La equidad y los programas de sustitución de cultivos en Colombia

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(1)UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO. MAGÍSTER EN ESTUDIOS SOCIALES Y POLÍTICOS LATINOAMERICANOS. LA EQUIDAD Y LOS PROGRAMAS DE SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS EN COLOMBIA. Memoria para optar al grado de Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Nombre Alumno: Maria Emilse Gallego Castrillón. Director de Tesis: Juan Carlos Gomez. Profesor Informante: Fabian Pressacco. Santiago, Octubre de 2006.

(2) Agradecimientos:. Quiero dejar plasmado en este documento, mis agradecimientos especiales a cada una de las personas que me acompañaron en el desarrollo de la tesis y que permitieron el cierre de un ciclo mas en mi vida. A mi familia, por ser la inspiración de cada uno de mis logros, a Myriam Rabuffety, por alentarme y asesorarme con sus conocimientos y sobre todo a mi profesor guía Juan Carlos Gomez, nuestras largas conversiones analizando desde la antropología hasta la tecnología, me brindó muchos conocimientos y aportes al raciocinio político, económico y social estructurado hasta el momento.. 2.

(3) Resumen:. El presente trabajo de tesis expone los lineamientos y las características que constituyen el concepto de Equidad y la aplicabilidad de este concepto en las políticas de sustitución de cultivos en Colombia, establecidas en los diferentes programas políticos a partir de los años 90.. Se presenta una reflexión de los principales contextos latinoamericanos para la equidad social. Asimismo se encuadra esta discusión en Colombia de acuerdo a los procesos sociales, políticos y económicos de los últimos 20 años. Se describen y analizan las condiciones de partida del desarrollo social en Latinoamérica y, particularmente, de un desarrollo social rural. El análisis sobre la equidad social se centra y se desarrolla con base en tres temáticas fundamentales: la desigualdad en la distribución del ingreso, la desigualdad en la distribución de la tierra y la reducción de la pobreza.. Se hace referencia específica a la Erradicación de Cultivos IIícitos en Colombia, a sus antecedentes y a las Políticas de Erradicación desde la década de los 90. También se destaca la situación de que el narcotráfico se ha convertido en el vehículo más importante de control territorial por parte de los grupos armados ilegales, ya que cumple la doble función de proporcionar base social para estos grupos –principalmente a través de la fuerza laboral ligada a los cultivos ilícitos– e ingresos para escalar y expandir su actividad armada.. Una vez analizada la Equidad desde el punto de vista de sus lineamientos y los antecedentes de la problemática de sustitución de cultivos, continuamos con el análisis del diseño y formulación de los programas de sustitución de cultivos en Colombia en el periodo 1994 – 2002.. 3.

(4) INTRODUCCIÓN: ........................................................................................................... 6 CAPÍTULO 1: LINEAMIENTOS GENERALES DE LA EQUIDAD SOCIAL ...... 11 1.1.-Latinoamérica y la Equidad Social................................................................. 12 1.1.1.1 Contexto latinoamericano y la desigualdad en la distribución del ingreso ........................................................................................................................... 13 1.1.1.2 Contexto latinoamericano y desigualdades en la distribución de la tierra ............................................................................................................................... 16 1.1.1.3 Contexto latinoamericano y reducción de la pobreza......................... 20 1.1.2.- La sostenibilidad y el desarrollo social en latinoamérica: visiones y desafíos. ........................................................................................................................ 22 1.1.3.- Desarrollo social y la especificidad rural ................................................ 24 1.2.-Colombia en la Realidad Latinoamericana .................................................. 30 1.3.- Equidad Social: Una Reflexión Transversal y Necesaria........................ 37 1.3.1- Alcances generales de la equidad social.................................................. 37 1.3.2.- Ciudadanía y equidad.................................................................................... 48 Capitulo 2: ERRADICACIÓN DE CULTIVOS IIÍCITOS EN COLOMBIA ANTECEDENTES Y POLÍTICAS DE ERRADICACIÓN........................................ 55 2.1.- Antecedentes de la problemática de los cultivos ilícitos ....................... 56 2.2- Antecedentes de Programas y/o Políticas de Erradicación de Cultivos Ilícitos............................................................................................................................. 61 2.2.1- Antecedentes de la acción institucional ................................................... 64 2.3.- La Problemática de la Sustitución de Cultivos en la Sociedad Civil ... 80 Capitulo 3: DISEÑO Y FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE SUSTITUCIÓN DE CULIVOS..................................................................................... 91 3.1.- Programas de Sustitución de Cultivos Estructurados a Partir de 1990 ......................................................................................................................................... 91 3.1.1 Programa de Desarrollo Alternativo (PDA)................................................ 91 3.1.1.1 Objetivos:......................................................................................................... 92 3.1.1.2 Marco Legal:.................................................................................................... 92 3.1.1.3 Marco Institucional: ...................................................................................... 93 3.1.1.4 Fundamentos Sociales, Políticos y Económicos: ................................ 94 3.1.1.5 Acciones a desarrollar por el programa: ................................................ 95 3.1.2 Plan Nacional de desarrollo Alternativo (PLANTE) ................................. 97 3.1.2.1 Objetivos:......................................................................................................... 97 3.1.2.2 Marco Legal: ................................................................................................... 97 3.1.2.3 Fundamentos Sociales, Políticos y Económicos: ................................ 98 3.1.2.4 Breve descripción del programa:.............................................................. 99 3.1.3 Plan Colombia: ................................................................................................ 109 3.1.3.1 Objetivo: ......................................................................................................... 109 3.1.3.2 Fundamentos Políticos:............................................................................. 110 3.1.3.3 Fundamentos Sociales: ............................................................................. 110 3.1.3.4 Esquema Institucional: .............................................................................. 110 3.1.3.4.1 Plan Colombia y apoyo de EE.UU:....................................................... 111 3.1.3.4.2 Las Diez Estrategias del Plan Colombia: ........................................... 112. 4.

(5) 3.1.3.4.3 Objetivos Estratégicos del Plan Colombia: ...................................... 115 3.1.3.4.4 Sobre la estrategia de desarrollo alternativo: .................................. 117 3.1.4- Alcances Históricos y Sociales Sobre los Cultivos Ilícitos ............... 119 3.1.4.1 El conflicto social y los cultivos ilícitos................................................ 122 CONCLUSIONES ....................................................................................................... 127 Bibliografía ................................................................................................................. 139. 5.

(6) Índice de Gráficos y Tablas. Grafico No 1: Desigualdad en el Mundo……………………………………………14. Cuadro No 1: Financiación PLANTE……………………………………………...102. Cuadro No 2: Detalle Financiación PLANTE……………………………………..102. Gráfico No 2: Zonas cubiertas por PLANTE……………………………………..104. Gráfico No 3: Indicadores, compromiso de erradicación……………………….105. 6.

(7) INTRODUCCIÓN:. El presente trabajo de tesis expone los lineamientos y las características que constituyen el concepto de Equidad y la aplicabilidad de este concepto en las políticas de sustitución de cultivos en Colombia, establecidas en los diferentes programas políticos a partir de los años 90.. El mismo analiza el contexto colombiano en torno a la existencia de cultivos ilícitos y los fenómenos adyacentes a dicha realidad. De acuerdo a los propósitos de la investigación, el aspecto de la existencia de cultivos ilícitos y los planes de sustitución se analizaron desde la perspectiva de la equidad social y sus principales conceptos asociados: desarrollo social e igualdad de oportunidades.. La investigación fue guiada por los siguientes objetivos: •. Determinar el impacto de los programas de sustitución de cultivos ilícitos en Colombia, de acuerdo a los lineamientos del concepto de Equidad,. •. Definir los componentes y elementos fundamentales de las distintas políticas de sustitución de cultivos en Colombia en el marco general de las políticas públicas que las sustentaron, así como su diseño, implementación y puesta en marcha, sus objetivos e indicadores.. En cuanto a la metodología se realizó principalmente una reflexión teórica, en especial para los conceptos de Equidad, Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades. También se llevó a cabo un análisis de los distintos programas y políticas destinadas a la sustitución de cultivos. Para ambas alternativas, la consulta bibliográfica y el análisis de textos resultaron herramientas válidas.. 7.

