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PLANIFICACIÓN DE CONTINGENCIA
• ÍNDICE Párrafo
Introducción 1-9
Cuándo Planificar Alerta Precoz
La Planificación como Proceso 10-17 Reuniones
Cometidos de la Planificación de Contingencia 18-22 Identificación del Escenario
Objetivos Políticos y Estratégicos Objetivos y Actividades Sectoriales
Características de un Buen Plan 23-27 Referencias
Gráficos
Gráfico 1: Diferencias entre Planificación de Contingencia y de Operaciones
Anexos
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Introducción
1. La planificación de contingencia puede definirse como:
Un proceso de planificación avanzado, ante una situación incierta, en el que se deciden escenarios y objetivos, se definen las acciones directivas y técnicas y se estructuran los posibles sistemas de respuesta con el fin de prevenir o responder mejor a una emergencia.
2.
Es importante considerar la planificación de contingencia como un proceso de planificación del que se obtiene un plan de emergencia.
El proceso de planificación implica que un grupo de personas u organizaciones colaboren entre sí durante un tiempo continuado para identificar los objetivos conjuntos y definir las respectivas responsabilidades y acciones.
3. La planificación de contingencia es un requisito indispensable para que una respuesta de emergencia sea rápida y efectiva. Sin una previa planificación de contingencia se perderá mucho tiempo en los primeros días de una emergencia. Este tipo de planificación aumenta la capacidad organizativa y debe servir como punto de partida para la planificación de operaciones y la respuesta de emergencia.
Cuándo Planificar
4. En la mayor parte de los casos los trabajadores sobre el terreno sabrán, por pura experiencia y buen conocimiento de la situación concreta, cuándo es prudente planificar.
5. No hay reglas sobre cuándo debe empezarse la planificación de contingencia – excepto que, en caso de dudas, se elabore el plan de emergencia.
Es mejor planificar cuando todavía no es necesario que no haber planificado cuando sí que lo era.
Alerta precoz
6. La alerta precoz ante un posible acontecimiento crítico debería desencadenar el proceso de planificación de contingencia. La alerta precoz es la recolección, el análisis y el uso de la información con el fin de comprender mejor la situación actual así como los posibles acontecimientos futuros. Se presta particular atención a los acontecimientos que pueden provocar desplazamientos de la población. La alerta precoz puede provenir de fuentes muy diversas: gobiernos, población local, dirigentes políticos, medios de comunicación, intelectuales, refugiados u organizaciones internacionales y nacionales. 7. La recopilación y el análisis de la información procedente de una alerta precoz deberá formar parte del trabajo de rutina de las oficinas del ACNUR. La supervisión y presentación de informes periódicos, en un formato adecuado, son medidas importantes para garantizar el registro de las tendencias y modelos y detectar cualquier cambio que pueda indicar un desplazamiento de población.
8.
Cuando la información de la alerta precoz indica que existe riesgo de una emergencia relacionada con refugiados, la planificación de contingencia debe ponerse en marcha automáticamente.
9. El riesgo de emergencia más corriente para el ACNUR es aquél en que se produce una nueva afluencia o un súbito incremento de la población de refugiados. No obstante, la planificación de contingencia también debe hacerse en medio de una operación en marcha. Por ejemplo, los planes de contingencia pueden servir para posibles nuevas afluencias, desastres naturales que afectan a un campamento, epidemias, ataques contra campamentos, acciones violentas en campamentos, repatriaciones espontáneas repentinas o amenazas contra la seguridad del personal o de las instalaciones. Durante una operación se sabe muy bien cómo enfrentarse a este tipo de situaciones, pero los planes de contingencia se deben hacer de cara a futuros acontecimientos para los que hace falta estar preparado.
La Planificación como Proceso
10. La planificación es una actividad continua; la persona encargada de llevar a cabo la planificación deberá evaluar constantemente la situación y ajustar los objetivos y cursos de acción teniendo en cuenta la evolución de los acontecimientos.
11. Un plan de contingencia estático se queda rápidamente obsoleto y alimenta una falsa sensación de seguridad. Sólo mediante la revisión y actualización periódicas de lo dispuesto en el plan, las medidas preparatorias adoptadas seguirán siendo apropiadas y pertinentes.
12. Una de las contribuciones más importantes del plan de contingencia a la respuesta de emergencia suele provenir del propio proceso: la identificación de los colaboradores, sus capacidades y recursos, el desarrollo de una relación de trabajo en equipo y la posibilidad de llegar a un acuerdo en cuanto a los temas, prioridades y responsabilidades.
