ANEXO 1
Carta de Presentación Director del Programa
Bogotá, Marzo de 2014
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado FORMALIZANDO LA RELACIÓN: UN ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOS COMUNALES EN EL MARCO DE LA RELACIÓN JAC-ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE NEIVA, elaborado por el estudiante Juan Diego Amaya Palencia, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1075225349 de Neiva, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
ANEXO 2
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)
Bogotá, D.C., 20 de Marzo de 2014
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J. Pontificia Universidad Javeriana Cuidad
Los suscritos:
Juan Diego Amaya Palencia , con C.C. No 1075225349
En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:
Formalizando la relación: un análisis de los efectos de la implementación de los Consejos comunales en el marco de la relación JAC-Administración Municipal de Neiva (por favor señale con una “x” las opciones que apliquen)
Tesis doctoral Trabajo de grado x Premio o distinción: Si No x
cual:
presentado y aprobado en el año 2013 , por medio del presente escrito autorizo (autorizamos) a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi (nuestra) obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y trabajos
de grado de la Biblioteca. x
2. La consulta física o electrónica según corresponda x 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer x 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet x 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
x
ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
Formalizando la relación: Un análisis de los efectos de la implementación de los consejos comunales en el marco de la relación JAC-Administración Municipal de Neiva
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Amaya Palencia Juan Diego
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
Restrepo Castañeda Gloria Inés
FACULTAD
Ciencia Política y Relaciones Internacionales
PROGRAMA ACADÉMICO Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado x
Nombre del programa académico
Ciencia Política
Nombres y apellidos del director del programa académico
Sebastián Lippez
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: Politólogo
PREMIO O DISTINCIÓN(En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO NÚMERO DE PÁGINAS
Bogotá D.C 2013 83
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos ydiagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
x x
SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN(minutos) CANTIDAD FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál? Vídeo
Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.Jen el [email protected], donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Juntas de Acción Comunal, Administración Municipal, Reglas y atributos de la comunidad
Community action groups, municipal administration, rules and community attributes
RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS
(Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
En la ciudad de Neiva se han implementado unos escenarios de consulta y concertación directa con las organizaciones comunitarias llamados consejos comunales. Estos espacios suponen una innovación en los mecanismos formales de participación a los que las JAC pueden acceder para canalizar sus demandas y obtener beneficios. En esta orden de ideas, a través de los andamiaje conceptuales de Eleonor Ostrom y Douglas North, la presente investigación pretende responder ¿Cómo ha afectado la implementación de los consejos comunales los tipos de interacción con base en los cuales las JAC del municipio de Neiva obtienen beneficios provenientes de la administración municipal?
PONTIFIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
TRABAJO DE GRADO: JUAN DIEGO AMAYA PALENCIA
FORMALIZANDO LA RELACIÓN: UN ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOS COMUNALES EN EL MARCO DE LA
RELACIÓN JAC-ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL
Contenido
INTRODUCCIÓN...8
EL PROBLEMA...9
1. MARCO TEORICO...10
1.1 COMO ABORDAR LAS JAC...10
1.2 El IAD COMO MARCO DE TRABAJO...11
1.3 EL IAD EN EL DESARROLLO DE ESTA INVESTIGACIÓN...13
1.3.1 SITUACIÓN DE ACCIÓN...14
1.3.2 VARIABLES EXOGENAS...15
2.0 ATRIBUTOS DE LA COMUNIDAD...19
2.1 GENERALIDADES...19
2.2 SECTOR COMUNITARIO...21
2.3 CARACTERISTICAS DE LA POBLACIÓN ACTIVA COMUNALMENTE...22
3.0 ARENA DE ACCIÓN DESPUÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOS COMUNALES...24
3.1 CONSEJOS COMUNALES...25
3.2 CONSEJOS COMUNALES COMO ARENA DE ACCIÓN...28
3.3 SITUACIÓN DE ACCIÓN...29
3.4 VARIABLES EXOGENAS...34
3.4.1 REGLAS EN USO...35
4.0 ARENA DE ACCIÓN ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOS COMUNALES...42
4.1 SITUACIÓN DE ACCIÓN...43
4.2 VARIABLES EXOGENAS...49
4.2.1 REGLAS EN USO...49
5. CONCLUSIONES...55
BIBLIOGRAFIA...57
GRAFICAS...63
FIGURAS...70
INTRODUCCIÓN
Entrar a estudiar a las Juntas de acción comunal (en adelantes JAC) es abordar la más sobresaliente de las organizaciones comunales. No en vano en Colombia son cerca de 52.000 JAC con la participación de algo más de 4 millones de personas (Valencia, 2008). Es sin temor a equivocarse la base popular más estable y extendida en el territorio nacional.
La mayoría de las investigaciones que sobre las JAC se han realizado, han sido estudios de caso sobre el movimiento comunal de algún sector específico, enfocados en describir de forma profunda las dinámicas internas de la organización y develar la mentalidad y las concepciones de sus miembros, a través de instrumentos cualitativos.
Gran parte de estos estudios, se han caracterizado por las posiciones extremas de “odios o amores” que las JAC producen. Por un lado, está un grupo de autores quienes las consideran organizaciones que responden a la búsqueda de formas colectivas para la satisfacción de necesidades básicas, víctima de las malas intenciones de un sistema político que tan solo quiere instrumentalizarlas (Londoño, 1994; Montero, 1997; Mallungo, 2003; Cortez, Guevara & Martínez, 2003; Romero & Hermosa 2003). Por otro lado, se ubican quienes las consideran organizaciones clientelistas reproductoras de la política tradicional (Borrero, 1989).
EL PROBLEMA
En la ciudad de Neiva, bajo la tutela de la actual administración municipal, se han implementado unos escenarios de consulta y concertación directa con las organizaciones comunitarias llamados consejos comunales. Estos espacios, suponen una innovación en los mecanismos formales de participación a los que las JAC pueden acceder para canalizar sus demandas y obtener beneficios.
En este orden de ideas, la pregunta que se propone responder este trabajo es ¿Cómo ha afectado la implementación de los consejos comunales los tipos de interacciones con base en los cuales las JAC del municipio de Neiva obtienen beneficios provenientes de la administración municipal?
Para responder este interrogante, la investigación se valió de los andamiajes conceptuales de Eleonor Ostrom y Douglas North, y del uso de herramientas metodológicas cualitativas y cuantitativas. Por un lado, se realizó la observación detallada de 4 consejos comunales y se elaboraron 8 entrevistas semi-estructuradas a líderes comunales y miembros de la administración municipal. Por otro lado, el trabajo conto con una encuesta a 65 presidentes de JAC de Neiva (ver anexo), basada en un muestreo aleatorio simple con un nivel de confianza del 90%.
1. MARCO TEORICO
1.1 COMO ABORDAR LAS JAC
Para efectos de esta investigación, se ha adoptado una perspectiva de las JAC que las entiende como organizaciones que se encuentran en una doble condición, como actor comunal y como actor político. Bajo esta mirada, numerosos autores han abordado el tema de las organizaciones comunitarias he intentado comprender sus lógicas de actuación. Una de ellas es Olga Elena Jaramillo (2009), quién sostiene que las JAC son organizaciones comunitarias que canalizan demandas y solucionan necesidades de la comunidad, pero al mismo tiempo han sido creadas por el Estado y son reguladas por marcos institucionales. De esta forma no es posible pensarlas ni como un movimiento social, ni como un ente gubernamental, sino más bien como una organización intermedia que comparte simultáneamente elementos comunitarios y estatales.
