Análisis de la teoría de coaliciones al interior del Congreso de la República, Estudio de caso - estudio sobre la influencia del Ejecutivo en la conformación de coaliciones legislativas y análisis al comportamiento de la coalición gobiernista al interior

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(1)UNIVERSIDAD DE LOS ANDES. FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA. ANALISIS DE LA TEORIA DE COALICIONES AL INTERIOR DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA ESTUDIO DE CASO: ESTUDIO SOBRE LA INFLUENCIA DEL EJECUTIVO EN LA CONFORMACION DE COALICIONES LEGISLATIVAS Y ANALISIS AL COMPORTAMIENTO DE LA COALICION GUBERNISTA AL INTERIOR DEL CONGRESO DURANTE EL 2002 – 2003 EN COLOMBIA. Jaime Alberto Escrucería De La Espriella 2000 – 21256. Director Prof. Gary Hoskin Lector: Prof. Juan Carlos Rodríguez Raga. Bogotá, 2005 1.

(2) Índice Pág.. 1.0 Introducción Y Justificación.......................................................................3 2.0 El Congreso De La República.....................................................................6 2.1Organización Y Composición Del Congreso De La República.......................7 2.2 Funciones Del Congreso...............................................................................9 2.3 Las Mesas Directivas...................................................................................11 3.0. Relaciones Ejecutivo – Legislativo.........................................................15 4.0 Teoría De Coaliciones Al Interior Del Congreso.....................................18 4.1 Definición Y Topología De Coaliciones........................................................18 4.2 Principales Características De Una Coalición.............................................26 4.3 Identificación De Coaliciones......................................................................28 4.4 Conformación Y Funcionamiento De Las Coaliciones.................................32. 5.0 Estudio De Caso: Estudio Sobre La Influencia Del Ejecutivo En La Conformación De Coaliciones Legislativas Y Analisis Al Comportamiento De La Coalición Gubernista Al Interior Del Congreso Durante El Periodo De Tiempo 2002 – 2003 En Colombia...................................................................35. 6.0 Conclusiones.............................................................................................52 7.0 Bibliografía.................................................................................................55. 2.

(3) 1.0 INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN. Al interior de una organización o institución donde interactúan individuos, las alianzas y las coaliciones hacen parte de las dinámicas a las cuales se enfrentan por la búsqueda de sus intereses. El Congreso de la Republica no se escapa a esta situación. El ambiente de tensión que se vive al interior del Congreso hace de éste un magnífico escenario para observar y comprender el modo operativo de los diferentes actores políticos donde la tensión entre cooperación y conflicto se hace expresión de la actividad política. Es en este tipo de actividad donde cada uno de los individuos se enfrenta, con sus propios recursos, ante la posibilidad de cooperar con otros individuos con los cuales comparte intereses mutuos o no cooperar dependiendo de la situación y de cómo esta decisión pueda influir en resultados que afecten sus intereses.. Los intereses individuales y colectivos se encuentran en constante pugna con los intereses de otros individuos o colectividades durante las discusiones que impulsa el trabajo legislativo. En este sentido lo que se busca es dar respuesta a preguntas sobre ¿Cómo se articulan los diversos intereses?, ¿Qué papel cumplen las alianzas y coaliciones?, ¿Cuál es la diferencia entre una alianza y una coalición? Respondiendo a la necesidad de impacto sobre las decisiones adoptadas por el Congreso las coaliciones cumplen un papel fundamental en el trabajo político.. 3.

(4) Es materia de esta monografía hacer un análisis sobre cómo el ejecutivo influye mediante sus recursos en la conformación de coaliciones al interior del Congreso de la Republica para sacar adelante su agenda y la importancia que tiene la elección de las mesas directivas en la consecución de este fin.. En el contexto Colombiano es importante este estudio debido a que en numerosas ocasiones la legitimidad del Estado colombiano ha sido puesta en entredicho por diversos factores. Uno de ellos es el irrespeto al principio de separación de poderes y otro es la falta de disciplina partidista. En este sentido el estudio sobre las coaliciones para conformar mesas directivas es objeto de estudio que permitirá acercarse y comprobar que el ejecutivo ejerce presiones sobre la conformación de las mesas directivas, violando el principio de separación de poderes, y la pugna de intereses individuales, contrariando la representación partidista, en el caso de las elecciones a mesas directivas evidenciará la debilidad de los partidos políticos y la falta de disciplina partidista por parte de los congresistas.. La pregunta fundamental sobre la que la presente monografía indagará será: ¿Cómo se lleva a cabo el proceso de formación de coaliciones al interior del Congreso De La Republica para elegir sus mesas directivas y cuál es papel de los partidos políticos en dicho proceso?. La hipótesis del trabajo es: Las coaliciones entre congresistas no responden a un funcionamiento de representación partidista sino a la pugna de intereses personales de cada congresista muchas veces impulsado desde el ejecutivo. 4.

(5) El principal objetivo es estudiar y analizar los procesos de conformación. de. coaliciones en el Congreso de la República y las diferentes fuerzas de influencia que subyacen en dicho proceso en el estudio de caso de las elecciones y conformación de mesas directivas.. Así mismo se buscará ilustrar la relación Ejecutivo – Legislativo en el tema de las coaliciones al interior del Congreso, resaltar la importancia de las elecciones de las Mesas Directivas al interior del Congreso de la República de Colombia , distinguir la diferencia entre coalición y alianza explorando los diferentes intereses que hacen que los congresistas se unan, haciendo especial énfasis en el tema de las bancadas y los bloques regionales y mediante el análisis del voto en los principales proyectos presentados observar el comportamiento de las coaliciones y de los congresistas según la posición adoptada por los diferentes partidos políticos en relación a la elección de mesas directivas y la agenda legislativa.. 5.

(6) 2.0 EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. En la historia de las instituciones políticas, el Congreso de la República o Parlamento tiene sus inicios después de la caída del Estado Absolutista con el surgimiento del Estado de Derecho. La tradición continental ha hecho un especial énfasis en el estudio de esta institución debido a la importancia que esta tiene en la teoría de la división de poderes basada en la revolución inglesa y francesa del siglo XVIII. El temor de un gobernante legislador y que aplique el derecho, un absolutista o tirano, llevó a que se creara una división de los poderes públicos donde el Congreso o Parlamento fuera el encargado de crear y aprobar las leyes basándose en un sistema de pesos y contrapesos que contrarrestara la envergadura del poder ejecutivo.. El Congreso de la República de Colombia tiene como antecedentes el acta de la Federación de la Provincias Unidas de la Nueva Granada escrita en 1811 y el Congreso de Angostura de 1819 cuyos principales ideólogos fueron el Libertador Simón Bolívar y el Doctor Francisco Antonio Zea. Una vez constituida la Nación como República independiente, la convención Constituyente de Cúcuta organiza definitivamente el Congreso Nacional el 6 de octubre de 1821. Los constituyentes partieron de la base de que era un deber de la Nación proteger a través de leyes sabias y equitativas, los bienes superiores de libertad, seguridad, propiedad e igualdad de todos los colombianos. El poder legislativo quedó configurado por un sistema bicameral: El Senado de la República y la Cámara de Representantes. El 6.

