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PROYECTO DE LEY
Los Congresistas de la República que suscriben, integrantes del Grupo Parlamentario "Podemos Perú", a iniciativa del congresista Carlos Alberto Almerí Veramendi, en uso de sus facultades de iniciativa legislativa que les confiere el artículo 107° de la Constitución Política del Perú y los artículos 22° inciso c), 37°, 75° y 76 del Reglamento del Congreso de la República, presentan el siguiente Proyecto de Ley:
El Congreso de la República Ha dado la Ley siguiente:
LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD PÚBLICA E INTERES
NACIONAL EL AUMENTO DEL PRESUPUESTO PUBLICO PARA
SALUD
Artículo 1. Objeto de la ley
La presente ley tiene por objeto que se declare de necesidad pública e interés nacional el aumento del presupuesto público para salud.
Artículo 2. De la declaratoria de necesidad pública e interés nacional
Declárese de necesidad pública e interés nacional el aumento del presupuesto público para salud, equivalente al 2% del Producto Bruto Interno (PBI) para alcanzar el promedio latinoamericano. El incremento se hará efectivo en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021.
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I. EXPOSICION DE MOTIVOS
1. Fundamentos constitucionales y legales
La Constitución Política en su artículo 7 señala que, todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la comunidad, así como el deber de contribuir a su promoción y defensa. La persona incapacitada para velar por sí misma a causa de una deficiencia física o mental tiene derecho al respeto de su dignidad y a un régimen legal de protección, atención,
readaptación y seguridad1.
La Ley Nº 26842, Ley General de Salud en los numerales I, II, III, IV, V, VI, VII y
VIII de su Título Preliminar señala lo siguiente2:
I. La salud es condición indispensable del desarrollo humano y medio
fundamental para alcanzar el bienestar individual y colectivo.
II. La protección de la salud es de interés público. Por tanto, es
responsabilidad del Estado regularla, vigilarla y promoverla.
III. Toda persona tiene derecho a la protección de su salud en los términos
y condiciones que establece la ley. El derecho a la protección de la salud es irrenunciable.
El concebido es sujeto de derecho en el campo de la salud.
IV. La salud pública es responsabilidad primaria del Estado.
La responsabilidad en materia de salud individual es compartida por el individuo, la sociedad y el Estado.
V. Es responsabilidad del Estado vigilar, cautelar y atender los problemas
de desnutrición y de salud mental de la población, los de salud ambiental, así como los problemas de salud del discapacitado, del niño, del adolescente, de la madre y del anciano en situación de abandono social.
VI. Es de interés público la provisión de servicios de salud, cualquiera sea la
persona o institución que los provea. Es responsabilidad del Estado promover las condiciones que garanticen una adecuada cobertura de prestaciones de salud a la población, en términos socialmente aceptables de seguridad, oportunidad y calidad.
Es irrenunciable la responsabilidad del Estado en la provisión de servicios de salud pública.
El Estado interviene en la provisión de servicios de atención médica con arreglo a principios de equidad.
1 Constitución Política del Perú. Artículo 7.
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VII. El Estado promueve el aseguramiento universal y progresivo de la
población para la protección de las contingencias que pueden afectar su salud y garantiza la libre elección de sistemas previsionales, sin perjuicio de un sistema obligatoriamente impuesto por el Estado para que nadie quede desprotegido.
VIII. El financiamiento del Estado se orienta preferentemente a las acciones
de salud pública y a subsidiar total o parcialmente la atención médica a las poblaciones de menores recursos, que no gocen de la cobertura de otro régimen de prestaciones de salud, público o privado.