Otra autora que acompaña esta perspectiva es María Teresa Uribe (2001), quien será retomada en esta investigación a partir del concepto de “institución hibrida y amalgamada” que implica el surgimiento al interior de las JAC de actores que se definen en relación con órdenes opuestos: el institucional y el societal, lo vertical y lo horizontal y, lo formal y lo informal.
Por su lado, Elzabeth Ungar (1985) sugiere que la participación y el desarrollo comunitario debe ser mirado de forma dual: Por un lado, como un objeto político, en la medida en que constituyen elementos vitales de cualquier proceso tendiente a lograr el cambio social, político y económico de una sociedad y a consolidar sus bases democráticas. Por otra parte, como un instrumento para lograr el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos, tanto físicas, como económicas, sociales y culturales.
Gómez (2009), aunque son organizaciones creadas desde arriba encuentran apropiación desde abajo para el logro de fines muy diversos que superan los consignados en la ley.
Precisamente, a diferencia de lo que muchos autores han percibido, en la búsqueda del bienestar de la comunidad y también en su permanente interlocución con el Estado y sus estructuras, las Juntas de acción comunal cumplen una gran diversidad de funciones y asumen otras con facilidad. Sus alcances superan la muy difundida tarea de construir obras de infraestructura pues las juntas constituyen mecanismos eficientes y adaptables según el contexto.
Por consiguiente, para abordar analíticamente la relación JAC – administración municipal, hay que partir del hecho que esta organización comunitaria emana su poder del Estado y su legitimidad proviene de la eficiencia con la que logre gestionar recursos (Jaramillo, 2009; Maldonado, 2009; Ungar, 1985). Es con base en esta precondición ontológica, que las JAC deben interactuar con los entes estatales. Esta es la premisa fundamental de esta investigación.
1.2 El IAD COMO MARCO DE TRABAJO
En cuanto todo intento por describir la realidad política se hace, quiérase o no, desde un determinado enfoque teórico, en el marco de esta investigación se usará el nuevo institucionalismo, principalmente los andamiajes conceptuales de Elionor Ostrom y Douglas North como lentes desde los cuales se va a analizar el problema a investigar.
permite estudiar la interacción de una serie de elementos de gran relevancia en la estructuración de las acciones políticas. (Ver figura 1.1)
El análisis a través del IAD, “implica la descomposición de los contextos institucionales en sus partes como un preludio para comprender cómo afectan estas partes entre sí y como las instituciones forman resultados” (McGinnis, 2011, p.170).
Para garantizar la adecuada comprensión del modelo IAD, es importante aclarar una serie de conceptos que sirven como cimientos teóricos.
Tal vez el concepto base con el cual trabaja el IAD es el de instituciones,que son entendidas como las “prescripciones que los humanos usan para organizar todas las formas y estructuras de interacción como pueden ser las familias, vecindarios, mercados, firmas, ligas de deporte, iglesias, asociaciones privadas y gobiernos” (Ostrom, 2005, p. 3). En otras palabras, pueden entenderse como “limitaciones u oportunidades construidas por los humanos y dentro de las cuales las decisiones individuales tienen lugar” (McGinnis 2011, p.170). Cada situación en particular (un mercado en la India o una subasta de arte en Nueva york) es regulada por un conjunto de instituciones diferentes y en este sentido las instituciones suelen ser muy diversas.
Así pues, es necesario establecer los tipos específicos de arreglos institucionales1 que forman los incentivos y las limitaciones en las situaciones. De acuerdo a Ostrom (2005), los arreglos institucionales, aunque son un término amplio pueden ser clasificados en 3: estrategias compartidas, normas y reglas.
1.3 EL IAD EN EL DESARROLLO DE ESTA INVESTIGACIÓN
Ahora bien, con base en los conceptos recién nombrados, en el marco de esta investigación serán dos los dispositivos analíticos esenciales desde donde se puede entender la relación JAC – administración municipal: las instituciones (que para efectos de esta investigación van a ser análogas al concepto de reglas) y las organizaciones (Las dos orillas de la relación, es decir, la administración municipal y las JAC de Neiva).
En este sentido, con referencia al IAD, la presente investigación se va a centrar en hacer un análisis institucional de las relaciones entre la administración municipal y las JAC de Neiva en dos arenas de acción2, la primera, es la que emerge después de la implementación de los consejos comunales, y la segunda, es aquella en la que se desarrolla la interacción entre los miembros de la administración municipal y las JAC antes de la implementación de los consejos.
De esta forma, se pretende determinar cómo la relación entre estos dos grupos de organizaciones se ha transformado. Para tal propósito, la propuesta es identificar dos de los elementos conceptuales más importantes dentro del análisis institucional a una arena de acción(unidad focal del IAD):la situación de acción y las variables exógenas. En palabras más castizas, el análisis inicia preguntando por los jugadores y el terreno de juego, para luego estudiar las instituciones que los afectan.
1Con el término arreglos institucionales , Ostrom clasifica en 3 los tipos de instituciones que pueden existir
al interior de una situación.
2
1.3.1 SITUACIÓN DE ACCIÓN
La situación de acción“refiere al espacio social donde participantes con diversas preferencias interactúan, intercambiando bienes y servicios, solucionando problemas, dominando los unos a los otros y, finalmente produciendo resultados” (Ostrom, 2005, p.14). En el curso de esta investigación, cinco variables descriptivas de la situación de acción serán identificadas dentro de las dos arenas de acción: Los participantes, las Posiciones, la información, los costos y los beneficios asignados a la acción y los resultados, y los Potenciales resultados.
De acuerdo a una descripción básica, las situaciones de acción tienen participantes que se encuentran en posiciones y que deben decidir entre diferentes acciones a la luz de la información que poseen acerca de cómo las acciones están ligadas a resultados potenciales, y los costos y beneficios asignados a las acciones y resultados.
Los participantes son los tomadores de decisiones los cuales tienen asignada una posición y son capaces de seleccionar acciones dentro de un conjunto de alternativas disponibles. Cuando sea que los participantes son corporaciones, estos son tratados como si fueran un participante (Ostrom, 2005).
Por otro lado, las Posiciones son el vínculo que conecta los participantes con las acciones. Cada participante tiene al menos una posición autorizada qué determina su papel dentro de la situación de acción. En una situación de acción siempre deben existir participantes en posiciones diferentes. En algunas situaciones el lugar de los participantes es muy desigual, permitiendo que algunos tengan un poder substancial sobre otros y los beneficios relativos que pueden lograr.
La información es el conjunto de datos cuantitativos y cualitativos que se encuentran disponibles para los participantes que están en una posición en cierta etapa de un proceso. Pueden existir situaciones con información completa o incompleta3o perfecta o imperfecta4.
3De acuerdo con Ostrom (2005), una situación posee información incompleta cuando los participantes no
En cuanto a los Costos y beneficios, se entienden como las recompensas externas o sanciones que a lo largo de una situación son asignados por las acciones y los resultados5.
Finalmente, losPotenciales resultados, como su nombre lo expresa, concierne a los resultados que los participantes pueden afectar potencialmente a través de sus acciones bajo las condiciones que las situaciones de acción imponen (Ostrom, 2005).
1.3.2 VARIABLES EXOGENAS
Como se puede apreciar en la figura 1.1, las variables exógenas afectan la estructura de la arena de acción generando al interior de ella interacciones que producen resultados (Ostrom, 2005). Estos resultados se retroalimentan con los participantes y la situación de acción y pueden transformarse a través del tiempo. Para efectos de esta investigación, el foco de atención se va a centrar en dos de las variables que afectan la estructura de las arenas de acción a analizar: los atributos de la comunidad y las reglas.
