Contenido
I. Introducción ... 2
II. Contexto Legal ... 3
III. El caso de los Municipios ... 8
III.1 Sobre la creación de los Municipios ... 10
III.2 La Organización de los Ayuntamientos ... 17
III.3. Los gastos en los Municipios ... 22
III.4 El Presupuesto Municipal Participativo ... 25
III.5 Los ayuntamientos, la rendición de cuentas y el control externo ... 26
IV. La situación de los Distritos Municipales ... 28
IV.1 Sobre la creación de los Distritos Municipales ... 30
IV.2. La Administración de los Distritos Municipales ... 39
IV.3. Los Gastos en los Distritos Municipales ... 43
IV.4. Presupuesto Municipal Participativo ... 47
IV.5 Auditorías realizadas por la Cámara de Cuentas ... 49
I.
Introducción
A solicitud de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (en lo adelante, Cámara de Cuentas), la Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha realizado un diagnóstico sobre la situación de los municipios y distritos municipales del país, en el contexto de la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Dicho diagnóstico ha sido elaborado a partir de información documental publicada por la Cámara de Cuentas, la Contraloría General de la República (Contraloría) y la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD).
Este documento presenta una evaluación de la situación de los 155 municipios y los 232 distritos municipales que actualmente existen en el país, a partir de los requisitos establecidos en la Ley No. 176-07 para la creación y el funcionamiento de dichas entidades municipales, incluyendo la forma en que utilizan los recursos de que disponen, tanto por vía presupuestaria como a través del cobro de impuestos, tasas y arbitrios. Para su elaboración se ha utilizado informaciones recibidas de la Cámara de Cuentas, que registra información sobre la administración de los recursos públicos que reciben estas entidades municipales. Se ha utilizado también la información de población de la Oficina Nacional de Estadística, según los datos del Censo 2010, así como los registros de empleados de instituciones descentralizadas publicadas en el portal de la Contraloría General de la República.
Los resultados de esta investigación se presentan en dos partes: una que describe y analiza la situación de los municipios y sus ayuntamientos y la otra que presenta los resultados de los distritos municipales y las juntas de distritos. A partir de esa situación, y de los resultados de las auditorías que se han realizado a estas entidades se identifican sus
limitaciones para la presentación de informes y demás documentos necesarios para la labor de auditoría externa que debe realizar la Cámara de Cuentas, así como las necesidades presupuestarias de la Cámara de Cuentas para realizar dichos levantamientos.
Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones de este diagnóstico que pretende ser un primer análisis que aporte al conocimiento y promueva un estudio a profundidad de la situación de las entidades municipales en el país, que contribuya a identificar las estrategias más adecuadas para la rendición de cuentas de los recursos que estos reciben.
II.
Contexto Legal
La ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios es la base legal1 que regula la creación, funcionamiento, supervisión y control interno y externo de los recursos públicos que administran las entidades municipales del país. Esta ley establece la creación, composición y competencias, así como la regulación de la gestión financiera de estas entidades, incluyendo la asignación de los fondos públicos, y la utilización de los mismos.
De acuerdo al artículo 2 de dicha Ley, la entidad política administrativa básica del Estado en el territorio es el ayuntamiento, persona jurídica descentralizada, con autonomía política, fiscal, administrativa y funcional2. En adición al Ayuntamiento el
1
En adición a esta Ley, la Ley No. 166-03 establece el porcentaje de recursos que los ayuntamientos deben recibir de los ingresos presupuestarios, en tanto que la Ley No. 423-06 establece la necesidad de que estas entidades remitan a la Dirección General de Presupuesto, a la MEPYD, a la Contraloría General de la República y a la Cámara de Cuentas, las informaciones relativas a sus ejecuciones, cierre del ejercicio y evaluación presupuestarias”.
2 El artículo 2 del Título 1 de la Ley No. 176-07 define el ayuntamiento y sus objetivos, planteando además que el ayuntamiento es el
artículo 7 considera como entidades municipales al Distrito Nacional, municipio sede del gobierno nacional, las mancomunidades y las juntas de distritos municipales, en adición a otras entidades que puedan crearse conforme a la Constitución.
La Ley No. 176-07 establece en su artículo 31 que el órgano de gobierno del municipio es el Ayuntamiento, el que estará conformado por dos órganos complementarios, que son el concejo municipal, integrado por regidores y regidoras, y que es de carácter normativo, reglamentario y de fiscalización y por un órgano ejecutivo que es la sindicatura3. En el artículo 35 se definía la composición del concejo municipal, donde la cantidad de regidores se fijaba según el número de habitantes. En el caso de los distritos municipales se establece en el artículo 80 que el gobierno y su administración estará a cargo de un director y de la junta de distrito municipal integrada por 3 vocales, quienes ejercerán las atribuciones equivalentes al concejo municipal de los ayuntamientos.
En el año 2009 se promulgó la Ley No. 341 que introdujo modificaciones a la Ley No. 176-07 en sus artículos 27, 35 y 80. De acuerdo a ello, se estableció que la cantidad de vocales en las juntas del distrito variaría de 3 a 5, según el número de habitantes de los distritos municipales y se congeló la cantidad de regidores y de vocales en estos órganos del gobierno local por un período de 30 años.
Por otro lado, según la Ley No. 176-07, el control financiero de las entidades municipales lo ejercen la Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas, quienes deben “revisar, aprobar, fiscalizar y verificar el debido ingreso e inversión de los fondos” no solo de las entidades del Gobierno Central, sino también de las instancias
necesarios y útiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes y el cumplimiento de sus fines en la forma y con las condiciones que la Constitución y las leyes lo determinen.
3 El artículo 31 de la Ley No. 176-07 establece además que estos órganos son independientes en el ejercicio de sus respectivas
funciones, y estarán interrelacionados en virtud de las atribuciones, competencias y obligaciones que les confiere la Constitución de la República y la presente ley.
municipales4. Al respecto, la Ley No. 10-04 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana establece que esta institución es el órgano rector del control externo, el cual consiste en “el examen profesional, objetivo, independiente, sistemático y selectivo de evidencias, efectuado con posterioridad a la actuación o gestión de los administradores públicos, de las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, sujetas a esta ley”5.
Dicha Ley también establece que la Contraloría General de la República y sus unidades de auditoría interna están a cargo del control interno, definido como “el conjunto de planes, estrategias, sistemas, normas y procedimientos establecidos para proteger los recursos públicos, alcanzar sus objetivos con ética, eficiencia, eficacia, economía y debido cuidado del ambiente, y asegurar el cumplimiento de las normativas vigentes y la confiabilidad en la información gerencial, así como facilitar la transparente rendición de cuentas de los servidores públicos”6.
Por otro lado, en el artículo 150, del Capítulo II de la Ley del Distrito Nacional y los Municipios se establece que la función pública municipal es regulada de conformidad con la Ley y Reglamentos de Servicio Civil y Carrera Administrativa que aplique en general para la administración pública, lo cual es supervisado por el Ministerio de Administración Pública7.
4
El Capítulo II “Régimen de Control Financiero” de la Ley No. 176-07 establece todo lo procedente al control financiero de las entidades municipales. Específicamente en su artículo 261 sobre Control Financiero señala que “La fiscalización de la gestión financiera de los ayuntamientos corresponde a la Cámara de Cuentas y a la Contraloría General de la República, como instituciones encargadas de acuerdo a sus atribuciones legales, de revisar, aprobar, fiscalizar y verificar el debido ingreso e inversión de los fondos de las diversas instancias de la administración pública, del Gobierno Central y de los municipios. El Párrafo I del artículo 267 establece que El control financiero - presupuestario, control interno y externo, y el control contable se realizarán por procedimientos de acuerdo con las normas de auditoría para la administración pública.
5 Numeral 1 del Artículo 7, del Capítulo 1 de la Ley No. 10-04 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana que establece los
elementos que integran el Sistema Nacional de Control y Auditoría.
6
Numeral 2 del Artículo 7, 1 del Capítulo 1 de la Ley No. 10-04 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana que establece los elementos que integran el Sistema Nacional de Control y Auditoría.