La capacidad de los participantes para responder ante una emergencia se verá favorecida si previamente han intervenido en el proceso de planificación de contingencia.
13. Tanto la planificación de contingencia como la planificación de operaciones establecen objetivos estratégicos y sectoriales y desarrollan un plan de acción para alcanzar dichos objetivos. La principal diferencia entre ambas es que la planificación de contingencia implica trabajar con hipótesis y desarrollar los escenarios sobre los que se va a basar la planificación, mientras que en la planificación de operaciones ya se conoce el punto de partida y se basará en la evaluación de las necesidades y recursos.
58 Gráfico 1 – Diferencias entre Planificación de Contingencia y Planificación de Operaciones de Emergencia
Aspecto Plan de contingencia Plan de operaciones
Relación con la situación de emergencia
Antes Durante
Ámbito del plan Global o basado en escenarios Tanto estratégico como específico
Colaboradores implicados Todos los colaboradores posibles
Sólo los colaboradores operativos y ejecutivos
Atención principal Desarrollo de escenarios convenidos
Respuesta rápida y efectiva
Relaciones En fase de desarrollo En uso
Estilo planificador Consultivo Directivo y consultivo
Asignación Funciones Responsabilidades
Tiempo previsto No fijado, incierto Fijado, inmediato Reuniones
14. Muchos de los escollos habituales en la planificación de contingencia pueden evitarse mediante una planificación colectiva, reuniendo la mayor diversidad de conocimientos locales y complementándolos con aportaciones externas.
La mejor planificación de contingencia se logra mediante la colaboración compartida y coordinada de todos los implicados que trabajan conjuntamente, con objetivos comunes, durante un espacio de tiempo determinado.
A la hora de trazar un plan, una sola reunión será insuficiente y el resultado obtenido a menudo será inadecuado. El proceso de planificación de contingencia requiere, por tanto, reuniones periódicas y continuas.
15. Un proceso de planificación de contingencia debe incluir a aquellos participantes que puedan verse envueltos en la respuesta de emergencia, como son gobierno, agencias, representantes de los gobiernos donantes y organizaciones y expertos locales. A las reuniones para planificar la contingencia se las denomina a veces “mesas redondas” para recalcar la importancia de la participación de todos los implicados. Puede que los puntos de vista de una agencia difieran de los de otra, pero a menudo eso supone una ventaja para el proceso de planificación puesto que proporciona un foro útil para cuestionar y matizar cualquier hipótesis. De este modo, el producto final es más realista. Aunque el ACNUR puede ejercer de moderador en la mesa redonda, se debe respetar el papel y la importancia de cada uno de los participantes.
16. Una reunión de planificación de contingencia debe producir un proyecto del plan de emergencia que contenga los siguientes elementos:
i. Identificación del escenario; ii. Objetivos estratégicos;
En las reuniones posteriores se deben revisar los indicadores de la alerta precoz, informar sobre las acciones emprendidas desde la última reunión y actualizar el plan existente.
17. En las aportaciones externas a estas reuniones se incluyen la pericia y los consejos de especialistas, los resultados de las visitas sobre el terreno y las declaraciones sobre las políticas de la agencia. En los resultados se incluye el plan de contingencia, los proyectos presupuestarios y las disposiciones de contingencia, como las reservas de productos.
Cometidos de la Planificación de Contingencia
Identificación del Escenario
18. Basándose en los indicadores de la alerta precoz y en su propia experiencia, los participantes en el proceso de planificación deberán desarrollar los posibles escenarios. Esta actividad es una de las más intuitivas y, sin embargo, una de las más importantes ya que sienta las bases de toda la planificación posterior. Para establecer escenarios es necesario formular hipótesis. Aunque éstas se basen en todos los conocimientos disponibles, nunca se puede eliminar el elemento de imprevisibilidad.
19. El escenario es una especie de punto de referencia ("benchmark"): si la afluencia de refugiados es menor que la prevista, los márgenes de seguridad serán positivos; si es mayor, aumentará la importancia de adoptar medidas correctivas urgentes.
20. El desarrollo de un escenario requiere que:
i. Se tengan en cuenta todas las posibilidades (sea imaginativo);
ii. Se limite el número de opciones (1 ó 2 suelen ser lo normal); de otro modo, el proceso de planificación será demasiado complicado;
iii. Se utilice el concepto del peor escenario o del escenario más factible. Objetivos Políticos y Estratégicos
21. Los encargados de la planificación necesitan tener una idea aproximada de la dirección que sigue la operación en su conjunto. En la medida de lo posible dicha idea debe ser común. Con frecuencia los distintos socios abordan un problema concreto desde políticas muy diferentes. Si no se pueden reconciliar, al menos las diferencias deben ser conocidas y comprendidas por todas las partes. No obstante, habría que hacer un esfuerzo por llegar a un acuerdo en algunos principios generales, mediante el establecimiento de objetivos globales para la respuesta de emergencia. Todas las actividades emprendidas por el plan deberán ser consecuentes con estos objetivos globales.
