada distinto. (Sentencia de 7 de noviembre/84 ponente doctor Reynaldo Arciniegas). Luego se flexibilizó la tesis aceptando permisos temporales, sin desmedro del cumplimiento de las funciones del empleo que se desempeña, aun cuando no estén previstos en la ley; pero de ninguna manera, permisos de carácter permanente (sentencia de 17 de febrero/94, ponente doctor Carlos Orjuela Góngora)
Servicio Militar. Cuando un empleado sea llamado a prestar servicio militar obligatorio, o convocado en su calidad de reservista, su situación como empleado no sufrirá ninguna alteración, quedará exonerado de las obligaciones anexas al servicio civil y no tendrá derecho a remuneración. Al finalizar el servicio tiene derecho a ser reintegrado a su empleo, o a otro de igual categoría y funciones similares. El tiempo de servicio militar será tenido en cuenta para efecto de prestaciones sociales.
Se deberá comunicar el hecho al jefe del organismo, el cual concederá la licencia por el tiempo que sea necesario.
El servicio militar suspende los términos y los procedimientos disciplinarios en curso.
Terminado, el empleado debe reintegrarse a su cargo dentro de los treinta días siguientes, pero si manifestare su voluntad de no reintegrarse, será retirado del servicio.
IV CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO
Se produce por:
1.
Declaratoria de insubsistencia del nombramiento2.
Renuncia regularmente aceptada3.
Supresión del empleo4.
Invalidez absoluta5.
Edad6.
Retiro con derecho a pensión de jubilación7.
Destitución8.
Abandono del cargo9.
Revocatoria del nombramiento10.
Muerte.El artículo 37 de la ley 443/98 trae las causales de retiro para los empleados de carrera.
Insubsistencia. En cualquier momento y sin motivación puede ser declarado insubsistente el nombramiento de un empleado de libre nombramiento y remoción. El de carrera, sólo como consecuencia de calificación no satisfactoria en la evaluación de su desempeño; por tanto, esta insubsistencia debe ser motivada. Debe oírse previamente el concepto de la comisión de personal. Contra el acto que declara la insubsistencia caben los recursos de ley y se produce silencio administrativo positivo si la administración no se pronuncia dentro de los 45 días calendario siguientes a la presentación de los recursos, entendiéndose como consecuencia, que la calificación fue satisfactoria en el puntaje mínimo. La autoridad que no resuelva dentro de los términos, será sancionada disciplinariamente (artículo 42 ley 443/98).
La única forma de anular una insubsistencia de empleado del libre nombramiento y remoción, es porque se compruebe desviación de poder o falsa motivación si ésta fue motivada.
Es diferente de la destitución, pues no constituye sanción disciplinaria.
Supresión del empleo. El Presidente de la República tiene la facultad constitucional de suprimir empleos conforme al artículo189.4. El empleado de libre nombramiento y remoción queda fuera de servicio como consecuencia de la supresión. El de carrera, puede optar por recibir una indemnización o por ser incorporado a empleos equivalentes según el artículo 39 de la ley 443/98.
Retiro por pensión. La pensión de jubilación según el artículo 27 del decreto 3135/68 se obtenía con 20 años de servicio y 50 de edad para las mujeres y 55 para los hombres. La ley 33 de 1985 unificó la edad para hombres y mujeres. Preceptuó también que a partir de la fecha de su vigencia ningún empleado puede ser obligado sin su consentimiento expreso y escrito a jubilarse antes de la edad de 60 años, salvo las excepciones que estableciera el gobierno.
La ley 71 de 1988 estableció la pensión por aportes a los 55 años para mujeres y 60 para los hombres. Los artículos que por reglamento establecían que solo se retiraría el funcionario cuando se le reconociera y estuviera en goce de la pensión fueron declarados nulos por el Consejo de Estado. El artículo 29 del decreto 2400 de 1968 dispuso que cuando el empleado reuniera los requisitos para tener derecho a pensión cesaría definitivamente en sus funciones y sería retirado del servicio dentro de los 6 meses siguientes a la fecha en que los reuniera, salvo las excepciones decretadas por el gobierno. Añadió que la persona retirada con derecho a pensión no podría ser reintegrada al servicio salvo en los cargos de Presidente de la República, ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, viceministros, secretarios generales de ministerio, de departamento administrativo, presidente, gerente o director de establecimiento público o empresa industrial y comercial del estado, miembros de misiones diplomáticas, secretarios privados de los anteriores despachos.
requisitos para pensionarse no se debe retirar a un funcionario; ello ocurrirá cuando éste resuelva disfrutar de su pensión.