7
El artículo 149 sobre Función Pública Municipal, del Capítulo II sobre Estatuto del Empleado Municipal de la Ley No.176-07 establece que “La función pública municipal es regulada de conformidad con la Ley y Reglamentos de Servicio Civil y Carrera Administrativa que aplique en general para la administración pública”. Cabe señalar que la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) plantea la
En otro tenor, conviene señalar que la Ley No.176-07 establece que el rol de la Liga Municipal Dominicana y sus funcionarios es de carácter técnico asesor, lo que le impide fiscalizar e intervenir en las actividades y decisiones de los ayuntamientos8. De aquí que las recomendaciones a los gobiernos locales que haga dicha entidad pudieran ser acogidas favorablemente o rechazadas por las instancias del gobierno local correspondiente.
En cuanto a los ingresos y egresos de las entidades municipales, la Ley No.166-03 establece que se consignará un 10% (diez por ciento) de los ingresos del Estado Dominicano para los ayuntamientos, los que de acuerdo al artículo 4 de dicha Ley se distribuirán de acuerdo al número de habitantes, reportadas en el último Censo Nacional Oficial, realizado por la ONE9. En adición a estos ingresos, la Ley No.176-07 dispone que los ayuntamientos y distritos municipales pueden generar sus propios ingresos y participar en los ingresos del Estado según lo que disponga la ley, recursos que serán transferidos directamente desde la Tesorería Nacional a cada una de las entidades10.
Con respecto a los egresos, la Ley No.176-07 también establece límites al destino de los recursos de las entidades municipales.11 Fija la ejecución del gasto destinado a
8
El artículo 105, del Capítulo IV sobre la Liga Municipal establece que “La Liga Municipal Dominicana constituye una entidad de asesoría en materia técnica y de planificación, dirigida por un secretario general electo por los síndicos/as de los municipios y el Distrito Nacional cuatro años. Posteriormente el artículo 107 establece los límites de las funciones de asesoría de la Liga Municipal, al impedir a esta entidad “fiscalizar e intervenir en las actividades y decisiones de los ayuntamientos, limitándose las decisiones de sus órganos a hacer recomendaciones a los gobiernos locales, las que serán adoptadas”.
9 El artículo 4 de la Ley No.166-03 dispone que “el importe de la participación de los Municipios y Distritos Municipales de los ingresos
del Estado se distribuirá mensualmente por doceavas partes entre éstos conforme a su número de habitantes, tomando como base para su cálculo el porcentaje que representa su población en relación con el número de habitantes del país”.
10
El artículo 296, del Capítulo III sobre Otros Ingresos, establece que “Los ayuntamientos y distritos municipales participarán en los ingresos del Estado en la cuantía y según los criterios que se establecen en la ley mediante la entrega directa por parte de la Tesorería Nacional a cada uno de éstos, para la garantía de la suficiencia financiera para la prestación de las competencias propias, coordinadas o delegadas.”
11
El artículo 21 establece que Los ayuntamientos destinarán los ingresos propios y los recibidos por las diferentes modalidades establecidas por las leyes nacionales para satisfacer sus competencias manteniendo los siguientes límites en cuanto a su composición: Hasta el veinticinco por ciento (25%) para gastos de personal, sean éstos relativos al personal fijo o bajo contrato temporal; hasta el treinta y un por ciento (31%), para la realización de actividades y el funcionamiento y mantenimiento ordinario de los servicios municipales de su competencia que prestan a la comunidad; al menos el cuarenta por ciento (40%), para obras de infraestructura, adquisición, construcción y modificación de inmuebles y adquisición de bienes muebles asociados a esos proyectos, incluyendo gastos de pre-inversión e inversión para iniciativas de desarrollo económico local y social; y un 4% dedicado a programas educativos, de género y salud.
servicios personales hasta 25%, a la realización de los servicios municipales12 hasta 31%, a la construcción de obras de infraestructura, adquisición y modificación de inmuebles y muebles, por lo menos el 40%, y que se destine un 4% para programas educativos de género y salud.
En la actualidad en el país existen 156 municipios y 232 distritos municipales. Con información proveniente de la ONE y la Cámara de Cuentas se ha realizado un diagnóstico sobre la situación de los municipios y de los distritos municipales de cara a los requerimientos que establece la ley para su creación y funcionamiento. A seis años de la promulgación de la Ley, los resultados de este diagnóstico evidencian lo distante que está la normativa legal que regula estas instancias municipales (Ley No. 176-02) con la realidad que existe.
12
El artículo 20 define servicios municipales mínimos aquellos vinculados a Cementerios y servicios fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones deportivas, matadero, mercado, protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios, protección del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos.
III.
El caso de los Municipios
La ley No.176-07 establece que la creación, supresión o modificación de los municipios, así como sus límites y su designación deben ser establecidas por ley, definiendo en el artículo 27 los siguientes requisitos:
a) Que el municipio que resulte de la nueva creación tenga una identidad geográfica, social, económica y cultural.
b) Que tanto el nuevo municipio como el del que se segrega resulten con una población superior a 15,000 habitantes.
c) Que en cada municipio existan las infraestructuras físicas y condiciones sociales y económicas básicas que garanticen la viabilidad de su desarrollo futuro.
d) Que dispongan de fuentes de ingresos de naturalezas constantes y suficientes, que superen el 10% del presupuesto de ingresos municipal, para garantizar el funcionamiento, el desarrollo y la independencia financiera de los municipios resultantes.
e) Deberá realizarse, mediante encuesta, una consulta en las comunidades afectadas para conocer su posición sobre el mismo.
A finales del 2012 se habían creado 155 municipios en las 32 provincias del país, los cuales administraron en ese año un total de RD$16,174.40 millones, monto similar al presupuesto asignado a la función de justicia y orden público, y equivalente al 70% del presupuesto asignado a asistencia social.
Aproximadamente el 71.1% de los ingresos de los ayuntamientos provienen de transferencias presupuestarias, en tanto que el 28.9% provienen del cobro de arbitrios, tasas y otros tributos13 que se colectan en el territorio. De los 155 municipios existentes,
13 De acuerdo al Manual de Clasificadores Presupuestarios de los Ayuntamientos, de la DIGEPRES, estos ingresos pueden incluir entre
otros, impuestos por solares no edificados, por terrenos no urbanizados, sobre operaciones inmobiliarias, ventas condicionales de inmuebles, ventas de boletos en espectáculos públicos, circulación de vehículos de motor, tramitación de documentos, lidias de gallos y billares, uso de aparatos reproductores de música diversa, hoteles, moteles y aparto-hoteles, servicios municipales, entre otros.
144 reportaron generar ingresos adicionales a las transferencias presupuestarias, es decir nueve de ellos no reportaron generar ingresos adicionales (ingresos propios), y dos municipios, Jima Abajo en La Vega y Río San Juan en María Trinidad Sánchez, no reportaron información alguna a la Cámara de Cuentas.
En adición a estos dos municipios, hay una totalidad de 55 que durante el 2012, periodo de referencia del presente análisis, reportaron de manera incompleta sus informaciones de ingresos y ejecución de gastos. Únicamente 98 municipios de 153 reportó informaciones de ingresos y egresos para el año 2012 completo. De los que reportaron la información de manera incompleta, 15 reportaron a junio, 35 a septiembre y 6 no reportaron la fecha a la que presentaban las informaciones.
El total de gastos de los 98 Ayuntamientos que reportaron información para el año completo del 2012 fue de 14,023.11 millones, equivalente casi al 100% de los recursos totales que administran. De acuerdo a los reportes de la Contraloría General de la República en los 126 ayuntamientos para los que se registra información laboran 32,462
Tabla 1. Indicadores de los Municipios
Cantidad Municipios a diciembre 2012 155 Ingresos totales al 2012 (millones RD$) 16,174.40 Ingresos de Transferencias Presupuestarias al 2012
Millones RD$ 11,502.3 En % de los ingresos totales 71.11% Ingresos provenientes de recaudaciones al 2012
Millones RD$ 4,672.05
En % de los ingresos totales 28.89% Ejecución Presupuestaria (Enero-Diciembre 2012)
Millones RD$ 14,023.11 En % de los ingresos totales* 99.15% Total Personas empleadas (en 126 Ayuntamientos) 32,462
*Solo de los que reportaron información para el año completo
Fuente: Elaboración propia a partir de Informes Cámara de Cuentas, Contraloría General de la República y ONE.
personas14, lo que equivale a un 20% del total de empleados del sector descentralizado del Estado que está registrado en dicha institución.