(7) primer Congreso inició sus labores en abril de 1823 con 15 senadores y 46 representantes, hace más de 170 años1.. 2.1 ORGANIZACIÓN Y COMPOSICIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. El Congreso de la República está compuesto por el Senado y la Cámara de Representantes. El Senado se conforma por cien miembros elegidos por circunscripción nacional y dos miembros elegidos por circunscripción especial por comunidades. indígenas.. circunscripciones. La. territoriales. Cámara y. de. Representantes. circunscripciones. se. especiales;. elige hay. en dos. representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tenga en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil; cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conforman una circunscripción territorial 2. El Congreso se reúne en sesiones ordinarias durante dos periodos por año que constituyen una sola legislatura, el primer periodo de sesiones se inicia el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo comienza el 16 de marzo y termina el 20 de junio3. De conformidad con el artículo142 de la Constitución, en cada cámara se elegirán comisiones permanentes, encargadas de tramitar en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. Estas comisiones permanentes deben ser elegidas por cada una de las cámaras para el respectivo periodo constitucional, y su número, lo. 1. http://www.camaraderepresentantes.gov.co febrero de 2005 Actualmente se ha llevado una Reforma al Régimen Electoral cuyas implicaciones sólo podrán se observadas a nivel de Congreso en las elecciones del 2006 3 Constitución Política de Colombia : Legis:2000:p 269 2. 7.

(8) mismo que el número de sus miembros y las materias de las que cada una deberá ocuparse, serán determinadas por la ley. Con fundamento en esta norma constitucional, la ley 5ª de 1992 creó siete comisiones constitucionales permanentes en cada cámara, con la siguiente distribución de competencias y número de miembros: 1) Comisión Primera: Compuesta por diecinueve miembros en el Senado y treinta y tres en la Cámara de Representantes, conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamento de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa y notariado y registro entre otras. 2) Comisión Segunda: Compuesta de trece miembros en el Senado y diecinueve miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de política internacional, defensa nacional y fuerza publica entre otros. 3) Comisión tercera: Compuesta por quince miembros en el Senado y veintisiete miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de hacienda y crédito publico; impuestos y contribuciones; exenciones tributarias y leyes sobre el Banco de la Republica entre otros. 4) Comisión Cuarta: Compuesta por quince miembros en el Senado y diecinueve miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero y enajenación y destinación de bienes nacionales entre otros. 5) Comisión Quinta: Compuesta por trece miembros en el Senado y dieciocho miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:. 8.

(9) régimen agropecuario; ecología; medioambiente y recursos naturales entre otros. 6) Comisión Sexta: Compuesta por trece miembros en el Senado y dieciocho en la Cámara de Representantes, conocerá de: comunicaciones; tarifas; calamidades públicas; funciones públicas y prestación de los servicios públicos; medios de comunicación; investigación científica y tecnología entre otros. 7) Comisión Séptima: Compuesta por catorce miembros en el Senado y diecinueve en la Cámara de Representantes, conocerá de: estatuto del servidor y trabajador particular; régimen salarial; organizaciones sindicales y asuntos de la mujer y familia entre otros4. Además. de. las. comisiones. permanentes. constitucionales. anteriormente. mencionadas existen comisiones legales, especiales y accidentales. Es de la Cámara de Representantes facultad la comisión de cuentas y la de investigación y acusación; como es facultativo del Senado la comisión de instrucción 5.. 2.2 PRINCIPALES FUNCIONES DEL CONGRESO. El Congreso de la República cumple básicamente con las siguientes ocho funciones, como lo establece el Art. 6º de la ley 5ª de 1992.. 4. RODRIGUEZ, Libardo, Estructura del Poder Público en Colombia, Octava edición, Edt. Temis, Bogota 2001 pp 45 - 47 5 Para ver en detalle esas comisiones, ver Ley 5ª de 1992 Art. 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64,65, 66, 67.. 9.

(10) 1) Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante Actos Legislativos; 2) Función legislativa para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación; 3) Función de control político,. para requerir y emplazar. a los Ministros del despacho y demás. autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política; 4)Función judicial,. para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por. responsabilidad política; 5) Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia; 6) Función administrativa: para establecer la organización y funcionamiento del Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes; 7) Función de control político, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rinda declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la comisión adelante y 8) Función de protocolo para recibir Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones6.. 6. Ley 5ª de 1992, Art. 6. 10.

(11) 2.3 LAS MESAS DIRECTIVAS. El orden de las comisiones al igual que el de cada una de las cámaras recae sobre las mesas directivas que se regirán conforme al Artículo 4º de la Ley 5ª de 1992. La mesa directiva de cada cámara se compondrá de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año a partir del 20 de Julio. Las minorías tendrán participación en las primeras vicepresidencias de las mesas directivas del senado y cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. Las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional. Tratándose de comisiones constitucionales permanentes y comisiones legales habrá un presidente y un vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político.. Como órgano de orientación y dirección de la cámara respectiva, cada mesa directiva cumplirá las siguientes funciones principales: Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa; presentar, en asocio con la mesa directiva de la otra cámara, el proyecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al gobierno para su consideración en el proyecto de ley 11.

(12) definitivo sobre rentas y gastos de la Nación y solicitar informes a los órganos encargados del manejo y organización administrativa de cada una de las cámaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso7.. Independientemente de las funciones de las Mesas Directivas, los Presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones8: 1. Presidir la respectiva corporación. 2. Abrir y cerrar las sesiones, una vez instaladas. 3. Cuidar que los miembros que conforman la corporación que presiden concurran puntualmente a las sesiones. 4. Cumplir y hacer cumplir el reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo. 5. Repartir los proyectos presentados para el estudio legislativo y ordenar su debido trámite. 6. Suscribir los proyectos de acto legislativo y de ley aprobados en las comisiones y en plenarias, así como las respectivas actas. 7. Llevar la debida representación de la corporación. 8. Designar las comisiones accidentales que demande la corporación. 9. Dar curso, fuera de la sesión, a las comunicaciones y demás documentos o mensajes recibidos.. 7 8. Ley 5ª de 1992, Art. 40, 41 Ley 5ª de 1992, Art. 43, 44, 45. 12.

(13) 10. Suscribir las comunicaciones dirigidas al Presidente de la Republica, altos tribunales de justicia y a la otra cámara. 11. Cuidar de que el secretario y demás empleados de la corporación cumplan debidamente sus funciones y deberes9.. Como podemos observar en la descripción anterior, las principales características y funciones que tiene la mesa directiva de cualquiera de las cámaras, recae un poder político importante en el manejo del debate legislativo. Conforme a las funciones anteriormente mencionadas es menester del presidente de la corporación mantener el orden interno en cada una de las sesiones. Para cumplir con esta función, la Ley 5ª de 1992 hace privativo del presidente otorgar el uso de la palabra a los demás senadores o representantes controlando también la duración y el orden de cada intervención; este es un enorme poder que tiene el Presidente para dirigir el curso del debate según sus preferencias. Es así como suponiendo que el Presidente esté a favor de algún proyecto limitará el uso de la palabra de los que estén en contra, no permitirá que el debate se dilate y que el proyecto se archive, muy seguramente otorgará el uso de la palabra a quienes apoyen su preferencia como a los de su bancada y dependiendo del clima político y las herramientas que la Ley le confieren podrá llamar a votación, jugando además con el quórum, para que la decisión que la institución adopte sea la mas cercana a sus intereses.. 9. Para mayor información sobre las funciones y prohibiciones de la Mesas Directivas y sus Secretarias, ver Art. 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, y 52. 13.

(14) Así mismo y como si fuera poco, el secretario general de la corporación bajo órdenes del Presidente redactará para cada sesión un orden del día10 donde se establecerán el orden de los temas a tratar en la sesión. Es decir nuevamente según el clima político, el Presidente podrá determinar que sesión se debate algún tema, como se manejaran las proposiciones, las interpelaciones, y el orden de los temas a tratar11. El poder político del Presidente de la mesa directiva de cualquiera de las cámaras puede considerarse como un poder disfrazado ya que ante la ley tiene los mismo compromisos y funciones que un senador o representante sin embargo en la realidad se puede observar cómo ocupar estos cargos influye radicalmente en la posición de la corporación frente a los proyectos de Ley o de acto legislativo que se presentan en plenaria. Para el ejecutivo es de vital importancia que las mesas directivas estén de acuerdo con sus posturas en temas cruciales para tratar de forma preferencial los proyectos que serán presentados ante el legislativo y den juego a la bancada gubernista durante el debate. De igual forma la aprobación de los proyectos presentados por el ejecutivo serán importantes para aumentar gobernabilidad y poder político del Presidente de la República.. 10. Entiéndase por Orden del Día la serie de negocios o asuntos que se someten en cada sesión a la información, discusión y decisión de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones Permanentes. Conforme al Art. 78 de la Ley 5ª de 1992. 11 Mayor información, Ver, Capitulo 2, Sección 2ª – Sección 7ª, de la Ley 5ª de 1992. 14.