La comprensión tanto de las reglas como de los atributos de la comunidad, está relacionada con el concepto de arreglos institucionales y, en efecto, con la gramática de las instituciones ADICO (según sus siglas en inglés) como su herramienta de identificación. Dicha herramienta, establece 5 componentes en la sintaxis de los arreglos institucionales: atributo, deóntica, propósito, condiciones, y el “de lo contrario”6.
CUADRO 1.1
Componentes Característica del componente
Atributo (Attribute) Establece el subconjunto de participantes que es afectado por el
4De acuerdo con Ostrom (2005), una situación posee información imperfecta cuando los participantes no
conocen las acciones realizadas por los otros participantes antes de realizar algún movimiento.
5
De acuerdo a Ostrom frecuentemente se asume en los modelos teóricos que los actos son costosos y los resultados son beneficiosos (2005, p.52).
arreglo institucional.
Deóntica (Deontic) Usualmente está compuesta por tres verbos modales: puede, debe y no debe. Estos establecen lo permitido, lo no permitido y lo obligado.
Propósito (Aim) La descripción especifica del objetivo a la cual el arreglo institucional se refiere.
Condiciones (Conditions) Implican el conjunto de variables que definen donde y cuando el arreglo institucional aplica.
De lo contrario (or-else) Especifica el conjunto de posibles sanciones de los que se es víctima si la regla no es obedecida.
Elaboración propia a partir de Ostrom 2005.
En este sentido, la gran ventaja de usar la herramienta de la “gramática de las instituciones” ADICO, es poder determinar a partir de su sintaxis cuando un arreglo institucional es una regla, una norma o una estratégica compartida. Las reglas contienen todos los 5 elementos del ADICO, las normas tan solo los 4 primeros (no contiene el “de lo contrario”) y los arreglos institucionales los primeros 3 (no contiene “las condiciones” y “de los contrario”).
1.3.2.1 REGLAS
Los científicos sociales comprometidos con el análisis institucional, frecuentemente usan el término Reglas para denotar regulación. Según Ostrom: “pueden ser pensadas como el conjunto de entendimientos compartidos por los participantes acerca de las prescripciones impuestas sobre qué acciones son requeridas, prohibidas o permitidas” (2005, p.18). Son impuestas en cuanto, como es posible observar en el cuadro 1.1, son regularmente monitoreadas para garantizar su cumplimiento y su no acatamiento es causante de sanción.
CUADRO 1.2 TIPOS DE REGLAS
TIPO DE
REGLAS
ELEMENTOS DESCRIPTIVOS
Posición Especifican un conjunto de posiciones y cuantos participantes están ubicados en cada posición.
Límite Especifican cómo entran o salen de estas posiciones los participantes. Autoridad Especifican el conjunto de acciones que se asignan a determinadas
posiciones.
Agregación Especifican la función de transformación de las acciones de intermediación o de los resultados finales.
Ámbito Especifican el conjunto de resultados.
Información Especifica la información disponible a cada posición.
Recompensa Especifican la asignación de costos y beneficios, en materia de requerimiento, permiso o prohibición hacia los actores, basada en el conjunto total de acciones y resultados alcanzados.
McGinnis 2011 p. 174
Toda vez que la decisión social, muchas veces tiene mayor asidero en la fuerza de las creencias y costumbres que en la fuerza de la coerción, en franco acatamiento a las sugerencias de Ostrom, en esta investigación la identificación de los tipos de reglas se realizará con base en las que están en uso, más que en las formalmente constituidas. En este sentido, para entender las dinámicas que se desarrollan en las arenas de acción, es práctico diferenciar las reglas entre formales e informales.
1.3.2.1 ATRIBUTOS DE LA COMUNIDAD
De acuerdo a Ostrom (2005), los atributos de la comunidad que más terminan afectando las arenas de acción son: los valores de comportamiento generalmente aceptados en la comunidad, el nivel de entendimiento común compartido por los participantes, la homogeneidad en las preferencias de aquellos que viven en la comunidad, el tamaño y la composición de la comunidad y la extensión en la desigualdad de los bienes básicos entre los afectados.
Para el caso de los atributos de la comunidad, teniendo en cuenta que los grupos sociales no cambian significativamente sus atributos sino tras largos periodos de tiempo7, el análisis será conjunto para las dos arenas de acción.
IMAGEN 1.2
Reglas
Atributos de la comunidad
Situación de acción:
1. Participantes 2. Posiciones 3. Información 4. Costos y beneficios 5. Potenciales
resultados
Actores:
Administración Municipal de Neiva Juntas de acción Comunal
Resultados
ARENA DE ACCIÓN
Dos arenas de acción:
• Antes de la implementación de los consejos comunales.
• Después de la implementación de los consejos comunales.
En la imagen se muestra el mapa analítico inspirado en el IAD, que se va a usar en este trabajo. Elaboración propia a partir de Ostrom 2005.
7Según Ronald Inglehart (2002), un cambio cultural significativo toma alrededor de 25 años, esto en cuanto
2.0 ATRIBUTOS DE LA COMUNIDAD
Los atributos de la comunidad responden a características propias del conjunto poblacional donde se desarrolla la arena de acción (Ostrom, 2005). Para este caso, se trata de la ciudad de Neiva y de su población comunalmente activa.
2.1 GENERALIDADES
Neiva es una ciudad y municipio colombiano, capital del departamento del Huila, ubicada a 291 km de Bogotá, con una población estimada según el DANE de 335.578 habitantes (Neiva, 2012).
Las principales actividades económicas de la ciudad de Neiva, son la agricultura, la ganadería, el comercio y la minería. El comercio en la ciudad es muy activo, ya que Neiva se ha posicionado como el eje de la economía de los departamentos del Huila, Caquetá y Putumayo (Neiva, 2012).
Su división político administrativa se ha estructurado a partir de 10 comunas con 117 barrios y 377 sectores en la zona urbana y 8 corregimientos con 73 veredas en la zona rural.
MAPA 2.1 COMUNAS DE NEIVA
MAPA 2.2 MAPA DE CORREGIMIENTOS DEL MUNICIPIO DE NEIVA
Plan de desarrollo “Unidos para Mejorar”, pg. 29
Su población, se ve principalmente afectada por problemáticas sociales como el desempleo y la pobreza. El indicador del NBI, que mide las carencias críticas de la población y caracteriza la pobreza, arrojó para Neiva una cifra de 17,7%; un 15,96% en relación al área urbana y un 43,38% para el área rural, lo que evidencia el abismo social que existe entre los dos sectores. Aun así, la ciudad no sale mal librada sí se compara con el departamento del Huila (32,62%) y con Colombia (27,78%) (Neiva, 2012).
“…..la mayoría de la población vive del trabajo informal, donde no tienen garantizado su nivel económico y en condiciones infrahumana……..se encuentran viviendas donde conviven entre 8 y 14 personas, la mayoría menores de edad…..La mayoría de jóvenes en esta comuna están implicados en actos delictivos, hay aproximadamente 23 pandillas y un gran porcentaje de mujeres vinculadas con la delincuencia y prostitución.” (Neiva, 2012, pg.38)
2.2 SECTOR COMUNITARIO
De acuerdo a información suministrada por la secretaría de desarrollo social de Neiva, en el año 2011 la comunidad del municipio está organizada por 365 JAC, de las cuales, 23 se encuentran inactivas (Neiva, 2012), y están distribuidas de la siguiente manera:
GRAFICA 2.1
La grafica muestra la distribución de las JAC en el área urbana de la ciudad de Neiva. (Neiva, 2012, pg. 352)
GRAFICA 2.2
Las JAC de Neiva, están organizadas en asociaciones de juntas, una por comuna o corregimiento. Para Enero de 2012, se encuentran activas 16 de las 18 asociaciones, ya que las del corregimiento del Caguán y Guacirco no están funcionando.