III.1 III.1 III.1
III.1 Sobre la creación de los MuSobre la creación de los MuSobre la creación de los MuSobre la creación de los Municipiosnicipiosnicipiosnicipios
Los municipios en el país han sido creados a partir
de diferentes leyes
prácticamente desde el
nacimiento de la República. Particularmente entre el 1990 y el 2013 se han creado 40 municipios, de los cuales 25 fueron creados entre el 2000 al 2007. (Anexo 1). Luego de promulgada la Ley de
Municipios, solamente se ha
creado un municipio, el de Baitoa en la provincia de Santiago, creado a mediados del 201315.
El número de municipios por provincia varía entre 1 y 11. Los criterios o factores que
determinan la cantidad de
municipios que tiene una provincia no han podido identificarse en el
14
Información tomada de http://www.contraloria.gob.do/webcontraloria/empleadosgobdesentralizado.html, a septiembre 2013. 15
De acuerdo a un estudio realizado por el Observatorio Político Dominicano de Funglode, en la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Diputados existen diferentes proyectos de ley para establecer cuatro nuevos municipios y 22 distritos municipales. La justificación para la división territorial no considera los criterios establecidos por la Ley No.176-07. http://www.opd.org.do/index.php?option=com_content&view=article&id=889:continua-la-division-municipal-en-el-pais-&catid=54:analisis 11 10 9 9 8 7 7 6 6 6 6 6 5 5 5 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 1 0 2 4 6 8 10 12 BARAHONA AZUA PUERTO PLATA SANTIAGO SAN CRISTÓBAL DUARTE SANTO DOMINGO ELÍAS PIÑA INDEPENDENCIA MONTE CRISTI SAN JUAN SAN PEDRO DE MACORÍS BAORUCO DAJABÓN MONTE PLATA ESPAILLAT LA VEGA MARÍA TRINIDAD SÁNCHEZ SANCHEZ RAMÍREZ HATO MAYOR HERMANAS MIRABAL LA ROMANA MONSEÑOR NOUEL SAMANÁ SAN JOSÉ DE OCOA SANTIAGO RODRÍGUEZ VALVERDE EL SEIBO LA ALTAGRACIA PEDERNALES PERAVIA DISTRITO NACIONAL
Cantidad de Municipios por Provincias
2 2 1 0 5 2 2 6 4 4 8 1 1 1 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
marco de este estudio, aunque como ya se ha mencionada la Ley 176-07 define explícitamente los requisitos para la formación o segregación de estas unidades territoriales. Barahona, con una población de 187,105 habitantes es la provincia con mayor número de municipios (con un total de 11) en tanto que La Altagracia, que tiene 273,210 habitantes, Peravia con 184,344 personas, El Seibo, con 87,680 habitantes y, Pedernales que tiene 31,587, tienen cada una dos municipios. El Distrito Nacional tiene solamente un municipio.
En el marco de esta investigación realizamos una evaluación del nivel de cumplimiento de los municipios con los requisitos establecidos para su creación, basándonos únicamente en dos de los tres criterios establecidos por la Ley: la cantidad de habitantes y la generación de ingresos propios.16
• La población de los municipios
Como se ha mencionado, el artículo 27 de la Ley No.176-07 establece cinco requisitos para la creación de municipios, uno de los cuales expresa que “tanto el nuevo municipio como el del que se segrega resulten con una población superior a 15,000 habitantes”. Una mirada a la población que reside en estos municipios17 permite establecer que el 66.45% de los municipios que existen en la actualidad (equivalente a 103 municipios) tienen más de 15,000 habitantes. (Anexo 2).
Llaman la atención los casos de las provincias de Elías Piña, Independencia, Barahona, Monte Cristi, San José de Ocoa, Santiago Rodríguez y Dajabón, en las cuales la cantidad de municipios que cumplen con este requisito es bajo (menor del 50% de los municipios existentes), tal como lo muestra la tabla 2.
16 Se tomó la decisión de evaluar únicamente dos de los criterios requeridos, por ser los más objetivos para su medición en términos
cuantitativos.
17
Tabla 2: Provincias según cantidad de municipios con más de 15,000 habitantes
Municipios con más de 15,000 habitantes
Total Municipios Porcentaje de Municipios de la provincia que tienen más
de 15,000 habitantes
Elías Piña 1 6 16.7%
Independencia 1 6 16.7%
Barahona 3 11 27.3%
Monte Cristi 2 6 33.3%
San José De Ocoa 1 3 33.3%
Santiago Rodríguez 1 3 33.3% Da jabón 2 5 40.0% Espaillat 2 4 50.0% Pedernales 1 2 50.0% San Juan 3 6 50.0% Duarte 4 7 57.1% Azua 6 10 60.0% Baoruco 3 5 60.0% Hato Mayor 2 3 66.7%
San Pedro de Macorís 4 6 66.7%
Sánchez Ramírez 3 4 75.0% Puerto Plata 7 9 77.8% San Cristóbal 7 8 87.5% Santiago 8 9 88.9% Distrito Nacional 1 1 100.0% El Seibo 2 2 100.0% Hermanas Mirabal 3 3 100.0% La Altagracia 2 2 100.0% La Romana 3 3 100.0% La Vega 4 4 100.0%
María Trinidad Sánchez 4 4 100.0%
Monseñor Nouel 3 3 100.0% Monte Plata 5 5 100.0% Peravia 2 2 100.0% Samaná 3 3 100.0% Santo Domingo 7 7 100.0% Valverde 3 3 100.0% Total 103 155 66.45%
De hecho, cuando se analiza la distribución de los municipios según la cantidad de habitantes se evidencia que hay
31 municipios cuya población es inferior a los 10,000 habitantes, que es la población mínima
requerida para un distrito
municipal y que en 21 municipios la población está entre los 10,000 y los 15,000 habitantes. En el caso de los distritos municipales, que se analiza en el próximo capítulo, se
Entre 0-4,999 Habitantes 3% Entre 5,000-9,999 Habitantes 17% Entre 10,000-15,000 Habitantes 14% Mayor a 15,000 Habitantes 66%
Distribución de los Municipios según población
Entre 0-4,999 Habitantes Entre 5,000-9,999 Habitantes Entre 10,000-15,000 Habitantes Mayor a 15,000 Habitantes
tiene un resultado similar, donde sólo 47 de los 230 distritos municipales creados al 2010 cumplían con el requerimiento de tener una población mínima de 10,000 habitantes.
Es interesante señalar que para la asignación de los recursos presupuestarios a las entidades municipales en el año 2012, la Tesorería Nacional utilizó la población registrada en el Censo 2002 realizado por la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) debido a que sólo se tenían datos preliminares del Censo Nacional realizado en el 201018. Sin embargo, debido a la dinámica migratoria interna, en un país donde existen grandes desigualdades y una gran concentración de mejores oportunidades para la población que habita en algunas regiones, las diferencias en la población entre un Censo y otro son significativas19 las que en el caso particular de los municipios llega a 882,740 personas. Debido a esto, las transferencias recibidas por algunas entidades municipales fueron mayores/menores a las que debieron haber recibido si se hubiese considerado la población existente al 2010.
Unos 81 municipios tenían en el 2010 una población mayor a la que tenían en el 2002 y de éstos, 46 recibieron transferencias en el 2012 por debajo de lo que les hubiese sido asignada en el caso de utilizar la población del municipio al 2010 y no la existente al 2002; en otras palabras, estos municipios recibieron un 22% menos de lo que debían haber recibido si se hubiese utilizado la población del 2010 para asignar los recursos presupuestarios correspondientes. (Ver anexo 3)
• Ingresos propios de los gobiernos locales
18
Los resultados preliminares del Censo 2010 se dieron a conocer en marzo 2011 y los resultados finales en junio 2012.