(15) 3.0 RELACIONES EJECUTIVO – LEGISLATIVO. Las relaciones entre el poder ejecutivo encabezado por el Presidente de la Republica y el poder legislativo representado por el Congreso debe entenderse bajo la concepción original de Montesquieu, las funciones públicas tienen cada una un objeto bien definido, así: la legislativa consiste en dictar normas generales para la convivencia social; la ejecutiva, en aplicar esas normas generales, y la judicial, en resolver los conflictos originados en dicha aplicación. De esta idea originaria de la separación de poderes se deriva el Art. 113 de la Constitución Política de 1991, los órganos o ramas del poder público o del Estado “tiene funciones separadas” (principio de separación de poderes), “pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado” (principio de la colaboración armónica). Pero la evolución del Estado muestra cómo en relación a la rama ejecutiva y la función correlativa se le ha ido reconociendo el poder de ejercer funciones que de acuerdo con la concepción original harían parte de otra rama del poder público, ya no a titulo de colaboración sino por el reconocimiento del cambio de la naturaleza de la función. Este ha sido el caso, en primer lugar y como la aplicación más importante, del reconocimiento de la facultad de reglamentar la ley por parte de autoridades pertenecientes a la rama ejecutiva. En efecto, este poder o facultad consiste, en. 15.

(16) términos generales, en la expedición de las normas generales necesarias para hacer posible y efectiva la aplicación de las leyes12.. En la realidad podemos palpar cómo la separación de poderes no es tan clara como se pretendía cuando se creó en el siglo XVII - XVIII, no más el hecho que el ejecutivo presente leyes ante el Congreso se puede interpretar como una intromisión en el poder legislativo, lo cual no pretendo valorar entendiendo la iniciativa legislativa que constitucionalmente enviste el ejecutivo, sin embargo lo que sí vale la pena indagar es como el poder ejecutivo, quien debería ser administrador, desequilibra la balanza de poder en la relación tripartita principalmente con el uso de los recursos que posee.. En los regimenes presidencialistas latino-americanos se puede observar claramente cómo el ejecutivo incide de forma dramática en el funcionamiento del congreso. Colombia no es la excepción y por el contrario el sometimiento del legislativo frente al ejecutivo entorpece el crecimiento jurídico del país. Es así como vemos que cada vez que cambia el Presidente de turno la agenda legislativa cambia también según los intereses de quien esté encabezando el poder ejecutivo.. Como se mencionó anteriormente el ejecutivo por medio de sus recursos tiene una gran capacidad de influencia en las negociaciones que se adelantan en el. 12. RODRIGUEZ, Libardo, Estructura del Poder Público en Colombia, Octava edición, Edt. Temis, Bogota 2001 pp. 4 - 5. 16.

(17) legislativo en Colombia. Sin embargo aparece una dicotomía dentro los aparentemente vastos poderes del presidente y la debilidad actual de la autoridad presidencial para llevar a cabo reformas13. Una de las razones de que esto ocurra es que el ejecutivo tiene que negociar los proyectos con los senadores o representantes en singular, es decir uno a uno, ya que éstos no conforman unidad con su partido, bancada, alianza o coalición. El modo operante de los congresistas es el resultado de la búsqueda de prebendas personales, la necesidad de servir los intereses clientelistas y la intensa competencia intrapartidista14. La importancia de trabajar en bancadas, bloques o coaliciones es una propuesta para solucionar los problemas de personalización de la política en el congreso y evitar las negociaciones uno a uno entre congresistas y ejecutivo, las cuales generalmente terminan subordinadas a las cuotas burocráticas y/o adiciones presupuestales por parte del ejecutivo frente al voto del congresista. Sólo las reformas institucionales pueden regenerar las costumbres políticas. El fortalecimiento de los partidos políticos y del Congreso como institución debe ser el comienzo para contrarrestar las prácticas que en la actualidad se llevan a cabo.. 13. ARCHER, Ronald P. y SOBERG SHUGART, Matthew; The unrealized of presidential dominance in Colombia en Presidentialism and Democracy in Latin America; Cambridge University Press; 1997; pp 157 158 14 ARCHER, Ronald P. y SOBERG SHUGART, Matthew; The unrealized of presidential dominance in Colombia en Presidentialism and Democracy in Latin America; Cambridge University Press; 1997; p 159. 17.

(18) 4.0 TEORIA DE COALICIONES AL INTERIOR DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA. Una coalición puede considerarse, en su forma mas básica, como un acuerdo o unión entre dos sujetos, colectivos o individuales, que buscan satisfacer sus intereses. En este sentido podríamos decir que existen coaliciones en los diferentes ámbitos donde convergen individuos y sus intereses. Podríamos afirmar que en las empresas, la universidad, los cuerpos colegiados y en general cualquier contexto social podría ser un ámbito propicio para conformar una coalición. Así como las coaliciones se pueden formar en diferentes contextos también se puede establecer que existen diferentes tipos de coaliciones; es así como a continuación se hará énfasis especial en las coaliciones enmarcadas en un contexto político.. 4.1 DEFINICION Y TIPOLOGIA DE COALICIONES. Dentro del contexto político podemos encontrar diferentes tipos de coaliciones dependiendo del ámbito al que se circunscriban. La mayoría de estudios hacen énfasis en las coaliciones electorales. Éstas se dan básicamente para buscar garantizar ser electo y mantener la supervivencia política. Competir por el voto de un electorado es, en el ámbito de la política, el principal factor para coaligarse.. Las coaliciones electorales dependen de las condiciones del sistema electoral y la reglamentación jurídica que existe del mismo. La existencia y la naturaleza de las 18.

(19) coaliciones electorales dependen directamente del sistema electoral 15. Es así como la formación de coaliciones electorales está condicionada por las determinaciones encontradas en la jurisprudencia16 que facilitan o imposibilitan ser elegido. Las leyes electorales en ningún momento favorecen a una determinada coalición o fuerza política. Lo que busca reglamentar es el proceso de formación de coaliciones entre partidos y movimientos políticos en una fase preelectoral, así mismo lo que busca es otorgar garantías e incentivos para que coaligarse sea la opción más racional en la búsqueda de curules. De igual forma lo que busca la coalición es presentarse como una alternativa conjunta y amplia que sea tentadora para el electorado. En forma resumida, el sistema electoral juega un papel determinante en la conformación de coaliciones. Los sistemas electorales y su reglamentación, entre más desigual, caóticos y desproporcional mayores son los incentivos para coaligarse de forma preelectoral 17. En determinados casos el sistema electoral lo que busca es incentivar la necesidad de coalicionarse, más allá de los verdaderos intereses de los partidos y de los individuos, para combatir la fragmentación política del sistema: “La mayoría de sistemas electorales positivizan incentivos que permitan a las coaliciones de tipo electoral, muchas veces se observa en la obtención de mas escaños por partido. (…) es así como muchas veces la coaliciones son producto de la necesidades electorales y los. 15. BOGNADOR, Vernon (Ed.) ,Coalition government in Western Europe.- London, Heinemann, 1983 p 7 – Cita original : «the existence and nature of electoral coalitions will depend upon the electoral system» 16 Ver Ley 96 de 1985 17 STROM Kaare, BUDGE, Ian y LAVER, Michael ,Constraints on cabinet formation in parliamentary democracies, en American Journal of Political Science, 38:2, 1994, p 316. 19.

(20) beneficios obtenidos del sistema electoral al coaligarse, que un interés real de afinidad ideológica entre partidos o fuerzas políticas18”. La decisión de coaligarse electoralmente se relaciona con la evolución futura de la coalición, tanto en el corto plazo de la obtención de resultados electorales favorables como en el medio plazo. En este sentido, la tendencia general es la creación de una estrategia política que, partiendo del acuerdo preelectoral, permita a los partidos coalicionados proseguir con su colaboración después de la elección, esto puede ser considerado como coaliciones postelectorales. En orden de hacer efectivo el voto del electorado y de mostrar a la coalición como la opción electoral más tentadora, los miembros de la coalición, la mayoría de veces, anuncian públicamente su intención de mantenerse coalicionados, en la medida de lo posible19, durante el gobierno en caso de ser electos. Esto quiere decir que el sistema electoral puede crear incentivos para que los diferentes grupos y fuerzas políticas conformen una coalición pero el sistema electoral no puede en ningún momento ser garante de la estabilidad de las coaliciones postelectorales. En este sentido la estabilidad de la coalición siempre será determinada por la coyuntura política. La estabilidad de la coalición y su supervivencia nunca estará garantizada20.. 18. Cita Traducida. LAVER, Michael y SCHOFIELD, Norman : Multiparty government: the politics of coalition in Europe.- Oxford, Oxford University Press, 1991, p 25-26 19 Predicar la estabilidad de la coalición durante todo el gobierno es problemático en la medida en que los miembros de la coalición condicionen su permanencia a situaciones coyunturales de la vida política. 20 STROM Kaare, BUDGE, Ian y LAVER, Michael ,Constraints on cabinet formation in parliamentary democracies, en American Journal of Political Science, 38:2, 1994, p 206. 20.

(21) De acuerdo con lo mencionado anteriormente, sería racional decir que, en la mayoría de casos en los que la coalición gana las elecciones, la coalición tiende a mantenerse de forma postelectoral; sin embargo no se puede generalizar debido a que muchas veces las coaliciones que son formadas pre-electoralmente tiene dificultades para permanecer coalicionadas en la etapa post-electoral. Debido a esto las coaliciones electorales deben ser conformadas y replanteadas dependiendo del contexto en que se encuentren, pre-elecciones y post-elecciones. En síntesis podríamos definir las coaliciones electorales como la unión, para efectos electorales aunque luego puede perpetuarse dentro del congreso, de varios partidos políticos o asociaciones políticas, cuya finalidad puede ser variada. En la mayoría de los casos suele concretarse en la presentación de candidaturas comunes21.. Por otro lado, existen las coaliciones que se encuentran por fuera del ámbito electoral. Estas son las coaliciones que se dan al interior del congreso y entre el gobierno y los congresistas. Podríamos entonces dividir las coaliciones post electorales en dos: coaliciones legislativas y coaliciones gubernamentales.. Las coaliciones gubernamentales se caracterizan por ser coaliciones que pretenden perpetuar durante el tiempo que permanezca quien esté en el ejecutivo gobernando. Es así como las coaliciones gubernamentales son conformadas, en la mayoría de los casos, por incentivos del ejecutivo para tener un grupo, de. 21. GIL, José María y PÉREZ, Nicolás Diccionario de términos electorales y parlamentarios. Edt. Taurus, Madrid, 1977, pp 46 -47. 21.

(22) congresistas, que se conviertan en veto players22 o actores con poder de veto que apoyen las iniciativas del ejecutivo en el legislativo.. La búsqueda de una definición y el análisis de lo que son las coaliciones gubernamentales no debe basarse únicamente en el apoyo que la coalición gubernista presta al ejecutivo en el congreso, sino del apoyo en todos los asuntos del gobierno23.. Una de las principales características de las coaliciones gubernamentales es, que tiene un fuerte sentido de identidad por parte de cada uno de los miembros de la coalición y que mantiene una temporalidad definida, generalmente el tiempo que dura el gobierno. Son coaliciones supremamente fuertes que lo que buscan es ratificar su apoyo al Presidente de la Republica, como cabeza del ejecutivo. El apoyo en los diferentes proyectos presentados al congreso por iniciativa legislativa del ejecutivo y el intercambio de prebendas burocráticas es la mecánica más común de negociación en este tipo de coaliciones.. Por otro lado las coaliciones legislativas no necesariamente deben cumplir con las características o condiciones de identidad y temporalidad de las coaliciones gubernamentales.. 22. Mayor información, ver Teoría de Veto players en TSEBELIS, George. Veto players.How political institutions work, New York: Russel Sage Foundation, 2001 caps. 1 y 3 (pp 19-37, 67-90) 23. LIJPHART, Arendt: The relative salience of the Socio-economic and religious issue dimensions: Coalition formation in ten western democracies, 1919-1979, European Journal of Political Research, 10, 1982, p 204. 22.

(23) Las coaliciones legislativas pueden ser definidas como una coalición entre congresistas donde diferentes partidos políticos o actores individuales unen sus fuerzas para apoyar un interés común en el congreso, “Existen coaliciones legislativas o “coaliciones de voto” donde los miembros de dos o mas partidos políticos acuerdan entre ellos unir fuerzas para apoyar o rechazar un asunto especifico a una legislación especifica24” La definición de Downs es bastante general. Tal vez una de las definiciones más completas es aquella que plantea que una coalición legislativa es aquella que se conforma por un asunto específico. Esta coalición puede ser idéntica a las coaliciones gubernamentales incluso perpetuar en el tiempo como ella. En muchos casos las diferentes coaliciones legislativas se crean como contraparte de las coaliciones gubernistas debido a que deben mantener una constante lucha por el equilibrio de poder al interior del trabajo legislativo. Pero así mismo una coalición legislativa puede entenderse como una coalición informal que pretende votar conjuntamente sobre un asunto de la agenda legislativa y luego se disuelve25. La definición anterior nos permite identificar más elementos que permiten definir las coaliciones legislativas. Sin embargo considerar que las coaliciones legislativas tienen una temporalidad definida y un acuerdo sobre un asunto especifico nos delimita el espectro en la indagación sobre las coaliciones entre congresistas que. 24. Cita traducida. DOWNS, William, Coalition government, subnational style. Multiparty politics in Europe’s regional parliaments. Columbus, Ohio State University, 1998, p 19 25 BERGMAN, Torbjörn, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden.- Pub.Umea, Umea Universitet, 1995, p 29. 23.

(24) no solo tienen un carácter ad hoc sino que son coaliciones legislativas de tipo partidista26.. La diferenciación anterior nos permite distinguir entre coaliciones legislativas puntuales, sin propósito alguno de permanencia, y coaliciones formadas entre partidos políticos o fuerzas políticas al interior del congreso que pretenden formar una fuerza política con mayor impacto en el trabajo legislativo.. Pretender predecir el comportamiento de coaliciones legislativas puntuales y volátiles resulta bastan dificultoso debido a que podríamos considerarlas fuerzas cambiantes sobre las cuales no podríamos predicar comportamientos a mediano y largo plazo alguno.. Como se mencionó con anterioridad, las principales características que diferencian una coalición legislativa estable de una coalición legislativa “casuística” y atemporal es que debe cumplir con dos condiciones fundamentales: Primero, debe existir una negociación a priori donde se considere la formación de una coalición que va a trabajar como fuerza política buscando un mayor poder de negociación al interior del congreso, y segundo, debe existir un termino explicito de duración en el tiempo que comprometa a la coalición a mantenerse mas allá del corto-plazo para garantizar su supervivencia en la arena política27.. 26. Op Cit. p 20 STROM, Kaare: "Minority governments in parliamentary democracies : the rationality of nonwinning cabinet solutions", Comparative Political Studies, 17, 1984, p 204 - 205 27. 24.

(25) Como se puede observar a lo largo de la búsqueda de una definición completa de lo que son las coaliciones políticas, la dificultad principal es encontrar unos elementos comunes a los diferentes tipos de coaliciones, tal vez la definición más acertada que pretende encontrar una universalidad es aquella que contenga las siguientes características28:. 1. En una coalición se da una interacción de un grupo de individuos y una comunicación acerca de los asuntos. 2. Las partes intencionalmente se unen para un propósito específico. 3. Las coaliciones no son estructuras formales ni poseen una jerarquía formal; sus orígenes están en la informalidad basada en los intereses, no por designaciones formales. Surgen liderazgos y roles informales. 4. Existe una mutua percepción de pertenencia. 5. La coalición está orientada hacia un tema, un asunto. 6. Las coaliciones se forman para ejercer presión sobre un agente externo a la coalición, puede ser individual o grupal y pertenecer o no a la organización. 7. Se necesita una acción concertada. Lograr colectivamente lo que no se puede obtener individualmente.. Es así como una coalición se define como un grupo deliberadamente construido de individuos que interactúan entre sí, independiente de la estructura formal de organización, compuesto por miembros percibidos así mutuamente, orientada a un 28. Caracterizacion hecha por: PEARCE, J. L., STEVENSON, W. B. y PORTER, L. W.; en Coalitions in the organizational context en Research on negotiation in organizations, Vol. 1; Greenwich, CT: JAI Publishing; 1986, p 101. 25.

(26) tema o asunto, concentrada en un(os) objetivo(s) externos a la coalición actuando bajo una acción concertada de los miembros”29.. 4.2 PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE UNA COALICIÓN. La mayor parte de las coaliciones que se establecen bajo los regímenes presidenciales, especialmente en los países de América Latina,. tienen cuatro. características principales30:. Afinidad Ideológica: Hace referencia al consenso que debe existir en relación a las posiciones políticas de los diferentes miembros de la coalición. Y mas aun que a la misma posición política, esta afinidad hace referencia a la manera en que cada uno de los miembros, percibe su propia Ideología y la de los demás miembros de la coalición. Lo cual nos confirma, como lo señala Altman, que dentro de los sistemas democráticos y presidencialistas de América Latina, no existe una continuidad de políticas de partido; sino que los lideres de las diferentes colectividades políticas, cambian sus objetivos de corto plazo para que coincidan con los del gobierno de turno.. Claridad de Acuerdos entre las Partes: Esta claridad en los acuerdos hace referencia a los beneficios que obtendrán los partidos una vez la coalición alcance los objetivos para los cuales fue establecida.. 29. Para algunos autores como. Ibíd.; p 102.. 30. ALTMAN, David.. “The Politics of Coalition Formation and Survival in Multiparty Presidential Democracies. The Case of Uruguay, 1989-1999”. Party Politics 6(3): 2000, pp. 265 - 267. 26.

(27) Altman31, los beneficios obtenidos por la coalición, deben ser distribuidos de manera proporcional al número de miembros aportados por cada una de los partidos miembro de la coalición. Sin embargo esta distribución de beneficios es poco probable dentro de los sistemas presidencialistas de América Latina. Por otra parte, Altman32 , afirma que la distribución proporcional de los beneficios debe ser reemplazada por una distribución equitativa de los beneficios, lo cual resulta más llamativo para los partidos con menor representación dentro de la rama legislativa, y puede fomentar una mayor participación de diferentes partidos dentro de la coalición.. Aprobación Presidencial: La aprobación presidencial como característica de las coaliciones, hace referencia al apoyo que las coaliciones puedan proporcionar o restar a las políticas propuestas por el jefe del ejecutivo, en el caso de las coaliciones gubernamentales. Este respaldo a las políticas presidenciales está directamente relacionado con el nivel de popularidad con que cuenta el presidente; de tal manera que entre mayor popularidad tenga el jefe de estado, mayor es la probabilidad de que las coaliciones que se conformen en el senado sirvan para respaldar las políticas del gobierno.. Proximidad de Elecciones: La proximidad de elecciones es una de las características de las coaliciones, ya que la evidencia de las coaliciones está determinada, de manera inversamente proporcional, por la proximidad de las. 31 32. Ibid. p 268 Ibid p 268. 27.

(28) elecciones. Según Altman33, la operacionalidad de las coaliciones, en los regímenes presidenciales de América Latina, disminuye de una manera progresiva y constante conforme se aproximan las siguientes elecciones; ya que los distintos grupos políticos que conforman dichas coaliciones buscan obtener una ganancia política en el siguiente periodo de elecciones.. Las anteriores cuatro características son las que en últimas y de una manera más general, sirven para describir a las coaliciones. Pues si bien no todas las coaliciones están caracterizadas por estos cuatro aspectos, la mayoría de la misma cumple al menos con una de estas características.. 4.3 IDENTIFICACIÓN DE COALICIONES. Tal vez la forma mas acertada de identificar una coalición es haciendo un estudio de los principales elementos encontrados en la definición de coalición 34. •. En una coalición se da una interacción de un grupo de individuos y una comunicación acerca de los asuntos.. Las coaliciones se dan en condiciones de información imperfecta. No saber como van a decidir los demás y la información y recursos que manejan, llevan a los diferentes actores políticos y fuerzas políticas a coaligarse con el fin de pretender mantener a flote sus intereses. Así mismo como la información forma parte 33. Ibid. p 269 PEARCE, J. L., STEVENSON, W. B. y PORTER, L. W.; Coalitions in the organizational context en Research on negotiation in organizations, Vol. 1; Greenwich, CT: JAI Publishing; 1986, p 101 34. 28.

(29) fundamental para entender las coaliciones también es parte importante en el mantenimiento de la misma. Cuando la información que manejan los miembros coalicionados no es perfecta sino que de alguna manera miembros de la coalición consiguen información privilegiada del asunto específico que no la posee otros miembros se puede considerar factores de riesgo para que la coalición fracase. Esto lo ha reflejado de alguna forma la teoría de juegos y la teoría de la elección racional, donde la importancia que se le a la información es muy alta.. La. interacción entre individuos y la constante deliberación entre los miembros de la coalición es característica fundamental al identificar una coalición, de alguna forma las coaliciones políticas pueden ser consideradas como redes de comunicación sobre asuntos de interés de la coalición.. •. Las partes intencionalmente se unen para un propósito específico.. Una coalición se puede identificar al observar la unión entre actores políticos que no siempre comparten los mismos intereses y que para un asunto específico están actuando en el trabajo legislativo de forma conjunta. Éstas son las coaliciones que tiene un carácter cambiante, dependiendo del contexto político en el que se encuentre. El propósito específico determina la temporalidad de la coalición. En el momento en que la coalición cumpla o no-cumpla con el propósito por el cual fue creada, termina su permanencia desintegrándose. En este sentido, la intencionalidad en la coaliciones debe ser de forma explicita, manifestar la intención libre de coalicionarse debe ser principal característica en la identificación de la coaliciones. 29.

(30) •. Las coaliciones no son estructuras formales ni poseen una jerarquía formal; sus orígenes están en la informalidad basada en los intereses, no por designaciones formales. Surgen liderazgos y roles informales.. Si bien las coaliciones se dan en un contexto donde la formalidad y la positivización de las reglas son imperantes, el congreso de la republica, una de las principales características de las coaliciones es la informalidad. Las coaliciones políticas no tienen ninguna presión de tipo formal que las lleve a coalicionarse. En las coaliciones no existe jerarquización sobre quién está en la cúspide de la pirámide y quién en la base, sus miembros poseen todos el mismo rango o status al poseer, en el caso de las coaliciones legislativas, todos tiene un mismo recurso, el voto, así como todos los votos cuentan por igual, todas los miembros al poder votar son igual de importantes. •. Existe una mutua percepción de pertenencia.. Otro aspecto fundamental al identificar una coalición es el sentido de pertenencia de cada uno de los miembros. Sentirse parte de la coalición y tener un sentido de mutua pertenencia permite identificar los miembros de cada coalición; establecer quien es miembro de una coalición según lo anterior podría considerarse trabajo fácil debido a que ser miembro de una coalición implica el hecho de manifestarlo. •. Las coaliciones pueden formarse para ejercer presión sobre un agente externo a la coalición, puede ser individual o grupal y pertenecer o no a la organización.. 30.

(31) Como se menciono anteriormente, las coaliciones se dan en un contexto donde la uniformidad de intereses no existe. La condición previa para formar una coalición es tener establecido contra quien o que intereses se desea coalicionar. La búsqueda de la conformación de una coalición es la de convertirse en un agente de presión durante el proceso de negociación, concertación y toma de decisiones. La presión puede ser ejercida de diferentes formas como se ilustrara mas adelante en el análisis realizado al funcionamiento de las coaliciones. Sin embargo la coalición en si ya es una forma de presión frente a los intereses defendidos por la contraparte. El hecho de que las coaliciones se puedan enfrentar a causas o intereses enmarcados a un ámbito diferente al institucional hacen que las coaliciones muchas veces trasciendan más allá del trabajo legislativo para convertirse en actores importantes de la vida política en general.. •. Se necesita una acción concertada para lograr colectivamente lo que no se puede obtener individualmente.. Tener una acción concertada implica diseñar una estrategia por parte de la coalición que le permita imponer sus intereses o preferencias. La estrategia de comunicación y de negociación es, en muchos casos, sobre todo en las coaliciones legislativas, respaldado por el poder de toda una colectividad. La negociación que en otro momento hubiera sido personalista ahora debe ser con una colectividad lo cual representa mayor cantidad de apoyo o indiferencia sobre el asunto negociado.. 31.

(32) Definitivamente el principal propósito de las coaliciones, es el de poder alcanzar las metas, fines e intereses de preferencia de forma conjunta apoyado por una colectividad que comparte sus intereses frente a la opción de ver sus intereses diluirse al pretender mantenerse como actor político individual o independiente de la coaliciones existentes o latentes.. 4.4 CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DE LAS COALICIONES La formación de las coaliciones se puede explicar planteando un juego35 donde suponemos que los jugadores A y B, serán los partidos políticos A y B respectivamente, los cuales interactúan en un régimen presidencialista junto a un tercer partido, partido C. Adicionalmente, supondremos que los partidos A y B son minoritarios con respecto a este último. De esta manera, los partidos A, B y C captarían, el 35%, 20% y 45% del caudal electoral, respectivamente. Los jugadores A y B deben escoger entre dos conductas posibles, cooperar o no con el otro partido, en donde cooperar implica ofrecer o compartir sus propios votos al otro partido. Así, dependiendo cuáles sean las decisiones simultáneas que tomen ambos partidos, se llegará a un determinado acuerdo, o no, el cual generará beneficio, ya sean positivos o negativos, para ambos. Por otra parte, es importante tener en cuenta el fuerte supuesto que realizamos respecto a la inalteración de los porcentajes de votos obtenidos por parte de los partidos A y B, cualquiera sea la decisión de estos respecto a cooperar o no.. 35. Caso planteado en REYES, Roman, Diccionario critico de ciencias sociales, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 2004, pp 329 - 331. 32.

(33) Ahora bien, podemos inferir que de la interacción entre los partidos minoritarios A y B surgen cuatro resultados posibles:. 1- Que los dos partidos en cuestión no cooperen, o lo que es lo mismo, ambos decidirán no ofrecer sus votos al otro partido, de esta manera, ninguno llegará al poder, obteniendo cada uno, un beneficio negativo. 2- Que el partido B coopere, no así el A. Esto implica, que el partido A se quedará con sus votos y con los del partido B, obteniendo la victoria en las elecciones. En este caso el partido B, obtendrá un beneficio negativo, reflejando, al igual que antes, el disgusto de ver aun partido opositor en el poder. Mientras que el ganador obtendrá un beneficio, lo que refleja obviamente, el haber obtenido el mejor resultado posible . 3- Que el partido A coopere, no así el B. Aquí podemos extraer las mismas conclusiones resultado anterior, pero considerando como ganador al partido B, mientras que el A será el perdedor.. 4- Que haya una cooperación mutua entre ambos partidos formándose de esta manera una coalición. Aquí, los partidos A y B compartirán sus votos, por lo que juntos ganarán las elecciones, obteniendo cada uno, dos pagos positivos reflejo de estar en el poder, aunque menor a tres puesto que deberán compartirlo.. 33.

(34) Vemos así, que la posición de cada partido mejora si ambos contribuyen a la obtención del bien de interés común a los dos partidos. Pero uno de ellos podrá mejorar aún más si manteniéndose la conducta del otro constante, decide no cooperar.. El ejemplo se enmarca dentro de la dinámica clásica de la teoría de juegos y elección racional. Para el caso particular que tratamos aquí, es decir, dos partidos políticos que deben decidir, o acordar, a la vez acerca de si se unen o no, con el fin de mantener su interés, conociendo de esta manera un partido, la postura del otro, es fácil predecir que se llegará pronto a un acuerdo de cooperación como lo enuncia el resultado 4, pues las ventajas de la unión, es decir, la ventaja de la participación en la obtención del bien en común, serán muy llamativa.. Ahora bien, para predecir cual será el resultado final del juego, es necesario tener en cuenta varios aspectos como por ejemplo el número de jugadores; la magnitud relativa de los beneficios que se consiguen si se adopta la estrategia cooperativa con respecto a la pérdida derivada del resultado no cooperativo; la simultaneidad, o no, del juego es decir, si jugadores juegan al mismo tiempo o no; y la información que los jugadores tengan acerca de la estrategia del resto entre otras.. Como se puede observar en este capitulo y comentan la mayoría de investigaciones sobre coaliciones, el intento de conceptualizacion tiene como limitante las diferentes condiciones y funcionamientos de las coaliciones. Así mismo el estiramiento conceptual que comúnmente se hace cuando se refieren a. 34.

(35) coaliciones hacen que desarrolle anteriormente el contexto clásico donde se desarrollan las coaliciones y una aproximación a sus lógicas. A continuación se hará un estudio de caso sobre la influencia del ejecutivo en la conformación de coaliciones en el legislativo.. 5.0 Estudio De Caso: Estudio Sobre La Influencia Del Ejecutivo En La Conformación De Coaliciones Legislativas Al Interior Del Congreso Durante El Periodo De Tiempo 2002 – 2003 En Colombia. El Congreso que legisló durante los años transcurridos entre 1998 y 2002, fue un Congreso que se caracterizó por haber entrado con el compromiso de reformar las costumbres políticas y llevar a cabo reformas en diferentes ámbitos. En la posesión del congreso de 1998, el entonces presidente del Senado, Fabio Valencia Cossio, principal escudero de la coalición electoral “Gran Alianza para el Cambio”, aseguro en el discurso de posesión de Andrés Pastrana como Presidente de la República que el Congreso tenía una tarea impostergable: auto reformarse. “Cambiamos o nos cambian.”36. A pesar de los numerosos esfuerzos la “Gran Alianza para el Cambio” no pudo cumplir con el país, así lo que en un principio parecía el inicio de una nueva cultura política en Colombia, gestada desde una de las Instituciones más desacreditadas a nivel nacional, el Congreso de la República, sucumbió por la debilidad mostrada por la coalición mayoritaria en el Congreso, por los. 36. Revista Congreso Visible, Nº 12, Bogota, p 10. 35.

(36) enfrentamientos entre el gobierno y el legislativo y por la falta de compromiso de algunos congresistas con los proyectos al verse afectados sus intereses37.. El Congreso debía, mediante un acuerdo suscrito entre los integrantes de la "Gran Alianza por el Cambio", auto reformarse, establecer nuevos procesos electorales, reorganizar la estructura del Estado y establecer mecanismos confiables que evitaran que la corrupción estatal se siguiera propagando.. Una vez posesionados Ejecutivo y Legislativo, comenzaron los contactos que terminaron, con la ayuda de la oposición en los llamados "Acuerdos de la Casa Medina", en referencia al hotel bogotano donde se hicieron las reuniones. Hecho el acuerdo, el Gobierno fue al Congreso a presentar la Reforma Política, que no "cuajó" porque la oposición no quiso "hacer la gran tarea de la transformación política", según dijo el ministro del Interior de entonces, Néstor Humberto Martínez; y porque "los acuerdos eran distintos al proyecto que presentó el gobierno", declaró el jefe de la oposición, el ex candidato a la presidencia y líder de la oposición en ese entonces Horacio Serpa Uribe38.. A lo largo de ese proceso y en forma paulatina, fueron desmembrándose las fuerzas que habían conformado la coalición “Gran Alianza por el Cambio” Inclusive, terminaron haciendo oposición al Gobierno, como en el caso de la ex candidata a la presidencia Ingrid Betancourt quien apoyó en una primera instancia a la coalición.. 37 38. Revista Congreso Visible, N° 12, Bogota 2002 p 11 http://www.elcolombiano.com/proyectos/pastrana/agosto_5/politica_interior/gran_alianza.htm. 36.

(37) Es así como el balance dejado por el Congreso que legisló entre 1998 y 2002 no es positivo, ya que el pueblo acudió a las urnas en búsqueda de una reforma integral a las “costumbres políticas” pero el Congreso les falló. La coalición “Alianza por el Cambio” no tuvo el impacto que requería para sacar adelante sus propuestas al interior del congreso.. Debido al fracaso de la “Alianza para el Cambio”, el Congreso posesionado en el 2002 debió retomar los compromisos asumidos por el Congreso anterior buscando sacar adelante la reforma política y las demás reformas.. En un contexto parecido al de 1998, en términos de las expectativas sobre su capacidad de liderar los cambios que el país necesita y reclama, y con la ineludible responsabilidad de adelantar profundas reformas al sistema político nacional se posesiono el Congreso del 2002. Al Congreso del 2002 entraron por el Partido Liberal Colombiano, 29 senadores lo que equivale al 28 por ciento del Senado, el Partido Conservador Colombiano obtuvo 13 curules lo que equivale al 12 por ciento del Senado. El resto de curules son repartidos en movimientos y partidos politicos minoritarios.39. En el caso de la Camara de Representantes, el Partido Liberal Colombiano obtuvo un porcentaje del 31 por ciento con 52 curules y el Partido Conservador. 39. Datos obtenidos de la Registraduria Nacional del Estado Civil en: http://www.registraduria.gov.co/wa_escrutinios/psenal?com=99. 37.

(38) colombiano alcanzo a 20 curules lo que equivale al 12 por ciento. 40. . El resto de. curules son repartidas en movimientos y partidos políticos minoritarios.. Como se puede apreciar los partidos tradicionales, que antiguamente eran mayoría del Congreso, ahora no la logran ni sumados entre sí. Antiguamente para el ejecutivo tener a su favor a algún partido tradicional era prenda de garantía de que sus proyectos tendrían una posibilidad mayor de ser aprobados en el legislativo. Actualmente la redistribución del Congreso lleva al ejecutivo a buscar coaliciones que de alguna manera sobrepase el trabajo de los partidos políticos al interior del Congreso y buscar una coalición mayoritaria que le permita aclarar y facilitar el paso y la aprobación de sus proyectos en el Congreso.. Desde el mismo día en que el Presidente Álvaro Uribe Vélez asume la Presidencia de la República, 20 de julio de 2002, radica en el Congreso la Reforma Política presentada por el Ministerio de Interior encabezado por su ministro Fernando Londoño Hoyos. Este primer momento ya dejaba prever que seria un gobierno empeñado en reestructurar y cambiar el Estado colombiano lo cual significa un alto movimiento legislativo.. El Congreso posesionado en el 2002 tenía como prioridad llevar a cabo las reformas que el Congreso anterior no sacó adelante. “De hecho, aunque el legislativo se ocupó de muchos asuntos, los proyectos que más atención y estudio recibieron fueron la ley de referendo, la reforma política, laboral, pensional, 40. En: http://www.registraduria.gov.co/elecciones2002/e/ccamara.htm?1. 38.

(39) tributaria y del sistema financiero, así como las facultades extraordinarias para que le Presidente reestructure y fusione entidades estatales y la prórroga de la ley 418 – de orden publico-.41”. Para poder llevar a cabo las reformas presentadas al Congreso el Ejecutivo debió conformar una coalición que apoyara sus iniciativas en el Congreso. Para esto conformó una coalición llamada “Primero Colombia” que está conformada en primera línea por todos los miembros del Congreso que acompañaron al Presidente Álvaro Uribe Vélez en las elecciones. Es para el ejecutivo de vital importancia crear una coalición de congresistas que trabajen al interior del congreso en consolidar las propuestas hechas por parte del gobierno.. Es así como la coalición gubernista en el legislativo, “Primero Colombia” queda conformada y posicionada en el Congreso de la siguiente forma: Composición de la Cámara de Representantes de acuerdo a su posición frente al Ejecutivo. 42. Posición al interior del Numero de curules. Porcentaje frente a la. congreso. totalidad de la Cámara. Coalición gubernista. 97. 58.7%. Oposición. 44. 26.6%. Independientes. 17. 10.4%. NS/NR. 7. 4.3%. 41. Revista Congreso Visible N° 12 y 13 2003 p 2 Revista Congreso Visible, N° 10, Bogota, 2002, pp 14 -15. 42. 39.

(40) En la Cámara de Representantes los integrantes de la coalición gobiernista son el 58.7 por ciento de las curules lo que equivale a 97 curules. Por otro lado, la oposición en la Cámara de Representantes tiene el 26.6 por ciento de las curules cuyo equivalente es 44 Representantes a la Cámara. Los independientes en la Cámara de Representantes los conforma un 10.4 por ciento lo cual significa 17 escaños.. Composición del Senado de la Republica de acuerdo a su posición frente el Ejecutivo. 43. Posición al interior del Numero de curules. Porcentaje frente a la. congreso. totalidad del Senado. Coalición gubernista. 61. 59.8%. Oposición. 28. 27.4%. Independientes. 13. 12.8%. En el caso del Senado, la coalición “Primero Colombia” la componen 61 senadores lo cual indica un porcentaje del 59.8 por ciento de la conformación total del senado colombiano. La oposición en el Senado cuenta con 28 curules que representan el 27. 4 por ciento. Y por ultimo los independientes que son el 12.8 por ciento materializado en 13 curules 43. Ibid pp 14 -15. 40.

(41) La mayoría de los integrantes de la coalición “Primero Colombia”, tanto en Cámara de Representantes como en el Senado, son mayoritariamente integrantes o militantes de el Partido Conservador Colombiano, integrantes no-oficialistas del Partido Liberal Colombiano y movimientos o partidos politicos minoritarios que unidos constituyen un fuerza importante dentro de la coalicion.. La oposición la lideran los miembros oficialistas del Partido Liberal Colombiano, la tercera fuerza politica – Polo Independiente Democrático y otros movimientos o partidos politicos minoritarios independientes.. Vale la pena señalar que en la coalición “Primero Colombia” convergen distintos tipos de congresistas, con diferentes afinidades ideológicas, con el compromiso de representar electorados con intereses diferentes y un sin numero de diferencias mas propias de la identidad de cada movimiento o partido político. Lo que explica la conformación de la coalición es el interés mutuo de los miembros por manifestarle al Ejecutivo su respaldo. Como se vio en el marco teórico, existe un sentido de pertenencia a la coalición gubernista por parte de los miembros que está determinado por el hecho de “estar en el mismo bando”, acompañando al ejecutivo. En el 2002 apoyar al Presidente Álvaro Uribe Vélez era coaligarse con el presidente que en la historia del país ha tenido los niveles más altos de popularidad, lo cual también es una razón que explica la inmensa coalición que conformo en el Congreso de la República.. 41.

(42) Como se puede observar el apoyo obtenido por el ejecutivo en el legislativo es contundente, el reto del Ejecutivo es mantener la coalición “Primero Colombia” unida durante todo el gobierno y sobrepasar las dificultades que las diferentes reformas pueden traer en el desarrollo del trabajo legislativo.. Para cualquier gobierno es de vital importancia tener un grupo de legisladores que acompañen sus propuestas. Esto se puede relacionar con la idea de gobernabilidad. La estabilidad de la coalición gubernista y el apoyo de esta en los diferentes proyectos presentados por el ejecutivo puede ser un indicador de la gobernabilidad de un país. Es así como “las relaciones entre los actores representados en el gobierno y los partidos políticos con representación parlamentaria determinan el grado de fracaso o éxito de las negociaciones sobre política nacional.44. La colaboración armónica entre los poderes Ejecutivo – Legislativo o el bloqueo de esa relación es determinante no sólo para el ejecutivo sino para la vida política de cualquier país. El Congreso se presenta ante el Ejecutivo como su principal negociador, sin contar con otras funciones como el control político, en un equilibrio de poderes en aras de que conjuntamente ambos poderes diseñen el panorama político de Colombia.. 44. COPPEDGE, M. “El concepto de la gobernabilidad: Modelos positivos y negativos”. En: CORDES, P. : Un problema de gobernabilidad. Quito: CORDES, PNUD. 1996. p 38. 42.

(43) La coalición gubernista “Primero Colombia” se conforma alrededor del Presidente Álvaro Uribe Vélez para sacar adelante sus intereses en el legislativo. Pretender sacar adelante una Reforma Política con el Congreso en contra no serÍa la mejor estrategia; todos los actores interesados en llevar a cabo un Reforma Política deben actuar concertadamente. Esta es una de las principales características y formas de identificación de coaliciones y es que los actores se unen para conseguir de forma concertada lo que individualmente no podrían llegar a lograr.. Por otro lado para algunos congresistas resulta supremamente tentador pertenecer a la coalición gubernista cuando hay una agenda legislativa tan “movida” o reformista; porque esto indica que las negociaciones con el ejecutivo serán constantes de donde ellos pueden obtener prendas burocráticas u otro intercambio por parte del ejecutivo que satisfaga sus intereses. Durante el periodo transcurrido entre el año 2002 y el año 2003 el gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez se enfrento al Congreso con la misión de sacar adelante las diferentes reformas presentadas como proyectos de acto legislativo y la creación de nuevas leyes presentadas en proyectos de ley. Tal vez la reforma que generó mas polémica y controversia, poniendo en riesgo la estabilidad de la coalición “Primero Colombia” fue la Reforma Política presentada el 20 de julio de 2002 y el Referendo.. El proyecto de Reforma Política, “por el cual se adopta una Reforma Política constitucional y se dictan otras disposiciones”, tenia como finalidad la 43.

(44) reglamentación de un nuevo régimen electoral y de partidos, la reestructuración y funcionamiento del Congreso, el proceso de selección de funcionarios públicos no elegidos popularmente y las condiciones que deben cumplir los aspirantes a estos cargos, fueron los principales temas discutidos del acto legislativo.. La Reforma Política es un proyecto amplio y ambicioso que genera diferentes posturas y dificultades al pedirle a los mismos legisladores que se auto reformen y cambien las costumbre políticas que durante años han practicado y mediante las cuales muchos han sido elegidos y reelegidos.. En el caso de los artículos del proyecto de acto legislativo que se refieren al Congreso, tocan temas de crucial relevancia para la supervivencia de los congresistas. Esos temas son básicamente las funciones de ambas cámaras y la posibilidad de reducción del número de miembros de éstas, la forma como serian asignadas las curules en cada una de ellas, el cálculo tanto del número de escaños que le corresponden a cada circunscripción como de la asignación de nuevos escaños según el crecimiento demográfico de las circunscripciones, la autorización al gobierno para crear circunscripciones especiales para los grupos armados con los que se este adelantando procesos de paz, las inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, y la eliminación de las suplencias y de los auxilios con recursos públicos45.. 45. Revista Congreso Visible, N° 10, Bogota, 2002, pp 6 -7. 44.

(45) Como se puede observar anteriormente, los incentivos para los congresistas apoyar la reforma política eran muy pocos pues de pasar la Reforma Política a ellos les quedaría mas complicado garantizar su reelección debido a que muchos congresistas han construido su movimiento o partido político reproduciendo practicas políticas que han estado durante años. La incertidumbre que genera las nuevas reglas electorales serían para los congresistas el principal motivo para votar en contra el acto legislativo.. Sin embargo como en la mayoría de ocasiones ha ocurrido el texto de la reforma fue aprobado por el Congreso en primer debate. Pero como siempre ocurre en el segundo debate el tramite legislativo empezó a tener dificultades debido a que muchos congresistas deseaban que el Congreso siga funcionando como funciona, de la forma en que les conviene.. La Reforma Política fue aprobada en primer debate por la Comisión Primera del Senado durante la segunda vuelta. Pero ya se percibía el hundimiento de la misma en plenaria de Cámara de Representantes y de Senado. Debido a esto el gobierno retira el proyecto de acto legislativo de Reforma Política y presenta el referendo como estrategia para sacar adelante los cambio que al ejecutivo le interesan.. Desde sus inicios el gobierno expresó que “el Referendo y la Reforma Política eran iniciativas complementarias, e incluso se llegó a decir que esta ultima era un plan B para asegurar las reformas del primero; si esto era así, ¿Por qué cuando la 45.

(46) ponencia del acto legislativo fue presentada Uribe le pidió a su bancada que retirar el proyecto, argumentando que la Reforma Política era un torpedo contra el referendo?”46. Lo que la situación anteriormente deja percibir es que no existía coherencia alguna entre el gobierno y su coalición al interior del Congreso. Si se supone que la bancada gubernista conformada por la coalición “Primero Colombia” es el 60 por ciento del Congreso el texto de la Reforma Política no hubiera tenido inconveniente en ser aprobado, lo cual deja en evidencia que los congresistas funcionaron según sus intereses propios diferentes a los de la coalición. Así mismo el Presidente Álvaro Uribe Vélez divide su coalición entre quienes creían que la Reforma Política no debía ser retirada y entre quienes apoyaban al presidente en retirarla.. Según lo visto la coalición “Primero Colombia” tuvo su primera dificultad para consolidar su funcionamiento unido en el proyecto de Reforma Política. La coalición “Primero Colombia” incumplió la dura tarea de sacar adelante la Reforma Política y de operar, según las características de las coaliciones gubernistas, de forma concertada.. La crisis que vivió la coalición “Primero Colombia”, en el tema de la Reforma Política, se debió en parte a que los intereses de los congresistas no se veían. 46. Revista Congreso Visible, N° 10, Bogota, 2002, pp 6 -7. 46.