(8) Para el estudio de los programas y políticas colombianas de sustitución de cultivos se recurrió a fuentes como: ONGs, Ministerio de Planeación, Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Defensa, Ministerio de Agricultura, Universidades.. En el Capítulo 1 se presenta una reflexión de los principales contextos latinoamericanos para la equidad social. Asimismo se encuadra esta discusión en Colombia de acuerdo a los procesos sociales, políticos y económicos de los últimos 20 años. Se describen y analizan las condiciones de partida del desarrollo social en Latinoamérica y, particularmente, de un desarrollo social rural. Se hace mención a los alcances generales de la equidad social y del enfoque de Desarrollo territorial rural (DTR) como una propuesta coherente de articulación entre ONGs, gobiernos, organizaciones sociales, organismos internacionales y el mundo académico. A los efectos de los objetivos de esta tesis, en este Primer Capítulo el análisis sobre la equidad social se centra y se desarrolla con base en tres temáticas fundamentales: la desigualdad en la distribución del ingreso, la desigualdad en la distribución de la tierra y la reducción de la pobreza.. En el Capítulo 2 se hace referencia específica a la Erradicación de Cultivos IIícitos en Colombia, a sus antecedentes y a las Políticas de Erradicación de la década de los 90. En este capítulo se hace mención al hecho que Colombia se ha convertido en el mayor productor de hoja de coca del mundo y el principal productor de amapola de América, insumos básicos para la producción de cocaína y heroína. Esta parte del trabajo muestra como existe evidencia de que los cultivos de coca y amapola están fuertemente asociados a la financiación de los grupos armados ilegales muy en línea con la reciente literatura sobre los conflictos internos o guerras civiles. También se destaca la situación de que el narcotráfico se ha convertido en el vehículo más importante de control territorial por parte de los grupos armados ilegales, ya que cumple la doble función de. 8.

(9) proporcionar base social para estos grupos –principalmente a través de la fuerza laboral ligada a los cultivos ilícitos– e ingresos para escalar y expandir su actividad armada; por lo que necesariamente se mencionan las causales del crecimiento de la producción de este tipo de cultivos; como así también se señalan la existencia dos tipos de plantaciones de cultivos ilícitos: los cultivos de subsistencia, y los cultivos comerciales. En cuanto a la política de erradicación de cultivos en Colombia, dentro de la misma se exponen y analizan dos componentes importantes: Erradicación forzosa y Erradicación manual pactada: utilizando planes de desarrollo alternativo.. En el Capítulo 3 es donde se realiza el análisis de programas y políticas de sustitución de cultivos puestos en marcha en el periodo 1994 – 2002. Los mismos son dispuestos en este trabajo mediante un orden cronológico y metodológico. Los programas que se mencionan son:. Cada. •. Programa de Desarrollo Alternativo (PDA). •. Plan Nacional de desarrollo Alternativo (PLANTE). •. Plan Colombia uno de estos programas fue analizado en función de los siguientes. aspectos: •. Objetivos. •. Marco Legal. •. Fundamentos sociales, políticos y económicos del programa. •. Marco Institucional. •. Acciones que desarrollo el programa. •. Breve descripción del programa. La parte final de la tesis contiene a las conclusiones, las mismas reflejan el análisis de la estructura teórica y conceptual de cada uno de los programas de erradicación de cultivos vistos bajo la mirada del concepto de Equidad. 9.

(10) ocasionando. la. eficiencia. o. ineficiencia. de. estos. programas. en. su. implementación respondiendo así a los lineamientos de la Equidad. Las Conclusiones expuestas en este capitulo analizan fundamentalmente el marco teórico desarrollado, mas no ahondan en las cifras entregadas por diferentes fuentes sobre los resultados de dichos programas, no existe una profundización en estas cifras debido a la falta de credibilidad y seguridad sobre las fuentes que la plantean, ya. que estas fuentes son muy diversas y se encuentran. indiscriminadamente expuestas en todos los medios variando en rangos y brechas significativas. Por lo tanto el autor no desea analizar datos subjetivos que no se encuentran debidamente confirmados.. 10.

(11) CAPÍTULO 1: LINEAMIENTOS GENERALES DE LA EQUIDAD SOCIAL. La temática que hemos planteado como propósito de la presente tesis, es respecto a los enfoques necesarios para analizar el contexto colombiano en torno a la existencia de cultivos ilícitos y los fenómenos adyacentes a dicha realidad. Respecto a la existencia de cultivos ilícitos y los planes de sustitución de éstos, es posible realizar variados análisis desde distintos ámbitos disciplinarios, sin embargo; se ha considerado pertinente para hacer una análisis transversal e integral de la situación colombiana, hacer un acercamiento desde la perspectiva de la equidad social y sus principales conceptos asociados: desarrollo social e igualdad de oportunidades.. Es así como en una primera parte se presentará una reflexión de los principales contextos latinoamericanos para la equidad social .Se describirán y analizarán las condiciones de partida del desarrollo social en Latinoamérica y, particularmente, de un desarrollo social rural. Una segunda parte consiste en encuadrar esta discusión en Colombia de acuerdo a los procesos sociales, políticos y económicos de los últimos 20 años. Finalmente se hará una discusión teórica respecto a los elementos conceptuales de la noción de “equidad social” para así problematizar y profundizar desde las ciencias sociales nuestra pregunta de investigación.. 11.

(12) 1.1.-Latinoamérica y la Equidad Social. En América Latina y el Caribe han existido distintas tendencias de desarrollo social. La década comprendida entre 1990 y al año 2000 contiene un período interesante para hacer diagnósticos y análisis en torno a lo que serán los inicios del nuevo milenio. En torno al diagnóstico y enfoque entregado por la CEPAL y PNUMA (2002a), se plantea las características de la situación social en América Latina y el caribe en los años 90 se caracterizó por la consolidación de la transición demográfica y el progresivo envejecimiento de la población, el insuficiente dinamismo de la generación de empleo, la relativa reducción de la pobreza y el aumento de la desigualdad en varios países, los avances en materia de equidad de género, la recuperación de la inversión social y la realización de importantes reformas en las políticas y sectores sociales. La CEPAL señala que el hecho económico más destacado de los años 90 en América Latina y el Caribe fue la reanudación del crecimiento con una mayor preocupación de los equilibrios macroeconómicos internos. Esta preocupación se vio reflejada en la persistente disminución del déficit fiscal y en la estabilización en cifras de un dígito al finalizar la década en la mayoría de los países. Para efectos del presente capítulo y los objetivos de esta tesis, queremos centrarnos en 3 temáticas centrales para el análisis sobre la equidad social en el contexto latinoamericano y la particularidad de Colombia dentro de éste. Así entonces nos focalizaremos en 3 temáticas tratadas por la CEPAL y PNUMA (2002a): la desigualdad en la distribución del ingreso, la desigualdad en la distribución de la tierra y la reducción de la pobreza.. 12.

