en América Latina
Cristian Pliscoff
*y menor grado de reconocimiento, los diferentes procesos de cambio —con sus diferentes énfasis— que ha vivido la ges-tión pública en estas últimas décadas. A partir de cada uno de estos modelos, el directivo público está llamado a desarrollar un grupo de competencias diferentes, pertinentes a las ra-cionalidades de cada uno de estos modelos. En las próximas páginas de este texto, se hará referencia a estas visiones, que tienen una expresión concreta en los desafíos que acarrea el formar a directivos públicos.
Pero esta labor de formar al directivo público se hace más compleja aún en una región que, como América Latina, re-gularmente ha tratado de seguir modelos foráneos de análisis de la gestión pública; sin ir más lejos, los señalados en el párrafo precedente surgieron en el extranjero y fueron traí-dos e implementatraí-dos en las administraciones públicas lati-noamericanas. Son modelos foráneos en el sentido de que han sido desarrollados en contextos culturales diferentes a los nuestros. Particular mención en este sentido merece la Nueva Gestión Pública, la cual mayoritariamente ha sido desarrollada en contextos de regímenes de gobierno parla-mentarios, casi inexistentes en América Latina. Esta “expor-tación de ideas” no necesariamente debe ser vista como un problema en sí mismo; quienes están involucrados en la for-mación de directivos públicos pueden tomar esos modelos como referentes, pero deben generar las condiciones para su adaptación. Ramió (2001) pone especial énfasis respecto de este punto y señala que, en definitiva, lo que se puede pro-ducir es un choque de cosmovisiones dominantes, llevando a un desfase entre lo que se está haciendo y lo que se pretende hacer o alcanzar.
Sin duda alguna entre los factores que más afectan el desarrollo de una
región se encuentra la formación que reciben sus funcionarios públicos.
Cristián Pliscoff argumenta que uno de los principales retos para la
for-mación pública en América Latina es lograr que la ética y la transparencia
caractericen la gestión los funcionarios.
L
a formación de los directivos públicos latinoameri-canos es, sin duda, uno de los temas fundamenta-les para avanzar en la consolidación de los procesos de modernización de la gestión pública, y muchos países de la región han avanzado al respecto en las últimas décadas (Longo, 2005). En efecto, tener profesionales más capaci-tados y con competencias más pertinentes para los desa-fíos a los que se enfrenta la gestión pública del siglo XXI es importante para los Estados por al menos dos razones: primero, porque es un requisito sine qua non para mejorar los estándares de desempeño de las agencias y ministerios, y segundo, porque de esta forma se dejarían atrás años y años de prácticas perniciosas para la consolidación de adminis-traciones públicas profesionales.Pero junto con esta necesidad de mejores profesionales en el sector público surge el problema de cómo enfrentar la mación de estos funcionarios. Está claro que es necesario for-marlos e incrementar los niveles de profesionalización de los directivos públicos, pero ¿sobre qué? Esta pregunta se relacio-na directamente con el momento particularmente complejo en el que se encuentra la gestión pública como disciplina, a propósito de los cambios y modificaciones iniciadas des-de mediados des-de los ochenta con la llamada Nueva Gestión Pública —New Public Management— (Hood, 1991) hasta el denominado Gobierno Abierto —Open Government— (Calderon y Lorenzo, 2010), pasando por la administración pública posmoderna (Fox y Miller, 1994), el Nuevo Servi-cio Público —New Public Service— (Denhardt y Denhardt, 2007) y la gobernanza (Kooiman, 1993; 2004). Cada una de estas visiones ha tratado de ordenar teóricamente, con mayor
* Ph.D. en Administración Pública, University of Southern California. Director de la
En el presente documento se pretendenexaminar los princi-pales desafíos de la formación que deben recibir —tanto a ni-vel de pregrado como a nini-vel de
posgrado— aquellas personas interesadas en trabajar en el sec-tor público, desafíos que surgen del actual estado de la discusión desde la teoría y la práctica sobre
la gestión pública. En cada uno de los desafíos examinados se presentarán algunos ejemplos de las realidades colombianas y chilenas, las cuales sirven como referentes para este análisis.