19 El Mapa de Desarrollo Humano del PNUD para el año 2010 reporta que las provincias que más población han expulsado entre el año
2002 y el año 2010, tienen un ingreso promedio un 15% más bajo que el ingreso promedio nacional. Aquellas que más población han recibido tienen ingresos más elevados y se caracterizan por ser centros de actividades económicas, como el turismo, la agricultura y el comercio.
Otro de los requisitos que establece la Ley 176-07 para la creación, supresión o modificación de los municipios es el que tengan ingresos propios equivalentes al 10% de la transferencia que reciben por vía presupuestaria. En el 2012, 144 ayuntamientos recibieron ingresos adicionales por concepto de recaudaciones provenientes de tasas, arbitrios y otros gravámenes locales20. De este grupo, 97 municipios reportaron la información del año 2012 completo a la Cámara de Cuentas. Al comparar el monto de los ingresos “propios” generados con el de las transferencias recibidas se tiene que solamente 62 municipios recaudan ingresos por un porcentaje mayor al 10% de la transferencia recibida por vía presupuestaria. (Ver Anexo 4). Esto quiere decir que solamente el 64% de los municipios que reportó información para el año completo y reciben ingresos propios (97 municipios) estarían cumpliendo con el requisito de tener ingresos propios que superan el 10% de la transferencia presupuestaria.
Cabe señalar que 5 municipios, tienen ingresos propios que superan el monto de la transferencia presupuestaria, entre los cuales se destaca Maimón cuyos ingresos propios representan el 439.87% del monto recibido por vía presupuestaria, lo que se asocia a las actividades mineras que se llevan a cabo en ese municipio. (Tabla 3)
Tabla 3: Ingresos Totales e ingresos propios de municipios que reportaron información completa a la Cámara de Cuentas y que recaudan un 10% o más del monto transferido
Provincia Municipio Ingreso Total Ingresos propios Ingresos propios/Total transferencias
Monseñor Nouel Maimón 152,536,428.00 124,282,003.32 439.87%
Elias Piña Bánica 37,819,296.00 23,973,696.00 173.15%
Distrito Nacional Santo Domingo 3,430,762,935.70 1,957,464,518.02 132.86% San Cristóbal Bajos De Haina 282,378,692.80 151,410,933.04 115.61% Puerto Plata Puerto Plata 430,767,140.50 218,357,360.98 102.80% Sanchez Ramírez Cevicos 28,667,834.20 13,316,505.04 86.74% Santiago Bisonó 122,329,733.00 53,941,702.88 78.88% San Cristóbal Sabana Grande De Palenque 45,226,728.54 19,804,439.46 77.90%
Provincia Municipio Ingreso Total Ingresos propios Ingresos propios/Total transferencias
Puerto Plata Imbert 64,777,343.00 26,647,869.92 69.89% Santiago Santiago 1,508,085,776.00 605,536,295.96 67.09%
20
De acuerdo al Manual de Clasificadores Presupuestarios de los Ayuntamientos, de la DIGEPRES, estos ingresos pueden incluir entre otros, impuestos por solares no edificados, por terrenos no urbanizados, sobre operaciones inmobiliarias, ventas condicionales de inmuebles, ventas de boletos en espectáculos públicos, circulación de vehículos de motor, tramitación de documentos, lidias de gallos y billares, uso de aparatos reproductores de música diversa, hoteles, moteles y aparto-hoteles, servicios municipales, entre otros.
Samaná Samaná 77,535,718.60 27,353,728.00 54.51% Samaná Las Terrenas 34,641,299.00 12,170,884.04 54.16% San Cristóbal Yaguate 98,646,649.93 34,496,988.13 53.78% Barahona Fundación 21,064,523.00 7,218,923.00 52.14% Maria Trinidad Sanchez El Factor 34,008,570.10 11,361,649.90 50.17% San Pedro De Macorís Guayacanes 32,002,846.00 10,485,189.28 48.73% Independencia Mella 20,452,126.00 6,606,526.00 47.72% Puerto Plata Sosua 80,485,580.80 25,258,209.04 45.73% Azua Las Charcas 20,017,251.00 6,171,651.00 44.57%
Azua Azua 122,969,271.80 36,741,281.96 42.61%
Santiago Puñal 46,342,062.50 13,562,399.06 41.37% Santiago Villa Gonzalez 56,200,915.00 16,438,274.08 41.34% Monte Plata Monte Plata 58,093,318.00 16,611,698.92 40.05% La Altagracia Higüey 299,047,215.70 80,423,978.98 36.79% Dajabón Dajabón 50,995,783.00 13,392,921.04 35.62% Espaillat Gaspar Hernandez 33,635,175.20 8,621,079.08 34.46% Samaná Sanchez 57,249,591.40 14,306,557.00 33.32% San Pedro De Macorís Los Llanos 40,378,669.80 9,755,484.96 31.86%
Valverde Mao 108,610,463.00 25,630,986.80 30.89%
San Cristóbal Cambita Garabitos 42,114,009.30 9,710,326.98 29.97% Santo Domingo Santo Domingo Oeste 592,352,785.00 130,414,730.08 28.23% Barahona Enriquillo 21,937,885.80 4,822,164.96 28.17% Santo Domingo Boca Chica 141,031,829.20 30,429,756.04 27.51% La Altagracia San Rafael Del Yuma 29,084,689.60 6,267,601.00 27.47% Duarte Eugenio Maria De Hostos 17,581,318.00 3,735,718.00 26.98% Santo Domingo San Antonio De Guerra 62,204,295.20 12,775,586.96 25.85% Elias Piña Comendador 35,345,595.80 6,773,540.96 23.71% Santo Domingo Santo Domingo Este 1,456,639,230.10 277,136,637.46 23.50% Santiago San Jose De Las Matas 52,899,525.00 10,026,195.00 23.39% Maria Trinidad Sanchez Nagua 83,182,897.00 14,723,578.24 21.51%
Hato Mayor Hato Mayor 85,520,551.50 14,971,158.06 21.22%
San Pedro De Macorís Ramon Santana 18,038,258.60 3,025,550.00 20.15%
Peravia Bani 174,252,428.00 28,840,683.92 19.83%
Independencia Duvergé 26,129,146.50 4,246,861.98 19.41%
San Juan San Juan 149,006,838.90 23,840,911.02 19.05%
Duarte San Francisco De Macorís 279,589,771.50 44,301,383.94 18.83% Hato Mayor Sabana De La Mar 27,976,138.00 4,198,238.20 17.66%
Espaillat Moca 178,111,076.30 25,698,400.58 16.86%
Sanchez Ramírez Fantino 35,861,934.30 4,401,109.02 13.99%
Puerto Plata Villa Montellano 33,618,034.00 4,001,073.88 13.51%
Monte Plata Bayaguana 60,756,810.20 7,093,034.00 13.22%
Barahona Cabral 25,465,116.80 2,933,182.40 13.02%
Santiago Sabana Iglesia 22,369,426.80 2,551,341.96 12.87%
San Jose De Ocoa San Jose De Ocoa 42,051,882.00 4,719,520.56 12.64%
Santiago Janio 17,041,878.00 1,850,948.04 12.18%
Santo Domingo Santo Domingo Norte 582,049,765.00 61,681,370.20 11.85%
Dajabón Restauración 15,479,675.00 1,634,075.00 11.80%
Maria Trinidad Sanchez Cabrera 26,885,689.00 2,837,288.68 11.80%
Elias Piña Pedro Santana 15,423,953.00 1,578,353.00 11.40%
San Cristóbal San Cristóbal 375,037,305.20 38,364,058.04 11.40%
Sanchez Ramírez La Mata 25,914,409.60 2,572,426.00 11.02%
Santo Domingo Los Alcarrizos 298,201,981.00 27,744,179.44 10.26%
Combinando estos resultados, encontramos que sólo 48 municipios estarían cumpliendo con los dos requisitos evaluados, lo que equivale al 49.4% del total de municipios analizados21. (Tabla 4)
Tabla 4. Municipios con 15,000 habitantes y con ingresos propios superiores al 10% de los ingresos por transferencia presupuestarias (Información Completa Enero-Diciembre)
Provincia Municipio Población 2010 % Ingresos Propios / Transferencia
Azua Azua 91,345 42.61%
Dajabón Dajabón 28,071 35.62%
Distrito Nacional Santo Domingo de Guzmán 965,040 132.86%
Duarte San Francisco De Macorís 188,118 18.83%
Elias Piña Comendador 25,924 23.71%
Espaillat Gaspar Hernandez 37,378 34.46%
Espaillat Moca 179,829 16.86%
Hato Mayor Hato Mayor 61,517 21.22%
Hato Mayor Sabana De La Mar 16,272 17.66%
La Altagracia Higüey 251,243 36.79%
La Altagracia San Rafael Del Yuma 21,967 27.47%
Maria Trinidad Sanchez Cabrera 24,524 11.80%
Maria Trinidad Sanchez El Factor 24,240 50.17%
