La creación del Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU) en 1994 representó un gran avance en el marco de los mecanis-mos de financiamiento para la educación superior en Chile. Desde su implementación, 535 mil jóvenes de escasos recursos han recibido apoyo económico para cumplir el sueño de cursar sus estudios, condición que les permite optar a una mejor calidad de vida y aportar de una manera valiosa al futuro del país. En el presente Informe, el Ministerio de Educación entrega a la comunidad un análisis histórico y técnico de esta iniciativa, a fin de implementar mejoras a su gestión.
Fondo Solidario de Crédito Universitario
INFORME
INF ORME Fondo Solidario de C rédit o Univer sit ario 1994 - 20101994 - 2010
Este documento ha sido preparado por:
Ministerio de Educación / División de Educación Superior Registro de Propiedad Intelectual: Nº 213.770 ISBN: 978-956-292-348-4
Equipo Técnico: Saúl Daniel Rojas Durán Roberto Antonio Fonseca Pino Lorena Soledad Silva Oyarce Con colaboración de: Juan Eduardo Vargas Duhart Luis Eduardo Salgado Pulgar Cristián Alejandro Carvajal Labbé María José Vilches García
Edición gráfica, diagramación, ilustraciones: Carlos Ricardo Gatica Sepúlveda Diciembre 2011
La creación del Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU) en 1994 representó un gran avance en el marco de los mecanis-mos de financiamiento para la educación superior en Chile. Desde su implementación, 535 mil jóvenes de escasos recursos han recibido apoyo económico para cumplir el sueño de cursar sus estudios, condición que les permite optar a una mejor calidad de vida y aportar de una manera valiosa al futuro del país. En el presente Informe, el Ministerio de Educación entrega a la comunidad un análisis histórico y técnico de esta iniciativa, a fin de implementar mejoras a su gestión.
Fondo Solidario de Crédito Universitario
INFORME
INF ORME Fondo Solidario de C rédit o Univer sit ario 1994 - 2010 1994 - 20105
ÍNDICE
Prólogo --- 6 Introducción --- 9 Resumen Ejecutivo --- 11 Capítulo I 30 años promoviendo la movilidad social --- 15Capítulo II El Fondo Solidario de Crédito Universitario en cifras --- 25
Asignación FSCU 2010 --- 28
Análisis Histórico --- 37
Reprogramación FSCU Ley Nº 19.848 --- 39
Capítulo III Situación del sistema a diciembre 2010 --- 43
Capítulo IV Propuestas para el futuro del FSCU --- 57
Glosario--- 63
Referencias --- 69
Prólogo
Fondo Solidario de Crédito Universitario: perfeccionamiento de
un beneficio de alto impacto social
La educación ocupa un lugar especial en el desarrollo de las naciones porque eleva su espíritu y aumenta el potencial de la ciudadanía para crear en armonía con la naturaleza y en coherencia con la sabiduría de nuestro tiempo. También instruye a los seres humanos en la virtud, cuya práctica es la base de la vida so-cial. De ahí que el Estado chileno ha buscado -durante los últimos 30 años- con-cretar iniciativas que permitan a los jóvenes realizar sus estudios de educación superior, sin que la condición socioeconómica sea una limitante.
La creación del Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU) en 1994 re-presentó un gran avance en el marco de los mecanismos de financiamiento para la educación superior. El espíritu de la ley dotó a la nueva modalidad de crédito de un carácter solidario, involucrando en el éxito de su ejecución a todos los actores: los estudiantes, al ajustar sus requerimientos de crédito a sus necesi-dades reales; las generaciones beneficiadas, mediante el pago del crédito; y la sociedad en su conjunto, a través de la acción del Estado y de las universidades. Al 2011, el Fondo Solidario de Crédito Universitario ha permitido que cerca de 535 mil jóvenes -en su mayoría de escasos recursos- puedan cumplir el sueño de completar estudios de educación superior, condición que les permite optar a una mejor calidad de vida y aportar de una manera valiosa al futuro del país.
Cada uno de los involucrados ha hecho un esfuerzo por cumplir con su res-ponsabilidad solidaria pero, ciertamente, aún queda mucho por avanzar. En la permanente búsqueda por perfeccionar su rol, el Estado, a través el Ministerio de Educación, se ha esmerado en recoger información relacionada con la re-cuperación de los créditos en cada una de las instituciones que pertenecen al Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH) para conocer la realidad actual del sistema.
La solidaridad del Estado debe ser responsable y esto implica que el ideal y la sensibilidad que condujo en un momento a generar esta ayuda estudiantil, debe convivir con un conocimiento técnico y una correcta gestión que otorgue sus-tentabilidad a la iniciativa. Esta aspiración no es más que el deseo del Estado de mostrar equilibrio y virtud en su acción.
El análisis técnico y la experiencia recogida en cada una de las instituciones del CRUCH revela que el sistema debe ser perfeccionado. El primer cambio en ese sentido, debe comenzar en nuestros corazones, pues sólo a partir de un involucramiento real con la iniciativa y asumiendo con pasión los roles que nos corresponden, el Fondo Solidario de Crédito Universitario podrá tener la vitalidad suficiente para garantizar a los jóvenes chilenos la educación superior que merecen.
División de Educación Superior Ministerio de Educación
9 8
Cantidad de alumnos y montos de colocaciones históricas FSCU (1994-2010)
Universidades Total beneficiados 1994-2010
Porcentaje
sobre total Total colocaciones (MM$) 1994-2010
Porcentaje sobre total
ZONA NORTE UTA 17.737 3,44% 90.101 4,43%
ZONA NORTE UNAP 6.027 1,17% 10.589 0,52%
ZONA NORTE UA 12.738 2,47% 56.058 2,76%
ZONA NORTE UCN 16.463 3,20% 82.083 4,04%
ZONA NORTE UDA 6.971 1,35% 31.798 1,57%
ZONA NORTE ULS 20.667 4,01% 95.819 4,72%
ZONA CENTRO UPLA 19.663 3,82% 58.238 2,87%
ZONA CENTRO PUCV 32.292 6,27% 122.100 6,01% ZONA CENTRO UTFSM 27.473 5,33% 57.899 2,85%
ZONA CENTRO UV 15.434 3,00% 46.804 2,30%
ZONA CENTRO UCH 46.045 8,94% 253.153 12,46%
ZONA CENTRO PUC 20.202 3,92% 106.977 5,27%
ZONA CENTRO USACH 49.663 9,64% 195.570 9,63%
ZONA CENTRO UMCE 18.746 3,64% 46.793 2,30%
ZONA CENTRO UTEM 14.109 2,74% 67.541 3,32%
ZONA CENTRO SUR UTAL 13.660 2,65% 37.434 1,84% ZONA CENTRO SUR UCM 11.316 2,20% 30.707 1,51% ZONA CENTRO SUR UCSC 15.991 3,10% 49.234 2,42% ZONA CENTRO SUR UDEC 43.046 8,35% 222.062 10,93% ZONA CENTRO SUR UBB 24.689 4,79% 103.742 5,11%
ZONA SUR UCT 15.697 3,05% 61.665 3,04%
ZONA SUR UFRO 24.426 4,74% 84.465 4,16%
ZONA SUR UACH 20.215 3,92% 56.291 2,77%
ZONA SUR ULAGOS 15.687 3,04% 35.944 1,77%
ZONA SUR UMAG 6.268 1,22% 28.703 1,41%
TOTAL 515.225 2.031.773
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
Introducción
En septiembre de 2010 el jefe de la División de Educación Superior (Divesup) del Ministerio de Educación, Sr. Juan José Ugarte, solicitó la elaboración de un estudio sobre la gestión de los fondos solidarios, la cobertura de la ayuda es-tudiantil, los procesos de cobranza y recuperación que realizan los administra-dores del Fondo, con la finalidad de detectar oportunidades de mejoramiento. Para conseguir ese objetivo, se envió una carta a las 25 universidades perte-necientes al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH). En ella se expresó el interés del Ministerio de Educación (Mineduc) por conocer en profundidad los procesos que se llevan a cabo respecto a la cartera de be-neficiarios del Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), solicitándose información detallada sobre la recuperación del beneficio en cada institución. Entre octubre a diciembre de 2010, la información solicitada fue recibida y co-menzó a ser procesada al interior del Mineduc, con el fin de detectar tendencias y establecer estrategias efectivas a la hora de recuperar el crédito. Posterior-mente, en enero de 2011 se realizó una segunda solicitud de bases de datos para mejorar la calidad de la información con la que trabajaría el Ministerio. Además de solicitar información estadística, la Divesup realizó entrevistas entre diciembre de 2010 y abril de 2011 a todos los administradores del Fondo y la mayoría de los vicerrectores económicos para conocer, a partir de un diálogo directo, las dificultades que experimenta el sistema en la práctica; la situación actual y particular de cada plantel respecto a la cobranza del FSCU; y -asimismo- recibir sugerencias y propuestas de mejoramiento del sistema.