Como se puede apreciar en los párrafos precedentes, tanto la Constitución Política del Perú, así como la Ley General de Salud, señalan expresamente que todos tienen derecho a la protección de su salud. En ese sentido, la Ley General de Salud establece que, la salud es condición indispensable del desarrollo humano y medio fundamental para alcanzar el bienestar individual y colectivo. Y agrega que, es responsabilidad del Estado proveer los servicios de salud pública a la población en términos socialmente aceptables de seguridad, oportunidad y calidad y, con arreglo a principios de equidad. Asimismo, la Ley señala que, el financiamiento del gasto en salud por parte del Estado se orienta preferentemente a las acciones de salud pública y a subsidiar total o parcialmente la atención médica de las poblaciones más vulnerables.
2. Financiamiento del Gasto en Salud en el Perú
Según el documento, “Análisis de Situación de Salud del Perú”, elaborado por
la Dirección General de Epidemiologia del Ministerio de Salud (2013), el financiamiento del gasto del Sistema de Salud en el Perú, provienen de tres fuentes o mecanismos de financiamiento: 1) el gasto público del gobierno, que es financiado a través de la recaudación de impuestos generales y específicos, 2) el gasto de la seguridad social (ESSALUD), que es financiado con las contribuciones del 9% sobre la nómina y, que son pagadas por los empleadores y 3) el gasto de los hogares, que comprenden pagos directos y pagos por concepto de primas de seguros privados. El gasto que realizan los hogares en servicios de salud en forma directa o indirecta se denominan gastos de bolsillo. El documento señala que, en el Perú el gasto de bolsillo sigue siendo la principal fuente de financiamiento de los servicios de salud, agrega que, en el año 1995 el gasto de bolsillo representó el 45,8% del gasto total en salud, disminuyendo
a 34,2% en el 20053.
Al hacer un análisis de la estructura porcentual del financiamiento en salud en el Perú, el documento señala que, de acuerdo a las últimas mediciones de las cuentas nacionales, teniendo como base al año 2005, el financiamiento del gasto en salud proveniente del gasto de bolsillo asciende a 34,2%, el gasto público en salud asciende a 30.7%, el gasto contributivo a cargo de los
3 “Análisis de Situación de Salud del Perú”. Dirección General de Epidemiologia del Ministerio de
4 empleadores es de 30.5 % y la diferencia corresponde a financiamiento por cooperación internacional u otras pequeñas fuentes de financiamientos que
representan 4.6%4. (Gráfico 1).
Gráfico 1. Estructura del financiamiento de la atención de salud en el Perú, 1996-2005
Fuente: Algunas reflexiones en torno a las cuentas nacionales de salud del Perú. Rev Perú Med Exp Salud Pública. 2009; 26(2): 248-50
Por otro lado, el documento señala que la lógica del financiamiento del gasto en salud debe recaer en el gasto público. Es decir, a medida que los países se desarrollan la tendencia debería ser a una menor participación del gasto de bolsillo y una mayor participación del financiamiento del gobierno y de los empleadores. A pesar que los hogares peruanos siguen siendo la fuente principal de financiamiento de la atención en salud, este porcentaje ha ido disminuyendo producto del aumento absoluto y proporcional del financiamiento público, que en los últimos años se vio reforzado por el desarrollo del Seguro
Integral de Salud (SIS)5.
4 “Análisis de Situación de Salud del Perú”. Dirección General de Epidemiologia del Ministerio de
Salud (2013).
5 “Análisis de Situación de Salud del Perú”. Dirección General de Epidemiologia del Ministerio de
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El informe “Indicadores básicos 2019: Tendencias de la salud en las Américas”,
publicado por la Organización Panamericana de la Salud (OPS), señala que, la salud universal, que es la base de un sistema de salud equitativo, constituye la aspiración fundamental para la Región de las Américas. Agrega, que es un atributo primordial para alcanzar la equidad universal la capacidad del sistema de salud de garantizar el acceso, independientemente de la solvencia de las personas. Y un indicador básico de esta capacidad es el gasto de bolsillo en
salud como porcentaje del gasto total en salud6.