2.3 CARACTERISTICAS DE LA POBLACIÓN ACTIVA COMUNALMENTE
Como se observa en las gráficas, es en las comunas y corregimientos con mayor población vulnerable (10, 6, 8, 1, corregimiento de san Luis y Vegalarga) donde están ubicadas la mayor cantidad de JAC activas y donde el grueso de la participación comunitaria tiene lugar. Como sostiene Elizabeth Ungar, “las JAC emergen como un instrumento para lograr el mejoramiento de las condiciones de vida, lo que las hace más proclives a constituirse y mantenerse en aquellos sectores donde los pobladores tienen mayores necesidades”(1985, pg.82).
De acuerdo a los resultados de las encuestas y las entrevistas realizadas a miembros de la comunidad, los valores que más caracterizan a estas poblaciones son la solidaridad y la humildad (ver grafica 2.3). En estos sectores de Neiva, las relaciones suelen ser presenciales y lugares como la iglesia, el polideportivo, la caseta comunal o la tienda se constituyen en espacios de encuentro y socialización. Como sostiene Ligia Rojas, Presidente de JAC del barrio Darío Echandia:
“……. Acá nosotros nos reunimos en la caseta comunal, pero la gente por lo general se la pasa es en las tiendas y los muchachos en el polideportivo jugando futbol, pero los de la junta nos vemos en la caseta……. Algunos barrios no tienen caseta y se ven en la casa de alguno de los de la junta.” (Rojas L, 2012)
servicios públicos, la mala malla vial y el desempleo, son pensadas como los principales obstáculos a la armonía comunal (Díaz, 2012).
Ahora bien, aunque la homogeneidad de las cosmovisiones es alta entre los miembros de la comunidad, llama la atención como algunas actuaciones cotidianas no son congruentes a lo que los ciudadanos entienden como inconvenientes de la vida comunitaria. Es bastante común escuchar posiciones críticas frente a la falta de inversión en políticas contra la delincuencia juvenil, contra la drogadicción o contra la informalidad laboral. Pero de forma paradigmática, de acuerdo a la información recolectada en las entrevistas, es igual de común dentro de las actuaciones cotidianas de los habitantes, el uso del moto taxi, la compra de artículos usados (que al parecer son robados) a jóvenes del sector y la instalación informal de servicios públicos (Rojas L. 2012). En este sentido, a pesar de que los miembros de la comunidad son conscientes de que sus problemáticas están relacionadas con una arraigada cultura de la ilegalidad, supervive en sus vidas cotidianas aquella norma que dice que “ante la necesidad todo vale”8. Todo indica que la comunidad opita encarna algunos elementos propios de la cultura ladina9, y que sus problemas de convivencia expresan de fondo un dilema de acción colectiva en donde la mayoría reconoce en el “actuar por fuera de la ley”, la principal causa de los problemas del orden social, pero son pocos los que cooperan para solucionar dichas problemáticas.
De acuerdo a la percepción de varios autores que han trabajado la acción comunal en Neiva (Cortez, Guevara & Martínez, 2003; Hernández & Oyola 2003; Mallungo, 2003; Montero, 1997; Taborda, 1997), en el fondo, tras la carencia de acción colectiva en las comunas de Neiva, existen un conjunto de normas culturales “que afectan la vida cotidiana de los pobladores y se manifiestan en las relaciones verticales de subordinación al interior de la familia y del barrio” (Montero, 1997,
8Expresión abstraída de una conversación informal con un taxista de la ciudad de Neiva, alguna mañana de
Julio.
9La cultura del aproveche caracterizada por una fuerte miopía social, es decir el afán de obtener pagos aquí
pg.32). Hecho que responde el por qué ninguno de los encuestados considera la honestidad como un valor que caracteriza su comunidad (ver grafica 2.3).
A pesar de lo anterior, es menester del investigador no caer en ninguna clase de generalización y reconocer las particularidades de cada sector. Bajo este criterio, hay que aceptar que las comunas de la ciudad de Neiva poseen diferencias relacionadas, no solo a condicionantes socioeconómicos o a factores culturales, sino también a elementos políticos que tienen mucho que ver con la participación comunitaria. En comunas como la siete por ejemplo, compuesta por familias de profesionales y docentes, la participación suele ser de un nivel más crítico pero menos influyente en las decisiones de política pública; mientras en comunas más vulnerables como la seis o la diez, compuestas por familias de clase trabajadora y desplazados, la participación vía acción comunitaria tiende a ser menos critica, más apasionada, pero así mismo, más influyente en las decisiones de política pública (Lozano, 2012 6 de Julio).
3.0 ARENA DE ACCIÓN DESPUÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOS COMUNALES
El propósito del presente capítulo, es realizar una descripción analítica, con base en los conceptos y herramientas expuestos en el marco teórico, de las relaciones que se desarrollan entre la administración municipal de la ciudad de Neiva y las JAC, a partir de la implementación de los consejos comunales. En otras palabras, se pretende realizar un análisis desde los conceptos de Ostrom y North, que permita indagar por las dinámicas de interacción al interior de dichos consejos.
3.1 CONSEJOS COMUNALES
En términos generales, los consejos comunales surgieron al inicio de la actual administración municipal de la ciudad de Neiva, con el interés de establecerse como un mecanismo de participación para canalizar de forma más clara las problemáticas que aquejan a la comunidad, y para darle una solución a las mismas a través de las herramientas dispuestas por la ley, especialmente el plan de desarrollo. En otras palabras, como sostiene Adriana Rojas, secretaria de Desarrollo Social y Comunitario de la ciudad de Neiva “Los consejos comunales son un franco intento por beneficiar a la comunidad y hacerla participe de las soluciones que desde la administración se van a plantear” (Rojas, 2012, 16 de Julio).
Como una de sus propuestas de campaña, el actual alcalde de la ciudad de Neiva, Pedro Hernán Suarez incorporó en su plan de gobierno10 lo que él cataloga como “la herramienta escogida para llegar directamente a la comunidad, concertar con la ciudadanía las obras en desarrollo y escuchar sus problemáticas” (tusemanario.com, Enero, 2012).
Los consejos comunales son escenarios públicos en los que la administración local escucha en su propio entorno a la comunidad, que constan de unos mecanismos preexistentes llamados “mesas de concertación”, y de un evento central en donde públicamente se abordan unas temáticas preestablecidas.
De acuerdo a los informes de gestión de la Secretaría de Desarrollo Social de Neiva (2012), Las mesas de concertación son reuniones previas donde líderes de la comunidad, especialmente los presidentes de las JAC, focalizan las principales necesidades y problemas de su comunidad. A estas mesas, asiste el coordinador de los consejos, quien es el encargado de implementar las herramientas requeridas para llevar a cabo cada uno de los consejos comunales proyectados.
El pliego de observaciones y peticiones que los líderes comunales han realizado en las mesas de concertación, son llevadas por el coordinador a las dependencias
de la alcaldía, donde los funcionarios las estudian y plantean algunas posibles soluciones con miras a fortalecer los planes de acción y dado el caso, el plan de desarrollo del municipio (Lozano, 2012, 6 de Julio).
Días antes de la realización del evento central, la secretaría de desarrollo social y comunitario realiza un ejercicio de difusión para que dignatarios y afiliados de las JAC, ediles, concejales, miembros de organizaciones de base y ciudadanos del común asistan al consejo (Lozano, 2012, 6 de Julio).