Maria Trinidad Sanchez Nagua 76,993 21.51%
Monseñor Nouel Maimón 18,952 439.87%
Monte Plata Bayaguana 31,889 13.22%
Monte Plata Monte Plata 46,723 40.05%
Peravia Bani 157,316 19.83%
Puerto Plata Imbert 22,058 69.89%
Puerto Plata Puerto Plata 158,756 102.80%
Puerto Plata Sosúa 49,593 45.73%
Puerto Plata Villa Montellano 19,717 13.51%
Samaná Las Terrenas 18,829 54.16%
Samaná Samaná 58,156 54.51%
Samaná Sánchez 24,509 33.32%
San Cristóbal Bajos De Haina 124,193 115.61%
San Cristóbal Cambita Garabitos 31,057 29.97%
San Cristóbal Sabana Grande De Palenque 15,466 77.90%
San Cristóbal San Cristóbal 232,769 11.40%
San Cristóbal Yaguate 42,325 53.78%
San José De Ocoa San José De Ocoa 39,451 12.64%
San Juan San Juan 132,177 19.05%
San Pedro De Macorís Los Llanos 22,573 31.86%
Sánchez Ramírez Fantino 22,117 13.99%
Sánchez Ramírez La Mata 38,962 11.02%
Santiago Bisonó 42,092 78.88%
Santiago Jánico 16,993 12.18%
Santiago Puñal 46,516 41.37%
Santiago San José De Las Matas 38,628 23.39%
Santiago Santiago 691,262 67.09%
Santiago Villa González 37,349 41.34%
Santo Domingo Boca Chica 142,019 27.51%
Santo Domingo Los Alcarrizos 272,776 10.26%
Santo Domingo San Antonio De Guerra 43,963 25.85%
Santo Domingo Santo Domingo Este 948,885 23.50%
Santo Domingo Santo Domingo Norte 529,390 11.85%
Santo Domingo Santo Domingo Oeste 363,321 28.23%
Valverde Mao 76,863 30.89%
Total 6,550,106 54.95%
21 Del total de 98 municipios que reportó información para el año 2012 completo, hay un municipio que no reportó recaudar ingresos
Al considerar cómo se distribuyen los municipios que cumplen por provincias llama la atención que solo en tres provincias (Distrito Nacional, La Altagracia y Samaná), todos sus municipios cumplen con los dos requisitos evaluados en el marco de este estudio. (Tabla 5)
Tabla 5. Provincias según cantidad de Municipios que cumplen con los dos requisitos evaluados
Provincia Municipios que Cumplen los dos requisitos
evaluados
Total Municipios en la provincia
Municipios que cumplen como % del total de municipios
Azua 1 10 10.00% Dajabón 1 5 20.00% Distrito Nacional 1 1 100.00% Duarte 1 7 14.29% Elias Piña 1 6 16.67% Espaillat 2 4 50.00% Hato Mayor 2 3 66.67% La Altagracia 2 2 100.00%
Maria Trinidad Sanchez 3 4 75.00%
Monseñor Nouel 1 3 33.33% Monte Plata 2 5 40.00% Peravia 1 2 50.00% Puerto Plata 4 9 44.44% Samaná 3 3 100.00% San Cristóbal 5 8 62.50%
San Jose De Ocoa 1 3 33.33%
San Juan 1 6 16.67%
San Pedro De Macorís 1 6 16.67%
Sanchez Ramírez 2 4 50.00%
Santiago 6 9 66.67%
Santo Domingo 6 7 85.71%
Valverde 1 3 33.33%
Total 48 110 43.64%
Fuente: Elaboración propia con informaciones de la ONE y la Cámara de Cuentas
III.2 III.2 III.2
III.2 La OrganizaciónLa OrganizaciónLa OrganizaciónLa Organización de los Ayuntamientosde los Ayuntamientosde los Ayuntamientosde los Ayuntamientos
El Capítulo I del Título III de la Ley No. 176-0722 se refiere a la organización del gobierno municipal. El artículo 31 de dicho Capítulo establece que el Ayuntamiento es el órgano de gobierno del municipio, constituido por el concejo municipal (miembro normativo, reglamentario y de fiscalización) y la sindicatura (miembro ejecutivo). Las
22 El Título III de la Ley 176-07 se refiere a la formación e integración del Ayuntamiento. El capítulo I específicamente considera la
reglas para la organización municipal, según apunta el artículo 32, se fundamentan en lo establecido en la Ley No. 176-07, las reglas definidas por las instancias de control interno y otras leyes sectoriales que pueden establecer una organización municipal complementaria.
Por otro lado el artículo 35 de la referida Ley establece que el concejo municipal estará compuesto por el síndico y los regidores, fijando la cantidad de regidores según el número de habitantes que tengan los municipios. La cantidad de regidores establecida es la siguiente:
- En los municipios de menos de veinticinco mil (25,000) habitantes, por cinco (5) regidores;
- En los municipios de hasta cincuenta mil (50,000) habitantes, por siete (7) regidores;
- En los municipios de hasta setenta y cinco mil (75,000) habitantes, por nueve (9) regidores;
- En los municipios de hasta cien mil (100,000) habitantes, por once (11) regidores; - En los de más de cien mil (100,000) habitantes, se incrementará el anterior número con un (1) regidor por cada cincuenta mil (50,000) habitantes o fracción superior a veinticinco mil (25,000).
En adición se establece que si el número resultante fuese par se debería incrementar en uno la cantidad de regidores.
Es importante resaltar que de acuerdo a la Ley No. 341 de noviembre del 2009 se congeló la cantidad de regidores que componen el Concejo Municipal por un período de 30 años23. Una comparación entre la cantidad de regidores por municipio y el número de
23
El Párrafo III del Artículo 2 de la Ley No.341-09 establece que “El número de regidores(as) que resulte electo en las elecciones generales del 2010, quedará congela do por un período de 30 años". En el párrafo IV del artículo 3 se establece además que el número de vocales de las juntas de distrito municipal que resulte “electo en las elecciones del 2010, quedará congelado por un período de 30 años”.
habitantes arroja que en algunos municipios la cantidad de regidores es superior a la que le correspondería según la Ley 176-07. (Tabla 6)
Tabla 6. Municipios Seleccionados según Población y Cantidad de Regidores
Provincia Municipio Población Cantidad
de Regidores
Barahona Barahona 83,619 11
Distrito Nacional Santo Domingo de Guzmán
965,040 37
Hermanas Mirabal Villa Tapia 24,871 7
La Vega La Vega 248,089 17
María Trinidad Sánchez Cabrera 24,524 7 María Trinidad Sánchez El Factor 24,240 7
Monte Cristi Monte Cristi 24,644 7
San Cristóbal San Cristóbal 232,769 17
San Pedro De Macorís Los Llanos 22,573 7 San Pedro De Macorís San Pedro De Macorís 195,307 17
Santiago Santiago 691,262 41
Fuente: Elaboración propia con informaciones de ONE y Junta Central Electoral
Por su parte, el Capítulo III del Título IX de la Ley No. 176-07 define los aspectos relacionados con el personal al servicio de los municipios, estableciendo que el mismo está compuesto de todas aquellas personas vinculadas a los municipios por una relación de servicios retribuidos24. En tanto que el artículo 143 de ese mismo Capítulo de la Ley establece que la nómina del ayuntamiento deberá incluir todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. En tanto que, el Capítulo III define cuales son las funciones públicas necesarias en todos los municipios25 y establece que son obligatorias aquellas que tienen que ver con tesorería, contabilidad, recaudaciones, contralor interno y secretaría del concejo de regidores; mientras que las de secretario general son exclusivas de aquellas que tienen más de 100,000 habitantes y las de gerencia financiera para aquellos con más de 30,000 habitantes. En adición, esta Ley establece que
24 Artículo 142 del Capítulo I del Título XI de la Ley define el personal al servicio de los municipios y su clasificación en profesional,
técnico, auxiliar, subalterno y de oficios. A este nivel de la investigación no se realizó un análisis sobre la composición del personal de los municipios conforme a esta clasificación.