Esto, en tratándose de empleados de carrera, pues los de libre nombramiento y remoción pueden ser retirados del servicio en cualquier tiempo, sin motivar la decisión.
Retiro por edad.- La edad de retiro forzoso se mantiene en los 65 años para todos. A esa edad si no se reúnen los requisitos para pensión de jubilación, se concede la de vejez. Ley 100/93.
Retiro por invalidez.- Es lógico que si una persona ha perdido su capacidad laboral en porcentaje no inferior al 75% no pueda desempeñar ningún cargo público y deba retirarse.
Abandono del cargo.- Según el artículo 126 del Decreto 1950/73, hay abandono cuando un empleado sin justa causa:
1- No reasume sus funciones al vencimiento de licencia, permiso, vacaciones, comisión o dentro de los 30 días siguientes a la prestación del servicio militar.
2 - Deje de concurrir al trabajo por 3 días consecutivos.
3 - No concurra al trabajo antes de serle concedida autorización para separarse del servicio o en caso de renuncia, antes de vencerse el plazo de 30 días para aceptación de la misma.
Comprobado el hecho mediante investigación sumaria, la autoridad nominadora declarará la vacancia del empleo, sin necesidad de adelantar proceso disciplinario.
Otro caso es el que trae el artículo 11 de la ley 443/98, cuando el empleado de carrera siga desempeñando un cargo de libre nombramiento y remoción por más de 3 años.
Igualmente el artículo 37 ibidem prevé esa causal de retiro del servicio para los empleados de carrera.
Destitución.- Es una medida disciplinaria aplicable a todos los funcionarios, sean de libre nombramiento y remoción, de carrera, o de período fijo.
Debe estar precedida de procedimiento disciplinario previo para establecer la falta, dada su gravedad y las consecuencias que acarrea.
La primera, la inhabilidad para desempeñar cargos públicos; la pérdida de la prima de vacaciones según el artículo 30 del decreto 1045/78.
La ley 270/96 art. 150 consagra inhabilidad para ejercer cargos en la Rama Judicial y en el Ministerio Público.
El proceso se rige por la ley 200 de 1995 y lo adelanta la entidad en la cual se prestan los servicios o la Procuraduría General de la Nación, a la cual la Constitución ha encomendado la vigilancia de la conducta de los funcionarios públicos. Si la Procuraduría solicita adelantar el proceso, tiene competencia preferencial.
a)
cuando se ha cometido error en la personab)
cuando la designación se ha hecho por acto administrativo inadecuadoc)
cuando no se ha comunicadod)
cuando el nombrado no ha manifestado su aceptación o no se ha posesionado dentro de los plazos legales, (10 días para aceptar, contados al día siguiente de la comunicación y 10 para posesionarse, salvo que el nombrado resida en otro lugar; la prórroga no puede ser mayor de 90 días).e)
cuando no aceptaf)
cuando recaiga en persona que no reúna los requisitos señalados; en los cargos de carrera el artículo 37 de la ley 443 lit. h), remite al artículo 5 de la ley 190 de 1995.g)
en los casos de los artículos 53 y 67, es decir, cuando no se puede dar posesión, o cuando el empleado en licencia ordinaria, desempeña otro en la administración pública.h)
cuando haya error en la denominación, clasificación o ubicación del cargo o el empleo no exista. En estos casos hay lugar también a aclaración o corrección del error.V RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
Las personas que prestan sus servicios al Estado, como agentes que son de la administración, están sometidos a diferentes controles; el de legalidad, el control político, el fiscal, el del Ministerio Público y el autocontrol administrativo.
De cada uno de ellos se deriva responsabilidad; es decir, que el funcionario debe cargar con las consecuencias de sus actos. El artículo 6º de la C.P. consagra el principio general de la responsabilidad de los funcionarios por infracción de la Constitución y de la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. También el artículo 90 de la Constitución preceptúa que el Estado es responsable de los daños antijurídicos que cause y que en caso de ser condenado patrimonialmente como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa debe repetir contra el funcionario.