El día del consejo, la comunidad es congregada en un espacio amplio que se va llenando de miembros de organizaciones sociales y comunales, medios de comunicación y ciudadanos.
Con la llegada del alcalde y su gabinete, se empiezan a desarrollar las exposiciones, tanto de los líderes representantes de la comunidad, realizando sus demandas, como de los miembros de la administración municipal, dando respuesta al manejo que se le ha dado a las problemáticas y proponiendo posibles soluciones.
Las presentaciones se realizan de acuerdo a seis ejes temáticos preestablecidos durante los consejos locales de planeación11, los cuales son: el eje poblacional (igualdad de género, maltrato infantil), eje ambiental (Zonas verdes, embellecimiento de la ciudad, aguas contaminadas), eje de ambiente construido (infraestructura, parques, polideportivos, vías y alcantarillado), eje sociocultural (educación, salud, cultura, deporte y recreación), eje económico (ingresos de la población, empleo, microempresas), y eje político administrativo (relaciones de la comunidad con la administración).
Al terminar las presentaciones, se lleva a cabo una ronda de preguntas donde los asistentes al evento tienen la posibilidad de contra-preguntar a los funcionarios de la administración (Rojas A, 2012,16 de Julio).
11Según el acuerdo 13 del 2000, el consejo de planeación local es una instancia de participación, la cual
Cuando acaba el consejo (el cual dura alrededor de cuatro horas), el coordinador presenta las conclusiones y suscribe las actas en donde se recopilan los principales compromisos adquiridos por la administración municipal en cabeza del alcalde (Neiva, 2012 b). Además, se establece la fecha en la cual se realizará el próximo consejo comunal del sector, en donde se rendirá cuentas de los compromisos adquiridos (Lozano, 2012, 6 de Julio).
[image:27.612.123.549.476.698.2]Para Julio de 2012, se han realizado quince consejos comunales en las diez comunas y cuatro de los corregimientos de la ciudad (San Luis, Rio Ceibas, Fortalecillas, Caguán) (Neiva, 2012c). Se tiene presupuestado por parte de la Secretaría de Desarrollo Social y Comunitario, la realización de quince consejos más antes de finalizar el año en curso, en los cuales se expondrá a la comunidad el documento consolidado del plan de desarrollo y los beneficios que su implementación traerá a la población de Neiva; eso sí, sin dejar de lado la atención de las necesidades puntuales de la comunidad, que se intentarán solventar por medio de los planes de acción y otras medidas inmediatas que pueda plantear el ejecutivo. (Lozano, 2012, 6 de Julio).
TABLA 3.1 ASISTENCIA DE CIUDADANOS A LOS CONSEJOS COMUNALES PRIMER SEMESTRE DE 2012.
COMUNA MUJERES HOMBRES TOTAL
%
FRACCIONADO Y TOTAL
1 100 5% 48% 107 6% 52% 207 11%
2 55 3% 44% 70 4% 56% 125 6%
3 71 4% 57% 54 3% 43% 125 6%
4 26 1% 30% 61 3% 70% 87 4%
5 88 5% 57% 67 3% 43% 155 8%
6 135 7% 56% 106 5% 44% 241 12%
7 68 4% 57% 52 3% 43% 120 6%
8 52 3% 57% 39 2% 43% 91 5%
9 103 5% 59% 72 4% 41% 175 9%
10 121 6% 65% 65 3% 35% 186 10%
SAN LUÍS 25 1% 29% 60 3% 71% 85 4%
FORTALECILLAS 74 4% 58% 53 3% 42% 127 7%
CAGUÁN 73 4% 54% 63 3% 46% 136 7%
TOTAL 1018 52% 704% 924 48% 696% 1942 100%
52% 48% 100% 100%
Tomado de informe mensual de gestión N.1. Secretaria de desarrollo social y comunitario.
3.2 CONSEJOS COMUNALES COMO ARENA DE ACCIÓN
Como fue expuesto unas páginas atrás, los consejos comunales son lugares de concertación entre el ejecutivo y la comunidad donde se plasman las necesidades y problemáticas de la sociedad, que posteriormente son estudiadas por la administración municipal para plantear diferentes soluciones.
El hecho de contar con estos espacios, llama la atención de los presidentes de JAC, quienes en gruesas cantidades (el 94%) asisten a dichos eventos (Ver grafica 3.1).
En este orden de ideas, pensar a los consejos comunales como el escenario protagónico donde se desarrolla la mayor parte de la interacción entre las JAC de Neiva y la administración municipal no parece ser nada descabellado, sino que por el contrario, encuentra sustento empírico en las encuestas y entrevistas realizadas a los presidentes de JAC y miembros de la comunidad.
3.3 SITUACIÓN DE ACCIÓN
Antes de abordar la caracterización analítica de las reglas que afectan la estructura de esta arena de acción, primero se va a realizar el análisis de los componentes internos de la situación de acción que emerge al interior de dicha arena: Participantes, posiciones, información, costos y beneficios y potenciales resultados.
3.3.1Participantes: Para el análisis institucional que se está realizando en esta trabajo investigativo, y de acuerdo a los argumentos expuestos por Ostrom (2005), es posible considerar a un conjunto de individuos como un participante, sólo si se asume que cada uno de ellos tiene la intención de participar en una acción colectiva. Bajo esta lógica, se han identificado dos participantes protagónicos: la administración municipal y los presidentes de JAC.
La administración municipal de la ciudad de Neiva, es una organización gubernamental compuesta por un grupo de funcionarios que ejercen su labor de acuerdo a unas competencias dictadas por la ley y con base en un plan de desarrollo que sirve como hoja de ruta del ejercicio de intervención pública.
La actual administración de la ciudad de Neiva, está encabezada por el alcalde Pedro Hernán Suárez, ingeniero de petróleos con postgrado en finanzas públicas, con amplia experiencia en el sector público en cargos como Secretario de Obras de Yaguará, Secretario General de la Alcaldía de Neiva, Gerente (E) de Empresas Públicas de Neiva, Alcalde (E) de Neiva y Yaguará, Diputado y Presidente de la Asamblea Departamental del Huila (sitio web Neiva, 2012).
Por su lado, los dignatarios de las JAC son líderes comunitarios, generalmente comprometidos con la defensa de los intereses sociales y políticos de la población que representan, que tienen presente las herramientas que el gobierno les brinda y la legitimidad que ser voceros de la comunidad encarna (Maldonado, 2009). (Ver grafica 3.2)
Durante las mesas de concertación, todos los presidentes de JAC de la comuna donde se va a realizar el consejo se reúnen, seleccionan el abanico de necesidades que requieren de mayor apoyo gubernamental y preparan las presentaciones que se van a realizar el día del consejo. La homogeneidad de sus visones y el hecho de compartir una misma posición fortalece los lazos comunitarios y los impulsa de forma conjunta a trabajar por todos los barrios de la comuna. De acuerdo a su papel en las mesas de concertación y a su labor colectiva en el desarrollo de los consejos, es posible entender al conjunto de presidentes de JAC como “individuos buscando lograr propósitos comunes” y por ende, como un participante al interior de la situación de acción.