25El artículo 151 del Capítulo III establece que “son funciones públicas necesarias en todos los municipios: las que impliquen ejercicio
de autoridad, las de fe pública, las de control y fiscalización interna de la gestión económico financiera y presupuestaria, las de contabilidad, recaudaciones y tesorería y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente ley, se reserven a determinados funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función”.
la estructura organizativa debe estar en correspondencia con los puestos integrados a la Ley de Carrera Civil y Administrativa del Estado26.
Cuando se revisa la información que publica la Contraloría General de la República sobre el personal que labora en las instituciones descentralizadas del gobierno, se tiene que sólo 126 ayuntamientos reportaron información sobre la cantidad de empleados y la nómina. De acuerdo a dichos registros, esos ayuntamientos tienen un total de 32,462 empleados, con una nómina de RD$3,099.1 millones anuales, lo que equivale a un salario promedio por empleado en
torno a RD$7,343.66
mensual. La cantidad de empleados varía de 1 (en 5
municipios) a 4,526
empleados en el
ayuntamiento del municipio
de Santo Domingo de
Guzmán, Distrito Nacional. Un total de 26 municipios tiene más de 200 empleados, en tanto que 100 tienen un número de empleados reportados en la Contraloría General de la República que oscila entre 1 a 200.
La relación entre empleados de los ayuntamientos y la población del municipio varía considerablemente. Así, encontramos al municipio de La Vega, que reportó sólo un empleado a la Contraloría y que tiene 248,089 habitantes, en tanto que el municipio de Higuey que tiene una cantidad similar de habitantes (251,243) registra un total de 26 empleados (Anexo 5). Cuando se compara la población del municipio con el
26
De acuerdo a lo que establece el párrafo III del Artículo 32 de la Ley 176-07
75 25 8 12 6 0 10 20 30 40 50 60 70 80 De 1 a 100 101-200 201-300 301-1000 1000 Cantidad de empleados
Municipios según cantidad de Empleados
11 37 25 34 19 0 5 10 15 20 25 30 35 40 1-100 101-200 201-300 301-1000 Más de 1000
Habitantes por empleado
número de empleados nos encontramos que en Jamao al Norte, en la provincia Espaillat, un 3.8% de la población trabajaría en el Ayuntamiento, que tiene 26 habitantes por empleado. En contraste, el Ayuntamiento de La Vega, en la provincia del mismo nombre, sólo reporta un empleado en un municipio que tiene 248,089 habitantes. Hay que tener en cuenta que todos los ayuntamientos deberían tener como mínimo una estructura organizacional conformada por siete personas, excluyendo a los regidores. De aquí que la información publicada por la Contraloría estaría reflejando solamente de manera parcial la nómina real de los gobiernos locales.
Otro elemento que pudimos constatar a partir de las informaciones publicadas por la Contraloría General de la República es la falta de
uniformidad entre los
salarios que reciben los servidores públicos de los gobiernos locales. En el caso de los municipios, el salario
mensual promedio por
empleado varía de RD$1,500 en Pepillo Salcedo (Montecristi) a RD$50,492.31 en el municipio de Higuey de la provincia La Altagracia. En total, en los 126 ayuntamientos para los que se tiene la información de la nómina, el salario promedio mensual por empleado es de RD$7,343.66. En 28 ayuntamientos de los 126 ayuntamientos para los que se tiene la información de la nómina, el salario promedio por empleado es muy bajo, e incluso inferior al salario mínimo del sector público de RD$5,117.70. (Ver Anexos 5)
De 1,200 a 1,999 0.8% De 2,000 a 3,999 9.5% De 4,000 a 4,999 11.9% De 5,000 a 6,000 15.1% De 6,001 a 9,999 44.4% De 10,000 a 20,000 12.7% De 20,000 a 30,000 4.8% Más de 50,000 0.8%
Salario promedio por empleado (mensual, en RD$)
Debe señalarse que las informaciones disponibles no permiten identificar las funciones o el cargo que desempeñan los empleados de los ayuntamientos, siendo necesario un análisis más exhaustivo en torno a la gestión administrativa de los mismos.
III.3. Los gastos en los III.3. Los gastos en los III.3. Los gastos en los
III.3. Los gastos en los MunicipiosMunicipiosMunicipiosMunicipios
Como ya se ha mencionado, la Ley No.176-07 establece límites al destino de los recursos de las entidades municipales. Estas podrán erogar hasta el 25% de sus ingresos al pago de servicios personales, hasta el 31% para la realización de los servicios municipales, por lo menos un 40% para la construcción de obras de infraestructura, adquisición y modificación de inmuebles y muebles y el 4% para programas educativos de género y salud.
A partir de las informaciones registradas por la Cámara de Cuentas para las entidades municipales que reportaron la información para el año 2012 completo (98 ayuntamientos) se tiene el detalle para la ejecución del gasto, tanto según la clasificación por destino de los recursos como de acuerdo a la clasificación objetal del gasto. En general los ayuntamientos ejecutan casi el 100% de los ingresos que administran, con 48 ayuntamientos cuya ejecución supera al 100% de sus ingresos y 50 ayuntamientos con una ejecución inferior a la totalidad de los ingresos que administran.
En cuanto a la ejecución por destino de los fondos se observa que los servicios personales representan entre el 14.31% al 34.85% de los gastos de estas entidades, con unos 41 ayuntamientos que destinan al pago del personal más del 25% que establece la Ley27. En el caso de los servicios municipales, hay 43 ayuntamientos que destinan más del 31% que fija la ley para la provisión de los mismos, en tanto que en 48 municipios el gasto en obras de infraestructura es inferior al 40% que la ley dispone para estas actividades.
27
Con respecto al gasto en programas educativos, de género y salud, unos 74 ayuntamientos reportaron gastar menos del 4% de sus recursos en estos programas, mientras que 23 tienen un gasto mayor. Llama la atención el caso de Jimaní en la provincia Independencia, que para el 2012 reportó un gasto de 20.6% en estos programas. (Anexo 6)
Es importante destacar que la información de gasto total ejecutado por los ayuntamientos varía según la clasificación que se utilice, siendo lo ejecutado según la clasificación por destino mayor en unos 11.2 millones de pesos que lo que se reporta según la clasificación por objeto del gasto. Sólo en 36 municipios ambas clasificaciones arrojan el mismo monto ejecutado de recursos, en tanto que para 53 las variaciones, tanto positivas como negativas son poco significativas (menos o más de 100 pesos). (Anexo 7)
Tal como muestra la tabla 7 en once municipios las diferencias entre la clasificación del gasto es importante, lo que evidencia la necesidad de fortalecer las capacidades de algunos ayuntamientos en el registro de los gastos conforme a lo que establece la Ley de Presupuesto (Ley No. 423-06) y el Manual de Clasificadores Presupuestarios para los Ayuntamientos publicado por la Dirección General de Presupuesto28, a fin de clasificar correctamente el gasto, conforme a la Ley No. 176-07 y con la Ley de Presupuesto y los manuales correspondientes.