Desafío de la formación para la
gobernanza
A
mérica Latina no es ajena a los procesos de cambio que vive la sociedad al inicio de un nuevo siglo. Esto hace que el entorno en que se desarrolla la acción pública sea cada vez más diverso, dinámico y complejo. Kooiman (1993 y 2004), al hablar del concepto de gobernanza, caracteriza la diversidad a partir de la gran cantidad de componentes que forman parte de un sistema social, del dinamismo que surge por las constantes variaciones entre las relaciones de los actores sociales, y de la complejidad de las interacciones entre los múltiples actores involucrados en los sistemas so-ciales —los cuales están influidos en gran medida por los altos niveles de conectividad que permite la tecnología—. Este marco social sistémico que se presenta en las socieda-des modernas lleva a repensar los arreglos institucionales diseñados por los sistemas de gobierno de cada país res-pecto de la forma en se enfrenta la acción pública. Surge lo que se ha dado en llamar la “gobernanza sociopolítica o gobernanza interactiva” (Kooiman, 2004, pág. 175). En este modelo, las relaciones de los actores son más horizon-tales y hacen en definitiva que la labor del directivo público se haga más compleja.En este esquema el directivo público se transforma en un articulador y catalizador de las necesidades, y por ende so-luciones, en las que participan muchos involucrados. Su for-mación debe alejarse del modelo del técnico separado de la política que nos planteaba Wilson (1887) y cambiarse a uno centrado en la generación de las condiciones sociales y admi-nistrativas para la solución de problemas colectivos, las cuales se traducen en nuevos servicios o nuevas prestaciones públicas. Esto se sustenta en la idea que “ningún actor por sí solo, públi-co o privado, tiene el públi-conocimiento y la información necesaria
para solventar problemas complejos, dinámicos y diversifica-dos. Ningún actor tiene una perspectiva suficiente para utilizar
eficientemente los instrumentos necesarios” (Kooiman, 2004, pág. 175).
Tanto Chile como Colombia vienen precedidos de una cul-tura administrativa hispana1 heredada desde la colonia, que
de alguna forma sentó las bases para concebir un Estado, y en particular, un aparato público con una matriz jerárquica y con presencia en importantes ámbitos de la vida social. Así, esta cultura implicó un tipo de administración organizada en torno a los grupos de expertos o conocedores de los oficios propios del quehacer público que, en palabras actuales, se-ría similar a un aparato público dominado por tecnócratas —quienes que por cierto en los albores de la colonia rendían pleitesía al Rey por sobre los ciudadanos—. Este modelo sen-tó las bases para el desarrollo de un modelo burocrático con una lógica de organización similar, que separa al funcionario público del ciudadano, y en el cual se parte del reconocimien-to de la gobernanza horizontal como eje estructurador de la acción estatal.
Desafío para desarrollar y fortalecer una
renovada ética pública
Los indicadores internacionales sobre percepción de la corrupción no dejan a la región en un muy buen pie. De acuerdo al Indice de Percepción de la Corrupción de Trans-parency International para 2010, los países de la región se ubican en los lugares de menor privilegio en este asunto con las excepciones de Chile y Uruguay, en los puestos 21 y 24 respectivamente. El resto de los países se ubican más bien en un nivel medio.2
Pero más allá de esos datos, siempre ha existido un dis-curso dominante respecto de la recurrencia de hechos de corrupción en nuestros sistemas administrativos públicos. La opinión pública ve cómo en ciertos periodos de la histo-ria se destapan hechos de corrupción que vienen a remecer ciertas prácticas y a poner en tela de juicio lo permitido y lo aceptado en términos de actos reñidos con los marcos
[La] labor de formar al directivo público se hace más compleja aún en una región que, como América Latina, regularmente ha tratado de seguir modelos foráneos de análisis de la gestión pública.
1 Guerrero (2010), al hablar del caso de México, está hablando en gran medida del resto
de América Latina.
2 Para mayor información ver www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/
legales dominantes. La seguidilla de casos de corrupción acaecidos en Chile en 2002, y los casos que han salido a la luz pública en Colombia al poco tiempo de entrar en ejercicio el presidente Santos, demuestran el uso de ma-las prácticas —redes, acomodos, etc.— que se salen de lo aceptable y llevan a cuestionar la forma en que se desarrolla la función pública. Un análisis casuístico de estos aconte-cimientos nos podría llevar a ver qué tan válidas son las teorías explicativas de la corrupción en el caso latinoameri-cano (Fernández, 1999).
