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TEMARIO
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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ÍNDICE
1.- INTRODUCCIÓN
2.- ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES: 2.1.- Objeto de la Ley.
2.2.- Ámbito de aplicación. 2.3.- Principios generales:
3.- PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA 4.- ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN
5.- LOS INTERESADOS
6.- DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 6.1.- Derechos y obligaciones de los administrados
6.2.-Obligación de resolver de la Administración Pública. El silencio administrativo
6.3.- Términos y Plazos.
7.- DISPOSICIONES DE LA ADMINISTRACIÓN. 7.1.- Jerarquía y competencias.
7.2.- El acto administrativo.
7.2.1- Concepto. Clases. Elementos del acto administrativo. 7.2.2.-Requisitos de los actos administrativos.
7.2.3. Eficacia de los actos.
7.2.4. Notificación del acto administrativo.
7.2.5- La invalidez del acto administrativo: nulidad y anulabilidad. 8.- FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
8.1.- Iniciación
8.2.- Instrucción del procedimiento 8.3.- Finalización del Procedimiento 8.4. Ejecución
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9.- REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA 9.1.- La Revisión de Oficio.
9.2.- Los recursos administrativos 9.2.1. El recurso de alzada
9.2.2. Recurso potestativo reposición 9.2.3. Recurso extraordinario revisión 10.- LA POTESTAD SANCIONADORA.
10.1.- Principios.
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1.- INTRODUCCIÓN
En primer lugar hemos de señalar que el opositor debe completar el
presente texto con la lectura completa de las leyes:
1. Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2. Ley 4/99 de 13 de enero, de Reforma de la Ley (anterior).
3. Ley 6/97 de 14 abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
Se entiende por procedimiento el modo de proceder, esto es de obrar. Aplicándolo al Derecho Público es un modo de producción de los actos administrativos que se caracteriza por el hecho de que sus efectos jurídicos están relacionados causalmente entre sí.
Los procedimientos de la Administración Pública se diferencian por sus distintos fines (judicial, legislativo, administrativo,...). Se habla de Procedimiento Administrativo al referirse al procedimiento cuya función es la administrativa. El profesor García de Enterría, lo define como “el cauce formal de la serie de
actos en que concreta la actuación administrativa para la realización del fin”.
La Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), vino a sustituir a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, buscando una nueva regulación adaptada a los principios constitucionales y a la nueva organización territorial del Estado. Sin embargo, la aplicación de la Ley 30/92 suscitó problemas que justificaron su reforma a través de la Ley 4/99 de 13 de enero.
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Esta nueva Ley tiene como objetivo modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/92, fundamentalmente:
- La regulación del silencio administrativo, - El sistema de revisión de actos,
- La responsabilidad patrimonial y
- La regulación de la suspensión del acto administrativo.
El principio que inspira esta reforma es el de que la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales desde la clarificación y simplificación de normas.
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2.- ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES: 2.1.- Objeto de la Ley.
La LRJPAC establece y regula las bases del régimen jurídico y del procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas. El régimen jurídico comprende tanto la regulación de la naturaleza propia de las administraciones como los efectos de su forma de funcionamiento.
La LRJPAC se divide en tres grandes partes:
1. El régimen jurídico,
2. El procedimiento administrativo y
3. El sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
Así mismo, la LRJPAC establece un sistema de actuación común de las Administraciones como reflejo de lo dispuesto en la Constitución de 1978 que determina un trato común del ciudadano ante todas las Administraciones Publicas.
2.2.- Ámbito de aplicación.
Queda recogido en el art. 2 de la LRJPAC. En este art. se señala que se entiende por Administraciones Públicas:
- La Administración General del Estado,
- Las Administraciones de las CC.AA. y
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La LRJPAC se aplica también a aquellas Entidades de Derecho Público como personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de la Administraciones Públicas, en cuanto ejercen potestades administrativas. Esto se refiere a Entidades Públicas que operan también en el sector privado y que en su actividad privada se someten a lo que dispongan sus normas de creación.
2.3.- Principios generales:
Los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas quedan recogidos en el art. 3 de la LRJPAC, según el cual las Administraciiones:
1. Sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Los principios de descentralización y desconcentración implican la distribución horizontal o territorial de los actos administrativos y la distribución en función de los temas de que tratan.
La reforma del año 99 (Ley 4/99) añade también como principios fundamentales, los del respeto a la buena fe y confianza legítima (de los ciudadanos con respecto a la actuación la Administración).
2. La Administraciones Públicas se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
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Las relaciones entre las Administraciones Públicas quedan reguladas en el Título I de la LRJPAC, que recoge cuáles son los principios que deben regir estas relaciones, contempla cuáles son los órganos de cooperación, regula los convenios de colaboración y regula así mismo, los planes y programas conjuntos de las diferentes Administraciones
El criterio de eficiencia antes mencionado implica obtener resultados óptimos con los menores recursos posibles.
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3.- PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA:
La LRJPAC se refiere en su Título II al funcionamiento interno de las diferentes Administraciones, explicando que “corresponde a cada
Administración Pública delimitar las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización” (art. 11, 1).