El informe de la OPS, señala que en el año 2016 en el Perú el gasto de bolsillo en salud como porcentaje del gasto total en salud, represento el 28.3%. En ese mismo año el gasto público en salud como porcentaje del PBI fue de 3.3% y el gasto privado alcanzó el 1.8% del PBI. Si sumamos el gasto público en salud más el gasto privado el porcentaje del gasto total en salud asciende a 5.1% del PBI, siendo el gasto total en salud como promedio de América Latina y el Caribe
señalado en dicho informe 7.1% del PBI7. (Cuadro 1).
Cuadro 1: Indicadores de Gasto en Salud Año 2016 Región de las Américas Gasto Público en Salud % PBI Gasto Privado en Salud % PBI Gasto Total en salud % PBI Gasto de bolsillo en salud, en % del gasto total en salud América del Norte 13.3 3.1 16.4 11.4 América Latina y el Caribe 3.7 3.4 7.1 31.1 Perú 3.3 1.8 5.1 28.3
Fuente: “Indicadores básicos 2019: Tendencias de la salud en las Américas”, Organización Panamericana de la Salud (OPS).
Elaboración: Asesoría Despacho Parlamentario.
El Informe para la Transferencia de Gestión del Ministerio de Salud período 2011-2016, señala que, en el año 2011 el nivel del financiamiento de la salud en el país medido por el gasto per cápita fue de US$ 337; para el año 2016 el estimado fue de US$ 626. De acuerdo con el informe se observa un incremento en el gasto per cápita; sin embargo, el documento menciona que el Perú en relación a este indicador se mantiene por debajo del promedio de los países de Latino América y el Caribe (LAC), cuyo gasto per cápita fue en el 2012 de US$ 729 y en el 2016 US$ 906. El documento precisa que, en términos relativos, el gasto en salud como porcentaje del PBI había mejorado, pasando de 5.1% a 5.3%; mientras que el promedio LAC es 7%. Agrega que, si sólo se analiza el
6 “Indicadores básicos 2019: Tendencias de la salud en las Américas”. Organización Panamericana
de la Salud.
7 “Indicadores básicos 2019: Tendencias de la salud en las Américas”. Organización Panamericana
6 gasto público el nivel de gasto per cápita es de US$199 que corresponde a 3% del PBI. Finalmente, si se excluye a ESSALUD, y se considera solo el gasto del MINSA y los Gobiernos Regionales, el gasto alcanza a US$132 y el porcentaje
es aproximadamente el 2% del PBI8.
3. Análisis del Presupuesto Institucional de Apertura Función Salud periodo 2002-2020
Para profundizar el análisis del gasto público en salud en el país, haremos un examen por separado del Presupuesto Público para la Función Salud, comparado con el Presupuesto Total del Sector Público y con el Producto Bruto Interno (PBI), para lo cual analizaremos los datos correspondientes al periodo 2002-2020. (Cuadro 2).
Cuadro 2: Presupuesto Público Función Salud como % del PBI 2002 – 2020 Año PIA Total
(En millones de Soles)
PIA Salud (En millones
de Soles)
% PIA Total % PBI
2002 36 378 3 328 9.1 1.6 2003 44 516 4 694 10.5 2.2 2004 44 115 3 673 8.3 1.6 2005 49 387 3 867 7.8 1.6 2006 50 692 4 307 8.5 1.6 2007 61 627 6 192 10.0 1.9 2008 71 050 8 761 12.3 2.4 2009 72 356 6 935 9.6 1.6 2010 81 857 6 390 7.8 1.5 2011 88 461 7 734 8.7 1.6 2012 95 535 8 658 9.1 1.7 2013 108 419 9 924 9.2 1.8 2014 118 934 11 180 9.4 1.9 2015 130 621 13 721 10.5 2.3 2016 138 491 13 463 9.7 2.1 2017 142 472 13 776 9.7 2.0 2018 157 159 16 027 10.2 2.2 2019 168 074 18 217 10.8 2.4 2020 177 368 18 495 10.4 2.3
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Proyectos de Ley de Presupuesto años 2002 al 2020.
Elaboración: Asesoría Despacho Parlamentario.