60 Objetivos y Actividades Sectoriales
22. Ésta es la parte más detallada del proceso de planificación. En cada uno de los sectores, los encargados de la planificación deben ponerse de acuerdo, con tanto detalle como el tiempo lo permita, sobre:
i. Objetivos sectoriales, incluidos los criterios;
ii. Las tareas principales;
iii. Quién es el responsable de desempeñar cada tarea;
iv. Tiempo previsto para la ejecución.
Características de un Buen Plan
23. Un buen plan (tanto de operaciones como de contingencia) debe ser exhaustivo aunque no demasiado detallado; debe guardar un equilibrio entre dar cabida a todos los temas importantes sin inundar el plan de detalles.
24. Debe estar bien estructurado, ser de fácil lectura y, muy importante, cómodo de actualizar. Gran parte del plan estará pensado para la acción, por lo que deberá tener un trazado que muestre claramente lo que hay que hacer, por quién y cuándo.
25. El documento debe tener vida, actualizándose, corrigiéndose y mejorándose constantemente. No se trata de un documento que deba ser revisado exhaustivamente y en fecha fija, sino de un documento que esté en permanente estado de cambio.
Un documento breve, con una estructura clara, facilitará la actualización.
26. Un plan de emergencia también debe lograr un equilibrio entre la flexibilidad (para que pueda ser aplicable en una variedad de escenarios) y la especificidad (con aportaciones prácticas clave –por ejemplo, reservas de productos bien posicionadas). El plan no debe ser demasiado preceptivo pero al mismo tiempo debe servir de guía. No se debe esperar que sirva como prototipo.
27. Véase el Anexo 1 para la estructura modelo de un plan de contingencia. Referencias
Planificación de Contingencia –Guía Práctica para el Personal sobre el Terreno, ACNUR, Ginebra 1996.
Anexo 1 –Estructura Modelo del Plan de Contingencia
A continuación se propone una estructura para un Plan de Contingencia. Esta estructura está basada sobre una afluencia de refugiados. Necesitará ser adaptada dependiendo del escenario.
Capítulo 1: Situación General y Escenarios
i. Antecedentes e información del país;
ii. Puntos de entrada;
iii. Esquema general del plan;
iv. Ritmo de llegadas:
v. Acogida y movimientos internos;
vi. Acuerdos de asentamiento;
vii. Previsión del perfil demográfico de los refugiados;
viii. Desencadenante de la respuesta de emergencia; Capítulo 2: Política y Objetivos Generales de la Operación
i. Objetivos políticos (estratégicos) generales del programa;
ii. Comentarios sobre la política de los distintos participantes; Capítulo 3: Objetivos y Actividades por Sector
i. Gestión y coordinación global; asignación de responsabilidades;
ii. Protección, recepción, registro y seguridad;
iii. Servicios comunitarios;
iv. Logística y transporte;
v. Infraestructura y planificación del emplazamiento;
vi. Alojamiento;
vii. Necesidades y ayuda domésticas;
viii. Agua;
ix. Saneamiento;
x. Salud y nutrición;
xi. Alimentos;
xii. Educación;
xiii. Actividades financieras;
xiv. Apoyo operativo, administración, comunicaciones, apoyo y seguridad del personal;
En cada sección debe incluirse una reflexión sobre los objetivos y resultados del sector, necesidades, recursos, actividades y exigencias financieras, las medidas preparatorias existentes y en proyecto, las responsabilidades y el plazo previsto de la ejecución. Capítulo 4: Métodos de reacción, actualización y futuras acciones
Es preciso especificar de qué manera se actualizará y revisará el Plan, quién será el encargado de hacerlo y cómo se difundirá la información.
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i. Mapas
ii. Formularios de registro
iii. Lista de las organizaciones o personas que participan en el proceso de planificación
iv. Perfil de las Agencias (con información detallada acerca del personal, los recursos, futuros proyectos)
v. Gráficos de identificación de lagunas (véase el Capítulo 6 sobre la planificación de las operaciones)
vi. Especificación de los Productos Básicos
vii. Proyectos presupuestarios.