La creación de órganos administrativos exige a la Administración que lo crea la determinación y delimitación de sus funciones y competencias y la integración en la Administración (dependencia jerárquica) y dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha.
En todo caso se prohíbe la creación de órganos que dupliquen otros ya existentes. Estos contenidos se pueden ampliar con la lectura de la “Ley 6/97
de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado”. Más específicamente se puede completar con el “R. D. 809/2000 de 19 de mayo por el que se establece la Estructura Orgánica Básica del Ministerio de Sanidad y Consumo. Citemos, por último, el “R. D. 1893/96 de 2 de agosto de estructura Orgánica Básica del Ministerio de Sanidad y Consumo, de su Organismos Autónomos y del Instituto Nacional de la Salud” (cuyo art. 10
se refiere específicamente a la organización del INSALUD).
Respecto de la competencia la LRJPAC establece que esta es
irrenunciable y se ejerce por los órganos administrativos que la tengan atribuida, excepto en los casos de delegación o avocación. Se entiende por delegación la acción por la cual un órgano superior transfiere la realización de una acción a un órgano jerárquicamente dependiente o no. La avocación es la acción inversa, por la que el órgano superior recibe nuevamente la competencia que estaba delegada.
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Sin embargo, no se consideran alteración de la titularidad de la competencia la delegación de la firma, la mera encomienda de gestión o la suplencia.
No pueden delegarse las siguientes competencias:
- Las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno de la Nación, Cortes Generales y Presidencia de los Consejos de Gobierno y Asambleas Legislativas de las CC.AA.
- Adopción de disposiciones de carácter general.
- Resolución de recursos en los órganos que hayan dictado los
actos objeto del recurso.
- Otras materias que se determine por norma con rango de Ley.
Las delegaciones no serán efectivas hasta ser publicadas en el B.O.E. o en los correspondientes al ámbito de actuación del órgano delegante.
Los órganos administrativos pueden encomendar la gestión de determinadas actividades de carácter material, técnico o de servicios, que sean de su competencia, a otros órganos o entidades de la misma o distinta Administración en aras a una mayor eficacia o cuando carezcan de los medios apropiados para realizar esas funciones.
En el Capítulo I, se regulan también la delegación de firma, la suplencia, la coordinación de competencias, las comunicaciones entre órganos, las decisiones sobre competencias y las instrucciones y órdenes de servicio.
El Capítulo II , de los órganos colegiados, se regulan los requisitos para constituir dichos órganos, así como sus normas de funcionamiento (en directa relación con la citada Ley 6/97). De esta manera, se desarrollan en la LRJPAC los aspectos referidos al Régimen Jurídico de los órganos colegiados, Presidente, miembros, Secretario, convocatorias y sesiones y actas.
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4.- ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN:
La abstención (regulada en el art. 28 de la LRJPAC) es la inhibición de la intervención en el procedimiento administrativo de aquellas personas al servicio de las Administraciones Públicas, en las que concurra alguna de estas situaciones o circunstancias:
- Tener interés personal en el asunto.
- Tener un parentesco de consanguinidad o afinidad con
cualquiera de los interesados en el procedimiento.
- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguno
de los interesados en el procedimiento.
- Haber intervenido como perito o como testigo en el
procedimiento.
- Tener alguna relación de servicio con alguno de los
interesados.
Todo lo anterior se refiere a interés, amistad,.... tanto con interesados en el procedimiento, ya sean personas físicas como jurídicas, cuanto con los objetos del procedimiento.
La no abstención implica responsabilidad, pero no implica necesariamente la invalidez del acto. Esto solo sucede en casos extremos, tales como voto decisorio, etc...
La recusación (regulada en el art. 29 de la LRJPAC ) es el acto por el cual un interesado cualquiera en el procedimiento pide la no intervención de determinado miembro de la Administración Pública en el que considere que concurren causas de abstención y que no se ha inhibido previamente por su propia decisión.
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Es importante hacer notar que la recusación paraliza el procedimiento, y debe resolverse de forma motivada.
Tanto la abstención como la recusación garantizan el principio de objetividad que debe presidir la actuación administrativa.
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5.- LOS INTERESADOS:
Aunque el Derecho Civil diferencia capacidad jurídica (referida a la capacidad para ser titular y adquirir, modificar o extinguir, derechos y deberes) y capacidad de obrar (que es el ejercicio práctico de esos derechos y deberes), el procedimiento administrativo los hace en la práctica coincidentes.
Ante las Administraciiones Públicas todas las personas tienen capacidad de obrar, incluso los menores aún sin la asistencia de sus tutores, para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses, con la única excepción de los menores incapacitados.
Se consideran interesados en un procedimiento administrativo (art. 31):
- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legítimos, tanto individuales o colectivos.
- Los que sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan
resultar afectados, incluso aunque no se personen.
- Ídem que el anterior y se personen en el procedimiento.
Las asociaciones y organizaciones serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
La LRJPAC, protege así los derechos e intereses de todos aquellos que puedan resultar afectados en el procedimiento administrativo.