“Trabajábamos juntos presentando notas de interés general del barrio, pero también haciendo acompañamiento a nivel comuna, viendo obras macros que beneficien a toda la comunidad, gracias a estos trabajas mancomunados, se ha visto mejoramiento en malla vial, polideportivos etc.” (Cabrera. E, 2012, 4 de agosto)
Además de los miembros del gabinete y los presidentes de JAC, otro sin número de organizaciones de orden comunitario asiste a los consejos. Asociaciones de madres cabeza de hogar, asociaciones deportivas y miembros de sindicatos u organizaciones obreras hacen presencia en los consejos pero no tienen una participación activa, ni componen las mesas de concertación. Su participación se reduce a esporádicas intervenciones en el transcurso del evento.
Por su lado, las mujeres han tenido un papel fundamental en el escenario comunal de la ciudad de Neiva. De acuerdo a la información suministrada por la secretaria de desarrollo social, las JAC del municipio lideradas por mujeres son del orden del 35%. (Ver grafica 3.4)
En términos generales, los líderes comunitarios dentro de los cuales se ubican los presidentes de JAC, son ciudadanos carismáticos, bastante hábiles en el ámbito político y muy reconocidos por el grueso de los ciudadanos y los miembros de la administración municipal (Lozano, 2012, 6 de Julio). Aunque no poseen las mayores credenciales académicas (el 41% tan solo terminó la secundaria) y algunos no conocen la ley que los regula (el 20% afirma conocer poco de la ley, y el 6% nada), su experiencia en el establecimiento de relaciones y su liderazgo frente a la comunidad que representan, son insumos suficientes para realizar de forma eficiente su labor al interior del consejo. (Ver graficas 3.5 y 3.6)
3.3.2 Posiciones: Para el caso de la situación de acción que se observa al interior de los consejos comunales, es posible identificar dos posiciones: la de los miembros de la administración y la de la comunidad.
Dentro de la posición de los miembros de la administración municipal, se encuentran el alcalde, los secretarios y las cabezas de las direcciones administrativas, así como una veintena de asesores y miembros de la oficina audiovisual. De igual manera, son miembros de esta posición los coordinadores y, por supuesto, el coordinador general, quien usualmente también oficia como moderador de los consejos (Neiva, 2012b).
De acuerdo a los informes mensuales de gestión (Neiva, 2012b; 2012c), al interior de los consejos funcionan una serie de reglas que regulan algunos aspectos que confieren posiciones al interior de los consejos, como son:
• Las fechas: El día y la hora en que se van a llevar a cabo los consejos son establecidos por los coordinadores quienes por medio de una labor conciliadora, escogen la fecha más conveniente para los principales miembros del gabinete municipal, entre los cuales sin lugar a dudas el alcalde es el más relevante.
• Los tiempos de habla: En el transcurso de los consejos, el moderador es quien “debe hacer cumplir los tiempos establecidos”. El hecho de que el moderador pertenezca a la posición de la administración municipal, dota de mayor autoridad a ésta.
• Áreas locativas: Son establecidas por el equipo coordinador de los consejos, su selección depende de la amplitud del lugar y de factores como el calor y la ubicación del mismo.
3.3.3 Información: Al interior de la arena de acción que emerge de los consejos comunales, los participantes tienen acceso a un tipo de información completa y perfecta.
La información es de tipo completa, en cuanto tanto los presidentes de JAC como los miembros de la administración municipal, conocen en su totalidad la estructura de la situación de acción que se desarrolla. Ambos participantes se conocen mutuamente, saben cuáles son sus posiciones y sus posibles acciones, tienen a su disposición toda la información referente a los temas a tratar y están al corriente de cuáles son los potenciales resultados a los que puede llegar al finalizar el consejo.
en las mesas de concertación, por medio de un informe que el coordinador ha dirigido a cada dependencia de la alcaldía (Neiva, 2012b, 2012c). Por otro lado, a través del consejo, la comunidad en general se entera de las soluciones que a sus problemáticas la administración ha planteado, y al final del evento, tienen la posibilidad de obtener una copia del acta del consejo donde se registran todos los compromisos adquiridos por la administración (Rojas. A 2012, 16 de Julio).
3.3.4 Costos y Beneficios: Durante los consejos, los participantes y asistentes deben cargar con una serie de costos en cuanto esperan que su participación o asistencia les resulte en algún(os) beneficio.
Los dos grupos de participantes deben lidiar con inconvenientes como el transporte, el calor, la multitud y la duración de los consejos. Según la encuesta realizada a los presidentes de JAC, el mayor costo que acarrea la asistencia a los consejos es su duración (algunos se han extendido a cerca de siete horas), seguido por el calor que deben soportar debido a las condiciones climáticas de la ciudad, y a la cantidad de gente que se acerca al evento. Cuando los consejos son realizados en los corregimientos de la ciudad, no es el clima el mayor desafío para los presidentes de JAC, sino la dificultad de llegar al lugar donde se va a desarrollar el encuentro. Aun así, hay que resaltar que de acuerdo a las encuesta, cerca del 18% de los encuestados no encontró ningún inconveniente a participar en los consejos. (Ver grafica 3.7)
Ahora bien, para los presidentes de JAC las recompensas derivadas a la participación en los consejos, hace que valga la pena correr con los costos que representa esta acción (Cabrera 2012, 2012, 4 de Agosto; Jiménez, 2012, 5 de Agosto). Más allá de lograr que su barrio se vuelva objeto de gasto público, el reconocimiento popular y el figuramiento político que logran los presidentes, cubre con todos los costos asociados a su participación en los consejos.
replanteamiento de las estrategias gubernamentales, la identificación de los intereses prioritarios de la población y el posicionamiento de una agenda pública adecuada, lo que en efecto mejora su ejercicio gubernamental.
3.3.5 Potenciales Resultados: Al participar en los consejos comunales, los dos participantes tienen la posibilidad de afectar potencialmente, a través de sus acciones, una serie de resultados.
Los presidentes de JAC, asistiendo a los consejos, tienen la oportunidad de lograr que su comunidad mejore sus condiciones de vida, sin tener que recurrir a ningún político que haga las veces de intermediario y sin poseer un nivel considerable de conocimiento en gestión de proyectos. De igual forma, a través de los consejos, se garantiza una participación más equitativa del gasto público, así como el reconocimiento de problemáticas que en otro contexto se mantendrían al margen de la agenda.
Por otro lado, la administración municipal a través de los consejos ha realizado un mejor ejercicio de intervención a las problemáticas sociales, ya que al trabajar de la mano con los potenciales beneficiarios, la implementación de políticas públicas se hace más efectiva y los indicadores de gestión y de impacto que evalúan la labor gubernamental, arrojan mejores resultados. Como sostiene Jorge Lozano:
“A pesar de que solo van 6 meses desde que se empezaron a realizar los consejos, hemos notado que los resultados son bien positivos en materia de los gastos de inversión, ya que al trabajar con la ciudadanía, la labor gubernamental se ha hecho más eficiente, y eso la gente lo reconoce.” (Lozano, 2012, 6 de Julio)
3.4 VARIABLES EXOGENAS
3.4.1 REGLAS EN USO
De acuerdo a la clasificación que Ostrom (2005) realiza, existen 6 tipos de reglas que pueden afectar la situación que se desarrolla dentro de una arena de acción. En el marco de los consejos comunales se han identificado:
3.4.1.1 Reglas de posición: Al tratarse específicamente de las reglas que crean posiciones, en el marco de la arena de acción de los consejos comunales, éste tipo de reglas encuentran sus bases fundacionales en el artículo 38 de la Constitución Política y en la normatividad comunal consignada en la ley 743 de 2002 y sus decretos reglamentarios 2350 de 2003 y 890 de 2008, los cuales regulan la participación y representatividad de los organismos de acción comunal y clarifican el ejercicio de sus derechos y deberes.