El Código Contencioso Administrativo en sus artículos 77 y 78 consagra lo que se ha llamado la responsabilidad conexa, que es la que tienen los funcionarios por los daños que ocasionen por culpa grave o dolo. Los particulares podrán demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda, se considera que el funcionario debe responder en todo o en parte. La entidad paga los perjuicios al particular pero puede repetir contra el funcionario.
VI SISTEMA NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y SISTEMA DE ESTIMULOS PARA LOS EMPLEADOS DEL ESTADO
El Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el artículo 66 de la Ley 443 de 1998, mediante el Decreto No. 1567 de 1998, dispuso la creación del Sistema Nacional de Capacitación y del Sistema de Estímulos para los empleados del Estado, que prestan sus servicios en las entidades que se encuentran sometidas a la Ley 443 de 1998.
A su vez, el artículo 3º. de la Ley 443 de 1998 establece que las disposiciones contenidas en ésta, serán aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles Nacional, Departamental, Distrital, Municipal y sus entes descentralizados; en las Corporaciones Autónomas Regionales; en las Personerías; en las entidades públicas que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud; al personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores.
Una vez definido el campo de aplicación del Decreto 1567 de 1998, procedemos a realizar una reseña sobre su contenido, en los siguientes términos:
1º Sistema Nacional de Capacitación
generar en las entidades y en los empleados del Estado, una mayor capacidad de aprendizaje y de acción, con el fin de lograr una mayor eficiencia y eficacia de la administración, debiendo actuar para ello de manera coordinada y con unidad de criterios.
1.2 Normas aplicables: El Decreto precisa que el Sistema se regirá por las siguientes disposiciones: i) Las contenidas en el Decreto 1567 de 1998, ii) los decretos reglamentarios que expida el Gobierno Nacional y iii) los actos administrativos que sean dictadas por cada entidad al cual se aplique el Decreto en estudio.
1.3 Conformación del Sistema Nacional de Capacitación: El Sistema en mención, a su vez esta conformado por:
a) El Plan Nacional de Formación y Capacitación, cuya formulación se encuentra a cargo del Gobierno Nacional. El plan antes citado, debe contener las directrices generales de la materia, las prioridades que se deberán atender en las entidades públicas y los mecanismos de coordinación, cooperación, asesoría, seguimiento y de control necesarios para el desarrollo del Sistema Nacional de Capacitación. b) Planes institucionales, que deben ser adoptados por cada una de las entidades sometidas al Decreto 1567. Dichos planes deberán formularse con una periodicidad mínima de un año y su contenido debe ser acorde con las políticas definidas en el Plan Nacional de Formación y Capacitación, antes mencionado.
1.4 Principios que orientan el Sistema Nacional de Capacitación: El artículo 6º. del Decreto 1567, establece los siguientes principios que deberán ser atendidos por las entidades estatales al formular sus propios planes institucionales, los cuales por su importancia nos permitimos citar en forma literal:
b) Integralidad. La capacitación debe contribuir al desarrollo del potencial de los empleados en su sentir, pensar y actuar, articulando el aprendizaje individual con el aprendizaje en equipo y con el aprendizaje organizacional;
c) Objetividad. La formulación de políticas, de planes y programas de capacitación debe ser la respuesta a diagnósticos de necesidades de capacitación previamente realizados utilizando procedimientos e instrumentos técnicos propios de las ciencias sociales y administrativas;
d) Participación. Todos los procesos que hacen parte de la gestión de la capacitación, tales como detección de necesidades, formulación, ejecución y evaluación de planes y programas, deben contar con la participación activa de los empleados;
e) Prevalencia del interés de la organización. Las políticas, los planes y los programas responderán fundamentalmente a las necesidades de la organización;
f) Integración a la carrera administrativa. La capacitación recibida por los empleados debe ser valorada como antecedente en los procesos de selección, de acuerdo con las disposiciones sobre la materia;
g) Prelación de los empleados de carrera. Para aquellos casos en los cuales la capacitación busque adquirir y dejar instaladas capacidades que la entidad requiera más allá del mediano plazo, tendrán prelación los empleados de carrera. Los empleados vinculados mediante nombramiento provisional, dada la temporalidad de su vinculación, sólo se beneficiarán de los programas de inducción y de la modalidad de entrenamiento en el puesto de trabajo;
i) Enfasis en la práctica. La capacitación se impartirá privilegiando el uso de metodologías que hagan énfasis en la práctica, en el análisis de casos concretos y en la solución de problemas específicos de la entidad;
j) Continuidad. Especialmente en aquellos programas y actividades que por estar dirigidos a impactar en la formación ética y a producir cambios de actitudes, requieren acciones a largo plazo”.