Según varias sentencias del Tribunal Supremo, “el interés legítimo
equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejerce la pretensión y tal interés se materializaría de prosperar esta”. Por consiguiente, la anulación del acto que se recurra
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Los interesados pueden actuar por medio de representante, que podrá
ser cualquier persona con capacidad de obrar. La representación deberá acreditarse por cualquier medio válido en Derecho o mediante declaración en comparecencia personal del interesado, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. Para actos de mero trámite se presume la representación.
Cuando hay una pluralidad de interesados, las actuaciones se efectuarán con el representante que expresamente se haya señalado o con el primer firmante del escrito, salvo expresa renuncia.
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6.- DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: 6.1.- Derechos y obligaciones de los administrados:
La LRJPAC, fiel a su principio fundamental de situar al ciudadano como eje fundamental de su actividad, regula en el art. 35 una serie de derechos prioritarios de los administrados. Así, señala que el ciudadano en sus relaciones con la Administración, tiene derecho a:
a) Conocer en cualquier momento el estado de tramitación de los procedimientos en que resulte interesado y obtener copia de los documentos contenidos en ellos.
b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos.
c) Obtener copia sellada de los documentos que presente.
d) Utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma. Esto queda regulado en el art. 36 de la LRJPAC. e) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase
del procedimiento anterior al trámite de audiencia.
f) No presentar documentos no exigidos por las normas del procedimiento o que ya se encuentran en poder de la Administración
g) Obtener información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos de las actuaciones o solicitudes que se proponga realizar.
h) Acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas, en los términos previstos en la Constitución y en las Leyes. El art. 37 de la LRJPAC recoge y regula este derecho. i) Ser tratado con respeto y deferencia.
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j) Exigir responsabilidades de las Administraciones Públicas, cuando así corresponda legalmente.
La LRJPAC señala también en su art. 39, la obligación de colaboración de los ciudadanos con la Administración Pública.
Los derechos y obligaciones más específicamente en relación con el INSALUD se recogen en la Carta de Derechos y Deberes de los Usuarios del INSALUD.
6.2.- Obligación de resolver de la Administración Pública. El silencio administrativo
El art. 42 de la LRJPAC, señala expresamente que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos (salvo aquellos que terminen por pacto o convenio) y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o desaparición del objeto, la resolución consistirá en la declaración de dicha circunstancia. La original Ley 30/92, señalaba en estos casos la posibilidad de no resolución. La reforma del 99, recoge expresamente esta obligación de resolución y declaración de la misma.
El plazo máximo en el que debe notificarse resolución expresa será el fijado en la norma reguladora del procedimiento y no podrá exceder de seis meses, salvo que se establezca un plazo mayor en una norma con rango de Ley. Si la norma reguladora no fija el plazo máximo, este será de tres meses.
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Las Administraciones deben publicar y mantener actualizadas las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos, y de los efectos que produzca el silencio administrativo.
La LRJPAC obliga a las Administraciones, a informar a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución y notificación de los procedimientos. Esta obligación se materializa en la remisión de una comunicación al ciudadano en la que consta esta información. (Ver Orden de 14 de abril de 1999 del M.A.P. en la que se establecen los criterios para la emisión de esta comunicación).
El plazo máximo para resolver un procedimiento puede interrumpirse cuando:
- Se requiera a algún interesado para la subsanación de
defectos o la aportación de documentos
- Deba pronunciarse previamente un órgano de las
Comunidades Europeas
- Deban solicitarse informes a otro órgano administrativo
- Deban realizarse pruebas técnicas
- Se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto
o convenio
El plazo máximo de resolución y notificación puede ser ampliado excepcionalmente, siempre que se haga de forma motivada.
La LRJPAC responsabiliza directamente al personal al servicio de las Administraciones Públicas que instruye y resuelve los procedimientos, del cumplimiento de esta obligación de dictar resolución expresa en plazo, y así señala que el incumplimiento de esta obligación da lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.
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Pese a que la Ley obliga, como hemos visto, a resolver, dada la frecuente lentitud del funcionamiento de la Administración a veces se produce silencio administrativo. Este queda regulado en los arts. 43 y 44 de la LRJPAC.
Cabe distinguir entre silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y aquellos que fueron iniciados de oficio.
En el primer caso, procedimientos iniciados por el administrado, la LRJPAC señala que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes por silencio administrativo en todos los casos salvo en los siguientes supuestos en que se considera negativo y tiene un efecto desestima torio:
- Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición.
- Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia la
transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público.
- Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
En cualquier caso, el vencimiento del plazo máximo sin notificación de resolución, tanto si se considera silencio administrativo positivo como si es negativo, no implica que la Administración no deba dictar resolución.
En caso de estimación por silencio administrativo, la resolución
posterior, solo podrá ser confirmatoria.
En los casos de desestimación la resolución posterior no vincula a la
Administración con el sentido del silencio.
Es importante señalar que el recurso de alzada interpuesto contra la
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llegado el plazo de resolución de este recurso el órgano competente tampoco resolviera y notificara.