Con la información recabada, el Ministerio elaboró indicadores que han per-mitido construir un panorama general del FSCU y una reflexión respecto al funcionamiento del sistema. Estos resultados y conclusiones se exponen en el presente informe.
El primer capítulo concentra una descripción histórica de la evolución que ha tenido el mecanismo de financiamiento universitario en Chile desde el Crédito Fiscal en 1981 hasta el actual Fondo Solidario de Crédito Universitario y sus modificaciones. La perspectiva histórica permite observar las medidas que se han tomado para perfeccionar el sistema desde una perspectiva legal, los obje-tivos de la ley que rige actualmente al FSCU y los principios y supuestos sobre los que se construyó dicha normativa. Se trata de un análisis que pretende com-plementar lo realizado a partir de las cifras e involucró una exhaustiva revisión de la historia de cada ley en la Biblioteca del Congreso Nacional.
En el segundo capítulo se realiza una presentación del Fondo Solidario de Cré-dito Universitario, su actualidad y cifras históricas. Un análisis que muestra un panorama global del sistema y permite, en consecuencia, contemplar su realidad.
En el tercer capítulo se presenta un análisis detallado del sistema, permitiendo observar cifras propias de la gestión, tales como declaración de ingresos 2010, tasa de deudores morosos, tasa de morosidad y de recuperación, entre otros. Adicionalmente, se incluye una tabla resumen con los principales indicadores por zona geográfica y cluster.
El cuarto capítulo presenta una síntesis del proyecto de Ley de Reprogramación y de modificaciones a la Ley N° 19.287, el cual recoge las distintas recomen-daciones planteadas por los administradores del Fondo, el Banco Mundial y el Ministerio de Educación.
Resumen Ejecutivo
El actual Fondo Solidario de Crédito Universitario (en adelante, el Fondo o FSCU, indistintamente) es el resultado de la evolución de los mecanismos de financiamiento universitario en Chile, cuyo objetivo es facilitar el acceso a la educación superior a jóvenes cuya situación socioeconómica no les permite pagar total o parcialmente el arancel de sus carreras. Desde su planteamiento, el espíritu de la ley indicó que el sistema fuera “solidario”, es decir, que en la medida que los estudiantes egresaran de sus carreras, los montos facilitados por el Estado se fueran recuperando para favorecer a nuevos alumnos. Además, se estableció un mecanismo de cobros proporcionales a los ingresos de cada deu-dor con un plazo fijo de años para pagar. Esta característica dota a esta ayuda estudiantil de un carácter solidario y equitativo.
La realidad analizada en el presente informe demuestra que el Fondo ha logra-do sus objetivos ampliamente en lo referilogra-do a posibilitar el creciente acceso a estudios superiores a lo largo de todo Chile, habiendo beneficiado a 515 mil jóvenes que ingresaron a una de las 25 universidades del CRUCH entre 1994 y 2010. Los recursos asignados en el período equivalen a dos billones de pesos (4.200 millones de dólares).
Respecto al carácter solidario en la retribución de los fondos facilitados, los resultados no son los esperados, dado que el porcentaje de recuperación de los créditos ha estado muy por debajo de lo necesario. Este aspecto, tiene efectos tales como: (1) baja sustentabilidad económica y (2) limitaciones en la expansión de la cobertura, generando un impacto social negativo. Consecuencia de esto, el Estado se ha visto en la necesidad, año a año, de destinar crecientes recursos para suplir esta falencia y poder mantener la cobertura y acceso a los jóvenes de nuevas generaciones. Así se aprecia en el siguiente gráfico:
Gráfico: Evolución financiamiento del Fondo Solidario
Evolución financiamiento del Fondo Solidario
MM$ 97.359 37,51% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Aporte fiscal del año (MM$) (MM$)
Aporte por recaudación (%)
13 12
Las causas de estos magros resultados pueden explicarse principalmente por dos aspectos:
1. Deficiente gestión del Fondo: en promedio, el sistema tiene una tasa de deu-dores morosos del 38% y una tasa histórica de morosidad del 40%, la que resulta bastante alta comparada con las tasas que se manejan para créditos bancarios en Chile, que no superan el 6,5%. Para subsanar esta realidad, las universidades juegan un rol central en la gestión, haciéndose necesario que asuman un alto compromiso en aspectos como: provisión de equipos de tra-bajos adecuados para una gestión eficiente (considerando la envergadura de estudiantes y recursos involucrados, su carácter estatal y el alto impacto social para las futuras generaciones) y desarrollo de una cultura de responsabilidad social entre sus alumnos y ex alumnos, desde la asignación inicial del beneficio hasta el cumplimiento total de los compromisos suscritos. En ambos aspectos, el rol de las asistentes sociales y el equipo de administración del Fondo es clave. Por otra parte, es fundamental contar con sistemas de información de calidad, que permitan realizar una gestión adecuada y obtener información confiable. Finalmente, hay que destacar que el nivel de declaración de in-gresos posee una altísima correlación con la morosidad y corresponde a un indicador visible de la gestión realizada, independiente del nivel de ingreso. Cabe señalar que existe una alta variabilidad en la gestión que realizan las universidades en la administración de esta ayuda estudiantil, donde uno de los aspectos que lo refleja es la tasa de deudores morosos, como se puede apreciar en la siguiente figura:
Gráfico: Tasa histórica de deudores morosos (1994-2010)
Tasa histórica de deudores morosos (1994-2010)
10% 21%23% 27%32% 34%35%35%37%37% 41% 41%43%43% 44% 44% 45%48% 51% 52% 55% 60%64% 67% 85%
Universidades del Consejo de Rectores
% deudores morosos
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
2. Marco legal vigente: la ley del FSCU es bastante restrictiva para el desarrollo de las gestiones necesarias para su administración, por lo que las modifica-ciones y mejoras que se realicen a la normativa vigente son fundamentales. Otro aspecto que perjudica la recuperación de montos asignados es la
de-serción de estudiantes que reciben el beneficio. Si bien es un aspecto que no tiene relación la gestión del Fondo, tiene incidencia directa en la recaudación de éste. Por lo tanto, todos los esfuerzos que la casa de estudios pueda reali-zar en este sentido, serán importantes.
A partir de la información obtenida y proyectando la recaudación bajo las condiciones que están establecidas en el marco regulatorio actual -supo-niendo pagadores responsables y comparándola con la tendencia general en base al comportamiento histórico-, existe una brecha del orden del 32%1 de
recaudación, es decir, se podrían obtener un 32% más de recursos que los actualmente recibidos.
En este contexto, se ha estudiado modificar el marco regulatorio actual, apun-tando a facilitar la gestión de los 25 administradores del Fondo y así mejorar los índices de recuperación, morosidad e incobrabilidad. El objetivo final es contar con una mayor cantidad de recursos que puedan ser destinados a beneficios y ayudas para los estudiantes de educación superior.
Gráfico: Recuperaciones proyectadas
Recuperaciones proyectadas 64,71% 35,29% 32,98% 34,94% 32,08% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 1 2
Condonación histórica proyectada al final del periodo de pago Mora histórica proyectada al final del periodo de pago
Recuperación histórica Proyectada al final del periodo de pago Condonación teórica al final del periodo de pago
Recuperación teórica al final del periodo de pago
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores de fondos a diciembre 2010.
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.2
1. Para revisar Metodología de Cálculo, véase Anexo n° 3.
2. Este gráfico muestra, en el lado izquierdo, la recuperación máxima teórica posible de lograr por el sistema, dada las actuales condiciones del FSCU. En el lado derecho, se representa la recuperación proyectada para la actual cartera de deudores, dado el comportamiento del sistema.
17
T E S T I M O N I O
“Cuando entré a la universidad en 1993, mis padres no tenían las condiciones econó-micas para pagar los 150 mil pesos mensuales que costaba la carrera de pe-riodismo. Si bien en nuestra casa no faltaba nada y nues-tra condición no era paupé-rrima, un arancel universitario podía descalabrar la economía familiar e impactar en el pago de la casa o la calidad de la alimentación. Entré a la Universidad de Santiago de Chi-le (USACH) bajo un proceso de inclusión. Estudié la enseñanza media en el Liceo 4 de Niñas de Santiago y por estar en el 10% de mejores resultados académicos, fui bonificada con un 5% de puntaje al ingreso de la carrera. Este dato fue muy importante para obtener la beca del Mi-nisterio de Educación que cubría el 50% de mi arancel y que renové anualmente al mantener un buen rendimiento. El mon-to restante fue financiado por el Fondo Solidario (cerca del 35%) y por aportes
mensuales de mi familia. Dadas las condiciones, sin
la beca y sin el Fondo So-lidario es muy probable
que no hubiera podido estudiar.