En el Cuadro 2 se puede observar que en el periodo 2002-2020, el gasto público representado por el presupuesto público para la función salud como porcentaje del PBI en promedio representó el 1.9% y, como porcentaje del Presupuesto General de la República fue de 9.6%. Asimismo, se puede observar que el presupuesto total del sector público en los últimos 19 años se ha incrementado en 387.6%, pasando de S/. 36,378 millones el año 2002 a S/. 177,368 millones
7 año 2020 y, el presupuesto público para la función salud representa un aumento de 455.7%, pasando de S/. 3,328 millones el año 2002 a S/. 18,495 millones al año 2020. Sin embargo, el incremento porcentual en relación al PBI solo fue de 0.7%, pasando de 1.6% el año 2002 a 2.3% al año 2020.
Es importante señalar, que a pesar de haberse incrementado el presupuesto para la función salud, este incremento ha sido insuficiente por cuanto solo ha permitido reducir en parte la brecha existente entre oferta y demanda de servicios de salud, pero no ha sido posible cerrarla, porque el presupuesto destinado ha sido insuficiente y, por otra parte, la falta de eficiencia y capacidad en el gasto han sido factores negativos. Y, que a raíz del brote de la pandemia COVID-19 se ha podido observar el colapso del sistema de salud, evidenciando el abandono y la crisis total por la que atraviesa el sector salud, si nos comparamos con los niveles de gasto en salud de países vecinos estamos muy por debajo del promedio y, muy lejos de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Ello implica, hacer grandes esfuerzos en materia presupuestal para poder cerrar la brecha existente entre oferta y demanda de servicios de salud en el país.
4. El Acuerdo de Partidos Políticos en Salud
En el año 2006 se elaboró un documento denominado “El Acuerdo de Partidos
Políticos en Salud: Sistematización de Experiencias”, en el cual se arribaron a consensos acerca de la necesidad de aumentar el financiamiento para el gasto en salud, fijándose una meta realista del 1.25% de incremento del presupuesto para salud como porcentaje del PBI, a hacerse efectivo en 5 años para alcanzar el promedio latinoamericano, es decir el incremento tendría que haberse efectivizado en los presupuestos públicos aprobados durante los años 2007 al 2011 a razón de una tasa de 0.25% del PBI como incremento anual. Sin embargo, si observamos el Cuadro 2 claramente se evidencia que estos acuerdos no se han cumplido. Por otro lado, el documento señala que la fuente principal de financiamiento del gasto en salud provendría del financiamiento
público9.
En tal sentido y teniendo en consideración los fundamentos expuestos, es pertinente plantear la iniciativa legislativa que propone declarar de necesidad pública e interés nacional el aumento del presupuesto público para salud, equivalente al 2% del Producto Bruto Interno para alcanzar el promedio latinoamericano. Considerando los indicadores de gasto en salud para el año 2016 proporcionados por la Organización Panamericana de la Salud, el gasto total en salud del Perú como porcentaje del PBI equivale a 5.1% y el promedio de América Latina y el Caribe equivale a 7.1%. Por lo tanto, el incremento sería de dos puntos porcentuales (2%) del PBI para alcanzar el promedio de América Latina y el Caribe.
9El Acuerdo de Partidos Políticos en Salud: Sistematización de Experiencias. Iván Mendoza V.
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II. ANALISIS COSTO BENEFICIO
La presente iniciativa legislativa no irroga gastos al tesoro público, por cuanto es de carácter declarativa, propone declarar de necesidad pública e interés nacional el aumento del presupuesto público para salud, equivalente al 2% del PBI para alcanzar el promedio latinoamericano. Los beneficios se traducirían en una mejora en la calidad de atención de los servicios de salud pública.
III. EFECTOS DEL PROYECTO SOBRE LA LEGISLACION VIGENTE El presente proyecto de ley que se plantea, no se contrapone con la norma constitucional, ni con ninguna ley vigente.