El interesado puede acreditar el acto presunto mediante todos los medios de prueba admisibles en Derecho, incluida la posibilidad de solicitar una certificación.
Por el contrario en los procedimientos iniciados de oficio, el silencio administrativo tendrá diferentes consideraciones:
- En aquellos casos, en que del procedimiento pudiera
derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos, el silencio administrativo es negativo.
- En los procedimientos en que la Administración ejerce
potestades sancionadoras, el silencio administrativo produce la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones.
Debe tenerse en cuenta, que el silencio administrativo negativo debe entenderse como desestimación y permite por lo tanto al interesado presentar el correspondiente recurso.
Respecto a los medios con que el ciudadano se puede comunicar con la Administración, LRJPAC dice que las Administraciones Públicas impulsarán el uso de medios y técnicas electrónicos, informáticos y telemáticos para el ejercicio de sus competencias (con las limitaciones que impongan la Constitución y las leyes) y que cuando sea posible el administrado podrá comunicarse por estos mismos medios con la Administración Estos medios deberán ser previamente aprobados por el competente y publicadas sus características.
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Los documentos emitidos por la Administración gozarán de validez y eficacia, cualquiera que sea su soporte, siempre que queda garantizada su autenticidad, integridad y conservación y en su caso su recepción por el interesado.
Respecto a la validez y eficacia de las copias, cada Administración, determinará mediante Reglamento, los órganos que tengan competencias para expedir copias auténticas de documentos públicos o privados (es decir, para autenticar o compulsar). Son documentos públicos los válidamente emitidos por la Administración
Los documentos a presentar por el interesado no tienen por qué estar autenticados, excepto si así lo determina la norma concreta de procedimiento. Las copias no autenticadas o copias simples, tienen validez, pero solo en ese procedimiento (a diferencia de las autenticadas que tienen validez general).
6.3.- Términos y Plazos.
Los términos (que se refieren a fechas concretas en las que se producirá algo) y los plazos (que se refieren a periodos de tiempo desde un inicio) son de obligado cumplimiento, tanto para el administrado cuanto para la Administración
Los distintos plazos, de los que se ha hablado, así como de los que se hablará más adelante, deben computarse de la siguiente forma:
- Si el plazo es en días, se entiende que son hábiles.
- Si en meses o año, se computan a partir del día siguiente al
de la notificación o publicación del acto, o desde el siguiente al silencio administrativo positivo o negativo.
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- Cuando el último día del plazo sea inhábil, se prorroga hasta
el primer día hábil siguiente.
La Administración, puede ampliar los plazos (salvo norma en contra), tanto de oficio como a petición de interesado, cuando concurran circunstancias que lo aconsejen y no se perjudique por ello a terceros. La ampliación máxima será de un 50% del plazo normal. Esta ampliación se hace de oficio cuando se precisen trámites a cumplimentar en el extranjero.
Tanto la petición de ampliación como la resolución de esa petición, deben hacerse dentro del plazo ordinario (aspecto modificado por la Ley 4/99). Es decir, nunca se puede ampliar un plazo vencido.
Igualmente la Administración, puede reducir a la mitad los plazos (salvo norma en contra), tanto de oficio como a petición de interesado (pero siempre de forma motivada), cuando concurran circunstancias de interés público que lo aconsejen. La reducción será del 50% y no afectará a los plazos de presentación de solicitudes ni de recurso.
No cabe recurso contra las resoluciones tanto de ampliación, como de trámite de urgencia.
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7.- DISPOSICIONES DE LA ADMINISTRACIÓN. 7.1.- Jerarquía y competencias.
Las disposiciones administrativas no podrán:
- Vulnerar la Constitución ni las Leyes (Principio de
Legalidad)
- Regular materias que la Constitución reserva para la
Cortes o los Estatutos de Autonomía para sus Cámaras Legislativas (Principio de Reserva de Ley).
- Vulnerar disposiciones administrativas de rango superior
(Principio de Jerarquía Normativa).
Además, las disposiciones adtvas., respetarán el orden de jerarquía establecido por las leyes. Esto es consecuencia del art. 9 de la Constitución (Principio de Jerarquía Normativa).
Las Leyes existentes, por orden jerárquico son:
1. La Constitución Española.
2. Las Leyes Orgánicas (de las Cortes o de las Asambleas Legislativas de las CC.AA.). Se diferencias de las ordinarias en que desarrollan aspectos reservadas para ellas en la Constitución y por exigir para su aprobación mayoría cualificada.
3. Las Leyes Ordinarias (de las Cortes o de las Asambleas Legislativas de las CC.AA.).
4. Los Decretos-Ley (se llaman Real Decreto Ley) dictadas por el Gobierno y elevadas a Ley por el Parlamento. Son Decretos con fuerza de Ley que se aprueban en caso de necesidad o
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urgencia, pero que deben ser corroborados por el Congreso en un plazo de 20 días, en cuyo caso se convierten en Ley. No puede haber Decretos sobre ciertas materias (estado de excepción, Estatutos de las CC.AA.,...).