(13) 1.1.1.1 Contexto latinoamericano y la desigualdad en la distribución del ingreso. La CEPAL (2002a) diagnostica que en la década del 90 no se producen grandes cambios en la distribución del ingreso, a pesar del crecimiento económico, de la reducción de la inflación y el aumento del gasto público social. Sin embargo sí constituye un tema bastante controvertido y presente en la agenda pública. Por un lado se destaca la limitada capacidad de generación de empleo, atribuible en parte a un nivel de crecimiento económico insuficiente y también a una estructura que favoreció a los sectores de la producción con uso intensivo de trabajo directo. Por otro lado se distingue una persistente concentración del capital humano, particularmente educativo:la creciente demanda de trabajo benefició a quienes contaban con formación universitaria) La mala distribución de los ingresos y oportunidades refleja graves problemas de estratificación y exclusión social que se trasmiten generacionalmente y no han podido resolver con el actual modelo de desarrollo.. Una manera de hacer más notoria la desigualdad en Latinoamérica, es observando el siguiente gráfico en que se puede establecer una comparación entre los países de la región y los otros países del mundo. El eje vertical indica los índices de desigualdad en los países y el eje horizontal indica el producto per cápita por país1. 1. El cuadro fue presentado por el académico Dante Contreras en el Seminario “Pobreza y desigualdad en el Chile de hoy” realizado en la Universidad Alberto Hurtado en Agosto del 2004.. 13.

(14) Grafico No 1. Figura 1: Desigualdad en el Mundo (Coeficiente de Gini). Desigualdad y producto per capita 60. 50. Brazi Parag S.Afr Colom Chile. Mexic Malas Venez Taila Peru. 40. US. Est. Suiza. Israe Irlan Litua. Espan. Rusia. 30. UK Canad. Franc Holan. Slov. Alema. Hungr Cz.R.. Lux Finla Sueci. Dinam. Norue. Belar. 20. Slova. 2. 5. 8 10. 15. 20. 25. 30. 35. 40. 45. Producto per capita (Miles de dólares) Fuente: Banco Mundial.. 14.

(15) Así entonces se puede decir que Alemania y Suecia son países ricos y con muy bajos niveles de desigualdad. En los niveles más altos de desigualdad se encuentran justamente algunos de los países más pobres, y en su mayoría de Latinoamérica: Brasil, Chile, Colombia y Paraguay (que se ubican prácticamente en la misma ubicación que Africa) Al hacer un análisis dentro de los países de Latinoamérica en la década los 90, podemos observar que solamente en Uruguay la distribución del ingreso se presenta como más equitativa a principios de la década del 2000 que en 1990. En Ecuador, Colombia y Venezuela (países andinos), la situación se mantuvo igual o se deterioró. También se presenta una diferencia entre las áreas urbanas y las áreas rurales. Por ejemplo en Colombia, para el periodo 19901997, se aprecia una significativa desconcentración del ingreso rural y en Venezuela se registró un marcado deterioro, incluso superior al sufrido en áreas urbanas entre 1990 y 1994.. Al observar el panorama latinoamericano en términos de desigualdad en distribución del ingreso, no basta con constatar una problemática. El asunto adquiere ribetes “dramáticos” o “escándalosos” por distintas razones: La comparación con el resto del mundo, la pobreza de la región y la persistencia (e incluso aumento) de un fenómeno que ya ha sido identificado desde distintos lugares sociales y políticos. Así entonces se hace necesario hablar de una “falla estructural”, es decir en donde las políticas aplicadas en los distintos países no han atenuado le desigualdad distributiva. Cabe preguntarse entonces sobre la implementación correcta de un modelo de desarrollo en los distintos países y sobre los mecanismos con que Latinoamérica se integra al proceso de globalización y en las economías mundiales. Cuando existen sociedades inequitativas de una manera tan evidente como se observa en el caso de la región; es necesario problematizar todos los “síntomas” o problemáticas sociales desde esta óptica. Fenómenos como la. 15.

(16) delincuencia, la feminización de la pobreza, el desarrollo de cultivos ilícitos, etc. Requieren elementos de interpretación que consideren la estructura de sociedades que en Latinoamérica se hacen bastante evidentes en términos de inequidad.. 1.1.1.2 Contexto latinoamericano y desigualdades en la distribución de la tierra. En lo relacionado con la distribución de la tierra, en general los países de Latinoamérica y el Caribe persiste una situación de elevada desigualdad, incompatible con los objetivos de mayor equidad y eficiencia que supone el desarrollo sostenible.. Chile, México y Paraguay exhiben una concentración de tierra muy elevada. Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panamá y Venezuela pertenecen al grupo de países con concentración media.. La desigualdad en el acceso de la población rural a este recurso es causa de tensiones sociales, por ejemplo en Brasil entre 1990 y 1997, las ocupaciones de tierras pasaron de involucrar 8.000 familias, a 63.000 (Fuente: Cepal 2002a .Pg.53). En Chile, se incrementa la demanda de tierras por comunidades indígenas.. En los países andinos (Colombia, Bolivia, Perú, Venezuela, Ecuador) los problemas asociados al acceso a la tierra, así como la falta de acceso de los campesinos e indígenas al crédito, la tecnología y los mercados oportunos para sus productos tradicionales, han favorecido la incorporación de grandes poblaciones de campesinos e indígenas a los cultivos ilícitos, situación que se mantiene debido a que la rentabilidad de estos permite mayores ingresos económicos. En Bolivia, Colombia y Perú se concentra casi la totalidad de la. 16.

(17) producción de hoja de coca en el mundo. Por ejemplo en Bolivia, la actividad vinculada a la economía de la coca generaba a principios de siglo, alrededor del 6,4% del empleo del país. La expansión de cultivos ilícitos, como es el caso de Colombia, tiene impactos ambientales tanto por la depredación de la tierra y agua que supone como por el uso de pesticidas y otros insumos químicos.. En el caso de Colombia específicamente, se han planteado lógicas que apuntan a la redistribución de la tierra. Uno de estas lógicas traducidas en programa es la reforma agraria. Los defensores de una Reforma Agraria en Colombia lo han venido sustentado principalmente en los siguientes cuatro argumentos (Balcazar, López,Orozco y Vega,. 2001. citado. en. Pulecio,. 2006).. 1. Los factores tradicionales de la producción son las principales fuentes de creación. de. valor. y. de. riqueza.. 2. la distribución de la propiedad de los factores tradicionales (la tierra, entre ellos) determina la distribución del ingreso, así como la distribución del poder político. y. social.. 3. como un corolario del segundo supuesto, para construir democracia, equidad económica y justicia social es imprescindible redistribuir la propiedad sobre los medios. tradicionales. de. producción. (la. tierra. y. el. capital. físico).. 4. el alto precio de la tierra, originado en las distorsiones de política y en los privilegios institucionales que están asociados a la propiedad rural, impide el desarrollo. de. la. producción. agrícola.. Los principales programas que se han tratado para lograr llevar a cabo un distribución. de. la. propiedad. de. la. tierra. son. (Heshusius,. 2004):. La Titulación: Lo que se busca con este tipo de programas es aclarar los derechos de propiedad. La principal meta es otorgar títulos de propiedad a. 17.

(18) aquellos hogares que vienen haciendo uso de la tierra y que no tienen ningún documento formal que establezca la tenencia legal de la propiedad.. Zonas de reserva campesina (ZRC): La frontera agrícola se expande cuando las oportunidades de supervivencia (dadas las condiciones laborales, de violencia, etc.) son pocas. Las minorías afectadas migran hacia zonas que en muchas ocasiones son ambientalmente frágiles o con alta posibilidad de desastres naturales. Lo que se busca con las ZRC es fomentar y estabilizar la economía campesina en zonas de colonización, controlando no sólo la expansión de la frontera sino también asegurando una mayor participación de las. comunidades. rurales.. Reforma Agraria: ha sido la forma principal de intervención en el mercado de la tierra. Aunque se supone una política estructural que busca una mejor distribución de la propiedad de la tierra, promover mayor eficiencia en los patrones de uso de los suelos y un cambio en la estructura de distribución de las tierras con potencial de uso agropecuario, la claridad conceptual y operacional no va más allá de la búsqueda de una división más equitativa del recurso.. La clase dirigente se ha apoyado durante los diferentes periodos históricos de la evidencia empírica la cual ha documentado la existencia de una relación positiva entre tierra e ingreso (Heshusius, 2004), Sin embargo, en algunos casos, la simple provisión de tierra otorgada a través de una reforma agraria tiene un bajo impacto sobre el ingreso. Estudios empíricos (López y Valdés, 2000) muestran que para ocho países en Latinoamérica, el impacto de la tierra proveniente de una reforma sobre el ingreso per capita, es bastante bajo.. Pero la marcada desigualdad del capital y de la propiedad privada hizo que los latifundistas entorpecieran de diferentes formas las reformas agrarias. 18.

(19) emprendidas con el contubernio de la clase dirigente, que en su mayoría siempre ha pertenecido a las minorías propietarios de la tierra y del capital, las estimaciones del coeficiente Gini para la propiedad de la tierra, concuerdan con que este está alrededor de 0.77, lo cual es bastante alto para los estándares internacionales,. aunque. similar. al. promedio. Latinoamericano. (0.774).. Un estudio basado en encuestas familiares (Balcazar, López, Orozco y Vega, 2001) encontró entre sus resultados, que en términos de ingreso familiar y per capita, y de indicadores de calidad de vida, los campesinos que son beneficiarios de la ayuda gubernamental y de los planes establecidos de reforma agraria están en peor condición que los que no lo han recibido. Este impacto negativo lo adjudican en parte a la ineficiencia e inoperancia de las entidades responsables de la redistribución y hacen hincapié en la importancia de impulsar tanto los que promueve las capacidades de los campesinos para progresar y mejorar su bienestar, como el ambiente institucional que favorece sus oportunidades de acceso a recursos productivos y, a la tierra en particular, no. necesariamente. por. la. vía. de. la. propiedad.. El los archivos del Instituto Agustín Codazzi podemos encontrar que la subutilización es del 30% del total de las tierras y que sólo la mitad de las tierras dedicadas a cultivo, explotan totalmente su potencial. Con respecto a la sobre utilización, encontramos que el 71% de las tierras que podrían ser destinadas a cultivos anuales, son utilizadas para ganadería; cerca de un cuarto de las tierras de pastoreo están ubicadas en terrenos agrícolas de primera calidad, y mas de la mitad de los pastos están localizados en áreas recomendadas para conservación.. Para Pulecio (2006) todo esto llevaría a pensar que si bien se han realizado toda una serie de leyes en “favor de los menos favorecidos” han sido los mas favorecidos los que se han beneficiado de dichas leyes, ya sea por abuso de la. 19.

(20) normatividad o por utilizarlas como forma de distracción de quienes solicitan el derecho a la propiedad en un país donde solo han contado con este derecho una minoría “selecta” Así entonces, el desarrollo de cultivos ilícitos que tiene garantizado un mercado, se ha transformado en una solución “por fuera de la ley” para los campesinos que ven que los cultivos tradicionales son ya rentables. Así también la falta de ocupación del territorio por parte del Estado, los altos índices de pobreza, la falta de política agropecuaria, y la apertura indiscriminada, crearon los espacios para que los cultivos ilícitos crezcan de tal manera que sus consecuencias han atravesado múltiples aspectos de la sociedad colombiana.. 1.1.1.3 Contexto latinoamericano y reducción de la pobreza. La situación más desmedrada en la década del 90 al 2000 en materia de reducción de la pobreza, la tienen Colombia, Venezuela, Bolivia, y Ecuador. Según fuentes de la CEPAL (2002a), al finalizar los 90´s, entre el 45% y el 50% de los hogares de Colombia y Venezuela están en la pobreza. Bolivia y Ecuador registraban más de un 50% de los hogares en tal situación. Este fenómeno obedeció al estancamiento o retroceso producido a raíz de crisis vividas, especialmente en 1999, así como al incremento del desempleo abierto (a pesar del control de la inflación y del aumento del gasto público, que contrarrestaron efectos recesivos). Los avances son lentos y poco visibles dado el ritmo del crecimiento demográfico. En el caso de la región andina, se estima que ha habido un aumento del número de pobres.. Cabe destacar que los países latinoamericanos han inscrito sus reformas económicas a través de ajustes estructurales que adhieren a una economía de mercado y que originalmente se presentan como medidas para resolver la deuda externa. Estos ajustes han tenido que ver con la reducción del déficit fiscal, la apertura de la economía, el control del gasto público, la liberalización. 20.

(21) de mercados, las privatizaciones, entre otras. Así entonces, la pobreza existente en regímenes democráticos latinoamericanos (y que en gran parte son países que han pasado por dictaduras). podemos ubicarla en un momento en. que ya se ha marcado un nuevo modelo económico de desarrollo: la economía de mercado. Esto va aparejado de un modelo de producción en que el factor servicios predomina ante el factor industrial. La lógica ya no es el desarrollo nacional pues los ajustes van ligados a la globalización. En resumen, se asume una forma de hacer políticas y soluciones eficientes bajo la ideología neoliberal2.. Para Garretón (2001) la idea básica de la ideología neoliberal es la reducción del Estado. El autor plantea que en todos los casos que en que impuso esta idea, se produjo como consecuencia un aumento en la pobreza y la exclusión, lo que lleva a redefinir el rol del Estado a un Estado subsidiario, que no es liberal en términos estrictos. El Estado subsidiario implica que lo que no se puede resolver mediante cuerpos intermedios (mercado), lo debe resolver el Estado: el Estado no debe intervenir en la economía pero sí tiene que resolver el problema de la pobreza. Un papel subsidiario del Estado lleva a políticas focalizadas, principalmente en la extrema pobreza. El diagnóstico que se hace es que hay que recomponer el Estado para la representación antes los mercados mundiales: un Estado moderno y eficiente. Bajo el efecto de las políticas neoliberales, hay una redefinición de las formas de exclusión. La llamada “pobreza” se transforma en un sector excluido que es inasible en término ideológicos. Se puede decir que no hay definición de la pobreza en forma sociológica. Para Manuel Garretón (2001) en un modelo. 2. Manuel Antonio Garretón (2001) distingue entre el “discurso”neoliberal y un “modelo” neoliberal. Para el autor en ningún lugar de Latinoamérica se ha podido imponer el modelo neoliberal, sin embargo lo que sí se ha impuesto es el discurso. Para Garretón, la importancia del a imposición de este discurso es que se afirma la primacía irrestricta del mercado y de esa forma el neoliberalismo operaría como la última ideología global.. 21.

(22) clásico los excluidos eran los que estando “dentro” eran explotados o dominados y por lo tanto, estos explotados (o proletarios) se pueden unir porque habría una base estructural que los homogeniza. Sin embargo, bajo el nuevo modelo neoliberal existente en tiempos de globalización, habría países que sobran así como hay personas que sobran. La idea general es que solo a los países y personas que sirven se les integra al modelo. ¿Cómo entonces se enfrenta una situación de pobreza y exclusión con esta dificultad para tomar y aprehender sus nuevas manifestaciones y significaciones? Es un problema sin resolver tanto en la academia como en las políticas sociales latinoamericanas.. 1.1.2.- La sostenibilidad y el desarrollo social en latinoamérica: visiones y desafíos.. Para la CEPAL (2002a) en torno al contexto latinoamericano y los desafíos pendientes; sería importante la intensidad de un proceso de reestructuración económica lo que definiría el futuro y las ventajas entre los países. La heterogeneidad estructural caracteriza los sistemas productivos de la región, y esta se acentúa al profundizarse las diferencias de productividad entre las empresas grandes, líderes de los procesos de modernización, y el amplio y variado espectro de actividades rezagadas, que concentra el grueso del empleo. Por un lado esto instala las bases materiales de una mayor desigualdad social al hondar las brechas internas de productividad e ingresos. Pero por otro lado afecta la capacidad del crecimiento, en cuento limita el enlace entre los diversos sectores productivos y la difusión de progreso técnico, así como el arrastre de las exportaciones. La acumulación de rezagos sociales, al que se suman los generados en los años 80, cede en forma lenta, sobre todo en 3 aspectos interrelacionados: la situación del empleo, la incidencia de la pobreza y la exclusión social. El crecimiento de la región se encuentra actualmente muy ligado al dinamismo de las actividades vinculadas a los recursos naturales. Para reforzar el impacto. 22.

(23) del crecimiento sobre el empleo, la CEPAL plantea que en necesario fortalecer los enlaces entre estas actividades y el resto de los sectores productivos.. En la reforma de las políticas sociales se otorga importancia especial a la gestión más eficiente de los recursos, por lo tanto se requiere que dichas reformas vayan acompañadas de modificaciones. a la institucionalidad, que. apunten a una mejor atención del usuario, una adecuada focalización y una mayor descentralización, y vinculen los recursos con el desempeño y la calidad del servicio.. Se plantea que la modernización agrícola puede ayudar en el combate a la pobreza rural, siempre que existan políticas públicas de acceso a la tierra y saneamiento de títulos, un esfuerzo por mejorar la infraestructura productiva y un vínculo más estrecho entre agroindustria y pequeños productores.. Según la visión del Banco Mundial (2006) existen factores institucionales que frenan los esfuerzos necesarios para enfrentar y avanzar en los temas relacionados con el desarrollo social. De acuerdo a esto, los principales obstáculos identificados por la institución son: ¾ Desigualdad social: La reducción de esta es fundamental para alcanzar el desarrollo social, En Latinoamérica existe una marginación de personas debido a la situación económica, antecedentes étnicos, raza y género; que deriva en una diferencia de accesos que si están disponibles para los demás ciudadanos. ¾ Derechos ciudadanos: La cultura. política latinoamericana tiende a. excluir a los pobres del proceso de toma de decisiones, a pesar de la prosperidad de los regimenes democráticos y la sociedad civil en muchos países de la región.. 23.

(24) ¾ Sistema Judicial: Cuando un sistema judicial es ineficiente, se le está impidiendo a los ciudadanos pobres o marginados ejercer sus derechos, dejándoles como única opción la violencia para resolver los conflictos. ¾ Enfoque clientelista: A pesar de la descentralización y el surgimiento de las ONGs, muchos servicios que se entregan a los pobres siguen respondiendo al patronazgo político y a las redes clientelistas.. Estos serían obstáculos para el desarrollo social y al hablar de la especificidad rural, son justamente las trabas institucionales las que son muchas veces invisibilizadas pero que pueden definir en gran medida la integración o exclusión a la sociedad a la que se pertenece. Así entonces, la visión del Banco Mundial apunta a mejorar la calidad de vida de las poblaciones subatendidas a través del desarrollo económico y la inclusión social.. 1.1.3.- Desarrollo social y la especificidad rural. Es de especial interés en la presente tesis, profundizar. a la situación de. Colombia respecto a la existencia de cultivos ilícitos. Estos cultivos se pueden realizar como cultivos de subsistencia (realizados directamente por campesinos, indígenas y colonos) y como cultivos comerciales (financiados por el narcotráfico).. Así entonces resulta necesario para hacer un análisis acertado de la realidad de los cultivos ilícitos, observar la experiencia particular que entorna la presencia de tales cultivos: este es el contexto rural. En Colombia, el desarrollo alternativo se presenta como una opción para las zonas campesinas e indígenas, donde se encuentran altas concentraciones de pequeños cultivadores ilícitos. En el capítulo siguiente se hará una descripción. 24.

(25) de los planes específicos de desarrollo rural existentes en Colombia; sin embargo resulta importante anticipar puntos de vista teóricos respecto a la pobreza y desarrollo social rural.. En general, en América Latina la pobreza rural tiende a aumentar, según datos de la CEPAL (2002b), entre 1980 y 1999, las cifras aumentaron de 73 millones a 77 millones. Además la pobreza sería más aguda: seis de cada 10 pobres rurales son indigentes, porcentaje superior en cinco puntos al observado hace 2 décadas. Colombia no es la excepción, y mientras entre 1978 y 1995 la pobreza urbana disminuyó en forma pronunciada, la pobreza rural aumentó (Lustig, 2004).. En las zonas en que se cultiva coca en Colombia generalmente confluyen conflictos sociales (marginalidad y pobreza), políticos (conflicto armado) y económicos (crisis en los mercados agrícolas). En general también estas zonas afectadas por cultivos ilícitos se caracterizan por presentar situaciones de atraso económico y social y una muy débil presencia estatal con programas de inversión social y desarrollo económico y también con las situaciones conflictivas propias de vivir en condiciones precarias y bajo la presencia de grupos armados.. Es importante resaltar cuales son las condiciones agrarias en Colombia que propicia en desarrollo de cultivos ilícitos. Al respecto podemos decir que los cultivos tienen un recibo entre las comunidades campesinas que en ellos encuentran una mejor alternativa de ingresos para garantizar seguridad alimentaria como respuesta natural al desconocimiento del Estado sobre las necesidades vitales de miles de familias que no tienen atención estatal en materia de acompañamiento y oportunidad de acceso a créditos para producir mejor y de forma legal. De esta manera sobreviven dispersos en las selvas y. 25.

(26) ríos cargando sobre sí los mayores indicadores de pobreza que se conozcan en la nación.. Los cultivos de uso ilícito generalmente se establecen en las parcelas donde los campesinos siembran productos para autoabastecimiento familiar y con excedentes dirigidos hacia la comercialización.. Es por estas razones que las críticas a los planes para la erradicación de cultivos ilícitos (tales como el Plan Colombia3) se centran en la poca eficacia que tienen para eliminar el problema real. Se plantea como un plan que se asume como medida terapeútica la implementación de la guerra en vez de darle una respuesta eminentemente social a un problema que tiene su rigen en el mismo desorden y la inequidad social prevalerte. Las medidas deberían apuntar a generar reales oportunidades de desarrollo en las comunidades campesinas, dando acceso a créditos y al desarrollo de proyectos productivos para la alternatividad a los cultivos de uso ilícito.. En cuanto a lo “macro” relacionado con la situación agrícola en Colombia y Latinoamérica, existen también cambios acelerados que dejan fuera o con un retraso progresivo; a las comunidades que intentan mantener una fuente laboral agrícola. Este retraso, exclusión, y consiguiente vulnerabilidad hacia la pobreza se convierten en agentes que también originan el desarrollo de cultivos ilícitos. Berdegué. y. Schejtman. (2004). plantean. que. en. la. situación. rural. latinoamericana, la capacidad de competir globalmente pasa a ser una condición indispensable para la viabilidad de las economías rurales. Desaparecen o se debilitan grandes sistemas agrarios que no logran la capacidad de competir cuando se abren las fronteras comerciales.. 3. En los próximos capítulos se detallarán y analizarán los distintos planes y programas estatales dirigidos a la erradicación y sustitución de cultivos ilícitos.. 26.

(27) La globalización y los procesos de privatización, evidencian las imperfecciones de los mercados financieros, de tecnología, información, trabajo y tierra. La incertidumbre es la marca que amenaza a productores y empresarios (en especial medianos y pequeños) , pues se preguntan como innovar y como reconvertirse cuando no tienen acceso adecuado a información, tecnología, servicios de gestión empresarial, tierra, agua y financiamiento. Pero las fallas no afectan solo a los mercados, los cambios también afectan la efectividad de las antiguas instituciones y otras nuevas no terminan de consolidarse.. Los. procesos de descentralización tienden a ser más la norma que la excepción y, por ello, los gobiernos locales comienzan a ser actores protagónicos del desarrollo rural.. Así también, la exigencia de sostenibilidad ambiental de las actividades rurales, ha dejado de ser una demanda de sectores minoritarios y pasa a ser un atributo de calidad impuesto tanto por los consumidores internacionales como por la creciente conciencia de los latinoamericanos en torno al medioambiente.. Las formas para analizar el desarrollo rural deben adaptarse, entonces, a las nuevas problemáticas existentes en los distintos lugares en donde se producen cambios relacionados con la actividad agrícola, con la integración o exclusión campesina y con las distinciones o desventajas comparativeas en relación a la vida urbana.. Para Berdegué y Schejtman (2004), los enfoques tradicionales del desarrollo rural tienen limitaciones. Esto sería porque por un lado no toman en cuenta la heterogeneidad que caracteriza a las sociedades rurales, el mundo de la pobreza, de la pequeña agricultura y de la pequeña empresa rural no agrícola. Así entonces, no atiende a la necesidad de políticas diferenciadas, que solo recientemente han empezado a ser adoptadas de manera explícita por algunos. 27.

(28) países de la región. Sin embargo, también tiende a desconocerse el carácter multidimensional de la pobreza rural, donde las respuestas no son unívocas.. En general, las políticas y programas de desarrollo rural bajo enfoques tradicionales, no intervienen en corregir las fallas o agencias de mercado frecuentes en el mundo rural (que afectan. en particular a los pequeños y. medianos productores y a los pobres) y se conforman solo con suplir o mitigar algunas de ellas con los recursos de los proyectos de desarrollo y que con frecuencia se ven reaparecer al término de los mismos. Lo anterior, según los autores, sería resultado de las dificultades. que tienen los diseños de. intervención en el medio rural para asumir el hecho de que crecientemente son el mercado y los agentes de mercado quienes tienen el peso decisivo en la determinación de las tendencias, oportunidades y restricciones que enfrentan los pobres rurales. Por ello reducen innecesariamente su ámbito de competencia a lo que está directamente al alcance del sector público y de sus agentes. Los autores presentan entonces como alternativa a los enfoques tradicionales; el enfoque de. Desarrollo territorial rural (DTR) como una propuesta. coherente de articulación que se ha producido mediante acuerdos de ONGs, gobiernos, organizaciones sociales, organismos internacionales y el mundo académico. Berdegué y Schejtman (2004) lo definen como “un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y de sus beneficios” (pg. 55).. 28.

(29) Para este enfoque, los autores proponen ciertos criterios operativos: ¾ La transformación productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultánea en los programas de DTR: La competitividad, el carácter sistémico de ésta, la innovación tecnológica, la construcción de vínculos con mercados dinámicos y las relaciones urbano-rurales, son impensables sin contratos, redes que permitan el acceso a conocimientos y habilidades, alianzas entre agentes que se complementan para el logro de objetivo compartidos a lo largo de una cadena productiva y espacios de concertación público-privados. ¾ Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural: El concepto de lo rural, cuando el objetivo es la superación de la pobreza, debe necesariamente incluir el o los núcleos urbanos con los que las áreas pobres tienen o podrían tener vínculos funcionales en aspectos tanto productivos como sociales. ¾ Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente: No puede haber una definición operacional genérica de lo que se entenderá por territorio en el contexto de esta propuesta. Desde cada desarrollo rural en particular, el territorio no es sino el espacio que sus agentes reconocen como necesario para contener y delimitar las relaciones que establecen entre ellos al interior con el “mundo externo” en función de los proyectos objetivos de desarrollo que proponen emprender. ¾ Los programas de DTR deben considerar explícitamente la heterogeneidad entre territorios: Existen distintas situaciones o configuraciones territoriales, por lo tanto se propone una tipología de territorios a partir de los criterios que se consideren relevantes desde el punto de vista de los posibles diseños de estrategias de DTR. Algunos de estos criterios son: transformación productiva, desarrollo institucional, pobreza, inclusión social, estructuración o desestructuración societal.. 29.

(30) ¾ Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes del territorio: Es necesario establecer puentes que los vinculen a los sectores rurales pobres con otros agentes económicos y sociales. ¾ Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional: La arquitectura institucional se refiere al conjunto formado por las instituciones y las organizaciones. Para la implementación del enfoque de DTR, existe un vacío en lo que hace a la arquitectura institucional, pues en general no existen ni organismos ni instituciones que puedan abordar de un modo integral la problemática del desarrollo rural entendida en los términos enunciados. ¾ Los programas de DTR deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo: El DTR requiere conciliar la preeminencia del corto plazo, con los tiempos requeridos para la maduración. de. procesos. sustantivos. de. desarrollo,. que. son. significativamente más largos, generalmente más de una década. Aquí es importante la visión de una transformación compartida y de los correspondientes compromisos con ella. Si ello se logra, la comunidad adquiere una capacidad de interlocución que le permite convertir la satisfacción de las demandas inmediatas, en etapas de procesos acumulativos de desarrollo.. 1.2.-Colombia en la Realidad Latinoamericana. Eduardo Amadeo (2004) propone una cierta tipología de países para categorizar la trayectoria individual de cada país en su relación son el conjunto de la región para América Latina. El contexto a tomar en cuenta en esta tipología tiene que ver con como se ubicaron estos países al termino de la década de los 90, y como empiezan el nuevo milenio. Algunas características de estos contextos tienen que ver con los lineamientos emanados a partir del consenso de Washington (pues para. 30.

(31) salir del estancamiento sufrido en la década del 80 pareció necesario seguir ciertas recomendaciones de manera muy estricta). En los 90 las políticas públicas de Latinoamérica estuvieron orientadas a generar un crecimiento económico sin pensar en la desigualdad como consecuencia. Si bien en la década de los noventa, América Latina logró un crecimiento mayor que en los 80, aumentando los recursos destinados a fines sociales, en la mayoría de los países no se logró instalar una tendencia de crecimiento sostenido de la economía y la volatilidad perjudicó directamente a los sectores más pobres.. Para lograr una mayor comprensión de la experiencia latinoamericana en los 90, es necesario estudiar las características específicas de cada uno de los países de la región, pues bajo la implementación de un mismo paradigma se han producido resultados muy diversos. Las dimensiones que Amadeo considera para agrupar los países de la región son las siguientes: . Dimensión productiva: Aquí se considera el grado de crecimiento económico, el nivel de ingresos, la tasa de desempleo, el nivel de salarios, la capacidad fiscal y el nivel relativo de endeudamiento externo.. . Dimensión social: Se considera el gasto social, la concentración del ingreso, la línea de pobreza, el aumento de la precariedad laboral, la cobertura de salud y educación, el grado de urbanización y la situación de hábitat.. . Dimensión política: Se evalúa la situación institucional de cada uno de estos países durante la década del 90, ya sean los cambios vinculados a la reforma del estado así como algunos cambios en la relación del Estado con la sociedad civil. También se consideró los resultados de encuesta e indicadores que analizan la relación de la ciudadanía con el. 31.

(32) sistema político y con sus representantes; así como el grado de credibilidad en las instituciones. democráticas y la percepción de. transparencia.. De acuerdo a estas dimensiones, Colombia quedaría en grupo (llamado “Grupo C” por el autor), junto con Perú, Panamá, Uruguay, Argentina y Venezuela. Lo que caracteriza el “Grupo C”, es que son países con mediana satisfacción en los indicadores de cada una de las tres dimensiones, pero con tendencia a empeorar en alguna o en la mayoría de ellas. Se hace una subdivisión al interior de este grupo según el ingreso per cápita. Uruguay, Argentina y Venezuela tendrían ingreso medio alto. Colombia, Perú y Panamá tendrían ingreso medio bajo. El caso de Colombia muestra similitudes con Argentina en tiempos de la crisis económica, por su tradición en la estrategia sustitutiva de importaciones y por el deterioro de su estructura productiva y social, que agudiza el nivel de violencia social, agravada en el caso de Colombia, por. el terrorismo y el. narcotráfico. El alto nivel de volatilidad en Colombia no ha permitido un crecimiento sostenido. La desocupación sube y alcanzó los niveles más altos de la región a principios de la década del 2000.La población por debajo de la línea pobreza descendió, pero sigue siendo mayor al promedio de la región. En materia de salud y educación tiene muy malos indicadores. Con respecto a la institucionalidad, se ubica en un punto medio en el grado de corrupción, presenta una baja satisfacción con la democracia, una mediana preferencia del sistema democrático por sobre los demás, y una baja confianza en los partidos políticos. El grado de inserción internacional de Colombia es bajo. Las transformaciones que se instrumentaron en el plano institucional pueden evaluarse como medianamente satisfactorias, se creó el “Sistema de seguridad social integral” y “la red de solidaridad social”. Estas experiencias representaron un caso de participación de la sociedad civil y de integralidad de acciones, pero. 32.

(33) como en los otros países del grupo, el subsistema “social” quedó aislado y no favoreció la integración social ni el crecimiento económico, todo lo cual también debilitó la gobernabilidad democrática.. El contexto de la sociedad colombiana al inicio del gobierno de Alvaro Uribe estuvo marcado por determinados elementos que condicionaron su situación inicial (Vargas, 2004). Algunos de estos componentes que parecen necesarios mencionar; considerando la temática de equidad, desarrollo social y ciudadanía que estamos analizando, son los siguientes: . La ruptura del proceso de conversaciones entre el Gobierno y la guerrilla, y la entrada en una guerra de desgaste, expresada en el recurso al sabotaje y terrorismo, lo cual progresivamente debilitará el mito de la victoria militar rápida sobre la guerrilla.. . Una creciente pérdida de credibilidad de la política y los políticos frente a la sociedad, expresada en la percepción sobre la inutilidad del Congreso y otros cuerpos plurales de representación política y lo que estos significan y, a la vez, una profunda desconfianza en los partidos políticos.. . Una economía en crisis que no parecía encontrar el camino para salir del ciclo recesivo y retomar una dinámica de crecimiento sostenido.. . Una situación social muy negativa y dramática para muchos ciudadanos. Se señaló que la sociedad colombiana retrocedió 15 años en cuanto a indicadores sociales se refiere.. . Un contexto internacional caracterizado por la creciente globalización y con un único polo hegemónico político y militar, Estados Unidos, con una nueva agenda global en la cual la denominada lucha contra el terrorismo. 33.

(34) ocupa el primer lugar y una región andina que se encuentra en ebullición por su inestabilidad social, política y económica. . Un creciente autoritarismo interiorizado en importantes sectores de la sociedad, que crea un entorno favorable a proyectos político-militares de tipo contrainsurgentes en el ámbito local, regional o nacional, y que alimenta comportamientos excluyentes y de tendencia antidemocrática.. De esta manera, la administración de Uribe iniciada en Agosto de 2003 tenía una serie de desafíos coyunturales y al largo plazo. Uno de estos desafíos es adelantar la reforma política, cuya justificación es el fortalecimiento institucional del Estado y en esa medida potenciarle su legitimidad. Al no ser el actual sistema de representación político electoral del todo creíble, importantes sectores de la sociedad se consideran como norepresentados, o por lo menos insuficientemente.. Otro desafío tiene que ver con desarrollar una política externa creíble, en un contexto internacional crítico de terrorismo. Este es uno de los temas más delicados para el gobierno, ya que Colombia está en la mira de la comunidad internacional: tiene un conflicto interno armado en el que actúan organizaciones irregulares que han sido catalogadas por EEUU como terroristas, con crecientes prácticas de este tipo que afectan a la población no combatiente. El funcionamiento mismo de la democracia cada vez se ve más alterado por el conflicto interno armado.. Un tercer desafío es una política económica que brinde un mensaje claro de estabilidad, junto con una política social que tenga como ejes centrales combatir la pobreza y la generación de empleo.. 34.

(35) Finalmente se presenta el desafío de una defensa y consolidación de la democracia colombiana que va más allá de la realización periódica de elecciones y que garantiza el respeto de los derechos humanos de todos los miembros de la sociedad. Vargas (2004) plantea que “es fundamental garantizar las libertades públicas, no sólo en lo nacional, sino sobre todo en los espacios regionales y locales, y permitir que los diversos actores sociales y políticos se manifiesten, opinen y critiquen las estrategias desarrolladas por el Gobierno en sus diversos campos de acción” (p.88). Las visiones críticas del gobierno colombiano plantean que el principal énfasis hay que situarlo en la efectividad de las medidas económicas. El Centro de Investigaciones para el desarrollo (2004) plantea que la reflexión inicial debe ser sobre la relación entre pobreza y crecimiento. Entre 1997 y el 2003 la pobreza tiene un notable aumento, pues la proporción de pobres subió de un 55% a un 66%. Así entonces, para luchar contra la pobreza no basta con crecer. La segunda reflexión es sobre la relación entre crecimiento y empleo, según el Centro de Investigaciones, el gobierno insiste en la lógica que indica que la reducción de costos laborales favorece al empleo. Los costos han bajado, el ingreso de los trabajadores ha disminuido y sin embargo, el desempleo no baja. Las ocupaciones que se crean, según el organismo, son de carácter temporal y de mala calidad.. Una tercera reflexión crítica, establece que la integración económica aparece tardíamente en la agenda del gobierno de Uribe como asunto prioritario y no se establece en el plan de desarrollo no se estructura alrededor de las exigencias del Tratado del Libre Comercio (TLC). Esta improvisación de alguna manera desconocería las relaciones entre la consolidación del mercado interior y la competitividad de la industria nacional. La inversión en infraestructura se deja de lado y se cree erradamente que el TLC es la solución a todos los problemas.. 35.

(36) Respecto a la relación entre crecimiento y riqueza se plantea que el primero no “alcanza a romper la trampa de la pobreza porque no ha generado empleo y sobre todo porque ha sido excluyente”. La organización plantea que en los últimos diez años la concentración de la riqueza se ha intensificado, especialmente en el campo.. Un crecimiento inequitativo no sería sostenible por razones económicas y políticas. Las razones económicas tienen que ver con las necesidades. de. subsistencia y de eficiencia. La satisfacción de las necesidades de subsistencia evita que las personas se mueran de hambre, pero no contribuye al crecimiento. Las necesidades que favorecen la eficiencia tienen que ver con el consumo y con la productividad. Si los trabajadores no consumen no hay demanda, y su nivel. de. vida. es. tan. bajo. que. no. pueden. ser. eficientes. Desde la perspectiva política, la inclusión favorece la gobernabilidad, entendida como la respuesta adecuada del gobernante a las demandas de quienes se sienten excluidos. El juicio sobre lo "adecuado" de la respuesta del gobernante lo. expresan. los. gobernados. de. maneras. muy. heterogéneas. (voto,. manifestaciones, paro, violencia, etc.). La sociedad política liberal, decía Jefferson, tiene que estar basada en la democracia de la propiedad. La democracia política tiene que ser compatible con la democracia económica. La lucha contra la pobreza únicamente sería exitosa si está acompañada de una estrategia distributiva. No basta con crecer. EL Centro de investigaciones para el desarrollo plantea que son las causas objetivas de la violencia las que hay que observar responsablemente. El diagnóstico del Gobierno y del Plan de Desarrollo supone que la violencia tiene sus raíces, principalmente, en el narcotráfico. Esta percepción es equivocada. El narcotráfico alimenta la violencia pero su causa última tiene que ver con la exclusión. Y la concentración de la tierra es una de las formas más agresivas de exclusión.. 36.

(37) Finalmente, respecto a la relación entre el crecimiento y la pobreza, el organismo concluye que “el crecimiento es exitoso desde el punto de vista de la lucha contra la pobreza, si es equitativo. Sorprenden, por su regresividad, las últimas decisiones del Gobierno (exenciones a las empresas, ampliación de la cobertura del IVA, disminución de subsidios, etc.). Este camino, que agudiza la concentración de la riqueza, no es adecuado porque aumenta la pobreza y empeora el bienestar de la población colombiana”. 1.3.- Equidad Social: Una Reflexión Transversal y Necesaria. 1.3.1- Alcances generales de la equidad social. Los abordajes sobre la equidad social, han sido analizados desde la academia, la política y la economía y presentan especial importancia para abordar las problemáticas específicas de las sociedades latinoamericanas. Es un concepto necesario para comprender de una manera transversal una realidad común a los países de la región: la brecha de desigualdad y las dificultades para superar la pobreza.. En general se está pensando la equidad como la vara fundamental para medir la calidad del desarrollo. Cuando se habla de los países con las peores distribuciones de ingreso del mundo, el objetivo de la equidad debe plantearse como central y este esfuerzo no puede ser ajeno a los patrones de desarrollo económico (Ocampo, 2000), de esta forma al mismo tiempo que se busca un crecimiento económico dinámico, estable y competitivo, se debe perseguir también un desarrollo en términos sociales y sostenible en términos ambientales. Lo anterior debe estar acompañado de esfuerzos por construir tejidos sociales que permitan desarrollar sociedades integradas.. 37.

(38) Cuando se aspira a tener sociedades más equitativas como parte de objetivos esenciales de desarrollo; se coloca en el primer plano la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales4, que responden a los valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminación. Estos derechos se encuentran interrelacionados con los derechos civiles y políticos. Para Ocampo (2000) la equidad en este sentido debe entenderse en relación con el establecimiento de metas que la sociedad sea capaz efectivamente de alcanzar en estas áreas, considerando su nivel de desarrollo. Es decir, el punto de vista sería lo realizable. La importancia y valor de los DESC derivan en que fijan un ordenamiento jurídico institucional que “contribuye a arraigar orientaciones éticas cada vez mas integradas a los propósitos colectivos, y por lo tanto, a las decisiones económicas y políticas que llevan a superar las carencias y disminuir las desigualdades” (Ocampo 2000. Pg.16).. Cuando. analizamos. la. sociedad. colombiana. tanto. en. el. contexto. latinoamericano y mundial así como dentro del curso de su propia historia y tendencias productivas, económicas, sociales y políticas; nos vemos en la necesidad de introducir como componente explicativo las consecuencias de una sociedad inequitativa en el desarrollo de cultivos ilícitos. Así mismo resulta interesante problematizar en los elementos de desigualdad que podrían ser generadores de este mismo desarrollo.. Una visión integral del desarrollo, requiere que se entrecrucen distintas dimensiones, tales como la equidad, el desarrollo económico, el desarrollo social, la política social y el ejercicio ciudadano. (por ejemplo: el desarrollo social no puede descansar solamente en la política social , tampoco el crecimiento y la política económica pueden asegurar objetivos sociales sin tomar en cuenta como se construye la política social). Así entonces una visión 4. Los derechos económicos, sociales y culturales se han denominado abreviadamente por la CEPAL como “DESC”. 38.

(39) integral del desarrollo implica más que la mera complementariedad entre políticas económicas, ambientales, y de ordenamiento democrático, entre capital humano, bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadanía. Debería interpretarse como el sentido mismo del desarrollo.. Ahora bien, pensando en los fundamentos teóricos sociales de la equidad, resulta interesante detenerse en los. tópicos que permiten tener una idea. general en el debate sobre la equidad y el desarrollo social; estos tópicos en general apuntan a las causas y persistencia de las brechas de desigualdad y las dificultades que surgen en la implementación de políticas públicas que se presentan como alternativas para la reducción de brechas e inequidades. Así entonces habría que preguntarse ¿por qué se genera la demanda de equidad? . Para Pedro Guell (MIDEPLAN, 2002) los fines y sustento de una política social se definirían por lo que la sociedad desea y no por las restricciones de recursos o limitaciones institucionales. Para Guell , la sociedad es el sujeto de desarrollo y es ella la que define la necesidad de superar la pobreza y lo hace porque la sociedad ha decidido que la equidad de todos es un bien colectivo. Es decir, la sociedad es la llamada a definir el sentido de sociedad. Respecto a esto, Martin Hopenhayn (Mideplan, 2002) sostiene que la equidad, tanto como la igualdad de oportunidades es un valor ético que va más allá del desarrollo, la distribución del ingreso y tiene validez universal. Por lo tanto, más allá de la reducción de la pobreza, sigue presente el valor ético de la equidad como una deuda pendiente de la sociedad. Esto hace adherir a una perspectiva de “ética social y política” que se manifiesta en los derechos humanos, que contienen los derechos civiles y políticos y los de la nueva generación como son los económicos, sociales y culturales. Así entonces, cabe preguntarse ¿El Estado tendría la mayor responsabilidad como garante del bien común y de la reducción de brechas de desigualdad? ¿Existirían nuevos actores sociales que deben asumir este compromiso?. 39.

(40) Para poder iniciar el debate sobre las actorías, es necesario poner en el tapete la definición y carácter de las brechas existentes de desigualdad. El tema de la desigualdad y la existencia de brechas sociales se vincula bastante con la doctrina de derechos humanos que introdujo una nueva forma de entender el desarrollo, esta es una perspectiva basada en derechos que integra las dimensiones económicas, sociales y culturales como un marco ético para la definición de políticas específicas, basadas fundamentalmente en la promoción, protección, resguardo y garantías mínimas asociadas al bienestar y el desarrollo de las personas. Así entonces, cada brecha existente en materia de equidad es visualizada como una vulneración de derechos. Me parece relevante presentar las distinciones que hace el Ministerio de Planificación de Chile (2002) entre las nociones de igualdad y equidad : “las nociones de equidad y de igualdad constituyen las 2 caras de la justicia social, ya que la primera apunta a la igualdad de oportunidades individuales para la satisfacción de un conjunto de necesidades básicas o aspiraciones definidas socialmente, mientras la igualdad se refiere a las distancia entre grupos sociales respecto al poder y la riqueza”.. Para hacer de las brechas un. instrumento útil para las políticas públicas en materia de equidad, es acertado definirlas como “aquellas asimetrías o desigualdades generadas por los procesos de exclusión e inequidades que afectan a diversos grupos sociales (Mideplan, 2002). En ese sentido , las brechas son asumidas como la distancia entre la situación observada y una norma que intenta incorporar las valoraciones predominantes en América Latina, valoraciones que a su vez corresponden con las aspiraciones y con las tradiciones culturales. La norma, entonces, representa un horizonte hacia el cual encaminar y orientar las iniciativas formuladas a nivel de política pública. Para Guell (Mideplan,2002) la idea de reducción de brechas de equidad es poco precisa en términos empíricos y relativamente vaga en términos estratégico-técnicos, pero este vacío permite que la sociedad puede pensarse a sí misma-en el largo plazo- en términos de lo que desea y no solo en función de lo técnicamente posible.. 40.