En dichas reglas formalmente constituidas, se exige a las entidades territoriales la creación de espacios de participación ciudadana y comunitaria. En pro de su cumplimiento, para el periodo 2012-2015, la alcaldía de Neiva a través de la Secretaría de Desarrollo Social y Comunitario formuló la creación de los consejos comunales como espacios de concertación entre las organizaciones comunitarias y la administración municipal (Rojas A, 2012, 16 de Julio).
Ya al interior de la estructura de los consejos comunales, existen unas reglas de posición que afectan el desarrollo de la situación de acción. En primera medida, el coordinador general de los consejos, empleado público adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social y Comunitario, es quien determina las fechas y el lugar donde se desarrolla el evento, ordena los tiempos, modera las discusiones, establece el orden de las intervenciones y decide a quien se le da el uso de la palabra (Neiva, 2012b).
cumplimiento de los tiempos, el orden de las intervenciones y otros factores frente a los cuales es bastante flexible.
Por otro lado, al tratarse de los representantes voceros de la comunidad, y en especial con los presidentes y afiliados a las JAC, la flexibilidad muta a rigurosidad frente al cumplimiento de las reglas establecidas en los estatutos de los consejos, siendo bastante comunes las escenas en donde abruptamente se interrumpe las intervenciones de los presidentes de las JAC alegando la violación al tiempo permitido (ver anexo, video de consejo comunal). Sin duda alguna, este tipo de reglas de orden informal inyectan mayor autoridad a la posición que sostienen los miembros de la administración municipal.
Por lo que corresponde a los miembros de la JAC que asisten a los consejos, las reglas de posición identificadas están relacionadas con la legitimidad que la comunidad les ha concedido. Cabe anotar, que dentro de los informes de gestión de los consejos comunales, no hay cita alguna que afirme que los presidentes de las JAC deben asistir de forma obligatoria al consejo. Tan solo se advierte la importancia que tiene su participación en las mesas de concertación y en los consejos comunales, pues nadie mejor que ellos para expresar las demandas y visiones de la comunidad que representan (Neiva, 2012a; Neiva, 2012b).
Es en concreto la comunidad quien otorga al presidente de la JAC la posición, delegándole un poder simbólico para que defienda sus intereses sociales y políticos (Cabrera 2012, 4 de Agosto; Méndez, 2012, 23 de Septiembre). De no cumplir con las obligaciones designadas, el presidente tendrá que cargar con las disposiciones políticas que acuerde la JAC, pero principalmente, con las sanciones sociales que le imponga la comunidad (Cabrera 2012, 4 de Agosto).
En cuanto a la administración municipal, esta adquiere su posición al interior del consejo, a partir de su compromiso electoral de:
ciudadano a la gestión pública a través de veinticuatro (24) Consejos Comunales al año”. (Suarez, 2011, pg. 214)
Pero además de propiciar la actividad participativa a la que se ha comprometido, la posición de los miembros de la administración está ligada al ejercicio de rendición de cuentas y exposición de la oferta institucional que tiene el Estado, que de acuerdo al documento conpes 3661 todas las entidades territoriales deben implementar (DNP, 2010).
3.4.1.2 Reglas de límite: Ya que este tipo de reglas define quienes entran a una posición específica (Ostrom 2005), es necesario identificarlas de acuerdo a cada una de las posiciones.
En lo que respecta a la administración municipal, es el alcalde electo quien está facultado a designar a cada uno de los miembros de su gabinete. Sin entrar a abordar que intereses se mueven detrás de cada nombramiento, para ser la cabeza de una dependencia adscrita a la alcaldía municipal, tan solo se exige ser mayor de edad, no poseer antecedentes penales y haber obtenido un título profesional.
En cuanto a los miembros de las JAC, de acuerdo al artículo 34 de la ley 743 de 2002, para desempeñarse como dignatario de una JAC se debe estar en calidad de afiliado, ser mayor de edad y saber leer y escribir. Cumpliendo con dichas condiciones, todos los candidatos entran en un proceso de elección que se realiza por medio de los órganos de la JAC o directamente por los afiliados, según lo determinen los estatutos (Colombia, 2002).
vocación del trabajo comunitario (Cabrera, 2012, 4 de Agosto; Méndez, 2012, 23 de Septiembre).
3.4.1.3 Reglas de autoridad: Este tipo de reglas especifican las acciones que un participante de acuerdo a su posición, puede, debe o no debe realizar a lo largo del desarrollo de una situación de acción (Ostrom, 2005).
En los consejos comunales, los miembros de la administración municipal tienen un marco de reglas de autoridad que los dota de un mayor empoderamiento frente a los otros participantes al interior de la situación de acción. El hecho de que los consejos sean coordinados por los servidores públicos, inclina la balanza de poder hacía los participantes de esta posición. Por ejemplo, como ya se mencionó anteriormente, para los miembros de la administración municipal el tiempo de duración de las intervenciones no es estrictamente regulado (en el papel las intervenciones deben durar cinco minutos); por el contrario, estos participantes pueden tomarse la cantidad de tiempo necesaria para realizar su exposición y, en este sentido, existen unas reglas de autoridad que permiten estas ventajas a los participantes que sostienen esta posición. Reverso a lo que sucede con los miembros de la comunidad y en especial con los presidentes de JAC, quienes cuentan con unos tiempos de intervención rigurosamente regulados.
compromete a los funcionarios a dar respuesta a todos los asuntos de carácter público.
De igual forma, es de carácter obligatorio que cada dependencia de la alcaldía obtenga una copia del acta firmada dentro del desarrollo del encuentro participativo con la comunidad que contiene los compromisos asumidos por la administración, y con base en esta información se desarrolle el plan de acción de cada despacho (Neiva 2012b; 2012c).
También hay reglas que de acuerdo a las dinámicas de la situación de acción, necesitan del cumplimiento de los dos grupos de participantes (gabinete municipal y presidentes de JAC). Obedecer el cronograma preestablecido por los coordinadores es una regla que ambas posiciones deben aceptar (Neiva 2012b; 2012c). Tan solo ante una emergencia se permite cambiar el orden de las temáticas y las presentaciones que se abordan en los consejos.
3.4.1.4 Reglas de agregación: Estas reglas establecen quienes participan en la toma de decisiones y designa cuanto peso tiene la participación de cada participante (Ostrom, 2005).
Para el caso de los consejos comunales, detrás de cada compromiso adoptado, se ha llevado a cabo una puja en la cual la comunidad realiza unas demandas y la administración resuelve cuál de ellas entrar a intervenir. El alcalde, con apoyo de sus asesores y secretarios, es finalmente quien decide a que se compromete su administración, aunque la presión ejercida por la comunidad es influyente.
discursiva poseen y mayor legitimidad tienen frente a los ciudadanos (Quintero, 2012, 23 de Septiembre).
Al final del consejo, el alcalde hace un resumen de todos los compromisos que ha adquirido tanto la administración municipal como los organismos de acción comunal, principalmente las JAC. Es con base en esta última intervención del burgomaestre, que se registran en las actas los acuerdos puntuales que arrojó el consejo (Neiva 2012b, 2012c). Estas actas son el instrumento principal con el que el alcalde de la ciudad exige a cada dependencia el cumplimiento de los compromisos, como lo certifica el siguiente fragmento de un oficio dirigido a cada secretario y director de las dependencias de la alcaldía:
“El pasado 30 de mayo y el 7 de junio de los corrientes mediante oficio, fue radicada en su despacho la información concertada en los últimos Consejos Comunales con la comuna 8 y comuna 9 respectivamente, esto con el fin de integrarlas en los correspondientes planes de acción y dar informe a esta Secretaría de los avances y compromisos asumidos, por lo que el señor Alcalde ha solicitado que se haga un seguimiento estricto y se informe de lo avanzado en estos temas. Por tal razón, solicitamos de manera respetuosa y pertinente dar curso a las mencionadas respuestas de los oficios arriba descritos, lo más pronto posible.” (Neiva, 2012d)
3.4.1.5 Reglas de información: Estas reglas afectan el nivel de información disponible para los participantes y autoriza algunos canales de información entre ellos asignando obligaciones, permisiones o prohibiciones para comunicar en una situación particular (Ostrom, 2005).