5. Los Decretos-Legislativos (Real Decreto Legislativo) dictadas por el Gobierno. Son Decretos mediante los cuales el Gobierno aprueba una Ley. Aunque no es competencia del Gobierno aprobar leyes, puede hacerlo en este caso porque el Real Decreto Legislativo está autorizado por una Ley anterior para hacerlo así. Los Reales Decretos Legislativos son los Textos Refundidos (por ejemplo la Ley de Contratos del Estado) o los Textos Articulados (por ejemplo la Ley de Bases del Régimen Local).
6. Las Órdenes, dictadas por los Ministros o por las Comisiones Delegadas del Gobierno, así como las órdenes de las Consejerías de las CC.AA.
La Leyes son normas de rango superior y tienen su origen en las Cortes o las Asambleas Legislativas. Los Decretos en el Gobierno. Los Reglamentos son un tipo de Decreto y siempre deben estar sometidos a una Ley que es la
que reglamentan. (En la actualidad) No puede haber Reglamento sin Ley.
Podemos clasificar los reglamentos de la siguiente forma:
1) Por su relación con la Ley que reglamentan:
a) Independientes o extra legem. Regulan materias sin una Ley anterior, pero solo existen los previos a la Constitución. No se pueden crear en la actualidad, excepto sobre ciertas materias que no tienen reserva de Ley.
b) Ejecutivos, o de desarrollo, o secundum legem.
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2) Por razón de materia:
a) Administrativos o internos. No hay reserva de Ley. Pueden ser Independientes o Ejecutivos.
b) Jurídicos o externos. Con reserva de Ley y dictados solo por el Consejo de Ministros. Son Reglamentos Ejecutivos.
3) Por su origen (según el órgano que lo dicta): a) Estatales.
i) Reales decretos
ii) Decretos
iii) Órdenes Ministeriales b) De las CC.AA.
i) Decretos
ii) Órdenes c) De los Entes Locales.
i) Ordenanzas (dictadas por el Pleno)
ii) Bandos (dictados por el Alcalde).
Para que tengan efectos jurídicos, las disposiciones administrativas tienen que publicarse en el Diario Oficial correspondiente, mientras tanto carece de validez, eficacia y fuerza de obligar. Una disposición no puede derogar otra de carácter general, incluso si esta fuese de inferior rango.
7.2.- El acto administrativo.
7.2.1- Concepto. Clases. Elementos del acto administrativo.
El acto administrativo es una declaración de voluntad que procede de un órgano administrativo de una Administración Pública y que no se refiere a la potestad reglamentaria.
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No son actos administrativos: Los Reglamentos ni los Contratos del Estado. Tampoco los son los actos de ejecución material, ni los sometidos al derecho privado civil u laboral, ni los actos políticos del Gobierno.
Hay numerosos tipos de actos administrativos:
1) Por la potestad que se ejercita al dictarlo:
a) Reglado. Sus elementos vienen predeterminados por el orden jurídico.
b) Discrecional. Alguno de sus elementos no está especificado por el ordenamiento y debe motivarse (art. 54 de LRJPAC).
2) Por su lugar en el expediente administrativo.
a) Definitivo. Decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo fin al mismo. Se puede recurrir como corresponde a un acto administrativo final.
b) De trámite. Prepara la decisión final. Se puede recurrir si impide continuar el procedimiento o produce indefensión (art. 109 de la LRJPAC)
3) Por su contenido:
a) Favorable. Amplía la esfera jurídica del destinatario. b) De gravamen. Restringe la esfera jurídica del interesado. 4) Por los órganos de los que emana
a) Simple. Cuando el acto procede de un solo órgano administrativo.
b) Complejo. Cuando el acto procede de varios órganos administrativos.
5) Por la extensión de sus efectos:
a) Singular. Su destinatario es una sola persona.
b) General. Su destinatario es una pluralidad de personal. 6) Por la posibilidad de recurso contencioso administrativo ante los
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a) Impugnable. Pone fin a la vía administrativa. b) No impugnable.
7) Por los efectos jurídicos de su contenido:
a) Negocial. Sus efectos se derivan de la voluntad del órgano que lo dicta.
b) No negocial. Sus efectos se derivan directamente de la Ley.
8) Por el modo de exteriorizarse: a) Expreso.
b) Presunto. Cuando se produce silencio administrativo.
Podemos analizar también cuáles son los elementos del acto administrativo. Así, podemos hablar de:
- Elemento subjetivo: se refiere al órgano que emite el acto. La
LRJPAC señala en su art. 53 que el órgano administrativo que dicte el acto será el que tenga la competencia atribuida para ello, y se ajustará al procedimiento establecido.
- Elemento objetivo: referido al contenido. El mismo art. 53
señalado anteriormente, habla de este elemento objetivo señalando que el contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado al fin del acto.
- Elemento formal: referido al procedimiento de elaboración del
acto y a su publicidad
- Elemento final: referido al fin que persigue el acto.
7.2.2.-Requisitos de los actos administrativos.