Tabla 7. Diferencias entre la ejecución del gasto según clasificación
Provincia Municipio Ejecución por destino Ejecución por Objeto Diferencia
Barahona La Ciénaga 11,311,460.00 13,248,601.00 (1,937,141.00)
La Vega La Vega 369,962,977.00 370,052,977.00 (90,000.00)
Santiago Santiago 1,407,628,580.00 1,407,715,772.68 (87,192.68) Puerto Plata Puerto Plata 408,963,879.00 408,973,679.00 (9,800.00) San Cristóbal Yaguate 71,036,834.00 71,038,132.42 (1,298.42)
Puerto Plata Altamira 31,553,026.00 31,553,725.00 (699.00)
San José De Ocoa Rancho Arriba 21,070,797.00 21,071,097.00 (300.00)
Puerto Plata Sosúa 84,380,404.00 84,377,405.00 2,999.00
San José De Ocoa San José de Ocoa 42,045,662.00 42,025,662.00 20,000.00 Santiago San José de Las Matas 49,389,464.00 47,938,709.00 1,450,755.00
28 En el Informe al Congreso 2012 de la Cámara de Cuentas se afirma que las entidades municipales no cumplen con algunas
disposiciones de la ley 423-06 de Presupuesto y la Ley 176-07 de Municipios, lo que imposibilita conciliar la información del gasto por destino con la clasificación objetal del gasto.
La Altagracia San Rafael del Yuma 29,543,414.00 17,681,828.00 11,861,586.00
Total 2,526,886,497.00 2,515,677,588.10 11,208,908.90
Fuente: Elaboración propia con informaciones de la Cámara de Cuentas, 2012
A fin de garantizar el cumplimiento con las normas de control interno y control externo, en el marco de la transparencia en la ejecución de los recursos púbicos es importante contar con clasificaciones homogéneas del gasto en las entidades municipales, tanto en lo que se refiere al destino del gasto como a la clasificación por objeto. Al respecto, existen diferencias importantes entre la ejecución del gasto en servicios personales, según la clasificación por objeto y la clasificación por destino en todos los ayuntamientos, con excepción del Ayuntamiento de Santo Domingo de Guzmán (Distrito Nacional). Estas diferencias oscilan entre RD$1.5 millones a RD$116.7 millones, para un total de RD$1,227 millones. Como resultado, el cumplimiento con la Ley No. 176-07 en cuanto al destino de los fondos públicos pudiera ser mayor/menor según sea el caso. (Anexo 8)
• La deuda interna en los MunicipiosLa deuda interna en los MunicipiosLa deuda interna en los MunicipiosLa deuda interna en los Municipios
Según el artículo 299 de la Ley No.176-07, los ayuntamientos de los municipios podrán, en los términos previstos en esta ley y las leyes específicas sobre el endeudamiento público, podrán, de conformidad con lo establecido en la Ley de Crédito Público, concertar operaciones de crédito en todas sus modalidades, tanto a corto como a mediano y largo plazo, para la financiación de sus inversiones, así como para la sustitución total o parcial de operaciones preexistentes.
Una revisión a las informaciones reportadas por los 98 ayuntamientos que enviaron sus reportes para el año 2012 a la Cámara de Cuentas muestra que existen diferencias entre la ejecución del gasto por objeto en las partidas que corresponden a pasivos financieros (amortización) y gastos financieros (intereses) y la información del flujo de deuda pública que registra la Dirección General de Crédito Público. (Anexo 9)
Se encontró que hay ayuntamientos que no reportan haber realizado amortizaciones o pagos de intereses en sus reportes de gastos según clasificación objetal, que en los reportes de Crédito Público se evidencian como ejecutados. Esto pudiera sugerir diferencias en la etapa del gasto que se presenta en ambos informes o discrepancias imputables a subregistros de deudas contraídas. De acuerdo a Crédito Público, 59 ayuntamientos amortizaron deuda por un total de RD$1,129 millones, realizando pagos de interés por un total de RD$169.9 millones. Sin embargo, los reportes enviados a la Cámara de Cuentas por los Ayuntamientos dejan ver que 95 ayuntamientos amortizaron un total de RD$2,198 millones y que sólo 29 ayuntamientos pagaron intereses por concepto de deuda ascendentes a RD$149.2 millones. La información disponible al momento de realizar esta investigación no permite profundizar en la naturaleza de las discrepancias, sin embargo es recomendable evaluar la consistencia entre estas fuentes de información para los registros de la información financiera que reporta la Cámara de Cuentas.
III.4 El Presupuesto Municipal Participativo III.4 El Presupuesto Municipal ParticipativoIII.4 El Presupuesto Municipal Participativo III.4 El Presupuesto Municipal Participativo
En el marco del proceso de ampliación de la democracia y construcción de conciencia ciudadana a nivel municipal, la Ley No.176-07 estableció los mecanismos para la participación de la comunidad en la asignación, gestión y control del 40% de los recursos que los ayuntamientos deben asignar a la ejecución de obras de infraestructura y gastos de capital29. Dicha Ley establece claramente la forma en que se deberá realizar el proceso de preparación del presupuesto participativo en todas sus etapas, la de seguimiento y control.
29
Al analizar la situación de los municipios en cuanto a la implementación del presupuesto participativo se evidencia la participación ciudadana en las decisiones que tienen que ver con los gastos de capital e inversión. La investigación arrojó que únicamente en 53 de los 153 municipios para los que la Cámara de Cuentas reporta la información se estaría utilizando esta práctica. En esos municipios, el presupuesto participativo representa entre un 5% a un 60% de los fondos destinados a gastos de capital e inversión, siendo mayor la participación de la población en la decisión de gasto de los municipios de Sabana Grande de Boyá, Nizao, Cotuí y Guayubín, donde el presupuesto participativo representa más del 50% del gasto destinado a obras de infraestructura e inversión. (Anexo 10)
Por otro lado, no se evidencia que los ciudadanos participen en otras decisiones y ejecutorias de los ayuntamientos, lo que refleja un bajo nivel de auditoría o control social. Una mirada a indicadores seleccionados de los municipios con presupuesto participativo y aquellos que no lo tienen muestra que no existen grandes diferencias entre unos y otros, lo que evidencia que hay espacios para fortalecer la participación de los ciudadanos en la gestión municipal, para contribuir con la transparencia y la rendición de cuentas de estas entidades municipales.
El seguimiento y monitoreo para el cumplimiento del presupuesto participativo es débil y a pesar de que existen los Comités de Obra y Auditoría Social, que debe dar seguimiento a las inversiones, no se realiza una evaluación sistemática a la ejecución del presupuesto participativo por parte de los munícipes.
III.5 Los ayuntamientos III.5 Los ayuntamientosIII.5 Los ayuntamientos
Si bien todas las entidades municipales están obligadas a remitir sus presupuestos, informes de ejecución presupuestaria mensuales y trimestrales, así como informes sobre el proceso de ejecución de las obras presupuestadas, no todas lo hacen con la periodicidad y en el momento que se requieran30. En el marco de esta investigación se ha encontrado que las ejecuciones presupuestarias trimestrales para el año 2012 completo sólo fueron remitidas por 98 de 153 ayuntamientos que reportaron información a la Cámara de Cuentas.
Por otro lado, la Cámara de Cuentas realiza, conforme a su Plan Anual de Auditorías, evaluaciones a ayuntamientos seleccionados las que son publicadas en el portal de dicha institución. Tomando como muestra un conjunto de 14 de estas auditorías, realizadas entre 2006 y 2011 se evidenciaron 14 tipos de irregularidades diferentes, siendo las mayores aquellas relacionadas con la ausencia de un sistema de Registro, Control y/o Seguros para los Activos (Activos no Registrados o asegurados, sin título de propiedad, destartalados); la realización de compras o contrataciones en las que no se siguieron los procedimientos contables y de control/ Deficiencias en la política de Compras; pagos realizados sin soporte de actividades realizadas / pagos realizados sin un contrato previo o Licitación; Errores, Irregularidades y Omisiones en los registros Contables y/o Facturas; y Pagos y/o Gastos que exceden los montos aprobados / Pagos por encima del valor de mercado. (Anexo 11)
30 La Cámara de Cuentas publica en su Informe al Congreso 2012 una evaluación sobre el nivel de cumplimiento de esta información por
parte de las entidades municipales. En este documento solo se considera el cumplimiento con la entrega de las ejecuciones presupuestarias trimestrales para el año completo 2012.