Por eso, la adjudica-ción de este crédito
generó en mí una gran responsabi-lidad: pensé que si no lo devolvía, otro estudiante en mi condición no podría realizar sus estudios. Por ello al aceptar las condiciones para tener el préstamo del Fondo Solidario, sentí que era mi deber moral pagarlo. Así lo hice sistemáticamente durante seis años hasta que saldé toda mi deuda.
Las condiciones del Fondo Solidario son mucho más favorables respecto a otros como los bancarios. Pagué toda mi deuda en pocos años, en forma proporcional a mis ingresos, sin sentir que los intereses eran abusivos. También era un consuelo saber que si a los 12 años aún tenía deuda, el Estado me la condonaba y no iba a es-tar endeudada eternamente”.
E
l Fondo Solidario de Crédito Universitario –creado en 1994- permitió que durante el 2011, 108.559 mil jóvenes3 cursaran sus estudios en universidadespertenecientes al Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH) con condiciones especiales de financiamiento. Este beneficio, tal como se co-noce hoy, es el resultado de una evolución que comenzó con la creación del Crédito Fiscal Universitario en 1981 y que ha ido perfeccionándose en el trans-curso de los últimos 30 años. Hoy es uno de los más importantes mecanismos de movilidad social en el país.
Crédito Fiscal Universitario (1981-1987)
A partir del Decreto con Fuerza de Ley (DFL) 4 -promulgado el 14 de enero de 1981-, el sistema de financiamiento estatal para las instituciones de educación superior en Chile se ha basado en tres fuentes:4
• Un Aporte Fiscal Directo (AFD) que se distribuía en función de la participa-ción en el aporte estatal que cada instituparticipa-ción tenía en 1980.
• Un Aporte Fiscal Indirecto (AFI) que se otorgaba a los primeros 20 mil pun-tajes de la Prueba de Aptitud Académica inscritos en cada una de las univer-sidades.
3. Fuente: Información entregada por el Depto de Ayudas Estudiantiles del Mineduc, a diciembre 2011.
4. Méndez, Juan Carlos; Análisis del sistema de financiamiento de la educación superior; Centro de Estudios Públicos; 1996; P. 310-311.
Grado académico
Licenciada en Comunicación Social, Universidad de Santiago de Chile.
Ocupación actual
Periodista de la Sección de Gestión del Conocimiento de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago)
Carolina Jerez Henríquez, Periodista
“Sin el Fondo Solidario es muy probable que no
hubiera podido estudiar”
• Crédito Fiscal Universitario (CFU) que se asignaba entre las universidades de acuerdo a las solicitudes de crédito por parte de los alumnos.
Con el Crédito Fiscal Universitario, los estudiantes que eran beneficiados se convertían en deudores del fisco a una tasa anual del 1%, con plazos de pago de 10 cuotas anuales (extensible a 15) y con 2 años de gracia con posterioridad al egreso.5
Desde su creación, el objetivo del CFU fue facilitar el acceso a la educación superior a los estudiantes cuya situación socioeconómica no les permitía pagar total o parcialmente el arancel anual de su carrera. El sistema se creó pensando en que los beneficiarios que egresaban permitirían generar los flujos destinados a favorecer a otros alumnos en el futuro. Sin embargo, en 1986 –por ejemplo- la recaudación sólo alcanzó un 37% del total del presupuestado6 lo que impidió la
incorporación de un número significativo de nuevos alumnos al sistema.
Crédito Universitario (1988-1993)
En 1987, la Ley Nº 18.591 modificó el DFL 4 y creó el Fondo de Crédito Uni-versitario. A diferencia del Crédito Fiscal, donde era el Estado quien entregaba el beneficio a los estudiantes, el Crédito Universitario consideraba la creación de administradores generales -designados por las universidades- para la admi-nistración y gestión de los fondos asignados por ley, los que pasaban a ser patri-monio del Fondo de crédito de cada institución.7 Cada casa de estudios debía
crear un reglamento interno para normar el otorgamiento del beneficio a sus alumnos y la Superintendencia de Valores y Seguros fiscalizaría la labor de los administradores. De esta manera, con la Ley Nº 18.591, la administración pasó de estar centralizada en el Servicio de Tesorerías a estar descentralizada en cada una de las universidades pertenecientes al CRUCH, con la idea de mejorar la tasa de recuperación de los créditos.
El patrimonio inicial de cada Fondo estaba compuesto fundamentalmente por dos tipos de activos: las deudas contraídas con el fisco a través del Crédito Fiscal Universitario con vencimiento posterior a 1988 y pagarés universitarios de Tesorería con vencimientos anuales decrecientes hasta 1995.8 La idea del
sistema era operar sobre la base de un fondo rotatorio que dependía de la recuperación de los créditos entregados por las universidades.9 El beneficio que
percibía el estudiante no era muy distinto respecto al Crédito Fiscal en relación a intereses y reajustes; sin embargo, el pago se realizaba a través de cuotas
5. D.F.L. Nº4: fija normas sobre financiamiento de las universidades; Santiago; 14 de enero de 1981; artículos 11 y 12. 6. Méndez, Juan Carlos. Op. Cit, ; P. 324.
7. Historia fidedigna de la Ley Nº 19.083; Cámara de Diputados; sesión 25ª, en martes 21 de agosto de 1990. Biblioteca Congreso Nacional; P. 3084.
8. Id. 9. Id. , p. 3.085.
anuales pagaderas en un plazo no superior al número de años en que obtuvo crédito.10
Entre 1987 y 1990 comenzó una escalada de presiones por reprogramaciones y prórrogas.11 En 1990, durante la administración del presidente Patricio Aylwin, se
hizo ver que en muchos casos los deudores no contaban con una situación de ingresos que les permitiera pagar el crédito.12 Ese año el porcentaje de
recupe-rabilidad en las universidades, sobre el total de los vencimientos, se situaba en un 20% promedio,13 y la totalidad de la cartera en poder del Servicio de Tesorerías
correspondía a cuotas en mora que habían vencido en 1988.14
La Ley Nº 19.083 de 1991 permitió a los beneficiarios de Crédito Fiscal Uni-versitario y del Fondo de Crédito UniUni-versitario reprogramar sus deudas, esta-bleciéndose que los deudores pagaran cuotas anuales equivalentes al 5% de su ingreso, otorgando flexibilidad en los cobros, en base a la capacidad efectiva de pago de cada beneficiario.
Crédito Solidario (1994 en adelante)
En enero de 1994 se promulgó la Ley Nº 19.287 que modificó la ley Nº 18.561, estableciendo normas sobre el Fondo Solidario de Crédito Universitario y el Sistema Único de Acreditación Socioeconómica.
La normativa de 1987 permitía al reglamento interno de cada institución sentar las bases para la asignación y el cobro del crédito, lo que producía una diversi-dad de criterios en el manejo de los fondos.15 Por otra parte, con la creación
del Sistema Único de Acreditación Socioeconómica se pretendía una mejor distribución de los recursos del Fondo, focalizándolos en base al ranking de los candidatos en el sistema.
En la presentación del proyecto en 1993, el presidente Patricio Aylwin destacó que el nuevo crédito se basaba en la solidaridad de los distintos grupos de la sociedad involucrados:16
1. Solidaridad de los estudiantes, al ajustar sus requerimientos de crédito a sus reales necesidades y al pagar su carrera quienes están en capacidad de ha-cerlo.
10. Larrañaga y Olivarí; ¿Existe relación entre desempeño académico y pago de crédito universitario?. Universidad de Chile; Santiago; 2005; apéndice 3.
11. Méndez, Juan Carlos; Op. Cit., P. 325.
12. Historia fidedigna de la Ley Nº19.083; Cámara de Diputados; Sesión 25ª, en martes 21 de agosto de 1990. Biblioteca Congreso Nacional; p. 3.086.
13. Id., p. 3.078. 14. Id., p. 3.085.
15. Historia fidedigna de la Ley Nº19.287; Cámara de Diputados; sesión 54ª, martes 16 de marzo de 1993; Biblioteca Congreso Nacional; p. 4.787.
21 20
2. Solidaridad de las generaciones activas laboralmente a través del pago del crédito.
3. Solidaridad de la sociedad en su conjunto, a través de la acción del Estado y del sector privado.
El proyecto presentado en ese entonces trabajó también en torno al concepto de equidad,17 que se plasmó con la idea de que los reembolsos futuros
estuvie-ran relacionados con los ingresos de cada egresado. Fue así como se mantuvo la idea de la Ley Nº 19.083 de cobrar anualmente un 5% de los ingresos anuales de cada beneficiario. Y si al cabo de 12 o 15 años quedaba un saldo insoluto, éste se condonaba para dar igual carga relativa a todos.
En la ley, se mantuvo el esquema de una administración descentralizada de los fondos para gestionarlos con mayor eficiencia. Además, se incorporaron las con-diciones de pago de los créditos, los mecanismos de cobranza, las atribuciones de los administradores del Fondo y los criterios de asignación, de manera que existieran normas uniformes para todas las instituciones.18 La nueva legislación
también permitió a las universidades celebrar alianzas, instruir sociedades de recaudación y convenios producidos o generados por las colocaciones del Fon-do.19
Enfrentando la morosidad
Para el año 2000 la cobertura en educación superior había aumentado significa-tivamente. En las universidades pertenecientes al CRUCH las matrículas subie-ron de 114.591, en 1990, a 200.772 en 2000 y a 230.174 en 2003. Si bien este crecimiento fue calificado como positivo para el país, representó un importante desafío para el Estado, cuya meta era asegurar el acceso a la educación superior a todos los jóvenes con talento.20
A principios de la década del 2000 se registró una alta tasa de morosidad atri-buida a las condiciones de cobranzas establecidas en la Ley Nº 19.287, que im-puso altos gravámenes a los créditos vencidos, provocando una imposibilidad de pago para los deudores y dificultando así el reingreso de los fondos al sistema.21
La tasa promedio de recuperación se encontraba en torno al 50% en 2002, por lo que se requerían mejoras a la Ley Nº 19.287 para favorecer la recupe-ración de los créditos.22 Fue así como se gestó la Ley Nº 19.848 que permitió 17. Historia fidedigna de la Ley Nº19.287; Cámara de Diputados; sesión 54ª, martes 16 de marzo de 1993; Biblioteca
Congreso Nacional; p. 4.788. 18. Id.
19. Id. p. 4791.
20. Historia fidedigna de la Ley Nº19.848; Diario de Sesiones del Senado; sesión 5ª (Anexo de documentos). Biblioteca Congreso Nacional; p. 361.
21. Historia fidedigna de la Ley Nº19.989; Cámara de Diputados; sesión 12ª, martes 2 de noviembre de 2004. Biblioteca Congreso Nacional; p. 46.
22. Id.
–a quienes se acogieron por propia voluntad- reprogramar deudas vencidas del Crédito Solidario.
La norma también contempló nuevos mecanismos de cobro:
- Descuentos automáticos de las remuneraciones del deudor que sea trabaja-dor dependiente.
- Retención de la devolución de impuestos por parte de Tesorería General de la República.
Adicionalmente, se permitió al Servicio de Impuestos Internos (S.I.I) entregar información sobre los deudores a las instituciones de educación superior, para que se pudiera acreditar los ingresos de los beneficiados.
En 2003, sólo un 20% de los deudores habían asumido la responsabilidad de pagar su deuda a través de la reprogramación establecida en la Ley Nº 19.848,23
por lo que se consideró necesario aumentar el plazo para así incrementar las recuperaciones. Esto se plasmó a través de la Ley Nº 19.899.
Al año siguiente, se presentó un proyecto para mejorar la recuperación de los fondos entregados por FSCU, extendiendo los mecanismos que introdujo la Ley Nº 19.848 al conjunto del sistema, haciéndolos aplicables a todos los deu-dores de los fondos y no sólo a quienes acudieron a la reprogramación. Para esta decisión, el Estado partió de la premisa que 20.895 deudores de crédito universitario obtuvieron devolución de impuestos en 2004, lo que –con las disposiciones de la Ley Nº 19.848- habría permitido recuperar una suma aproxi-mada de $4.057.770.619 para el reinvertir en el sistema.24 Así, la Ley Nº 19.989
de 2004 permitió facultar a la Tesorería General de la República para retener la devolución anual de impuesto a la renta el monto de los créditos morosos y facultó al Servicio de Impuestos Internos para informar a los administradores del Fondo acerca de los ingresos efectivos declarados cada año por el contribu-yente deudor de crédito.
Acuerdo Mineduc– Confech 2005
En septiembre de 2005, el Ministro de Educación de ese entonces, Sergio Bitar, firmó un acuerdo con los representantes de la Confederación de Federaciones de Estudiantes de Chile (Confech) en el que se pactaron modificaciones al sis-tema de ayudas estudiantiles. Con el acuerdo, el Estado garantizó el acceso al Crédito Solidario a los estudiantes provenientes de los tres quintiles más pobres, que obtuvieran más de 475 puntos, y que estuvieran matriculados en alguna de
23. Historia fidedigna de la Ley Nº19.848; Diario de Sesiones del Senado; sesión 5ª (Anexo de documentos). Biblioteca Congreso Nacional; p. 362.
24. Historia fidedigna de la Ley Nº19.989; Diario de Sesiones del Senado; Sesión 12ª (Anexo de documentos); Biblioteca Congreso Nacional; p. 47.
las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores de Universidades Chi-lenas (CRUCH). También se acordó que los alumnos del cuarto quintil tendrían acceso a un porcentaje de financiamiento decreciente –a través de Fondo Soli-dario de Crédito Universitario (FSCU)- en función del ingreso familiar. A partir del acuerdo, se creó también el Crédito con Aval del Estado (CAE), beneficio al que también podrían acceder alumnos de sectores medios para estudiar en universidades del CRUCH, privadas, Institutos Profesionales y Centros de For-mación Técnica.
El mecanismo de financiamiento de los créditos estatales se basaría en el es-tablecimiento de “aranceles de referencia” -fijados por el Mineduc- para cada carrera de educación superior. El Estado garantizaría la cobertura de hasta un 100% del arancel de referencia a través del FSCU o del CAE, aunque bajo dis-tintas condiciones de pago para los estudiantes (ver Tabla 1).
En 2005 se produjo otro hito importante: el Consejo de Rectores de Univer-sidades Chilenas (CRUCH) –a través de una comisión- firmó un protocolo de acuerdo con el Mineduc, en el que las universidades del Consejo se comprome-tían a otorgar crédito a sus estudiantes bajo las mismas condiciones del FSCU para que los alumnos de los tres primeros quintiles pudieran cubrir la diferencia entre el arancel de referencia y el real de cada plantel. Debe señalarse, eso sí, que no todas las universidades del CRUCH apoyaron este acuerdo, argumen-tando un bajo retorno del FSCU y grandes diferencias entre los aranceles de referencia y reales.25
A partir de 2006 comenzó a aplicarse la nueva política pública de ayudas estu-diantiles.
FSCU: Una alternativa ventajosa de financiamiento
Las características del beneficio otorgado por el Fondo Solidario de Crédito Universitario, siguen siendo convenientes para el estudiante en comparación con los créditos alternativos como el Crédito de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y el Crédito con Aval del Estado(CAE) (ver Tabla 1). El Crédito Solidario devenga un interés anual de un 2% desde la suscripción del documento. La obligación se hace exigible luego de 2 años después del egreso del alumno o de no registrar matrícula en alguna universidad. El monto a cobrar anualmente corresponde al 5% de los ingresos obtenidos el año inmediatamen-te aninmediatamen-terior, inmediatamen-teniendo un plazo de 12 años para pagar su deuda (exinmediatamen-tensible hasta los 15 en caso de deuda más de 200 UTM). Además, desde su creación, la Ley Nº 19.287 consideró normas que permiten exenciones debido a bajos ingresos del beneficiario después de los dos años de egreso, así como las causales de sanciones, descuentos y condonaciones.
25. Varas, Parot, Alvarado; Aranceles de referencia: Antecedentes, problemas y propuestas preliminares. Centro de Estu-dios Federación de Estudiantes Pontificia Universidad Católica de Chile; Santiago; 2008; p.2.
El Crédito Solidario es un beneficio exclusivo para los estudiantes de las univer-sidades pertenecientes al CRUCH, que ha permitido beneficiar a más de 515 mil estudiantes desde 1994, para que puedan seguir la carrera que ellos han escogido, maximizando sus capacidades en beneficio propio y del país.
Tabla 1: Créditos para estudiantes universitarios
Cobertura del arancel Tasa de interés anual Plazo (años) Meses de gracia Fondo Solidario de Crédito
Universitario Hasta el 100% del arancel de referencia
2% 12, 15 *** 24
Crédito con Aval del Estado Hasta el 100% del
arancel de referencia 5,1% (entre 15 y 20 4,8% (a 10 años)* años)*
10, 15 y 20 **** 18
Crédito CORFO Hasta 150 UF anuales En torno a un 7%** Hasta 15 variable Fuente: elaboración Mineduc basada en información oficial a julio 2011. * Cifras aproximadas; Fuente: Comisión Ingresa
** Dependiendo de la entidad financiera
*** Extensible a 15 años dependiendo de monto superior a 200 UTM **** Dependiendo de la duración de la carrera
Tabla 2: Evolución histórica del Fondo Solidario de Crédito Universitario26
TIPO DE CRÉDITO PERÍODO DE
OTORGAMIENTO CONDICIONES PLAZO PARA PAGAR LA DEUDA FISCAL UNIVERSITARIO
D.F.L. N°4 del 14/01/1981 1981 a 1986 Interés: 1% anualReajuste: UTM
10 cuotas anuales si deuda < 40 UTM o 15 cuotas si
deuda > 40 UTM UNIVERSITARIO
Ley 18.591 del 03/01/1987 Decreto Universitario N°313 del 23/01/1987
1987 a 1993 Interés: 1% anualReajuste: UTM Cuotas anuales pagaderas en un plazo no superior al número de años en que obtuvo el crédito. FISCAL REPROGRAMADO
LEY 19.083 del 12/09/1991 1990 Interés: 1% anualReajuste: UTM
10 cuotas anuales con vencimiento el 31/12 de cada año.
El vencimiento de la primera cuota 31/12/1991 SOLIDARIO LEY 19.287 del 04/02/1994 1994 Interés: 2% anual Reajuste: UTM Forma de pago: 5% de los ingresos obtenidos
el año anterior. 12 años (máximo 15) SOLIDARIO REPROGRAMADO LEY 19.848 del 27/12/2002 2003 Interés: 2% anual Reajuste: UTM Forma de pago: 5% de los ingresos obtenidos
el año anterior.
Máximo 10 años
26. Fuente: “¿Existe relación entre desempeño académico y pago de crédito universitario?”, Larrañaga y Olivarí (2005), apéndice 3.
Capítulo II
El Fondo Solidario de
Crédito Universitario en cifras
T E S T I M O N I O
A
continuación se muestra una tabla de asignación histórica del Fondo Soli-dario de Crédito Universitario, desagregada en los distintos tipos de bene-ficiarios:Tabla 3
Beneficiarios % Beneficiarios Montos colocados
($) % Montos colocados Colocación por estudiante Beneficiarios en período de pago 303.717 58,95% 1.143.526.579.266 56,28% 3.765.106 Al día 80.363 15,60% 416.677.296.642 20,51% 5.184.940 Morosos 101.422 19,68% 360.063.102.036 17,72% 3.550.148 Pagados 84.885 16,48% 254.381.948.536 12,52% 2.996.783 Reprogramados 2004 37.047 7,19% 112.404.232.052 5,53% 3.034.098 No vigentes 211.508 41,05% 888.246.256.692 43,72% 4.199.587 Período de gracia 80.871 15,70% 398.004.695.312 19,59% 4.921.476 Estudiando 130.637 25,36% 490.241.561.380 24,13% 3.752.701 Beneficiarios totales 515.225 2.031.772.835.958 3.943.467
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
Respecto a la asignación 2010 se puede señalar que la cantidad de nuevos bene-ficiarios de Fondo Solidario de Crédito Universitario ascendió a 21.133, lo que representa un 32% del total de matriculados en el año y a un 4,10% del total de beneficiados del sistema, los que suman cerca de 515 mil, según las bases de datos entregadas a Mineduc por los administradores del Fondo. El monto promedio asignado el 2010 fue levemente superior al millón y medio de pesos por alumno.
“Crecí en Rancagua junto a mi familia in-tegrada por mi padre, funcionario munici-pal; mi madre, dueña de casa y mi herma-no mayor. Estudié en el Liceo Comercial Diego Portales, don-de me especialicé en contabilidad.
El año 2006, ingresé
a la carrera de Ingeniería en Información y Control de Gestión de la Universidad de Chile, siendo beneficiado con la Beca Bicentenario del Mineduc y el Crédito So-lidario, además de beca de alimentación (JUNAEB). En ese minuto, el único susten-to de la casa era el sueldo de mi padre, que era inferior a la mensualidad que ha-bría tenido que pagar de no haber tenido estos beneficios.
Durante los primeros años de estudio, viajaba todos los días a Santiago, tratando de ahorrar lo máximo posible porque mi hermano estudiaba paralelamente Pre-vención de Riesgos, también con Crédito Solidario.
Por temas vocacionales, el 2008 me cam-bié a Ingeniería Comercial dentro de la
misma universidad. Acá también obtuve 100% de cobertura del arancel, es decir, no tuve que pagar nada mientras estaba es-tudiando, lo que fue una gran tranquilidad para mí y para mi familia. Hoy como recién
titu-lado y en período de gracia, aún no me co-rresponde pagar el Crédito. Pero por mi trabajo en el Ministerio de Educación, estoy enterado de la importancia del ca-rácter cooperativo del Crédito. Lamenta-blemente muchos beneficiados hoy no lo conocen y hace falta difusión al respecto. El Crédito Solidario es una forma de finan-ciamiento que atiende a la realidad social de los estudiantes y futuros profesionales. Como el pago es proporcional al ingreso, permite que quienes obtengan mayores salarios gracias a sus estudios retribuyan con más fuerza a la sociedad la oportu-nidad otorgada, y para quienes no tengan suerte en el mundo laboral, el crédito no se convertirá en una carga adicional en su vida”.
Saúl Rojas Durán, Ingeniero Comercial
“El Crédito Solidario es una forma de
financiamiento que atiende la realidad social”
Grado académico
Licenciado en Ciencias Económicas, Universidad de Chile
Ocupación actual
Analista de gestión en el Departamento de Gestión, Presupuesto y Administración de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación.
29 28
Asignación FSCU 2010
Nuevos beneficiados
De un total de 65.611 alumnos nuevos matriculados en 2010, 21.133 fueron beneficiados con créditos del Fondo Solidario de Crédito Universitario, lo que representa un 32% del total de matriculados en el año (Ver tabla 4 y gráfico 1). Tabla 4:
Alumnos nuevos beneficiados v/s alumnos nuevos matriculados por plantel universitario27
UNIVERSIDADES Alumnos beneficiados
2010 Alumnos matriculados 2010 % Alumnos beneficiados sobre alumnos matriculados 2010 UCT 1.083 1.778 61% UTA 874 1.719 51% UPLA 961 2.074 46% UBB 1.148 2.546 45% ULS 682 1.534 44% UDA 422 1.021 41% UDEC 2.087 5.056 41% UFRO 811 1.978 41% UACH 1.039 2.543 41% UTEM 641 1.641 39% UMCE 398 1.038 38% UCM 457 1.238 37% UV 1.111 3.166 35% UTAL 478 1.366 35% UTFSM 1.577 4.726 33% UCN 711 2.219 32% PUCV 988 3.090 32% UCSC 846 2.723 31% UMAG 285 1.092 26% USACH 1.156 4.466 26% UA 442 1.751 25% UCH 1.419 6.271 23% PUC 700 4.466 16% ULAGOS 365 2.394 15% UNAP 452 3.715 12% 21.133 65.611 32%
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
27. El Anexo nº 1 muestra la abreviación que corresponde a cada universidad perteneciente al CRUCH.
Gráfico 1:
Porcentaje alumnos beneficiados con Fondo Solidario sobre alumnos matriculados 2010
% Alumnos Beneficiados Sobre Alumnos Matriculados
2010
61% 51% 46% 45% 44% 41% 41% 41% 41% 39% 38%37%35% 35% 33% 32% 32% 31% 26% 26% 25% 23% 16% 15% 12% UC T UT A UPLA UBB ULS UD A UD EC UF RO UA CHUTEM UMCE UCM UV UTAL UTFSM UCN PUCV UCSC UMAG USACH
UA UCH PUC
UL
AG
OS
UNAP
% Alumnos beneficiados sobre
Fuente: Mineduc, 2011
Es importante notar que el gráfico 1 no representa necesariamente la real asig-nación de beneficios recibidos por parte de los alumnos de una institución en particular, puesto que la información reflejada corresponde exclusivamente a beneficiarios del Fondo Solidario de Crédito Universitario, excluyendo a aque-llos alumnos que reciben beneficios adicionales tales como la Beca Bicentenario y el Crédito con Aval del Estado, entre otros.
La Universidad Católica de Temuco presenta la mayor proporción de alumnos beneficiarios del FSCU, con el 61% del total de estudiantes matriculados en carreras de pregrado para el 2010. Por el contrario, la menor proporción la poseen la Universidad Arturo Prat con un 12% y la Universidad de Los Lagos con un 15%. Una explicación a esta diferencia, podría radicar en que las dos últimas instituciones tienen gran cantidad de carreras de pregrado de carácter especial no elegibles para el FSCU. Si se excluyen estos programas académicos, la cobertura aumenta a un 20% y un 24% respectivamente.
El gráfico 1 representa la situación de cada universidad en el 2010, pudiendo mostrar diferencias respecto a años anteriores en los que no existían otros beneficios o éstos eran entregados en forma parcial. Es el caso de la Beca Bi-centenario, que desde 2004 contribuye a cubrir el arancel de referencia de los beneficiarios. Asimismo, se pueden presentar diferencias dependiendo de las políticas de asignación fijadas por cada uno de los administradores del Fondo antes del año 2005.
31 30
Como fórmula para comprender el alcance de estas salvedades, se presenta a continuación, la tabla 5 y el gráfico 2, donde se muestran los alumnos que ingre-saron a primer año y que fueron beneficiados con la Beca Bicentenario respecto al total de nuevos estudiantes matriculados.
Tabla 5:
Alumnos nuevos beneficiados por la Beca Bicentenario v/s alumnos nuevos matriculados por plantel universitario28
UNIVERSIDADES Alumnos
matriculados 2010 Alumnos beneficiados BB 2010 % Alumnos beneficiados BB sobre matriculados 2010
UTAL 1.366 584 43% UDEC 5.056 2.080 41% UFRO 1.978 804 41% UMCE 1.038 420 40% UCM 1.238 480 39% PUCV 3.090 1.163 38% USACH 4.466 1.599 36% UV 3.166 1.073 34% UTEM 1.641 533 32% UBB 2.546 824 32% UACH 2.543 813 32% ULS 1.534 461 30% UPLA 2.074 485 23% UCH 6.271 1.436 23% UCSC 2.723 564 21% UCT 1.778 367 21% UTA 1.719 350 20% UTFSM 4.726 911 19% UCN 2.219 419 19% UDA 1.021 153 15% PUC 4.466 474 11% UA 1.751 171 10% UMAG 1.092 78 7% UNAP 3.715 185 5% ULAGOS 2.394 84 4% 65.611 16.511 25,16% Fuente: Mineduc, 2011
28. El Anexo nº 1 muestra la abreviación que corresponde a cada universidad perteneciente al CRUCH.
Gráfico 2:
Porcentaje alumnos beneficiados con Beca Bicentenario matriculados 2010
2010
43% 41% 41% 40% 39% 38% 36% 34% 32% 32% 32% 30% 23% 23% 21% 21% 20% 19% 19% 15% 11% 10% 7% 5% 4% UT AL UD EC UF ROUMCE UCM PUCV USACH UV UTEM UBB UACH UL
S UPLA UCH UCSC UC T UT A UT FSM UCN UDA PUC UA UM AG UNAP UL AG OS
Alumnos beneficiados sobre alumnos matriculados
Fuente: Mineduc, 2011.
Del gráfico anterior, se desprende que la Beca Bicentenario, que se entrega a alumnos del CRUCH pertenecientes a los quintiles 1 y 2, con más de 550 puntos PSU, es un complemento significativo al Fondo Solidario de Crédito Universitario, dando acceso en su conjunto a mayor cantidad de jóvenes en desventaja socioeconómica con méritos suficientes para estudiar una carrera en educación superior.
A continuación se presenta un gráfico que da cuenta del porcentaje de bene-ficiarios totales sobre el total de la matrícula de pregrado, de Crédito Fondo Solidario Universitario y Beca Bicentenario en el año 2010. Se muestran las universidades de norte a sur a fin de visualizar además la distribución geográfica.
33 32
Gráfico 2a:
Porcentaje beneficiarios crédito Fondo Solidario Universitario + porcentaje beneficiarios Beca Bicentenario sobre matrícula pregrado 2010
54% 32%30% 51% 61% 69% 84% 66% 53% 68% 51% 27% 66%64% 53% 72% 80% 63% 73% 89% 89% 85% 66% 35% 42% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% UT A UNAP UA UCN UD A UL S
UPLA PUCV UTFSM UV UCH PUC USACH UMCE UTEM UTAL UCM UCSC UDEC UBB UC
T UF RO UA CH UL AG OS UM AG
% Beneficiarios Crédito Fondo Solidario Universitario +
% Beneficiarios Beca Bicentenario sobre Matr. Pregrado 2010
Beneficiarios Fondo Solidario Beneficiarios Beca Bicentenario
Fuente: Mineduc, 2011
Tabla 6:
Alumnos nuevos beneficiados 2010 respecto del total de beneficiados 1994-2010 por plantel universitario
UNIVERSIDADES 2010 1994-2010 Reprogramación,
Ley 19.848 Total beneficiados Porcentaje 2010 sobre total
UMCE 398 16.053 2.693 18.746 2,12% ULAGOS 365 14.470 1.217 15.687 2,33% USACH 1.156 45.519 4.144 49.663 2,33% PUCV 988 29.729 2.563 32.292 3,06% UCH 1.419 42.920 3.125 46.045 3,08% ULS 682 19.462 1.205 20.667 3,30% UFRO 811 22.623 1.803 24.426 3,32% PUC 700 19.350 852 20.202 3,47% UA 442 11.884 854 12.738 3,47% UTAL 478 12.688 972 13.660 3,50% UCM 457 10.889 427 11.316 4,04% UCN 711 15.283 1.180 16.463 4,32% UTEM 641 13.000 1.109 14.109 4,54% UMAG 285 5.794 474 6.268 4,55% UBB 1.148 23.555 1.134 24.689 4,65% UDEC 2.087 40.380 2.666 43.046 4,85% UPLA 961 18.955 708 19.663 4,89% UTA 874 16.265 1.472 17.737 4,93% UACH 1.039 17.923 2.292 20.215 5,14% UCSC 846 15.204 787 15.991 5,29% UTFSM 1.577 25.693 1.780 27.473 5,74% UDA 422 5.611 1.360 6.971 6,05% UCT 1.083 14.825 872 15.697 6,90% UV 1.111 14.768 666 15.434 7,20% UNAP 452 5.335 692 6.027 7,50% 21.133 478.178 37.047 515.225 4,10% Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
A partir de la tabla 6 se puede observar que los estudiantes incorporados al sistema en 2010 (21.133) corresponden a un 4,10% del total de beneficiados por el sistema en su historia, los que ascienden en total a 515.225. También se desprende que las tres universidades que poseen mayor cantidad de beneficia-rios en forma histórica son la Universidad de Santiago de Chile, la Universidad
de Chile y la Universidad de Concepción. A su vez, aquellas instituciones, históri-camente, con menor número de beneficiarios son la Universidad de Magallanes, la Universidad de Atacama y la Universidad Arturo Prat.
Colocaciones
En 2010, las colocaciones ascendieron a $118 mil millones, representando el 5,79% del total de montos colocados desde 1994, los que bordean los $ 2 billones (ver tabla 7 y gráfico 3).
Tabla 7:
Montos colocados FSCU29
UNIVERSIDADES 2010 ($) 1994-2010 ($) Reprogramación,
Ley 19.848 ($) Total colocaciones ($) Porcentaje 2010 sobre total UCH 10.553.895.200 239.791.841.618 13.361.242.881 253.153.084.499 4,17% UDEC 10.720.180.807 211.692.396.205 10.369.554.122 222.061.950.327 4,83% USACH 8.641.531.394 185.054.555.470 10.515.456.931 195.570.012.401 4,42% PUCV 5.326.073.081 114.053.895.609 8.046.433.642 122.100.329.251 4,36% PUC 4.747.954.930 103.366.591.890 3.610.883.672 106.977.475.562 4,44% UBB 8.478.423.255 97.758.500.325 5.983.455.618 103.741.955.943 8,17% ULS 4.904.641.627 91.023.333.364 4.795.635.753 95.818.969.117 5,12% UTA 2.608.247.458 85.459.993.788 4.641.338.869 90.101.332.657 2,89% UFRO 4.553.633.668 78.730.310.699 5.734.881.979 84.465.192.678 5,39% UCN 2.513.867.112 77.739.975.205 4.343.077.400 82.083.052.605 3,06% UTEM 9.702.142.690 67.541.280.972 s/i 67.541.280.972 14,36% UCT 4.313.560.220 58.135.397.070 3.529.597.053 61.664.994.123 7,00% UPLA 4.688.806.377 56.234.556.193 2.003.682.008 58.238.238.201 8,05% UTFSM 4.718.117.193 54.656.095.452 3.243.014.113 57.899.109.565 8,15% UACH 6.395.219.115 48.535.420.268 7.755.210.980 56.290.631.248 11,36% UA 1.943.150.289 52.888.421.318 3.169.787.848 56.058.209.166 3,47% UCSC 3.815.321.720 45.878.703.094 3.355.676.064 49.234.379.158 7,75% UV 6.204.729.947 44.577.639.391 2.226.763.195 46.804.402.586 13,26% UMCE 1.418.988.223 42.617.109.732 4.176.300.885 46.793.410.616 3,03% UTAL 2.867.815.947 37.434.121.855 s/i 37.434.121.855 7,66% ULAGOS 1.631.853.433 28.310.970.192 7.632.758.032 35.943.728.224 4,54% UDA 474.646.745 31.797.643.039 s/i 31.797.643.039 1,49% UCM 3.805.935.941 29.508.201.986 1.198.940.001 30.707.141.987 12,39% UMAG 1.771.706.346 26.893.788.619 1.809.564.099 28.703.352.718 6,17% UNAP 759.046.957 9.687.860.552 900.976.910 10.588.837.461 7,17% 117.559.489.675 1.919.368.603.906 112.404.232.052 2.031.772.835.958 5,79% Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
29. Las cifras en pesos ($) fueron convertidas a partir de la UTM de abril de 2011 ($37.870).
Gráfico 3 :
Montos colocados FSCU 1994-2010 (MM$)
Montos Colocados FSCU 1994-2010 (MM$)
$ 0 $ 50.000 $ 100.000 $ 150.000 $ 200.000 $ 250.000 $ 300.000 UCH UDEC
USACH PUCV PUC UBB ULS UTA UFRO UCN UTEM UCT UPLA UTFSM UA
CH UA
UCSC UV UMCE UTAL
ULAGOS
UDA UCM UMAG UNAP
1994-2009 ($) 2010 ($)
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
Al observar la tabla 7 y el gráfico 3, se visualiza que la tendencia se mantiene respecto a la cantidad de beneficiados, siendo la Universidad de Chile, la Uni-versidad de Concepción y la UniUni-versidad de Santiago las que poseen mayores montos colocados en su historia, aún cuando el orden en que éstas se ubican es distinto respecto a la cantidad de beneficiarios. Por otro lado, las que presentan menores montos colocados son la Universidad de Magallanes, la Universidad Arturo Prat y la Universidad de los Lagos.
Las diferencias en las posiciones relativas entre los montos colocados y el núme-ro de deudores pueden atribuirse a dos factores, principalmente: la diferencia en el valor de los aranceles entre los distintos planteles y a la política de asignación que el año anterior tuvieron los planteles de educación. Respecto a este último punto, cabe recordar que hasta el año 2005, los administradores del FSCU te-nían facultades para distribuir los recursos entre sus beneficiarios de acuerdo a su propio criterio, por lo que, mientras algunos preferían abarcar la mayor cantidad posible de beneficiarios -aún cuando la ayuda fuese restringida y pocos llegaran a cubrir el total del arancel de referencia-; otros, en cambio, decidieron acotar el número de beneficiarios a aquellos con una mayor vulnerabilidad, en-tregándoles en la mayoría de los casos 100% de ayuda.
37 36
Asignación promedio por alumno
El monto asignado promedio del sistema, para cada estudiante en 2010 fue cercano al millón y medio de pesos (ver tabla 8 y gráfico 4).
El ratio presentado se construye sobre la base del monto total asignado para alumnos nuevos matriculados por concepto de FSCU dividido por el número de beneficiarios nuevos de dicho año. Las dos principales universidades del país tienen los promedios más altos de este ratio, mientras que de las tres institucio-nes con montos más bajos, destacan dos universidades ligadas a las Ciencias de la Educación: la Universidad de Playa Ancha y la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación.
Tabla 8: Montos asignados nuevos beneficiarios 2010, promedio por
plantel universitario30
UNIVERSIDADES Montos asignados 2010 ($) Beneficiarios 2010 Monto asignado promedio 2010 ($) PUC 1.342.515.067 700 1.917.879 UCH 2.588.046.572 1.419 1.823.852 UTAL 841.363.225 478 1.760.174 UACH 1.784.518.164 1.039 1.717.534 UDEC 3.435.450.790 2.087 1.646.119 UCN 1.152.510.645 711 1.620.971 UMAG 455.211.723 285 1.597.234 UNAP 705.744.747 452 1.561.382 UFRO 1.243.772.572 811 1.533.628 UTA 1.335.172.448 874 1.527.657 USACH 1.764.321.429 1.156 1.526.230 UCSC 1.287.499.853 846 1.521.867 UTEM 963.948.820 641 1.503.820 UA 662.497.073 442 1.498.862 PUCV 1.469.404.264 988 1.487.251 UCT 1.607.410.189 1.083 1.484.220 UV 1.628.514.359 1.111 1.465.810 UDA 609.947.540 422 1.445.373 UBB 1.635.393.623 1.148 1.424.559 UCM 626.626.788 457 1.371.175 UTFSM 2.124.580.639 1.577 1.347.229 ULS 903.011.286 682 1.324.063 UPLA 1.245.311.922 961 1.295.850 ULAGOS 439.424.791 365 1.203.904 UMCE 428.038.971 398 1.075.475 32.280.237.497 21.133 1.527.480 Fuente: Mineduc, 2011.
30. Las cifras en pesos ($) fueron convertidas a partir de la UTM de abril de 2011 ($37.870).
Gráfico 4:
Monto asignado promedio a nuevos beneficiarios 2010 (MM$)
Monto asignado promedio 2010 (MM$)
1,92 1,82
1,76 1,72 1,65 1,62 1,60
1,56 1,53 1,53 1,53 1,52 1,50 1,50 1,49 1,48 1,47 1,45 1,421,37 1,35 1,32 1,30 1,20
1,08
PUC UCH UTAL UACH UDEC UCN
UM AG UNAP UFRO UT A US ACH UCSC UTEM UA PUCV UC T UV UD A UBB UCM UT FSM ULS UPLA UL AG OS UMCE Monto asignado Fuente: Mineduc, 2011. Análisis histórico31
Entre los años 1994 y 2007, se observa una tendencia al alza en el número de estudiantes nuevos beneficiados, período que reportó un crecimiento prome-dio de 4,84%. En 2008, se advierte una disminución en la cifra que se profundizó en 2009. En 2010, en tanto, se concretó un crecimiento del 3,39% respecto al año anterior, pasando de 20.440 beneficiados a 21.133. Así, el crecimiento pro-medio de todo el período (1994-2010) fue de 2,29%.
Como hemos señalado en esta observación de la evolución histórica de la can-tidad de beneficiados es importante calibrar el impacto de la incorporación de la Beca Bicentenario, que desde 2008 comenzó a cubrir el 100% del arancel de referencia (antes de esa fecha el tope era de $1.150.000), lo que se condice con la disminución del número de nuevos beneficiarios de FSCU en los últimos años. No obstante, como se puede apreciar en el gráfico 5a, si se consideran ambos beneficios, la cobertura aumenta en el tiempo.
Gráfico 5a:
Beneficiarios Crédito Fondo Solidario y Beca Bicentenario
Beneficiarios Crédito Fondo Solidario y Beca Bicentenario
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Número de beneficiados anuales
Crédito Fondo Solidario Beca Bicentenario B.Bicent.+C. Fondo Solidario
Fuente: Mineduc, 2011
A continuación, se presenta un gráfico que muestra cómo ha evolucionado la cantidad de recursos involucrados en estas ayudas estudiantiles. Se observa una mayor pendiente con relación a la cobertura, lo que se debe a varios factores, entre ellos, el aumento de los aranceles y de los montos asignados por alumno.
Gráfico 5b
Recursos asignados Crédito Fondo Solidario y Beca Bicentenario (MM$ 2010)Recursos asignados Crédito Fondo Solidario y Beca Bicentenario (MM$ 2010)
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 200.000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Mon
tos asignados anuales en millones de $
Crédito Fondo Solidario Beca Bicentenario B.Bicent.+C. Fondo Solidario
Fuente: Mineduc, 2011
Reprogramación FSCU Ley Nº 19.848 (2003)
Tasa de morosidad y recuperación
La Ley Nº 19.848 se creó con el objetivo de mejorar los índices de recupera-ción del sistema, permitiendo a los deudores morosos -por voluntad propia- ingresar a un nuevo régimen de pago que les permitiría cancelar la deuda que mantenían con su institución. De acuerdo a la información proporcionada por las distintas instituciones, 37.047 personas ingresaron a este sistema, presentan-do un nivel de pago a la fecha que asciende a MM$ 51.361.32
El gráfico 6 muestra las tasas de morosidad y recuperación para todos aquellos deudores morosos que se acogieron a este recurso y que repactaron sus deu-das a partir de 2003, ordenados por zona del país.33 En general, se observa que
el comportamiento de pago de estos deudores presenta un mejor rendimiento respecto a la historia del FSCU, pero depende fuertemente de la gestión que realiza la institución. Por ejemplo: algunas instituciones mostraron preocupación y buenos resultados en forma sistemática (siendo mejor la recuperación de
32. La cifra en pesos ($) fue convertida a partir de la UTM de abril de 2011 ($37.870).
33. Las Universidades de Atacama (UDA), de Talca (UTAL) y la Tecnológica Metropolitana (UTEM) no presentaron información de deudores que se hayan acogido a esta reprogramación.
41 40
créditos en los primeros años post-reprogramación); mientras que otras no gestionaron adecuadamente el proceso de reprogramación desde sus inicios, lo que redundó en una mala recuperación total.
De lo analizado, se desprende que el éxito de una reprogramación depende de los esfuerzos y creatividad de los encargados de administración del Fondo, además de los recursos económicos y humanos que la Universidad determine como necesarios para la gestión.
Como se mencionó en la explicación de gráficos anteriores, la tasa de morosi-dad y de recuperación son términos complementarios. Cada peso que debió ser pagado y no se ha cancelado se convierte en un peso moroso,34 por lo tanto,
ambos conceptos se mueven en direcciones opuestas. De ahí, que aquellas uni-versidades que poseen mejor recuperación, son además las que tienen menor tasa de morosidad.
A partir de la Ley de reprogramación Nº 19.848 se ha logrado un 67% de recu-peración de las cuotas que se han hecho exigibles -desde 2003- entre quienes accedieron al recurso. Por ende existe un 33% de morosidad, lo que se compara positivamente respecto del Crédito Solidario, el que tiene un 40%.
Gráfico 6: Tasa de morosidad y recuperación Reprogramación Ley Nº
19.848
Morosidad sistema vs morosidad desertores
25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% Zona
norte centroZona centro surZona Zonasur Morosidad sistema Tasa de morosidad desertores
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010. 34. Con el consiguiente interés penal generado y que aumenta el monto moroso.
Tasa de deudores morosos
Un análisis distinto se puede realizar a partir del número de deudores morosos (gráfico 7). Tal como se ha explicado previamente, la morosidad presenta un sesgo debido al crecimiento exponencial de los intereses penales. Éstos distor-sionan la medición de aquellas universidades que poseen un número reducido de morosos, pero con altos montos asociados respecto de otras instituciones que mantienen una amplia cartera de morosos con baja deuda morosa cada uno. De esta forma, el número de deudores morosos provee información que permite obtener conclusiones menos sesgadas. La tasa de deudores morosos del sistema, correspondiente a la reprogramación, es de un 45%.
Gráfico 7: Tasa de deudores morosos Reprogramación Ley Nº 19.848
Tasa de Deudores Morosos
30% 35% 40% 45% 50% 55% 60%
zona norte zona centro zona centro sur zona sur
45
T E S T I M O N I O
U
no de los indicadores relevantes para analizar la gestión de cobranza del FSCU de cada una de las universidades es la tasa de declaración de ingresos. Para obtener este indicador, se divide el número de deudores que presentaron su declaración de ingresos por el número de deudores que debía realizar su declaración.Se considera que la tasa de declaración es una señal importante de la gestión de los 25 administradores del Fondo porque da cuenta del esfuerzo por contactar a sus alumnos e informarles sobre la obligatoriedad de cumplir con este trámite (ver tabla 9). Una buena tasa de declaración está asociada a menores tasas de morosidad y, por ende, a una mayor recuperación. De hecho, tras analizar la información obtenida de las base bases de datos de los planteles pertenecien-tes al CRUCH, observamos que sólo el 20% de las personas que presentó su declaración de ingresos 2010 se encuentra en situación de morosidad, mientras que entre quienes no declararon la tasa es de un 63%.
Es importante señalar que este dato en particular puede tener algún sesgo como consecuencia del terremoto que en febrero de 2010 afectó a la zona centro sur del país. Naturalmente, aquellas instituciones que se vieron seria-mente afectadas por el evento sísmico pueden haber visto mermada su tasa de declaración.
“Desde el liceo, sentí vocación por el área de salud porque es un sec-tor fundamental en el desarrollo social del país. Con el foco en ese sue-ño, procuré tener buenas notas en el Liceo muni-cipal Juana Ibarborou, de la comuna de Macul. Mi meta siempre fue ingre-sar a una universidad. Luego de egresar de la
enseñanza media, mi hermana melliza María Fernanda ingresó a estudiar Pe-dagogía en Historia y Geografía en la Universidad de La Serena, con un 10% de Crédito Solidario. Como tenemos familiares en la región, me trasladé con mi madre y me puse a trabajar como promotora, rendí la prueba de selección y me matriculé el 2002 en Enfermería Clínica en la Universidad de La Serena. Mi situación económica distaba de ser óptima, mis padres estaban separados y mi progenitor no nos enviaba ayuda
alguna. Me otorgaron 90% del Crédito Solidario y du-rante los primeros cuatro años de la carrera trabajé de enero a diciembre, sin vacaciones.
Mirándolo en perspectiva, el Fondo Solidario fue una ayuda fundamental. Mis hermanos, primos y so-brinos han estudiado con este beneficio y siento que el único regalo que podemos darle a las nuevas generaciones es la educación. Actualmente trabajo en la sección de Pe-diatría y neonatología del Hospital de la Provincia de Ovalle. Sorprende ver cómo muchos compañeros de trabajo también estudiaron con Fondo Solidario. A todos nos llega al mismo tiempo la carta de la universidad, donde nos indican el proce-dimiento de declaración de ingresos anual. Tengo consciencia en que hay que pagar la deuda, aunque cueste, de a poco, de acuerdo a los ingresos”.
María Antonieta Morgado Zumarán, Enfermera Clínica
“El único regalo que le podemos dar a las
nuevas generaciones es la educación”
Grado académico Licenciatura en Ciencias de la Enfermería, Universidad de La Serena Ocupación actual Enfermera clínica de Pediatría y Neonatología del Hospital de Ovalle
Tabla 9: Declaración de ingresos 2010
Debía presentar
declaración Presentó declaración Tasa de declaración de ingresos 2010 TOTAL SISTEMA 185.825 97.934 53%
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
Desde su creación en 1994, el Estado chileno ha tenido que lidiar con altas tasas de morosidad presentes en el sistema del Fondo Solidario de Crédito Univer-sitario (FCSU). En 2003 la tasa promedio de recuperación del sistema llegaba sólo a un 50%, situación que motivó la promulgación de la Ley de Reprograma-ción Nº 19.848.
Tasa de deudores morosos histórica
La tasa histórica de deudores morosos está compuesta por el número de deu-dores que han atrasado uno o más pagos de las cuotas generadas dentro del período 1994-2010 y que, a diciembre 2010, no ha sido regularizada (quedando registrada como deuda en mora y devengando los intereses penales corres-pondientes) sobre el número de deudores que ya han entrado en período de pago, ya sea que estén fuera del sistema por cualquiera de las causales que la ley señala35 o bien, que se encuentren vigentes a la fecha.
Esta métrica podría ser considerada una primera visión de la gestión histórica que han realizado las instituciones en su cobranza ya que muestra en forma objetiva el número de personas que tienen algún grado de morosidad con la institución.
La medición presenta algunas desventajas que eventualmente podrían sesgar el análisis. En primer lugar, pondera de igual forma a aquellos morosos que poseen deudas mínimas (menores a $20.000, por ejemplo) y que, en la práctica, son deudores recuperables; y a aquellos morosos que se podrían considerar irrecu-perables dados los altos montos que adeudan a la fecha, sumados a los intereses penales que la ley señala. De esta forma, dos universidades con una misma tasa de deudores morosos podrían presentar carteras sumamente diferentes en cuanto a su recuperabilidad y a las acciones futuras que se puedan realizar para mejorarlas.
Tabla 10: Tasa de deudores morosos histórica
Deudores morosos Deudores vigentes Tasa de deudores morosos
TOTAL SISTEMA 101.422 266.670 38%
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010. 35. Pagado total, condonación.
Una de las situaciones que señalan los administradores del Fondo en las entre-vistas presenciales realizadas en el marco del presente Informe, es que, dadas las actuales condiciones de la ley, se hace complejo recuperar al deudor que ha caído en mora. Argumentan que esto se debe, principalmente, a dos aspectos. Por un lado, si el deudor olvida realizar su declaración de ingresos, la cuota ge-nerada para dicha persona corresponde al mayor valor entre el doble del pago anual del año anterior o el 20% del total de la deuda a la fecha. Por lo tanto, se genera una cuota muy elevada que, habitualmente, el deudor no tiene cómo pagar y que deriva en una situación de morosidad.
Por otra parte, los administradores no tienen facultades legales para renegociar el pago en una cantidad mayor de cuotas o sobre la base de otro mecanismo que impida que el deudor se convierta en incobrable. Por eso, es deber de los administradores del Fondo realizar las acciones que sean necesarias para evitar que sus deudores queden en situación de morosidad debido a omisiones – como, por ejemplo, por no presentar la declaración de ingresos- o por falta de información del proceso.
Tasa de morosidad histórica
La tasa de morosidad está compuesta en el numerador por el monto total moroso que presenta cada institución dentro del período 1994-2010, mientras que en el denominador se encuentra el monto total exigible a la fecha, el cual se compone de todos los dineros que se han recuperado a la fecha, incluyendo pagos y condonaciones,36 más aquellos montos que se encuentran en mora (ver
tabla 11).
En este punto es importante señalar que, dada la información que se maneja, no se puede calcular el monto exigible a la fecha de forma óptima, debido a la imposibilidad de aislar el capital que se ha hecho exigible –que es lo que debería ir en el denominador- de los intereses penales dentro de la deuda en mora.
Tabla 11: Tasa de morosidad histórica37
Deuda en mora ($) Recuperación ($) Tasa de morosidad TOTAL SISTEMA 284.347.633.382 423.792.552.945 40%
Fuente: elaboración Mineduc basado en información entregada por administradores del Fondo a diciembre 2010.
36. Se considera la condonación, aun cuando no es un ingreso real de dinero para la institución, debido a que es un argumento propio de la ley que considera dicho monto como parte de la deuda que queda clasificada “al día”. 37. Las cifras en pesos ($) fueron convertidas a partir de la UTM de abril de 2011 ($37.870).