Uno de los requisitos fundamentales del acto administrativo, es la motivación. La exigencia de motivar determinados actos responde a la
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necesidad de que el administrado conozca el por qué de la actuación administrativa, y no se sienta indefenso ante la misma. La LRJPAC en su art.54 señala que serán necesariamente motivados los siguientes actos:
- Los que limiten derechos e intereses legítimos
- Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio,
recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
- Los que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de órganos consultivos
- Los acuerdos de suspensión de actos
- Los acuerdos de tramitación de urgencia o ampliación de
plazos (ver también art. 42)
- Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales
- Los que pongan fin a procedimientos selectivos de acuerdo
con las normas que regulen las convocatorias.
La jurisprudencia señala que la falta de motivación es causa de nulidad
del acto administrativo.
En cuanto a la forma de los actos administrativos, la regla general es que éstos se produzcan por escrito, aunque cuando la naturaleza del acto lo permita puede ser válida otra forma de expresión (p. ej. La verbal), siempre que quede constancia por escrito del acto.
7.2.3. Eficacia de los actos.
Lo normal es que la eficacia sea inmediata y por lo tanto que el acto administrativo sea válido y tenga efectos desde la fecha en que se dicte. Hay, sin embargo, excepciones, y así podemos hablar de eficacia demorada y eficacia retroactiva. La eficacia del acto puede ser demorada cuando:
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- Así lo exija el contenido del acto
- La eficacia está supeditada a la notificación, publicación, o
aprobación por un órgano superior del acto.
La eficacia puede ser retroactiva cuando el acto:
- Se dicta en sustitución de otros anulables
- Produce efectos favorables en el interesado. En este caso la
eficacia retroactiva se dará siempre que los supuestos de hecho ya existieran en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto, y que no se lesionen derechos de otras personas.
7.2.4. Notificación del acto administrativo.
Directamente relacionado con la eficacia está el tema de la notificación.
Ya hemos visto al hablar de la eficacia demorada, que ésta quedaba supeditada a la notificación del acto, esto garantiza el principio de seguridad jurídica y evita la indefensión del administrado.
El art. 58 de la LRJPAC señala que se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. La notificación debe ser cursada en el plazo de 10 días y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con la indicación de si es o no definitivo en vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo.
Aquellas notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen algún otro requisito, surtirán efecto a partir del momento en que el interesado inicie actuaciones que impliquen el conocimiento del contenido del acto o interpongan el recurso que proceda.
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La notificación se practicará (art. 59) por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, de la fecha, identidad y contenido del acto.
Si la notificación se practica en el domicilio del interesado, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona presente en el domicilio y que haga constar su identidad, no siendo necesario que sea mayor de edad, ni que haya relación de parentesco o dependencia con el interesado, según señala la jurisprudencia. De no poder practicarse la notificación, se hará constar y se repetirá un segundo intento (esta es una novedad introducida en la reforma de la Ley 4/99.
Si el interesado o su representante rechazan la notificación, se hará constar en el expediente y se tendrá por efectuado el trámite, siguiéndose el procedimiento. Se trata de evitar la obstrucción por parte del interesado.
Si el destinatario es desconocido o no se hubiera podido practicar la notificación, ésta se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento e en el B.O.E., o en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma
.
La publicación sustituirá a la notificación cuando:
- El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada
de personas
- El destinatario sea un conjunto determinado de personas, pero
la Administración considere insuficiente la notificación sólo a una de ellas
- Se trate de actos integrantes de un proceso selectivo o de
concurrencia competitiva.
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La publicación en todo caso deberá contener los mismos elementos que la notificación en cuanto al texto íntegro de la resolución, expresión de los recursos procedentes, plazo y órgano ante el que se deben interponer. Y, como en la notificación, si conteniendo el texto íntegro del acto se omitiese algún otro requisito, surtirá efecto cuando el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución.
7.2.5- La invalidez del acto administrativo: nulidad y anulabilidad. Dentro del procedimiento se pueden cometer infracciones que den lugar a la invalidez del acto administrativo. Según la gravedad de estas
infracciones, podemos hablar de nulidad o anulabilidad. Así, la nulidad
supone un grado máximo de gravedad mientras que la nulidad implica una infracción menor y, por lo tanto, convalidable.
El art. 62 de la LRJPAC señala que son actos nulos de pleno derecho:
- Los que lesionen derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional
- Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por
razón de materia o territorio. No sería causa de nulidad la incompetencia jerárquica, aunque sí lo sería de anulabilidad.
- Los que tengan un contenido imposible (imposibilidad material,
lógica, o que el contenido sea ambiguo)
- Los que sean constitutivos de infracción penal
- Los dictados prescindiendo absolutamente del procedimiento
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. No basta la omisión de un solo trámite para declarar la nulidad del acto.
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- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para ello. Se trata así de evitar consecuencias negativas que podría tener el silencio administrativo positivo.
También serán nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior.
Son anulables los actos administrativos que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. La desviación de poder supone el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico ( se rompe el principio de objetividad). Para invocar la desviación de poder es necesario probar de forma clara y cumplida los supuestos en que se funde.