1.5 Organismos: En el Sistema Nacional de Capacitación actúan una serie de entidades relacionadas con la Función Pública, con cuya participación se garantiza por una parte, el manejo con criterio unificado de la política dictada por el Gobierno con relación al tema y por la otra, la ejecución efectiva de dicha política por parte de la entidades que tienen así mismo, la obligación de desarrollar los planes institucionales. A continuación relacionamos las entidades que participan en el sistema de capacitación en mención:
a) Departamento Administrativo de la Función Pública, el cual tiene a su cargo: i) Establecer las políticas generales y formular el Plan Nacional de Formación y Capacitación, labor que debe realizar en forma conjunta con la Escuela Superior de Administración Pública y ii) actualizar el Plan Nacional en estudio, coordinar su ejecución y desarrollar actividades encaminadas a su divulgación y seguimiento.
c) Entidades a quienes se les aplica el Decreto 1567, las cuales tienen a su cargo: i) Ejecutar internamente las políticas impartidas por el Gobierno Nacional y ii) formular los planes internos.
d) Escuelas públicas de formación y capacitación, las cuales deben propender por: i) Diseñar soluciones de formación y capacitación, ii) Incentivar la investigación en temas relacionados con la función pública y iii) desarrollar actividades pedagógicas.
1.6. Alcance del Sistema Nacional de Capacitación: Las políticas que dicte el Gobierno en esta materia, deberán estar orientadas a la organización de procesos relacionados tanto con la educación no formal como con la informal, las cuales a su vez tienen como finalidad prolongar y complementar la educación inicial mediante la generación de conocimientos, el desarrollo de habilidades y el cambio de actitudes en los funcionarios del Estado. El Decreto 1567 de 1998 es claro al indicar, que los programas que se desarrollen dentro del Sistema Nacional de Capacitación no pueden estar orientados a la educación formal, dado que el apoyo de las entidades a este tipo de programas hace parte de los programas de bienestar social e incentivos.
2º. Sistema de Estímulos para los Empleados del Estado
2.1 Que se debe entender por el Sistema de Estímulos para los Empleados del Estado: De acuerdo con lo previsto en el artículo 13º. del Decreto 1567 en mención, se entiende por tal el conjunto interrelacionado y coherente de políticas, planes, entidades, disposiciones legales y programas de bienestar e incentivos que interactúan con el propósito de elevar los niveles de eficiencia, satisfacción, desarrollo y bienestar de los empleados del Estado en el desempeño de su labor y de contribuir al cumplimiento efectivo de los resultados institucionales.
aquellas disposiciones que desarrollan el manejo del bienestar social y los programas de incentivos.
2.3 Organismos: Como de igual forma ocurre en el Sistema Nacional de Capacitación, en éste actúan una serie de entidades relacionadas con la Función Pública, con cuya participación se garantiza tanto el manejo de la directrices dictada por el Gobierno con relación al tema con un criterio unificado, como la ejecución efectiva de éstas por parte de las entidades que deben aplicar el Decreto 1567. Las entidades que se relacionan a continuación, participan en el sistema de estímulos para los Empleados del Estado:
a) Departamento Administrativo de la Función Pública, quien tendrá a su cargo: i) Ejercer la dirección del sistema, ii) brindar asesoraría sobre la materia y iii) fomentar la coordinación interinstitucional para el diseño y la ejecución de los programas.
b) Entidades públicas de protección y servicios sociales, las cuales tienen a su cargo facilitar, mediante convenios, sus servicios y programas especiales, el desarrollo de programas de bienestar social e incentivos que diseñen las entidades públicas.
c) Entidades públicas del orden nacional y territorial, las cuales deberán diseñar en su interior y poner en marcha en coordinación con otras entidades de los sectores administrativos nacionales y territoriales, sus respectivos programas de bienestar social e incentivos. Para tal efecto, dichas entidades podrán celebrar acuerdos o convenios interinstitucionales.
d) Comités institucionales e interinstitucionales de empleados del Estado, a quienes el Decreto 1567 les otorga la posibilidad de participar en el diseño y la ejecución de programas.
• Programas de bienestar social: Los cuales se dirigen a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia y elevar los niveles de satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad e identificación del empleado con el servicio de la entidad en la cual labora.