Pero, ¿cómo lograr que nuestros directivos públicos tengan un comportamiento ético intachable? A este respecto debe-mos tomar en cuenta la postura de Thompson (1999), quien contrapone las visiones críticas respecto de la posibilidad de la ética administrativa a la necesidad de reconocer en los fun-cionarios públicos a sujetos de ética. De acuerdo con este au-tor, se debe dejar de
justifi-car en una supuesta ética de la neutralidad o en una ética de estructura la imposibili-dad de hacer responsables de sus actos a los directivos
públicos. El rol que la ciudadanía le asigna a este tipo de fun-cionarios los hace responsables de sus actos y, por lo tanto, los transforma en sujetos preocupados e interesados en actuar de la forma más proba posible.
El directivo público en América Latina está cada vez más su-jeto al escrutinio público, y muy especialmente al cuestio-namiento de sus acciones por parte de los ciudadanos. En consecuencia, el razonamiento ético de un directivo público debería estar sujeto a los estándares más altos de probidad. Pero este razonamiento ético debería ser entrenado, ejercita-do y sujeto a metoejercita-dologías de análisis que permitan sustentar el comportamiento ético de los actores —particularmente el de los directivos—. Siguiendo a Cooper (2005), el proceso de toma de decisiones sobre materias éticas responde a los mis-mos parámetros que cualquier proceso de toma de decisiones. En este sentido, las escuelas de formación de directivos públi-cos deben renovar su compromiso de ofrecerles a estos bases éticas sólidas, ya no tan solo con una revisión de los marcos normativos que regulan el actuar de los funcionarios públi-cos, sino también con una reflexión sobre los principios y valores que deben justificar su actuar.3 La reflexión ética debe
ser, entonces, ejercitada y puesta a prueba constantemente con el fin de preparar a los futuros directivos públicos para los desafíos que implica el ejercicio de la función pública.
Desafíos de un estado más transparente
Las sociedades latinoamericanas se han sumado de alguna manera a latendencia global de tener ciudadanos cada vez más interesados en los asuntos públicos, quienes por tanto ejercen con mayor intensidad su rol fiscalizador. Una de esas expre-siones de ese nuevo rol es la presión por mayores niveles de transparencia en el sector público. La idea de que lo público es abierto, de que es común a todos, lleva a que los Estados, con mayor o menor velocidad, adopten medidas para facilitar el acceso a la información de los servicios públicos.
En el caso de Chile y Colombia ambos países han optado por iniciativas diferentes en torno a esta materia. Por un lado, el Gobierno Chileno, a través de la aplicación de la ley 20.285, creó la figura del Consejo para la
Transparen-cia, entidad encargada de velar por el acceso a la informa-ción pública, y de garantizar así la llamada “transparencia activa” que deben cumplir los servicios. Colombia, por otro lado, a través del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción,4
ha optado por el desarrollo de mecanismos institucionales que releven el rol de la transparencia en el ejercicio de la función pública. Estos mecanismos vienen a cambiar el eje en términos de lo que se espera del Estado y sus agencias públicas en relación con el acceso por parte de los ciuda-danos a información ligada con el actuar público. De esta manera, dejan de lado la idea que la administración pública es un quehacer técnico y especializado que no puede estar sujeto al escrutinio público.
Los directivos públicos latinoamericanos en este contex-to necesariamente deben asumir que su exposición a la comunidad será cada vez mayor, razón por la cual en su formación se deben generar los espacios para desarrollar competencias que los habiliten para responder a estas pre-siones. El directivo público “transparente” no es solo aquel que da a conocer sus quehaceres en tanto que funcionario público, sino también aquel que lograr incorporar en su gestión, como un eje estratégico, la transparencia. No solo
3 Muy en sintonía con lo propuesto por el Nuevo Servicio Público (New Public Service)
(Denhardt y Denhardt, 2007).
4 Ver: www.anticorrupcion.gov.co
La reflexión ética debe ser ejercitada y puesta a prueba constante-mente con el fin de preparar a los futuros directivos públicos para los desafíos que implica el ejercicio de la función pública.
debe reconocerla como un valor, sino que además debe tra-ducirla en mecanismos institucionales que hagan que la or-ganización en su conjunto haga suyo el imperativo de estar abierta a la comunidad. Las ideas
que se están ordenando en torno al concepto de Gobierno Abierto (Calderón y Lorenzo, 2010; Ra-mírez, 2010), que combina nue-vas prácticas de gestión con uso intensivo de las tecnologías de la información, están
sistematizan-do y ordenansistematizan-do el debate en este espacio del desarrollo de la gestión pública.
Desafíos en el diseño de los dispositivos
institucionales adecuados para reforzar
la motivación de los funcionarios
públicos
La Nueva Gestión Pública trajo consigo una serie de ele-mentos propios de la gestión privada al quehacer de las organizaciones públicas. Este traspaso de ideas ha tenido diversas expresiones y diversas formas de comprenderlas. Una de las ideas que ha sido exportada desde el sector pri-vado al público tiene que ver con la forma en que la orga-nización se ajusta para poder estimular ciertas conductas por parte de sus funcionarios —es decir, con cómo mo-tivar a sus miembros para que actúen de cierta forma—. Tradicionalmente, esta materia se relacionaba con el hecho que los funcionarios públicos realizaban sus tareas a partir de su interés intrínseco por realizar una función pública. Por ende, los dispositivos organizacionales que definían los ministerios y servicios se relacionaban con esta visión de la motivación. El modelo weberiano tradicional se sustenta en gran medida en que para cambiar una conducta —por ejemplo, mejorar el desempeño de los funcionarios—, más que cambiar los elementos que estimulan la motivación de los agentes, era necesario cambiar los procesos. Si la orga-nización no funcionaba adecuadamente era porque los pro-cedimientos no estaban bien definidos, dándose por hecho la motivación de los funcionarios.
Desde el sector privado, se planteó, a través de diferentes marcos teóricos, que el funcionamiento de la organización podía estar determinado por la motivación de los funcio-narios, pasando en cierta medida los procesos a un segundo
plano. En este contexto, los teóricos de la Nueva Economía Institucional o de la también llamada Nueva Economía de la Organización pusieron especial énfasis en los elementos
que estimulaban la motivación de los funcionarios y que en definitiva podían mejorar o no el desempeño de la organización. La Teoría del Agente Principal utiliza la lógi-ca contractual para explilógi-car por qué una persona se podía motivar más en el logro de ciertas metas u objetivos. El uso de los incentivos para alinear los intereses del principal con los del agente surge como una respuesta concreta para adecuar el funcionamiento de las organizaciones (Laffont y Martimort, 2001).
Lo que está detrás del uso de los incentivos guarda relación con la necesidad de estimular o motivar a los funciona-rios públicos, ya que el sistema de remuneraciones fijado por un estatuto, dicen los promotores de los incentivos, no permite alinear los intereses de los directivos superiores de la organización con los propios de los funcionarios. En-tonces, cuando un directivo público quiere premiar algún desempeño en particular —usualmente se quiere premiar aquellos que implican un cambio en el desempeño de la organización— recurre a los incentivos para hacerlo. La li-teratura es basta en torno a la real factibilidad de aplicar estos instrumentos en el sector público (Pliscoff, 2005), y también respecto del concepto mismo de incentivo (Frey, 1997; Kohn, 1986).
En el caso de América Latina existen pocas iniciativas prácticas en que se hayan implementado mecanismos de incentivos para los funcionarios públicos. En general, se mantiene un sistema de remuneraciones fijo, con muy poco espacio para la flexibilidad. El caso de Chile es seña-lado en la región como una de las excepciones. A partir de 1998, se instaló un mecanismo de incentivos denominado Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), el cual relaciona el desempeño de la institución en que un funcio-nario trabaja con la obtención de un bono al final del año. Si bien es cierto este mecanismo ha sido modificado en reiteradas ocasiones con la intención de mejorarlo, su valo-ración es bastante diversa. El año 2007 el Banco Mundial realizó una evaluación a este programa en la que ofreció
Las sociedades latinoamericanas se han sumado de alguna ma-nera a la tendencia global de tener ciudadanos cada vez más interesados en los asuntos públicos, quienes por tanto ejercen con mayor intensidad su rol fiscalizador.