El defecto de forma solo determina la anulabilidad del acto cuando este carezca de los requisitos formales indispensables o de lugar a la indefensión. Así los defectos formales no se admitirían como causa de anulación si, aún así, se proporciona al interesado base suficiente para garantizar el ejercicio de su defensa frente a la resolución.
Las diferencias entre nulidad y anulabilidad son las siguientes:
1. La anulabilidad sólo puede invocarse dentro de los plazos fijados para ello. La nulidad es imprescriptible.
2. Los actos anulables son convalidables (art. 67 de convalidación de la LRJPAC) por la Administración subsanando los vicios de que adolezcan. Los actos nulos no lo son.
3. La anulabilidad puede ser declara de oficio o a instancia de parte. La nulidad sólo puede declararse a instancia de parte.
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4. El acto anulable produce efectos mientras no sea anulado. Los efectos del acto nulo se retrotraen al momento en que se dicta el acto.
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8.- FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 8.1.- Iniciación
Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. La iniciación de oficio se hará por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición de otro órgano superior o por denuncia (art. 69 de la LRJPAC). Las solicitudes de iniciación se regulan por el “R.D. 772/99 de 7 de mayo por el que se regula la
presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Admón Gral. del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el Régimen de las Oficinas de Registro”.
El art. 70 de la LRJPAC, señala una serie de requisitos que deben tener las instancias.
Una vez iniciado, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites.
La Administración puede disponer la acumulación de diferentes procedimientos que guarden identidad o conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso.
8.2.- Instrucción del procedimiento:
Es el conjunto de actos que proporcionan al órgano resolutivo todos los elementos o los medios necesarios para finalizar el procedimiento. Aquellos actos que sean de determinación, conocimiento y comprobación de datos se realizan de oficio, aunque el interesado puede proponer actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites reglamentariamente establecidos.
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El interesado podrá, en cualquier momento, antes del trámite de
audiencia, presentar las alegaciones y documentos que estime oportunos. Además, en todo momento puede alegar los defectos de tramitación para que puedan ser subsanados antes de la resolución del procedimiento.
Dos actos de instrucción fundamentales son la prueba y los informes.
El art. 80 de la LRJPAC señala que los hechos relevantes podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. El acuerdo de la prueba puede ser de oficio o a instancia del interesado y la Administración no podrá rechazar las pruebas propuestas por el interesado, salvo que sean manifiestamente improcedentes y mediante resolución motivada. La práctica de las pruebas debe ajustarse a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil y su plazo será de entre diez y treinta días. La prueba se practicará de oficio cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados o cuando lo exija la naturaleza del procedimiento.
Los informes pueden ser preceptivos o facultativos (según la obligatoriedad de su petición) y vinculantes o no vinculantes (según obligan o no a la Administración). La regla general es que los informes sean facultativos y no vinculantes. La consecuencia de no solicitar un informe preceptivo es la anulabilidad del acto. El plazo para emitir un informe es de diez. El incumplimiento del plazo no impide la continuación de las actuaciones, salvo que el informe sea preceptivo.
El trámite de audiencia es una parte esencial dentro de la instrucción, causando su incumplimiento la anulabilidad del procedimiento si produce la indefensión del interesado. El trámite de audiencia permite al interesado conocer todo el expediente inmediatamente antes de redactarla propuesta de resolución y en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince podrá alegar y presentar los documentos que estime pertinentes.
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8.3.- Finalización del Procedimiento: Ponen fin al procedimiento:
1. La resolución. En ningún caso la Administración puede
abstenerse de resolver. La resolución contendrá la decisión que será motivada en los casos que hemos analizado más arriba y expresará los recursos que procedan, el órgano ante el cual hubieran de presentarse y el plazo para ello. En los procedimientos iniciados a instancia de parte, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el interesado y en ningún caso podrá agravar su situación inicial.
2. El desistimiento y la renuncia. Ambas formas de finalización
exigen una manifestación de voluntad por parte del interesado ante el órgano competente, que puede manifestarse o hacerse constar por cualquier medio. Desistir se refiere a no continuar con un procedimiento, aunque no se renuncie al derecho, renunciar es dejar de pedir un derecho. La Administración aceptará de plano ambas situaciones y dará fin al procedimiento salvo que se hayan personado terceros interesados. No pueden darse si están expresamente prohibidos por el ordenamiento jurídico.
3. La caducidad. Se produce cuando, en un procedimiento iniciado
a instancia del interesado hay una paralización por causa imputable al mismo, que exceda los tres meses, aunque debe haber una advertencia previa por parte de la Administración del riesgo de caducidad. Dicha advertencia no afecta al plazo de caducidad. Debe haber resolución de caducidad y contra la misma procederán los recursos pertinentes.
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4. La terminación convencional. Son actos de finalización de
procedimiento: Los acuerdos, pactos, convenios y contratos con personas, tanto de derecho público como privado, que no sean contrarios al ordenamiento jurídico.