IV.
IV.
IV.
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La situación de l
La situación de l
La situación de l
La situación de los Distritos Municipales
os Distritos Municipales
os Distritos Municipales
os Distritos Municipales
A diciembre del 2012 en el país había 233 distritos municipales, distribuidos en los 155 municipios de las 32 provincias del país31. Estos distritos municipales administraron un total de RD$2,962.9 millones32, equivalente al 0.63% del gasto total ejecutado por el gobierno central, el 14.8% del presupuesto destinado a Asistencia Social y el 58.8% de los recursos destinados al componente Comer es Primero del Programa de Transferencias Condicionadas Progresando con Solidaridad. Es interesante resaltar que los ingresos totales transferidos a los 232 distritos municipales en el 2012 superan los recursos asignados a la inversión en vivienda del gobierno central en el 2012 (equivalente a RD$2,454.1 millones). (Tabla 8)
31 Al mes de agosto del 2013 el número de distritos municipales se redujo a 232, luego de que el distrito municipal de Baitoa, en
Santiago fuera elevado a la categoría de municipio.
32 Este monto es independiente de la fecha a la que se tienen registradas las recaudaciones de ingresos propios que realizan los distritos municipales. Una estimación a partir de las recaudaciones promedio mensuales de estas entidades arrojaría que estas entidades debieron recaudar en 2012 RD$415.5 millones, lo que sumado a las transferencias presupuestarias arrojaría un total de RD$3,062.7 millones.
Tabla 8. Indicadores Distritos Municipales
Cantidad distritos municipales a diciembre 2012 233 Ingresos totales al 2012 (millones RD$) 2,990.86 Ingresos de Transferencias Presupuestarias al 2012
Millones RD$ 2,647.20 En % de los ingresos totales 88.5% Ingresos provenientes de recaudaciones al 2012
Millones RD$ 343.68
En % de los ingresos totales 11.5% Ejecución Presupuestaria (Enero-Diciembre 2012)
Millones RD$ 1,461.94
En % de los ingresos totales* 86.5% Total Personas empleadas (en 162 juntas municipales) 10,292 *Solo de los que reportaron información para el año completo
Fuente: Elaboración propia a partir de Informes Cámara de Cuentas, Contraloría General de la República y ONE.
En promedio, el 88.5% de los recursos que reciben los distritos municipales proviene de transferencias directas del presupuesto, en tanto que el 11.5% proviene del cobro de tasas, arbitrios y otros impuestos a la población que reside en los mismos. Hay que señalar que de los 230 distritos municipales para los que la Cámara de Cuentas reportó información al 2012, solo 176 informó haber recaudado ingresos.
Al igual que en el caso de los ayuntamientos, no todos los distritos municipales reportan la información requerida a la Cámara de Cuentas, y de las que sí reportan, algunas lo hacen de manera parcial e incompleta. Durante el 2012, de los 232 distritos municipales existentes, los registros de la Cámara de Cuentas consignan información para 230. De éstos, 120 reportaron la información relativa a sus gastos para el año completo, 12 reportaron a marzo, 31 lo hicieron a junio, 64 a septiembre, 1 a octubre y 2 a noviembre.33
Por otro lado, de acuerdo a informaciones de la Contraloría, que registra información del personal en 162 juntas de los distritos municipales, estas entidades emplean un total de 10,292 personas. Por su parte, la Cámara de Cuentas reporta que en el 2012 los distritos municipales para los que se tiene información de la ejecución para el año completo (120 distritos municipales), reportaron gastos por RD$1,435.66, lo que representa el 86% del total de ingresos reportados en ese año.
33 De acuerdo al artículo 70 del Reglamento de la Ley 10-04 de la Cámara de Cuentas, la no presentación de los documentos requeridos
por esta institución se considera un indicio de irregularidades en el manejo y la gestión de los fondos públicos y conllevará a las acciones por desacato
IV.1 Sobre la creación de los Distritos Municipales
De acuerdo al artículo 77 de la Ley No. 176-07, la creación de distritos municipales permitiría la administración desconcentrada de “áreas del territorio perfectamente diferenciadas y que comparten derechos o condiciones socioeconómicas similares”, bajo la coordinación superior del municipio a que pertenecen.34
En el artículo 78 de la referida Ley, se establecen las condiciones que deben cumplirse para la creación del distrito municipal, señalándose además que, previo a la creación de los mismos, se debe realizar un estudio de factibilidad por parte del Congreso Nacional o una de sus Cámaras o quien el mismo delegue, para justificar su creación y conveniencia social, política, económica y administrativa. Específicamente la ley establece que para la creación de estas entidades deben darse “… las condiciones y el conjunto de los requisitos siguientes:
a. Que cuenten con al menos una población de diez mil (10,000) habitantes; b. Que el territorio tenga identidad natural, social, económica y cultural;
c. Que genere ingresos propios equivalentes al menos al 10% de los recursos que le serán transferidos por ley para atender los servicios que deba prestar”.
Hay que destacar que cuando se promulgó la Ley No. 176-07 en julio del 2007, ya habían sido creados el 86% de los distritos municipales que existen en la actualidad. Al analizar la dinámica de creación de los distritos municipales en el país en los últimos 20 años se evidencia que entre 1991 y 2007, se crearon 200 distritos municipales, de los cuales 154 se crearon en el período 2000-2006. A partir de esa fecha y hasta mayo 2013 se crearon 5 distritos municipales.
34 El artículo 77 del Capítulo II del Título “Otras Entidades Municipales” establece que “Mediante ley podrán crearse distritos
municipales en los municipios para la administración desconcentrada de áreas del territorio perfectamente diferenciadas y que comparten derechos o condiciones socioeconómicas similares. Esto bajo la coordinación superior del municipio a que pertenece.
Cuando se analiza la distribución de los distritos municipales por provincias y municipios, se observan importantes variaciones en la cantidad de distritos municipales creados, lo que refleja que la creación de estas instancias municipales no ha respondido a criterios asociados a la desconcentración administrativa del territorio, ni al cumplimiento stricto sensu de las disposiciones contenidas en el artículo 78 de la Ley, luego de la aprobación de la misma.
Por ejemplo, la provincia de Azua que tiene 214,311 habitantes es la que más distritos municipales tiene, con 22; en tanto que la provincia Santo Domingo que tiene más de dos millones de habitantes apenas cuenta con 8 distritos municipales; en las provincias Hermanas Mirabal, La Romana, Pedernales y San Pedro de Macorís solamente hay dos de estas entidades municipales, y en el Distrito Nacional y Santiago Rodríguez no hay distritos municipales.
4 1 3 0 0 2 10 18 6 9 22 14 15 30 29 35 3 0 0 3 1 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013
En el caso de los distritos municipales, los resultados de este diagnóstico muestran que la realidad de estas entidades municipales es diferente a la que establece la Ley 176-07, tanto en lo relativo a su creación como en lo que se refiere a su funcionamiento.
• La Población de los distritos municipales
La ley establece que para que un territorio pueda ser convertido en Distrito Municipal debe tener, entre otros requisitos, una población mayor a 10,000 habitantes. A partir de los datos del Censo 2010 se encontró que de los 230 distritos municipales creados a esa
22 18 15 12 11 11 11 11 10 9 9 9 8 7 7 7 6 6 6 5 5 4 4 4 4 3 2 2 2 2 Azua San Juan Santiago Puerto Plata Barahona Duarte Espaillat Peravia Valverde Bahoruco La Vega Sánchez Ramírez Santo Domingo Elías Piña Monseñor Nouel Monte Plata Independencia María Trinidad Sánchez San Cristóbal El Seibo La Altagracia Dajabón Hato Mayor Monte Cristi San José de Ocoa Samaná Hermanas Mirabal La Romana Pedernales San Pedro de Macorís
Cantidad de Distritos Municipales por Provincias Agosto 2013