Para identificar el conjunto de reglas de información que inciden en los consejos comunales, hay que comenzar por reconocer que estos eventos son escenarios de intercambio de información de interés público. En este sentido, toda la información allí expuesta pasa a ser de dominio público.
contar con evidencia (testigos, cifras, fotografías) que sustente la información expuesta.
También existen algunas reglas que permiten que en el desarrollo de los consejos comunales, los participantes pertenecientes a cada una de las posiciones concreten otros escenarios para el intercambio de la información. Por ejemplo, es posible que un líder comunal a través del consejo logre la difícil tarea de obtener una cita privada con el alcalde o alguno de los funcionarios de la alcaldía, con el fin de tratar una temática en particular. El hecho de que la cita se concrete públicamente da mayor confianza de su cumplimiento.
Al finalizar el evento, a los representantes de cada cartera municipal y a todos los presidentes de JAC, se les entrega un acta con los compromisos adquiridos en este proceso de participación comunitaria (Neiva 2012b; 2012c).
3.4.1.6 Reglas de Ámbito: Estas reglas regulan el alcance de los potenciales resultados que pueden ser alcanzados durante la situación de acción (Ostrom, 2005). En el caso que compete a esta investigación, dichas reglas están relacionadas con los posibles compromisos que la administración municipal adquiere para solucionar situaciones problemáticas que una comunidad enfrenta, compromisos que se materializan en la provisión de bienes y servicios a través de la formulación e implementación de programas y proyectos inscritos en los planes de acción de cada dependencia (Neiva, 2012b).
Ahora bien, los acuerdos fijados entre los participantes en los consejos comunales se deben establecer teniendo en cuenta la existencia de unos recursos financieros que posibiliten su realización y en el marco de las competencias que legalmente tienen establecidas los municipios como entidades territoriales.
mediano plazo y el plan de ordenamiento territorial. En este orden de ideas, al interior de los consejos se debe concretar la formulación de programas y proyectos lineales y congruentes con el plan de desarrollo municipal y demás herramientas de planeación.
4.0 ARENA DE ACCIÓN ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS CONSEJOS COMUNALES
En el presente capítulo se va a realizar el análisis de la estructura fundamental de relaciones lógicas entre las JAC de Neiva y la administración municipal antes de la implementación de los consejos comunales.
Hay que advertir que de acuerdo a la ambigüedad temporal que supone el establecimiento de la arena de acción antes de la implementación de los consejos, el análisis se va realizar con base en información de las últimas dos décadas de acción comunitaria por parte de las JAC en el municipio de Neiva.
De igual forma, es importante aclarar que según Ostrom (2005) y Eslava (2010), es posible asociar la arena de acción, de acuerdo con el objeto de estudio, a mercados específicos, relaciones de poder, escenarios políticos, ambientes de sociabilidad, así como a las diferentes formas de intermediación que existen en el intercambio humano.
En este sentido, a pesar de la variedad de situaciones de acción que fue posible establecer y de la dificultad que sugiere realizar un análisis institucional en medio de tal nivel de vaguedad, en el desarrollo del análisis de la arena de acción que compete a este capítulo, se han logrado abstraer los componentes más regulares de las situaciones que emergen de las relaciones que los dignatarios de las JAC entablaban para lograr beneficios de la administración municipal.
administración, había una ausencia de espacios concretos, periódicos y formales donde las JAC y la administración confluyeran abiertamente frente a la ciudadanía y los medios de comunicación, para tomar decisiones conjuntas de intervención gubernamental. Además de los encuentros que por mandato legal se realizaban para socializar el plan de desarrollo, no eran muchas las oportunidades que tenían los presidentes para reunirse con el alcalde y el grueso del gabinete.
En este sentido, la forma en que las JAC obtenían beneficios gubernamentales de parte de la administración municipal, contaba con dos características principales: la mediación y la informalidad (Moreno, 2012; Piedrahita, 2012). Por lo tanto, las reglas que regulaban la situaciones de acción, y en efecto los participantes, las posiciones, los flujos de información, los costos y beneficios asignados a la acción y los potenciales resultados, no eran los mismos a los que emergen en una arena de acción como la de los consejos comunales.
En medio de la carencia de espacios formales para el ejercicio de canalización de recursos que realizan los presidentes de JAC, como sostienen diversos analistas regionales (Díaz, 2012; Martínez, 2003; Montero, 1997), las relaciones de las JAC con el sistema político quedo atrapada en las redes clientelistas, en gran medida porque las organizaciones comunitarias no encontraban otro medio para obtener beneficios del sector público. Durante la década de los 90 y como resultado de la descentralización del Estado, se recortó la financiación para las JAC y se eliminaron los auxilios parlamentarios (Gutiérrez Sanín, 2007). Fue entonces que se dio inicio a los procesos de contratación comunitaria que a la postre, según Olga Elena Jaramillo (2009) y Gutiérrez Sanín (2007) continuó sosteniendo las redes clientelares de adjudicación de contratos por votos.
4.1 SITUACIÓN DE ACCIÓN
El primer grupo lo componen los dignatarios de las JAC12, quienes en el marco de esta arena de acción, no actúan con el mismo nivel de colectividad que en el desarrollo de los consejos. Aun cuando comparten una misma posición y sus visiones son homogéneas, el hecho de no contar con un espacio concreto de interacción ni con un marco de reglas que incentive el trabajo en conjunto, hace que la integración de los líderes comunitarios de los diferentes barrios y comunas en torno a propósitos comunes, no sea el común denominador.
“…..antes de los consejos, nosotros los presidentes nos veíamos solo en las charlas y capacitaciones que hace la alcaldía por ahí cada tanto, y en las reuniones de la asociación de juntas. Ahora con los consejos nos vemos más seguido y además con las mesas de concertación, pues trabajamos juntos por la comunal”. (Quintero, 2012, 23 de Septiembre) En este sentido, los logros obtenidos por parte de las JAC se daban de forma individual para cada barrio y estaban determinados por la experiencia acumulada del presidente, quienes en algunas oportunidades, como sostiene Vanessa Piedrahita, “….son los mismos de siempre, se han empotrado para manejar los destinos de la Junta…Hay una manipulación en los mecanismos de elección” (2012, abril 29). En cualquier caso, es a través de la experiencia que el líder adquiere las cualidades necesarias para ser partícipe del gasto público, cualidades que en la jerga comunal se conocen como capacidad de “gestión”.
Es en relación con la acción de “gestionar”, que encuentra cabida en la estructura de las relaciones un segundo grupo de participantes a quienes, para efectos de esta investigación van a ser llamados “los intermediadores” en honor a su labor de engranaje al interior de las situaciones. Los intermediadores, son actores relevantes en el escenario político de la ciudad de Neiva, usualmente concejales o diputados, quienes haciendo gala del poder que su posición les otorga, sirven de mediadores en el proceso de obtención de tramitación de obras y proyectos de iniciativa comunal.
12 De acuerdo al Conpes 3661