una visión bastante amplia de sus debilidades y fortalezas. Existe aún cierto debate respecto del verdadero impacto de este instrumento como motor de modernización en Chile. En el caso de Colombia, el tema de los incentivos lamentablemente lleva a un caso tan terrible como lo es el de los “falsos positivos”. Escapa de este artículo el hacer una análisis más detallado de este tema, pero de acuerdo a la información recabada por distintas organizaciones hu-manitarias —tanto locales como internacionales—, el en-tregar premios o bonos para los militares por guerrilleros caídos llevó a que algunos miembros de la fuerzas armadas incurrieran en conductas ilegales e hicieran pasar por gue-rrilleros quienes no lo eran, con la intención de obtener la recompensa esperada. Las destituciones acaecidas en 2008
relacionadas con este asunto ponen nuevamente en el ta-pete el verdadero espacio que tienen los incentivos en la gestión pública. Incluso en ámbitos tan particulares como la defensa nacional.
Un tema más de fondo respecto de los incentivos es el planteado por Moynihan (2008), quien considera que las doctrinas administrativas dominantes propuestas por la Nueva Gestión Pública llevan a una potencial erosión de valores públicos, toda vez que pone acento en la moti-vación extrínseca de los funcionarios, en desmedro de la motivación intrínseca.
En este contexto el desafío para la formación de los di-rectivos públicos es de gran complejidad, ya que para lograr el estímulo de las prácticas requeridas por la orga-nización, las fórmulas tradicionales como las sanciones o los incentivos se conciben como limitadas. Por esto, el directivo público, particularmente en América Latina, debe transformarse en un motor de innovación en su organización, estimulando el desarrollo de sus colegas y funcionarios. Siguiendo a Moore (1997), el directivo público debe ser un gestor político que aglutine los in-tereses de los actores externos —la ciudadanía—; pero, muy especialmente, debe generar las condiciones inter-nas para que la innovación y los cambios organizaciona-les sean administrativa y operacionalmente viaborganizaciona-les. Esto es especialmente importante en América Latina, donde hay organizaciones públicas con múltiples limitaciones, particularmente en términos de recursos, que salvan las
situaciones de escasez con un tremendo compromiso público y un gran espíritu de equipo. Formar al directi-vo público latinoamericano con esa capacidad de condirecti-vo- convo-car y con ese interés por aglutinar esfuerzos, en contex-tos diversos y complejos, es en definitiva un desafío para la formación pública en América Latina.
Algunas reflexiones finales
Como se ha visto, los desafíos de la formación de direc-tivos públicos en América Latina hacen pensar que la ta-rea para llegar a buen puerto es prácticamente titánica. Implica formar profesionales equipados con técnicas, habilidades y competencias que les permitan
sobrevi-vir en este complejo ambiente que es la gestión pública lati-noamericana. Se requiere en-tonces una formación centrada en el desarrollo de habilidades de trabajo en equipo, liderazgo, articulación de intereses diversos, negociación y manejo de la diversidad —por nombrar solo los aspectos más importantes—. Considero que estas habilidades y com-petencias son centrales, pero deben estar supeditadas a un elemento distintivo de la gestión pública: el com-promiso social, que necesariamente debe ir acompañado de una renovada ética pública. Si un directivo público latinoamericano tiene una sólida formación ética, el res-to de las conductas y prácticas propias de los nuevos contextos del quehacer público emergerán naturalmen-te. La renovada ética del servidor público implica un mayor respeto por la observancia de los derechos de las personas; implica valorar la diversidad como un valor en sí mismo, e implica estimular una escucha activa de la ciudadanía, que finalmente es la razón última del que-hacer del directivo público. Las técnicas de gestión pue-den cambiar, puepue-den renovarse, modificarse, adecuarse, pero si no se aplican en organizaciones públicas donde predomine la probidad y la transparencia de los funcio-narios públicos, los que finalmente van a perder serán los más necesitados, aquellos que claman por un queha-cer de la administración pública al servicio de quienes han sido menos beneficiados por la sociedad. América Latina no puede seguir dándose ese lujo.
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Si un directivo público latinoamericano tiene una sólida formación ética, el resto de las conductas y prácticas propias de los nuevos contextos del quehacer público emergerán naturalmente.
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