• Programas de incentivos, a través de los cuales se busca por una parte, crear condiciones favorables al desarrollo del trabajo para que el desempeño laboral cumpla con los objetivos previstos y por la otra, reconocer o premiar los resultados del desempeño en niveles de excelencia.
2.4 El Decreto establece que tendrán derecho a los incentivos pecuniarios y no pecuniarios regulados en la misma, tanto los empleados de carrera, así como los de libre nombramiento y remoción de los niveles profesional, técnico, administrativo y operativo.
2.5 Planes de incentivos pecuniarios y no pecuniarios: El artículo 31 del Decreto en estudio define a los primeros, como los reconocimientos económicos que se asignarán a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública. A su vez, el artículo 33 del Decreto 1567, establece que dentro de la categoría de incentivos no pecuniarios, se encuentran los ascensos, traslados, encargos, comisiones, becas para educación formal, participación en proyectos especiales, publicación de trabajos en medios de circulación nacional e internacional, reconocimientos públicos a la labor meritoria, financiación de investigaciones, programas de turismo social, puntaje para adjudicación de vivienda y otros que establezca el Gobierno Nacional
reglamentos, los cuales a su vez deberán incluir por lo menos 6 de los incentivos señalados en el artículo 33 del Decreto en estudio.
2.7 Prohibición: El Decreto señala en su artículo 38, que a través de los incentivos pecuniarios y no pecuniarios que se concedan en desarrollo de programas de bienestar social e incentivos, no se podrán modificar los regímenes salariales ni los prestacionales de los empleados públicos.
3º. Reglamentación:
En desarrollo del Decreto Ley 1567 de 1998, a la fecha se han dictado las siguientes normas:
3.1. Decreto No. 1572 de 1998, a través del cual se definen las siguientes materias:
a) Beneficiarios de los planes de incentivos institucionales: De conformidad con lo previsto en el artículo 25º. del Decreto Reglamentario, los incentivos pecuniarios y los no pecuniarios deberán ser ofrecidos al mejor empleado de carrera de la entidad, a los mejores empleados de carrera de cada nivel jerárquico, a los mejores equipos de trabajo de la entidad y al mejor empleado de libre nombramiento y remoción de la misma, escogido entre aquellos que pertenezcan a los niveles ejecutivo, profesional, técnico, administrativo u operativo. Así mismo, se define a los equipo de trabajo como el conjunto de empleados que en forma cooperativa desarrollan sus funciones, contribuyendo de manera colectiva al cumplimiento de procesos y proyectos integrales, que implican la responsabilidad y la participación de sus miembros para conseguir el cumplimiento de planes y objetivos institucionales.
los empleados principal y suplente ante la Comisión de Personal. El Comité en mención, tendrá entre otras el cumplimiento de las siguientes obligaciones: i) Seleccionar anualmente el mejor empleado de carrera de la entidad y de cada uno de los niveles jerárquicos que la conforman, el mejor empleado de libre nombramiento y remoción y los mejores equipos de trabajo de la entidad; ii) realizar gestiones que conduzcan a la celebración de convenios con entidades públicas y otros organismos para la ejecución de los planes de incentivos y iii) establecer las variables y el sistema de calificación interno para la medición del desempeño de los equipos de trabajo, de acuerdo con los parámetros y criterios generales señalados en el decreto reglamentario en mención.
c) Proceso de selección de los Beneficiarios: Los artículos 128 al 131 del Decreto Reglamentario describen los requisitos que deben ser acreditados por los empleados públicos y los equipos de trabajo, para que sean calificados dentro del proceso de selección de los beneficiarios del plan en mención, así como el método conforme al cual se debe realizar dicha selección.
3.2. Decreto No. 2504 de 1998, a través del cual se modificaron algunos artículos del Decreto Reglamentario 1572 antes mencionado.
3.3. Decreto 682 del 2002, por medio del cual el Gobierno Nacional adoptó el Plan Nacional de Formación y Capacitación que contiene las políticas generales y los objetivos cuyo cumplimiento se busca, los cuales deberán ser tenidos en cuenta por las entidades estatales al elaborar sus programas internos de capacitación y formación de sus servidores. Este Plan concibe tres (3) grandes objetivos, los cuales se buscan atender a través de la puesta en marcha de unas estrategias específicas, así:
