Los representantes a la cámara por Bogotá ¿una bancada regional? - discusiones del proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo Hacía un Estado Comunitario y del Proyecto del Acto Legislativo 01 de 2002

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(1)LOS REPRESENTANTES A LA CÁMARA POR BOGOTÁ ¿UNA BANCADA REGIONAL?: Discusiones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario y del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002. Monografía elaborada por: GINA CLEVES VÉLEZ Código 199520322. Directora: ELISABETH UNGAR BLEIER Lector: GERMÁN RUÍZ PÁEZ. DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA. FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES febrero de 2005.

(2) TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN Capítulo 1 MARCO TEÓRICO 1.1. El concepto de Representación Política. 1-5 6 - 20 6 - 10. 1.2. Las bancadas parlamentarias. 10 - 14. 1.3. Estudios sobre la actividad parlamentaria. 14 - 20. Capítulo 2 DESCRIPCIÓN DE LOS PROYECTOS. 21 - 32. 2.1. Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo. 21 - 27. 2.2. Proyecto de Acto Legislativo “Reforma Política”. 27 - 32. Capítulo 3 DESEMPEÑO DE LOS REPRESENTANTES POR BOGOTÁ. 33 - 60. E IDENTIFICACIÓN DE SU INTERACCIÓN CON OTROS ACTORES 3.1. El proceso de discusión del Proyecto de Ley del Plan Nacional. 33 - 36. de Desarrollo 3.2. Actuación de los Congresistas. 37 - 48. 3.3. El proceso de discusión del Proyecto de Acto Legislativo. 49 - 60. “Reforma Política” Capítulo 4 INTERPRETACIÓN DE LOS PROCESOS LEGISLATIVOS. 61 - 70. 4.1. El Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo. 61 - 66. 4.2. El Proyecto de Acto Legislativo de la “Reforma Política”. 67 - 70. Capítulo 5 ¿QUÉ OPINAN LOS REPRESENTANTES SOBRE LAS. 71 - 75. BANCADAS REGIONALES? Capítulo 6 CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA. 76 - 80 81 - 84. 0.

(3) INTRODUCCIÓN La ciudad de Bogotá ha iniciado desde hace algunos años un proceso de cambio en el que las autoridades públicas y privadas han propendido porque esta sea reconocida por sus habitantes, en el ámbito nacional e internacional como un lugar autónomo con potencialidades y problemas propios de su condición de ciudad 1 primada . Esto ha contribuido a que diversos actores estén reconociendo que. Bogotá es una ciudad particular, diferente no solo a las otras del país, sino también a la Nación. Se está comenzando a reconocer que “Bogotá capital” es diferente a 2 “Bogotá ciudad” , en la medida en que se ha venido superando una problemática. constante de la ciudad mediante la cual esta no lograba diferenciarse del “centralismo” nacional por ser aquí, en Bogotá, donde se ubican físicamente y se deciden buena parte de los temas de Estado que inciden directamente en el conjunto del país. Esto no permitía ni a los habitantes de Bogotá ni al resto de la ciudadanía pensarla ni asumirla como un espacio con identidad e intereses propios. Sin embargo, la tendencia ha venido cambiando y actualmente se está reconociendo a Bogotá como un ente territorial con ventajas competitivas diferentes a la concentración del poder de entidades e instituciones del orden nacional; los ciudadanos y las autoridades locales, en el discurso y gradualmente en la práctica 3 propenden por la autonomía y la identidad propia de la ciudad a la cual se. 1. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Plan de Desarrollo Distrital: Bogotá PARA VIVIR TODOS DEL MISMO LADO. Imprenta Distrital. Bogotá D.C. 2001 2 SALDÍAS Carmenza, Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. “La ciudad- región, Bogotá- Cundinamarca: un espacio estratégico para el ordenamiento territorial del país.” Ponencia para la Comisión de Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes. Marzo 20 de 2003. Página 1-2 3 De manera general se puede afirmar que todo el trabajo que desde el año 2001 viene adelantando la Administración Distrital con el fin de incorporar a la ciudad a las redes de ciudades y municipios en las escalas nacional e internacional, son una muestra del propósito que la ciudad tienen para desarrollar los principios de autonomía y fortalecimiento de las instancias locales que se vienen promoviendo desde la Naciones Unidad (Hábitat). Este trabajo se ve complementado con la realización de proyectos y actividades en Bogotá que tienen como uno de sus objetivos, aumentar el sentido de pertenencia y la conciencia de los ciudadanos frente a sus derechos y deberes para con la ciudad (p.e. “Seminario Bogotá Comparte Sus Aprendizajes” realizado en Septiembre de 2002 por la Alcaldía Mayor de Bogotá).. 1.

(4) pertenece como habitante de una localidad, como estudiante de cierta universidad, como usuario de un sistema particular de transporte o como representante a la Cámara por Bogotá.. Lo anterior ha traído, entre otras consecuencias, mayor. visibilidad e identificación de las instancias que la representan y tienen poder en espacios donde se decide sobre asuntos de la ciudad y aumento de las demandas ciudadanas ante estas instancias. Ahora bien, el Congreso de la República en general, pero la Cámara de Representantes en particular, es un espacio en el que es importante evaluar esa distinción entre lo regional y lo Nacional. Los Representantes a la Cámara son elegidos por circunscripciones territoriales y especiales, siendo escogidos “dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en 4 exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil” . En ese contexto, en virtud de. su circunscripción, se esperaría contar con representantes que durante su permanencia en la Institución trabajen los temas legislativos desde la óptica de los intereses y necesidades de los territorios y poblaciones que los han elegido y les han permitido llegar a donde están. Sin embargo, esta territorialidad de la Cámara de Representantes no logra verse claramente reflejada en las funciones propias de esta corporación ni en su diferenciación de las funciones del Senado de la República en tanto, mas allá de elegir algunos altos funcionarios del Estado (Contralor, Procurador, Defensor del Pueblo, Magistrados de la Corte Constitucional), decidir frente a renuncias del Presidente o Vicepresidente, autorizar algunos temas referidos a la soberanía 5 nacional, acusar al Presidente o otros altos funcionarios , en la práctica legislativa no. existen diferencias entre las actividades que se realizan en la Cámara de Representantes y en el Senado. 4. CONSTI TUCIÓN POLÍ TICA DE COLOMBIA. Capítulo 5 “De la Cámara de Representantes”. Artículo 176º 5 Ibid. Artículos 173º y 178º. 2.

(5) En el caso de Bogotá, se presenta una condición excepcional frente a las demás ciudades en la medida que, a pesar de no ser Departamento, es la única ciudad del país que tiene la posibilidad de escoger a sus propios Representantes a la Cámara. Por lo tanto, y siguiendo la argumentación anterior, se debe asumir que los habitante de Bogotá, cuentan con legisladores cuya mirada y decisiones están enfocadas al mejoramiento de las condiciones de la ciudad que los eligió. Adicionalmente, se podría esperar que en aras de aprovechar de manera óptima su condición especial frente a otras regiones, trabajarán de manera unida, en bancada, sobre todos aquellos temas y proyectos que beneficiarán a la ciudad.. Por lo anterior, un trabajo interesante e importante para la ciudadanía y para la propia Administración Distrital, es la identificación y el análisis de la actividad legislativa de los Representantes a la Cámara por Bogotá en algunos temas que revisten especial importancia para el Distrito, como son, primero, la discusión sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 y segundo, el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2003 en sus artículos sobre composición de Cámara, modificación del régimen especial de Bogotá y Ciudad Región Bogotá-Cundinamarca. Como se verá en el desarrollo de este trabajo, el Plan Nacional de Desarrollo contiene los lineamientos de política y la distribución de los recursos del Estado para un periodo de cuatro años, elementos que indiscutiblemente afectan y conciernen a Bogotá. Por su parte, el Proyecto de Acto Legislativos ponía en discusión temas referidos al nivel de representación política de la ciudad en el Congreso, al futuro del ordenamiento territorial de la ciudad –y la región que conforma con Cundinamarca, y también contenía artículos que le competían exclusivamente a ella por cuanto modificaban aspectos de su funcionamiento y estructura política especial. Se espera así con este estudio, analizar la importancia de ambos proyectos para la ciudad, identificar el papel que en ambos debates jugaron nuestros Representantes a la Cámara, tanto en sus actuaciones individuales como en su interacción con. 3.

(6) colegas y actores del ámbito Distrital y Nacional. Pero su principal intención es generar elementos de análisis que permitan reflexionar sobre la necesidad de contar con legisladores comprometidos con la ciudad que en su trabajo legislativo se relacionen permanentemente con lo que podría llamarse las fuerzas vivas de Bogotá en el entendido, primero, que solo así se genera masa crítica frente a los temas que le interesan a este territorio y segundo, que la articulación de intereses y de acciones trae generalmente mejores resultados que el trabajo individual y sin coordinación.. Para lograr estos objetivos se recolectaron y analizaron las ponencias, las actas de debates y los textos aprobados en cada una de las etapas surtidas por ambos proyectos. El mismo procedimiento de recolección y análisis se efectuó con los documentos (análisis técnicos, posturas políticas de la Administración, actas de reuniones, etc.) que frente a los proyectos había elaborado la Administración Distrital.. Gracias al material de la Alcaldía fue posible identificar algunos. documentos, cartas o manifestaciones que otros actores de la ciudad habían producido en razón de las discusiones que en el Congreso se llevaron a cabo para estos dos proyectos. Finalmente, en cuanto a opinión de primera mano, fue posible conversar con funcionarios de la Alcaldía de Bogotá que participaron en los dos procesos de interacción con el Congreso y se contó con las respuestas que cinco parlamentarios hicieron a un cuestionario sobre el tema que fue enviado a los dieciocho Representantes a la Cámara por Bogotá. El resultado de este trabajo es un escrito que se estructura de la siguiente manera: el capítulo primero contiene el marco teórico en el que se abordan los temas de representación política, bancadas políticas (partidistas y regionales) y seguimiento a la actividad parlamentaria. El siguiente capítulo hace la descripción del contenido de los dos proyectos y el análisis acerca de su importancia para la ciudad. En el tercer capítulo se identifican y describen las actuaciones de los Representantes a la Cámara por Bogotá en el Congreso, durante la discusión de los proyectos, así como también se identifica su interacción con otros actores. En el cuarto capítulo se realizó. 4.

(7) el análisis de los procesos anteriores en cuanto a las participaciones de los parlamentarios durante los debates, a su interacción con otros actores y al impacto que esto tuvo en las versiones finales de los proyectos. El quinto capítulo presenta el análisis de las respuestas dadas por los cinco Representantes por Bogotá al cuestionario enviado y, finalmente, se encuentran algunas conclusiones del trabajo adelantado.. 5.

(8) Capítulo 1 MARCO TEÓRICO. Para abordar el problema del que trata esta monografía, es necesario iniciar con la conceptualización de las instancias de representación en el contexto de los regímenes democráticos y lo que significa esta representación para las sociedades contemporáneas.. En una segunda parte se abordará lo concerniente a las. dinámicas y características que en Colombia ha tenido el trabajo legislativo en bancadas, lo que permitirá mas adelante determinar el grado y las características de la articulación o de la interacción entre los Representantes por Bogotá durante el trámite de los dos proyectos analizados. Para finalizar se hará referencia a algunos trabajos que se han llevado a cabo sobre el seguimiento al Congreso colombiano y, de manera particular, a los legisladores de la ciudad.. 1.1.. El concepto de Representación Política. Para comenzar, es necesario caracterizar conceptualmente lo que tienen en común y es esencial en los Parlamentos democráticos y sus fundamentos. Frente a esto, Maurizio Cotta sostiene que son cuatro las principales características de estas 6 instituciones : Primero, “su naturaleza. tendencia colegiada o paritaria de. asamblearia” con la que se denota la los integrantes;. segundo, su “carácter. permanente” que les permite y facilita tomar decisiones autónomas y generar procedimientos de manera estable y continua; tercero, el “pluralismo interno que maneja”, es decir, en teoría el Congreso es un espacio de debate de una multiplicidad de actores políticos, sociales, culturales y económicos; y como cuarta y más importante característica señala que los Parlamentos se encuentran en general en la cúspide de los procesos Representativos:. 6. COTTA, Maurizio. PARLAMENTOS Y REPRESENTACIÓN en MANUAL DE CIENCIA POLÌTICA. Alianza Editorial. Madrid. 1990. Pág 268. 6.

(9) “Se trata de asambleas no existentes por sí mismas y con una autolegitimación propia..., sino que se basan en el vínculo orgánico con la ciudadanía política cuyo instrumento lo constituyen diversas formas (mas o menos directas) de elección...”. 7. Así pues, con las cualidades descritas por Cotta, se ha llegado a una primera caracterización. del. Congreso. que. permite. definirlo. como. una. institución. eminentemente representativa, permanente y pluralista, lo cual concuerda con lo planteado por Norberto Bobbio en tanto afirma que el Parlamento “es el Estado en el que el órgano central es representativo...A él llegan las instancias y de él parten las 8. decisiones colectivas fundamentales”. Pero en este punto es necesario hacer una salvedad. Como bien lo dice Bobbio, hablar de representación es algo complejo y dispendioso que justamente por ello 9 requiere precisión en la acepción que se quiera tratar . Prueba de ellos es el trabajo. de Hanna Pitkin10mencionado por Cotta para presentar algunas variantes en el concepto de representación. Según Cotta, para Pitkin, la representación puede ser: “Primero, una cesión de autoridad en la que las acciones del representado lo afectan e influyen directamente en él; segundo, una responsabilidad, caso en el que lo primordial es que existan mecanismos efectivos de control y sanción del representante por parte de los representados; tercero, la representación como un modo de reproducir fielmente una determinada realidad; cuarto, una evocación simbólica en la que el representante es capaz de reproducir y evocar una realidad representada; o quinto, una acción en intereses de alguien que no puede no quiere 11. actuar personalmente.”. 7. Ibíd. Pag. 266 Bobbio, Norberto. Op. Cit. Pág. 52 9 Ibid. Pág. 53 10 PITKIN, Hanna. THE CONCEPT OF REPRESENTATION. University of California press. Berkeley, 1967. 11 COTTA, Maurizio. Op. cit. Pág. 267 8. 7.

(10) Frente a tal variedad de opciones es necesario determinar el enfoque de representación que se desea. Esto permitirá definir cómo se está representando en el Congreso y a quienes específicamente se pretende representar. Para efectos de este trabajo, se hará énfasis únicamente en la representación política por cuanto es en este campo, el de lo político y el de la política en el que se llevan a cabo las dinámicas que se pretenden evaluar. De manera muy general se podría decir que la representación política se entiende como “el acto mediante el cual un representante -gobernante o legislador- actúa en nombre de un representado para la satisfacción, al menos en teoría, de los intereses de éste...asociando directamente este acto con la idea de control y de responsabilidad del representante, en tanto este posee su esencia representativa al someterse a la fiscalización de sus representados. En este enfoque de la representación, el elegido debe actuar con responsabilidad respecto de las exigencias de la ciudadanía que lo sostiene, debiendo lograr que se cumplan las exigencias normativas de esa sociedad, de manera que si no son satisfechas le será retirada la confianza.”. 12. De esta definición de representación política se puede concluir que la relación y la correspondencia entre los ideales o metas del representante y del representado, del legislador y el elector serán el elemento que definirá la cualidad y calidad de la representación política, y deberán ser el factor esencial para reiterar el voto de confianza por parte de los electores ante los representantes o legisladores. Sin embargo, aunque en esta generalización del término queda claro que se está haciendo referencia a una relación dual en la que hay un actor representante y un actor representado por él, es procedente aclarar que para teóricos como Bobbio, la. 12. MONEDERO, Juan carlos. Representación Política en DICCIONARIO CRÍTICO DE CIENCIAS SOCIALES. Universidad Complutense de Madrid. http://www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario/R/representacion_politica.htm. 8.

(11) conceptualización de la representación política presenta dos ópticas de análisis 13 cuales son: el poder conferido al representante y el contenido de la representación .. El primer punto, que hace referencia al tipo de representación que ejerce el representante, puede plantearse de dos maneras según lo expuesto por Bobbio: El representante puede ser un delegado de los representados, un medio transmisor de la voz y arbitrio de ellos, por lo que de ellos depende su gestión y permanencia en la Institución. Puede ser revocado en el momento que los representados lo decidan. En el segundo caso, el representante puede actuar en el papel de fiduciario de los representantes, situación en la cual el representante puede proceder de una manera mas autónoma con base a la presunción de confianza que los representados han depositado en él. En este caso, su mandato no es imperativo.. En el segundo punto, que hace alusión al contenido de la representación, a la pregunta sobre qué es lo que se representa, Bobbio también plantea dos opciones: En la primera el representante representa los intereses generales de sus representados en tanto ciudadanos y en la segunda el representante representa los 14 intereses particulares -generalmente sectoriales- de sus representados .. Ante tanta variedad, tanto Cotta como Bobbio se ven abocados a plantear su preferencia por una definición de representación política: Para el primero, esta vendría siendo “una relación estable entre ciudadanos y gobernantes por efecto de la cual los segundos está autorizados a gobernar en nombre y siguiendo los intereses de los primeros y están sujetos a una responsabilidad política de sus propios comportamientos frente a los mismos ciudadanos por medio de mecanismos 15 electorales” . Para el segundo, la representación política será aquélla en la que “el. representante goza de confianza frente a sus electores y en consecuencia no es. 13 14 15. BOBBIO, Norberto. Pág. 54 Ibid. Pág. 54 COTTA, Mauricio. Op. Cit. 272. 9.

(12) revocable y en el que este representante no es responsable directamente frente a sus electores, precisamente por que él está llamado a tutelar los intereses generales 16. de la sociedad civil y no los intereses particulares de esta o aquélla fracción”.. En consecuencia, es claro hasta el momento que en teoría el Parlamento es el espacio por excelencia de la representación política; que dicha representación hace referencia al contenido y la forma de la relación que existe entre gobernantes y gobernados; que esta relación puede ser más o menos comprometida frente a los intereses particulares y/o generales de los representados y que, en consecuencia, dependiendo de la conexión que se asuma, será preciso juzgar la labor de los representantes. Para nuestro caso, tendremos como marco los planteamientos y la definición de Cotta por cuanto contribuye de mejor manera a contextualizar teóricamente el problema de la investigación.. 17. Como lo plantea Duverger,. la. realización de un sistema representativo, deberá ser una consecuencia lógica del ejercicio de los principios de libertad e igualdad en los que se sustenta la ideología liberal. Por ello, para efectos teóricos y empíricos del análisis, se debe asumir que al hablar de representación política se está aludiendo a la democracia y que entre los teóricos existe cierto acuerdo en considerar que la representación constituye su misma esencia.. 1.2. Las bancadas parlamentarias 18 Fernando Giraldo sostiene que el sistema de partidos es una variable fundamental. para el buen funcionamiento de la democracia y que su principal característica es que en él se incide a partir de lógicas agrupacionales. En ese contexto se puede afirmar que la actividad parlamentaria está directamente influenciada por las. 16. BOBBIO, Norberto. Op. Cit. 56 DUVERGER, Maurie. INSTITUCIONES POLÍTICAS Y DERECHO CONSTITUCIONAL. Editorial Ariel. Barcelona. 1980. Página 135. 18 GIRALDO, Fernando. LA IMPORTANCIA DE LOS PARTIDOS Y DE LAS BANCADAS EN EL CONGRESO. _______. 17. 10.

(13) dinámicas partidistas que permiten la negociación y la concertación en torno a ideologías e intereses. De allí que sostenga que “las bancadas no logran por sí solas el objetivo del buen funcionamiento del Congreso...Cuando ellas pretenden reformar el funcionamiento del Congreso, sin atender simultáneamente los partidos políticos haciéndolos fuertes, logran en buena medida una ilusión...Sin embargo, la organización de las bancadas o grupos parlamentarios, como procedimientos instrumentales, genera una mayor incidencia en mejorar la eficiencia de los procedimientos legislativos...”. 19. 20 Al respecto Gabriel Murillo y Rafael Toribio coinciden con Giraldo al establecer que. la presencia de bancadas de partidos en el Congreso contribuye de forma importante a promover eficazmente diversas iniciativas o a facilitar el ejercicio de la oposición crítica coherente y organizada, ambos, elementos con los cuales indiscutiblemente se fortalece el sistema de partidos.. Así mismo, recalcan la. influencia que estos alcances de la actuación en bancadas tiene en sistemas presidencialistas, como el nuestro, en tanto dicha actuación se puede constituir en un factor de promoción o de estancamiento de las propuestas y políticas gubernamentales. Sostienen además que la inexistencia de bancadas fuertes y organizadas no solo evidencian la crisis de los partidos políticos, sino que dificulta las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo en tanto el primero no cuenta con la capacidad de equilibrar el peso presidencial. Giraldo refuerza esta idea cuando plantea que “si las bancadas no son el reflejo de un papel político de los partidos, su rol se ve menguado y no. 19. Ibid,.página 3 MURILLO Gabriel, TORIBIO Rafael. DEMOCRACIA, PARTIDOS POLÍTICOS Y SOCIEDAD CIVIL. http://www.upd.oas.org/lab/Documents/fiapp/publications/pbl_lc_van_2002_spa.pdf. Página 13 y siguientes. 20. 11.

(14) actuarían como instrumentos o factores de negociación o concertación del sistema, sobre todo en su relación con el poder ejecutivo:”. 21. No obstante lo planteado anteriormente, que además ha sido desarrollado en diversos espacios y escritos académicos y de opinión, es posible establecer que el legislativo nacional no actúa –por lo menos de manera formal- a través de una lógica de bancadas y tampoco lo hace de manera generalizada respondiendo a un sistema de partidos. Prueba de ello es que una vez promulgada la Constitución Política en 1991, solo hasta 1994 fue aprobada la Ley estatutaria 130 “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, ley que en ninguno de sus apartes hizo referencia a la organización interna de estas instituciones políticas o a la necesidad de reglamentar posteriormente, a través de leyes reglamentarias o de los estatutos internos de los partidos y movimientos, el trabajo organizado por bancadas. De igual manera en 1999 fue publicada la investigación sobre La Reforma Política en Colombia, realizada por consultores del Centro de Estudios Latinoamericanos de 22 la Universidad de Georgietown , en la cual se manifestaba, luego de analizar el. Congreso colombiano, la necesidad urgente de “estimular la creación y organización de “Grupos Parlamentarios” o “Bancadas”, donde las afinidades políticas o ideológicas permitan actuar con mayor cohesión, responsabilidad y capacidad técnica, en lo que se refiere al debate presupuestario, a la formación y e valuación de políticas públicas, a la fiscalización de los actos de gobierno y a la evaluación de la 23 ejecución e implementación de las leyes” .. Para ilustrar las ventajas de la. implementación de estas Bancadas, la investigación cita los casos de México y. 21. Ibid, página 3 Valenzuela Arturo (Director), Colomer Josep, Ceballos Miguel, Lijphart Arend, Shugart Matthew. SOBRE LA REFORMA POLITICA EN COLOMBIA. Informe de la Consultoría Internacional. Washington, D.C. Junio de 1999 23 Ibid, página 39 22. 12.

(15) España en donde las actividades legislativas se rigen por coaliciones o agrupaciones políticas o ideológicas.. Así mismo, durante los últimos diez años fueron presentadas al Congreso de la República innumerables iniciativas de reforma política con las cuales los Gobiernos de turno o los legisladores esperaban generar cambios en las costumbres políticas que incluyeran el fortalecimiento y organización de los partidos políticos.. No. obstante ninguna de estas propuestas llegó a convertirse en Ley de la República y por lo tanto, los partidos fuertes y sus bancadas tendrían que seguir esperando. Sin embargo, fue justamente el Proyecto de Acto Legislativo 001/02 Senado 136/02 Cámara “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras 24 disposiciones” , aprobado en junio 12 del año 2003, el que dispuso acerca de las. bancadas parlamentarias partidistas de la siguiente manera:. “Artículo 1°. Principios rectores del régimen de partidos y movimientos políticos. El artículo 107 de la Constitución Política quedará así: Artículo 107...Los partidos o movimientos políticos o ciudadanos que tengan representación en el Congreso Nacional, las asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las juntas administradoras locales, actuarán como bancadas en la respectiva Corporación en los términos que señale la ley. En tal virtud, los miembros de las bancadas, actuarán de conformidad con las decisiones y agendas democráticamente adoptadas al interior de las mismas en relación con el ejercicio de control político y las iniciativas que cursen en la Corporación Pública correspondiente o en alguna de sus comisiones...” La reglamentación de este artículo fue presentada a la Cámara de Representantes, a través del proyecto 224/04c “Por la cual se reglamenta la actuación en Bancadas. 24. Este proyecto es objeto de estudio de esta monografía en algunos de sus articulados diferentes al citado en este aparte.. 13.

(16) de los miembros de las Corporaciones Públicas”. No obstante, fue retirado por su autor el pasado 15 de junio. Este es pues, el desarrollo que el tema de las bancadas legislativas ha tenido en nuestro país en la última década. Sin embargo, es necesario hacer referencia a otro tipo de bancadas o agrupaciones parlamentarias que indiscutiblemente han influido en las actividades del Congreso y en el devenir de los proyectos de ley o de acto legislativo que allí se discuten. Se está haciendo alusión a las bancadas regionales que pueden asumirse, de acuerdo con lo planteado anteriormente, como coaliciones coyunturales de parlamentarios de una misma región con el propósito de defender los intereses particulares de sus entes territoriales frente a una iniciativa legislativa en curso. Sobre estas “bancadas regionales” no se ha encontrado literatura especializada que pueda servir como referente a la presente monografía, diferente a lo adelantado – principalmente el año 2003- por el Grupo Congreso Visible y que será descrito en el siguiente segmento. Al respecto, vale la pena señalar que aunque en el lenguaje y los análisis que cotidianamente realizan los medios de comunicación y la ciudadanía en general se menciona y opina acerca de estas bancadas (“la bancada costeña” o “la bancada antioqueña”), el estudio riguroso o detallado de sus dinámicas está en mora de realizarse.. 1.3. Estudios de la actividad Parlamentaria. Desde hace ya algunos años, la preocupación por el estudio de la actividad parlamentaria ha sido una constante en algunos ámbitos académicos del contexto nacional. En ese sentido, el trabajo realizado por académicos como Francisco Leal Buitrago y por el Grupo Congreso Visible han contribuido de manera significativa al. 14.

(17) conocimiento, por parte de la ciudadanía en general y de los diversos actores sociales, del Congreso Nacional y sus dinámicas. Francisco Leal presenta unos planteamientos con los cuales pretende determinar la eficiencia legislativa mediante ciertas variables y supuestos. El objetivo es conocer durante cierto lapso de tiempo, cuál fue la calidad y la cantidad de la actividad de los legisladores. Para ello, identificó cuatro indicadores “complementarios, dos de los cuales constituyen la base de los dos restantes. Los dos indicadores base para medir la variable eficiencia legislativa se fundamentan, el primero, en un número de leyes aprobadas y sancionadas en cada año legislativo (“producción legislativa absoluta”) y, el segundo, en una cualificación de esas leyes a través de su clasificación y ponderación (“producción legislativa relativa”). La presentación de los dos indicadores de producción legislativa se hace separadamente por semestres dentro de cada año legislativo...La operacionalización del índice de producción legislativa relativa se hizo sobre la base de una clasificación de leyes según su importancia, con el fin de obtener un puntaje para cada uno de los dos semestre en cada año legislativo. El criterio empleado para la clasificación se fundamentó en la posibilidad teórica de cada ley de producir una ampliación en la participación social. De esta manera se establecieron tres categorías: en la primera quedaron aquéllas leyes con mayor potencialidad integradora. En la segunda...En la tercera quedaron leyes con ninguna o muy poca posibilidad de ampliación en la participación social y en la tercera leyes intermedias.”. 25. A pesar de ser un estudio realizado hace bastante tiempo, cuenta con elementos de análisis que permiten ser aplicados en estudios similares que se lleven a cabo en la actualidad. Su criterio de “producción legislativa relativa” puede ser tenido en cuenta al momento de determinar la importancia que los articulados y la modificación o aprobación de los mismos tenía para la ciudad y, principalmente, este criterio se 25. LEAL, Francisco. Eficiencia Legislativa en ESTUDIO DEL COMPORTAMIENTO LEGISLATIVO EN COLOMBIA. Tercer Mundo Editores. Bogotá. 1973.. 15.

(18) ofrece como una herramienta de análisis cualitativo del trabajo realizado por los Representantes a la Cámara frente al proyecto de Ley y al proyecto de Acto Legislativo analizados en esta monografía.. Otro claro referente a ser tenido en cuenta en este trabajo es el adelantado por el Grupo de Congreso Visible de la Universidad de los Andes, particularmente en lo 26 que hace referencia a los Foros Regionales 2003 , por cuanto los informes que allí. se presentan brindan importantes elementos de análisis de la actividad legislativa desde una perspectiva regional. Estos Foros, en general, se plantean como “espacios para conocer las funciones del Congreso y la gestión de nuestros Representantes, presentando un balance objetivo e independiente de los principales aspectos de la actividad legislativa de los congresistas elegidos en cada 27. departamento.”. El informe sobre el “Foro Regional de Bogotá”, con el propósito de analizar, para el periodo comprendido entre julio 20 de 2002 y junio 20 de 2003, el desempeño de los 28. congresistas por Bogotá. en desarrollo de las funciones legislativa y de control. político, presenta el perfil de cada uno de los Representantes a la Cámara, entendiendo por perfil su filiación partidista, su tendencia política y su pertenencia a determinada Comisión constitucional.. Como ya se mencionó anteriormente, la. tendencia política es un elemento de gran importancia a la hora de querer determinar o analizar el trabajo en bancadas o las diversas alianzas que se pueden establecer coyuntural o permanentemente entre los legisladores, razón por la cual se presentará lo encontrado por Congreso Visible al respecto.. Antes de avanzar, es necesario señalar que los Representantes a la Cámara por Bogotá elegidos para el periodo 2002-2006 fueron Amador Rafael, Benedetti 26. CONGRESO VISIBLE. INFORME FORO REGIONAL DE BOGOTÁ, 21 de noviembre de 2003. http://cvisible.uniandes.edu.co/quienes/foros_regionales.html 27 Ibid 28 Senadores que obtuvieron la mayoría de sus votos en Bogotá y Representantes a la Cámara por Bogotá.. 16.

(19) Armando, Borja Wilson, Camacho Roberto, Ceballos Sandra, Claros Ovidio, Gutiérrez José Gonzalo, Moreno Araminta, Navas Germán, Olano Plinio, Pareja Francisco, Parody Gina, Pedraza Telésforo, Petro Gustavo, Salas Luis Enrique, Silva Venus Albeiro, Tamayo Fernando y Varón Germán.. En lo que tiene que ver con su tendencia política se puede afirmar que Rafael Amador es de tendencia liberal oficialista; Armando Benedetti en la época del periodo analizado durante este Foro era de tendencia liberal oficialista; Wilson Borja de tendencia independiente; Roberto Camacho de tendencia conservadora; Sandra Ceballos de tendencia Liberal Uribista; Ovidio Claros de tendencia Liberal Oficialista; Gonzalo Gutiérrez de tendencia conservadora; Araminta Moreno de tendencia liberal oficialista; Germán Navas de tendencia política independiente; Plinio Olano de tendencia liberal oficialista; Francisco Pareja de tendencia liberal oficialista; Gina Parody de tendencia liberal uribista; Telésforo Pedraza de tendencia conservadora; Gustavo Petro de tendencia independiente; Luis Enrique Salas de tendencia liberal uribista; Venus Albeiro Silva de tendencia independiente; Fernando Tamayo de tendencia conservadora; y Germán Varón de tendencia liberal uribista.. Frente a la pertenencia a una Comisión se determinó que en la Comisión Primera de Cámara estaban Armando Benedetti, Roberto Camacho, Ovidio Claros, Germán Navas, Gina Parody, Telésforo Pedraza y Germán Varón; a la Segunda pertenecía la representante Sandra Ceballos; a la Tercera Rafael Amador, Wilson Borja, Francisco Pareja, Gustavo Petro, Luis Enrique Salas y Fernando Tamayo; a la Comisión Cuarta y a la Quinta no pertenecía ningún Representante a la Cámara por Bogotá; en la Sexta estaba Plinio Olano; y en la Séptima Gonzalo Gutiérrez, Araminta Moreno y Venus Albeiro Silva.. En este punto se resalta que las comisiones. encargadas de liderar y tramitar el Proyecto de ley 169/03c “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo hacia un Estado Comunitario 2002-2006” y el Proyecto de Acto Legislativo 01/02s “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras Disposiciones” eran las Comisiones Tercera y. 17.

(20) 29 Primera , respectivamente, lo que permite afirmar que, teóricamente, la ciudad. contaba con un amplio grupo de Representantes que defendieran sus intereses desde el inicio mismo de las discusiones que se llevaron a cabo en cada una de las “vueltas”.. Ahora bien, con el fin de determinar el grado de especialidad temática de los Congresistas el informe expuso y analizó la actividad legislativa de los mismos. Dicha información, para efectos de esta monografía, contribuye a perfilar mejor a los Representantes a la Cámara en la generalidad de su trabajo (una legislatura completa, diversos proyectos de ley, temas variados, coyunturas distintas en cada proyecto debatido), con lo que se contará con mayores elementos de juicio a la hora de reflexionar acerca del papel de cada Representante durante las discusiones de los dos proyectos analizados.. Al respecto, el informe concluye que “tanto en Cámara como en Senado tiende a haber una correspondencia entre los temas en los que se concentra la gestión de los congresistas y la comisión a la que pertenecen...Los temas en los que mejor es posible apreciar esta tendencia son las reformas al sistema político, el manejo de la administración pública, lo que tiene que ver directamente con Bogotá y la adopción 30. de medidas para combatir el terrorismo.”. Para sustentar esta idea, señala que en la Comisión Primera los temas esencialmente políticos fueron ampliamente desarrollados por los Representantes Armando Benedetti, Roberto Camacho, Telésforo Pedraza y Ovidio Claros; aquellos referidos al funcionamiento de la administración pública por el mismo Roberto Camacho y por Navas Talero, quien también se centró en los proyectos de 29. Constitucionalmente, estos son los temas que discute cada una de estas dos Comisiones. Primera: reforma constitucional, organización territorial, reglamentos de los organismos de control, normas generales sobre contratación administrativa, de los derechos, garantías y deberes, rama legislativa, políticas para la paz y asuntos étnicos; tercera: hacienda y crédito público, impuestos, regulación económica y planeación nacional. 30 Ibid, Capítulo 3. 18.

(21) reglamentación de profesiones. De otra parte, proyectos que afectaban directamente a la ciudad fueron promovidos por Germán Varón, Roberto Camacho y Ovidio Claros. Finalmente, los Representantes Gina Parody y Telésforo Pedraza trabajaron y apoyaron muchas de las propuestas del Gobierno Nacional frente al tema de la lucha antiterrorista.. De igual manera, la Representante Sandra Ceballos dedicó buena parte de sus esfuerzos a la promoción de iniciativas relacionadas con temas propios de su Comisión, la Segunda, como son la política exterior y aprobación de tratados internacionales. Por su parte, el representante Plinio Olano en su Comisión Sexta originó y apoyó, en su mayoría, iniciativas (proyectos y citaciones) relacionados con los temas de transporte y servicios públicos.. Así mismo, en la Comisión Séptima Gonzalo Gutiérrez se centró en los temas laborales y de seguridad social; Araminta Moreno también se ocupó por los temas laborales, aunque también demostró interés en aquellos proyectos relacionados con el tema de género; y Venus Albeiro Silva, se concentró en las iniciativas que tuvieron que ver con seguridad social, reglamentación de profesiones y cultura.. No obstante lo anterior, en la Comisión Tercera la tendencia de especialización se mantuvo, aunque no de manera tan definida como en el resto de Comisiones. Los Representantes Rafael Amador y Fernando Tamayo se concentraron en las temáticas y discusiones esencialmente económicas; Wilson Borja, se preocupó principalmente por aquellos proyectos relacionados con los temas laboral, de pensiones y de administración pública; sin embargo los Representantes Francisco Pareja, Gustavo Petro y Luis Enrique Salas fueron mas amplios en los temas de su actividad legislativa y se ocuparon de iniciativas que, eventualmente, no se correspondían con las propias de su Comisión. Francisco Pareja promovió proyectos de protección de la familia y de la niñez, lucha contra la corrupción, y asuntos políticos; Gustavo Petro se interesó y participó en iniciativas de temas laborales,. 19.

(22) agrícolas y económicos, entre otros; y Luis Enrique Salas estuvo relacionado con proyectos de economía, medio ambiente y servicios públicos.. 20.

(23) Capítulo 2 DESCRIPCIÓN DE LOS PROYECTOS. A continuación se hará una presentación general de la estructura y contenidos de los proyectos objeto de análisis en este trabajo. Estos son el Proyecto de Ley 169/03c 167/03s “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario 2002-2006” y el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002s 136/2002c “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”. Adicionalmente se resaltará la importancia que algunos artículos revestían para los intereses de la ciudad.. 2.1. Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo Este proyecto fue radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 06 de febrero de 2003, por el entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público, Roberto Junguito Bonnet; le fue asignado el número 169 y su título completo fue “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario 2002-2006.”. En su estructura general el articulado radicado contaba con un T i t u l o I que recogía la Parte General del Plan, entendiendo por esta. el capítulo único que. contenía los Objetivos de la acción estatal, el diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales, la relación del articulado con el documento previo que el Gobierno Nacional había elaborado y que fue denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un estado comunitario 2002-2006” y, finalmente, presentaba la regionalización indicativa de las inversiones. Sobre esta regionalización, como se verá mas adelante, giró buena parte de la discusión que los Representantes a la Cámara por Bogotá junto con los demás actores de la ciudad sostuvieron con el Gobierno Nacional.. 21.

(24) El T i t u l o II contenía todo el Plan de Inversiones expresado en 5 capítulos: el Capitulo I hace la Proyección de fuentes de recursos que financiarán los diversos programas y proyectos, el Capítulo II hace la descripción de los principales programas de inversión y es allí donde se explica, para cada uno de los cuatro Objetivos del Plan, los diferentes programas a través de los cuales se piensan desarrollar.. El Objetivo de Seguridad Democrática señalaba y describía los programas de (1) Control del territorio y defensa de la soberanía nacional, (2)Combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado, (3)Fortalecimiento del servicio de justicia, (4)Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto, (5)Protección y promoción de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, (6) Fortalecimiento de la convivencia y los valores, y (7)Política de relaciones exteriores y cooperación internacional. El Objetivo de generar Crecimiento Económico Sostenib le y Generación de Empleo tenía (1)Impulso a la vivienda y la construcción, (2)Impulso a la exploración y explotación de hidrocarburos y minería, (3)Impulso a la infraestructura estratégica en transporte, (4)Servicios públicos domiciliarios, (5)Ciencia, tecnología e innovación, (6)Competitividad y desarrollo, (7)Política comercial, (8)Sostenibilidad ambiental, y (9)Generación de empleo. El Objetivo de Construir Equidad Social incluía los programas de (1)Revolución educativa, (2)Ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social, (3)Impulso a la economía solidaria, (4)Manejo social del campo, (5)Capitalismo social en servicios públicos, (6)Desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, (7)Calidad de vida urbana, (8)Prevención y mitigación de riesgos naturales, (9)Fortalecimiento de los grupos étnicos, y (10)Mujeres constructoras de paz y desarrollo.. 22.

(25) Finalmente, el Objetivo de Renovación de la Administración Púb lica planteaba los programas de (1) Fortalecimiento de la participación ciudadana, (2) Una nueva cultura de gestión de lo público, y (3) Profundización de la descentralización y el desarrollo territorial.. Por su parte, Capitulo III hacía la presupuestación por años y por sectores de las inversiones. El Capitulo IV describía los diferentes Mecanismos para la ejecución del Plan así: Disposiciones de carácter general (artículos 8 al 21), Sector del Interior y de Justicia (artículo 22), Sector de Agricultura y Desarrollo Rural (artículos 23 al 35), Sector de la Protección Social (artículos 36 al 51), Sector de Minas y Energía (artículos 52 al 62), Sector de Comercio, Industria y Turismo (artículos 63 al 64), Sector de Educación Nacional (artículos 65 al 69), Se cto r d e Amb ien te , Vi vi e nd a y D es arro ll o Te rri to rial (artículos 70 al 79), Sector de Comunicaciones (artículo 80), Sector de Transporte (artículos 81 al 85) y Sector de Cultura (artículo 86). Por último, el Capitulo V tenía las Disposiciones finales del Plan (artículos 87 al 88).. Ahora bien, se puede decir que el Plan en su conjunto afectaba a Bogotá, bien fuera porque las mayores inversiones en algunas regiones o sectores disminuían la inversión o el interés en Bogotá, o porque claramente existían algunos artículos que afectaban –positiva o negativamente- a la ciudad, por lo que revistieron mayor atención de los legisladores y de los demás actores involucrados durante este proceso de discusión del proyecto de Ley. A continuación se señalarán dichos artículos y se explicará la importancia que revestían para la ciudad.. El artículo 4º Vinculación y armonización de la planeación nacional con la territorial. Como se señaló mas atrás, este artículo contenía la regionalización indicativa que se expresa en el siguiente cuadro:. 23.

(26) REGIONES Sector FIP GOBIERNO DEFENSA JUSTICIA HACIENDA AGRICULTURA SOCIAL INFRAESTRUCTURA ORGANISMOS DE CONTROL MEDIO AMBIENTE TOTAL GENERAL. Costa Occidente Atlántica 469,6 514,2 29,5 57,4 5,5 9,2 173,4 97,8 0,0 0,3 31,2 166,0 12.910,4 19.996,4 2.549,2 1.387,5 0,0 0,0 11,0 12,3 15.125,7 23.295,3. Centro Orinoquía Amazonía Oriente 363,9 57,1 263,9 35,0 22,7 11,8 12,6 0,5 2,8 161,8 23,4 4,1 0,0 0,0 0,0 54,1 34,7 7,7 15.201,7 3.084,9 1.649,4 3.877,9 1.871,9 94,7 0,0 0,0 0,0 3,1 7,0 7,4 2.041,8 19.710,0 5.102,2. Bogotá 87,8 35,5 6,3 65,7 0,0 5,5 5.550,5 711,4 0,0 2,8 6.465,6. Nacional 3,4 1.131,6 3.225,6 189,7 4.378,0 636,9 10.442,1 19.885,7 406,9 134,3 40.434,2. Total 1.760,0 1.323,4 3.262,5 715,9 4.378,4 936,1 68.835,6 30.378,3 406,9 177,8 112.174,8. Este artículo fue el que mayor análisis y discusión generó por parte de los actores involucrados en el proceso, como lo veremos mas adelante. Por ahora, solo vale la pena resaltar que para Bogotá estaba siendo asignado el 5.76% de los recursos a regionalizar para toda la vigencia del Plan.. De otra parte el artículo 6º Descripción de los principales programas de inversión, en el Objetivo de Seguridad Democrática presentaba tres programas de especial interés para la ciudad. El programa de Fortalecimiento del servicio de justicia con su iniciativa de promover mecanismos alternativos y extrajudiciales de solución de conflictos, que se correspondía con las iniciativas que desde la Administración Distrital se estaban adelantando y que complementaban el Objetivo de Cultura Ciudadana, uno de los pilares de la política del Gobierno Distrital31. En esta medida, el apoyo por parte de la Nación a estas iniciativas se convertía en una herramienta útil para fortalecer los proyectos adelantados. De igual manera, la ampliación de los centros de reclusión que se expresaba en los lineamientos de la política criminal, penitenciaria y carcelaria del Plan abrían la posibilidad de un nuevo centro reclusorio para la ciudad.. 31. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. OBJETIVO DE CULTURA CIUDADANA en: PLAN DE DESARROLLO DISTRI TAL: BOGO TÁ PARA VIVIR TODOS DEL MISMO LADO. Imprenta Distrital. Bogotá D.C. 2001.. 24.

(27) Ahora bien, el programa de Protección y promoción de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, principalmente en los textos donde se hacía referencia a la política de la Nación frente a la población desplazada, era de gran importancia para la ciudad dada la dinámica que este fenómeno tiene allí. En ese sentido, las propuestas del Plan en términos de asistencia temporal en nutrición, refugio, salud (física y psicosocial) y educación para menores de edad, así como el restablecimiento de la población desplazada mediante la titularización de tierras, subsidios de vivienda y el desarrollo de proyectos productivos asociativos financiados con microcréditos revestían interés dentro del articulado radicado.. Finalmente, el programa de Fortalecimiento de la convivencia y los valores podría apoyar e impulsar iniciativas de resistencia civil y cultura ciudadana que contribuyeran al mejoraramiento de las prácticas de convivencia de los capitalinos y a la reducción de las tasas de muertes violentas en la ciudad.. Por su parte, el Objetivo de Impulsar el Crecimiento Económico Sostenible y Generación de Empleo tenía varios temas estratégicos para la ciudad, como los siguientes:. El programa Impulso a la infraestructura estratégica en transporte hacía referencia al apoyo de la Nación para los proyectos de transporte masivo, tema que involucraba e interesaba de manera directa a la ciudad en lo que hace referencia al Sistema Transmilenio. Así mismo, en este artículo sería posible incluir iniciativas particulares en este sector que favorecieran a la ciudad y a la región.. Ahora bien, en el programa de Sostenibilidad ambiental se abordaba el tema de la seguridad alimentaria, de gran interés para la ciudad, así como también el tema del Plan de Manejo de Aguas Residuales que pretendía implementar el Gobierno Nacional, que se constituía en una alternativa para obtener apoyo de la Nación para. 25.

(28) los programas o proyectos de descontaminación del río Bogotá, que desde hace varios años se viene constituyendo en un tema relevante en las diferentes agendas políticas.. Los artículos referidos al tema de servicios públicos domiciliarios, mediante los cuales se establecía la aplicación de subsidios al costo de prestación en los estratos 1 y 2, serían objeto de gran debate dadas las implicaciones que su modificación o aprobación tendrían para la población de la Bogotá y para las empresas de servicios públicos de la ciudad.. El tercer Objetivo, Construir Equidad Social era estratégico para la ciudad en tanto allí se definían los compromisos de la Nación en lo referente a los temas de educación, salud, bienestar social y desarrollo urbano.. En lo que hace referencia al programa de Ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social, el principal tema de interés para la Bogotá se refería al Sistema Integral de Información en Salud, planteado en el articulado, con el cual se facilitaría contar con la información oportuna y actualizada que lograra mejorar las fallas del sistema de salud pública de los entes territoriales, tales como las duplicidades de demandantes del sistema o la inconsistencia entre los municipios, ciudades o Distritos de atención de usuarios y los municipios a los que se les 32 asignan los recursos del Sistema General de Participaciones para esta atención .. En la misma línea, la implementación del Número Único de Identificación se presentaba como otro elemento importante que contribuiría a los propósitos y requerimientos de la ciudad.. Así mismo, dadas las complejas condiciones de desplazamiento que afronta la ciudad, los compromisos explícitos y detallados de ampliación de coberturas en 32. Manifestaciones de la Secretaría de Salud Distrital durante el proceso de elaboración del CONPES Social para Bogotá que se estaba realizando en mayo de 2003.. 26.

(29) atención a menores, adultos y adultas mayores con apoyo del ICBF se convertían en un requerimiento urgente para el mejoramiento de las condiciones de vida de estas poblaciones.. Finalmente,. los. programas. de. Ciudad. región. y. participación. ciudadana,. Asentamientos humanos y entorno urb ano, y Atención a población desplazada por la violencia a causa del conflicto interno apenas eran mencionados en el articulado pero dada su relación con las agendas políticas de la Administración Distrital, del Concejo Distrital y de los mismos legisladores, revestían especial interés para la ciudad.. En una similar superficialidad a la de los programas inmediatamente anteriores se encontraba el Objetivo de Renovación de la administración púb lica, que tenía entre sus tres componentes, uno de la mayor relevancia para la ciudad como lo es la Profundización de la descentralización y el desarrollo territorial, tema en el que Bogotá había venido marcando la pauta con el desarrollo de los temas de integración regional y de ordenamiento territorial, a través de los procesos adelantados por la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, por el Consejo Regional de Competitividad y por la misma Administración Distrital en el ejercicio de revisión del POT que inició ese año y en la implementación de mecanismos de gestión del suelo novedosos en su aplicación en el contexto nacional.. 2.2. Proyecto de Acto Legislativo “Reforma Política”. Este proyecto de Acto Legislativo fue radicado en la Secretaría General del Senado el 20 de julio de 2002, fecha en que comenzó no solo una nueva legislatura sino un nuevo Congreso de la República. En consecuencia, le fue asignado el número 01. 27.

(30) de 2002 Senado y su título completo era “Por la cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”. Los autores de la iniciativa fueron los congresistas Andrés González, Juan Fernando Cristo, Rodrigo Rivera, José Renán Trujillo, Camilo Sánchez Ortega, Aurelio Iragorri, Edgar Artunduaga, Piedad Córdoba, Juan Carlos Restrepo, Álvaro Araújo, Jesús Ignacio García, Alfonso López, José Joaquín Vives, Plinio Olano, Guillermo Gaviria, entre otros.. Este proyecto fue presentado por sus autores como la iniciativa parlamentaria que, de ser aprobada, conseguiría “la integración de algunos órganos del Estado y adoptaría disposiciones tendientes a asegurar la transparencia en la gestión pública en Colombia...a través de las estrategias de despolitización de la organización electoral; fortalecimiento de partidos políticos, no avispas; financiación de campañas; congreso mas representativo y transparente; presupuesto sin cupos de los 33. congresistas ni del gobierno; y muerte civil a los corruptos.”. En su estructura, el proyecto contenía ocho capítulos, de los cuales el Capítulo I hacía referencia al Régimen de los partidos Políticos. Allí se determinaban algunos Principios rectores del Régimen de Partidos y Movimientos Políticos; los requisitos para la creación de partidos y vigencia de los principios democráticos al interior de los partidos; el Funcionamiento de los partidos en bancadas; los Derechos y deberes de los partidos; la Financiación de los partidos políticos y las campañas electorales; y los Derechos de la oposición.. El Capítulo II abordaba lo concerniente a la Estructura del Estado, a través de temas como la Organización electoral y los períodos institucionales.. Por su parte, el. Capítulo III, que era uno de los mas extensos del articulado, hacía modificaciones al Funcionamiento del Congreso y al Régimen de los Congresistas al referirse a las 33. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2002 “Por la cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”. Gaceta del Congreso No. 303 de 2002.. 28.

(31) Suplencias; los Servicios administrativos y técnicos de las Cámaras; la Restricción y control de los viajes al exterior; las Votaciones públicas y nominales; la Iniciativa ciudadana; la Participación ciudadana en el proceso legislativo; la Facultad del Tribunal Nacional Electoral para presentar proyectos de ley; la Restricción a temas nuevos en plenarias; la Conciliación legislativa; las Reformas a la objeción presidencial; la Composición del Senado de la República; la Cámara de. Representantes; las. Inhabilidades. de. los. Composición de la congresistas; y el. Fortalecimiento del régimen de pérdida de investidura.. El Capítulo IV hacía una única reforma a la Rama Ejecutiva, la cual era reemplazar en el artículo 197º de la Constitución Política el término Consejo Nacional Electoral por el de Tribunal Nacional Electoral.. El Capítulo V se refería al Régimen Electoral.. Para ello, disponía sobre la. Efectividad del voto en blanco y las consecuencias de no votar; la Lista única y el umbral; la Cifra repartidora; la Máxima autoridad de la organización electoral; el Registrador Nacional del Estado Civil; el Nuevo régimen para Bogotá, D. C., y las Inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos en la organización electoral.. El Capítulo VI, Instrumentos contra la corrupción contenía artículos acerca del Fortalecimiento del régimen de inhabilidades para los servidores públicos. El Capítulo VII abordaba el tema presupuestal en relación con la prohibición de presentar partidas globales de los rubros presupuestales; la necesidad de desagregarlas y detallarlas “suficientemente”; así como los análisis y conceptos que deberían realizar, previo a la radicación del proyecto de ley de presupuesto, las bancadas regionales.. El Capítulo VIII hacía dos reformas específicas a la Constitución Política como fueron los requisitos para las Iniciativas de reforma Constitucional y el Referendo. 29.

(32) Constitucional.. El último Capítulo, el IX era el ya acostumbrado capítulo de. Disposiciones Finales que en este caso se refería a la necesidad de numerar los artículos constitucionales en función de la aprobación de este Acto Legislativo y la vigencia del mismo.. Ahora bien, al igual que con el proyecto del Plan de Desarrollo, se puede decir que todos los artículos allí planteados afectaban a la ciudad, en tanto el cambio en las dinámicas y en las costumbres políticas que allí se planteaban implicaban modificaciones en los procedimientos y en las lógicas que los legisladores de la ciudad, algunos actores distritales particulares y la ciudadanía misma tendrían que implementar. No obstante, el texto de la reforma planteaba algunos artículos de especial interés dado su mayor impacto para los actores distritales y, en esa medida, para Bogotá. A continuación se describirán de manera sucinta estos artículos.. El artículo del Capítulo III que hacían referencia al tamaño de la Cámara de Representantes, requería atención por parte de los actores distritales por cuanto se abría la posibilidad que con la fórmula presentada para determinar el tamaño de la Cámara, así como con las variaciones que fue presentando esta fórmula, la ciudad se viera perjudicada al estarse privilegiando el factor territorial sobre el poblacional, con lo que se disminuiría la representación en la Cámara de Representantes, tanto de los departamentos con alta población, como del Distrito Capital. Este artículo decía lo siguiente:. “Artículo 20. Composición de la Cámara de Representantes. El inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política quedará así: Artículo 176.(...)Hab rá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada cuatrocientos mil hab itantes, o fracción mayor de doscientos mil que tengan en exceso sobre los primeros cuatrocientos mil.(...)”. 30.

(33) Otro artículo del Proyecto de Acto Legislativo que generaba interés para la ciudad era el que hacía referencia al Nuevo Régimen para el Distrito Capital, incluido en el Capítulo V y que rezaba de la siguiente manera:. “El artículo 323 de la Constitución Política quedará así: Artículo 323. El concejo distrital se compondrá de un concejal por cada ciento cincuenta mil habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga su territorio. En cada una de las localidades hab rá una junta administradora, elegida popularmente para períodos de cuatro años, que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el concejo distrital, atendida la población respectiva. El alcalde mayor será quien encabece la lista que ob tenga el mayor número de votos para el concejo. En la asignación de curules en el concejo se empleará el sistema electoral que se determina para la elección del Congreso de la Repúb lica, con listas únicas y cifra repartidora. La elección de alcalde mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día por períodos de cuatro años y el alcalde no podrá ser reelegido para el período siguiente. Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde mayor para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará alcalde mayor para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido. Los alcaldes locales serán designados por el alcalde mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora. En los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente de la República suspenderá o destituirá al alcalde mayor. Los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas de las. 31.

(34) entidades descentralizadas.”. Frente a este artículo el interés giraba en torno al tema del tamaño del Concejo, al de los periodos de ejercicio de los Concejales o del Alcalde Mayor, así como también implicaba una discusión acerca de la mayor gobernabilidad con la que podría contar el Gobierno Distrital al tener las mayorías en el Concejo y un debate sobre la descentralización en las localidades y las implicaciones políticas, financieras y administrativas que esta descentralización traería.. Ahora bien, aunque no fue incluido en el texto radicado, para las discusiones en Plenaria de Senado en la primera vuelta (segundo de ocho debates) fue incluido por los senadores Antonio Navarro, Andrés González y Rafael Pardo un artículo de gran interés para la ciudad y su proceso de integración regional con Cundinamarca, el cual expresaba lo siguiente: “Artículo 34. El artículo 306 tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: El Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca y los municipios contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial (RAPE) cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva ciudad – región. Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial.”. Con la aprobación de este artículo se permitiría la conformación de la RAPE que serviría como espacio e instrumento institucional a través del cual sería mas fácil gestionar proyectos conjuntos de impacto regional (suma de recursos propios o consecución de recursos financieros y técnicos de la Nación o de organismos internacionales) y adelantar todas las actividades de planificación que se dispusieran para los propósitos del proyecto de desarrollo desconcentrado de integración regional.. 32.

(35) Capítulo 3 DESEMPEÑO DE LOS REPRESENTANTES POR BOGOTÁ E IDENTIFICACIÓN DE SU INTERACCIÓN CON OTROS ACTORES. 3.1. El proceso de discusión del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Con el fin de determinar el contexto y los tiempos en los que se fueron desarrollando las discusiones acerca de este proyecto de ley, se presentará la metodología seguida en el proceso legislativo. Una vez radicado el proyecto por parte del Ministro de Hacienda, inició el trámite legislativo en el cual se nombraron como ponentes a los siguientes congresistas: por el senado los ponentes para primer debate fueron Gabriel Zapata, Jaime Dussán, Juan M. López, Omar Yépez,. Aurelio Iragorri, Luis Elmer Arenas, Luis Eduardo Vi ves, Carlos Albornoz, Juan Carlos Martínez, Raúl Rueda, Dilian Francisca Toro y Carlos Moreno de Caro. Por la Cámara de Representantes los ponentes designados fueron César Augusto Mejía, Luis Enrique Salas, Sergio Díazgranados, Oscar Darío Pérez, Jorge Casabianca, Santiago Castro, Juan Martín Hoyos, Zulema Jattin, Fernando Tamayo, Oscar Wilches, Eduardo Crissien Borrero, Oscar González, Jorge Julián Silva, David Char, Carlos Alberto Zuluaga, Jorge Gerlein, Alfonso Campo, Luis Jairo Ibarra, Luis Antonio Serrano, María Nancy Montoya, Luis Eduardo Vargas, Octavio Benjumea y el representante Omar Flórez. Como se puede observar, del extenso número de ponentes (35 en total), cuatro -Jaime Dussán, Carlos Moreno de Caro, Luis Enrique Salas y Fernando Tamayo- hacían parte de la Bancada de congresistas por la ciudad; de estos, dos eran Representantes a la Cámara por Bogotá. El debate del Plan debía darse en las Comisiones Tercera y Cuarta, que como ya se explicó, son las encargadas de los temas económicos.. Adicionalmente, al ser. 33.

(36) presentado el proyecto por parte del Gobierno Nacional con carácter de urgencia, sería discutido simultáneamente por las comisiones de Cámara y de Senado. En ese escenario, el trabajo de análisis del proyecto radicado inició con sesiones conjuntas de las cuatro comisiones en las que miembros del Gobierno Nacional exponían y sometían a consideración de los congresistas los principales programas y políticas que estaban incluidos en el Plan. Estas sesiones conjuntas se realizaron entre el 12 y el 22 de febrero.. Una vez surtida esta etapa, los ponentes del proyecto organizaron cinco mesas de trabajo en las que estaban distribuidos todos los ponentes y que contaban, también, con la participación de funcionarios del Gobierno Nacional. La Mesa número 1 trataba. los temas de seguridad democrática contenidos en el Plan.. La Mesa. número 2 estudiaba los temas referidos al Objetivo de Crecimiento económico sostenible, con especial énfasis en impulso a la exploración y explotación de hidrocarburos y minería; servicios públicos domiciliarios; ciencia, tecnología e innovación; política comercial; generación de empleo; turismo y desarrollo de las Mipyme. La Mesa número 3 tenía a su cargo el Objetivo de Construir Equidad Social, principalmente los temas de vivienda y construcción, protección y seguridad social, revolución educativa y economía solidaria. La Mesa número 4 discutiría lo referido al manejo social del campo (presupuesto del sector, ALCA, financiamiento sectorial, vivienda rural, reforma agraria, ciencia y tecnología, adecuación de tierras, café, sostenibilidad ambiental y riesgos naturales). Finalmente, la Mesa número 5, que presentaba gran interés para la ciudad, abordaba los temas de sistemas integrados de transporte masivo, parque automotor destinado al transporte público de pasajeros, peajes; capitalismo social en servicios públicos domiciliarios; fondos de capitalización social; derechos humanos, fortalecimiento de la convivencia y valores; y grupos étnicos. Dichas mesas sesionarían durante las semanas del 24 de. 34.

(37) 34 febrero al 6 de marzo .. Con base en las exposiciones del Gobierno Nacional, el trabajo realizado en estas mesas de trabajo, las opiniones del Contralor General de la República y los planteamientos de académicos y voceros de organizaciones sociales invitadas por los congresistas en la semana del 10 de marzo, fue elaborada la ponencia para primer debate.. El Gobierno Nacional presentó varios reparos a las modificaciones propuestas por los ponentes, lo que hizo necesario designar cuatro comisiones de concertación que lograron acordar frente a varios puntos conflictivos y decidieron dejar los puntos que no habían podido concertarse para los debates en plenaria de las comisiones conjuntas. Con este escenario, se realizaron las sesiones de discusión y aprobación de la ponencia los días 19 y 20 de marzo.. Vale la pena mencionar que en estos mismos días fue presentada una ponencia de la Bancada del Polo Democrático que, aunque fue discutida, no contó con el aval del Gobierno Nacional y fue desaprobada por la mayoría de los Congresistas de las Comisiones.. Para las discusiones en Plenaria, los Presidentes de las Comisiones decidieron reducir el número de ponentes a fin de agilizar la elaboración de la ponencia. Los ponentes en el Senado fueron Gabriel Zapata, Jaime Dussán, Juan Manuel López, Omar Yépez, (Coordinadores); Aurelio Iragorri, Luis Elmer Arenas, Luis Eduardo Vi ves, Carlos Albornoz, Ál varo García, Efraín Cepeda, Juan Carlos Martínez, Raúl Rueda, Francisco Rojas Birry, Dilian Francisca Toro y Carlos Moreno de Caro.. 34. PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 169/03c 167/03s “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. Gaceta del Congreso No. 126 de 2003.. 35.