8.4. Ejecución
Como regla general los actos de las Administraciones Públicas, serán inmediatamente ejecutivos y la Administración a través de sus órganos competentes, podrá proceder en su caso y previo apercibimiento al interesado a la ejecución forzosa. Los medios de que dispone la Administración para efectuar esta ejecución forzosa son:
1. Apremio sobre el patrimonio. Seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del Procedimiento Recaudatorio en Vía Ejecutiva (ver Reglamento General de Recaudación de 20 de diciembre de 1.990).
2. Ejecución subsidiaria, La Administración realiza el acto por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado.
3. La multa coercitiva.
4. Compulsión sobre las personas. Cuando la ley lo permite, la Administración puede actuar coercitivamente sobre las personas.
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9.- REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA 9.1.- La Revisión de Oficio.
Las Administraciones Públicas pueden en cualquier momento, a
iniciativa propia o por solicitud del interesado, declara de oficio la nulidad de
los actos administrativos cuando éstos incurran en alguna causa de nulidad (las causas de nulidad se trataron más arriba), y pongan fin a la vía administrativa o no hayan sido objeto de recurso en plazo. El plazo para declarar la nulidad una vez iniciado el procedimiento, es de tres meses. Transcurrido el plazo, si se hubiera iniciado de oficio, se produce la caducidad del procedimiento. Si se hubiera iniciado a instancia de parte, se produce la desestimación por silencio administrativo.
Las Administraciones Públicas pueden declarar lesivos para el interés
público, actos favorables para los interesados que incurran en alguna causa de anulabilidad (ver causas de anulabilidad), previa audiencia a los interesados. El plazo para iniciar el procedimiento de lesividad es de cuatro años desde que se dictó el acto, y el plazo para resolver es de tres meses, transcurrido el cual, si no hay resolución, se declara la caducidad del procedimiento.
Las Administraciones Públicas pueden también rectificar en cualquier
momento los errores materiales, aritméticos o de hecho en que hubiera
incurrido (de oficio o a instancia del interesado), y revocar los actos de
gravamen siempre que esta revocación no sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico, y no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes (art. 105 LRJPAC).
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9.2.- Los recursos administrativos. 9.2.1. El recurso de alzada:
Es un recurso contra resoluciones que no ponen fin a la vía
administrativa, o bien contra actos de trámite que impiden continuar el procedimiento o producen indefensión.
La competencia para resolver corresponde al órgano superior jerárquico a aquel que dictó el acto recurrido, aunque se puede interponer ante este último, el cual lo remitirá en el plazo de diez días al órgano competente.
El plazo de interposición es de un mes si el acto es expreso, y tres meses si el acto es presunto.
El plazo de resolución y notificación es de tres meses. Transcurrido el plazo sin resolución, se entenderá desestimado el recurso.
Contra la resolución del recurso de alzada sólo cabe el recurso extraordinario de revisión.
9.2.2.El recurso potestativo de reposición.
Se interpone contra actos administrativos que ponen fin a la vía
administrativa.
Se recurre contra el mismo órgano que dictó el acto, y el plazo de interposición es de un mes si el acto es expreso y tres meses si el acto es presunto.
El plazo de resolución y notificación es de un mes, siendo negativo el sentido del silencio administrativo.
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Contra la resolución del recurso de reposición no cabe el mismo recurso.
9.2.3.El recurso extraordinario de revisión.
Se interpone contra actos que agoten la vía administrativa o contra los que se haya presentado recurso administrativo en plazo, cuando:
- Al dictar el acto se hubiera incurrido en un error de hecho
- Aparezcan o se aporten documentos de valor esencial que
pongan de manifiesto el error de la resolución recurrida
- En la resolución hayan influido de forma esencial documentos
o testimonios declarados falsos en sentencia judicial
- En la resolución se hubiera cometido prevaricación, cohecho,
violencia... y se hubiera declarado así en sentencia judicial.
Se interpone contra el órgano que dictó el acto. El plazo de interposición cuando se hubiera incurrido en error de hecho, es de cuatro años desde la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos es de tres meses desde la sentencia judicial o desde el conocimiento de los documentos.
El plazo para resolver es de tres meses desde la interposición del recurso. Si transcurre el plazo sin resolución, se entiende desestimado, quedando abierta la vía jurisdiccional.
9.3.- Reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales.
La reclamación en vía administrativa es un requisito previo al ejercicio de acciones judiciales, y una vez planteada, no se puede acudir a la jurisdicción correspondiente mientras no haya transcurrido el plazo para su resolución.
La reclamación previa interrumpe los plazos para el ejercicio de acciones judiciales.
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En el caso de vía reclamaciones previas a la jurisdiccional civil,
deben dirigirse ante el órgano competente, que variará según se trate de la Administración Estatal, Comunidad Autónoma, Entidades Locales... En la administración General del Estado se planteará ante el Ministro del departamento competente por razón de materia. Si se presenta ante órgano distinto, éste lo remitirá al competente en el plazo de cinco días. El plazo de resolución y notificación es de tres meses. Si no hay resolución transcurrido el plazo, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación y podrá interponer la correspondiente demanda judicial.
La reclamación previa a la vía judicial laboral se dirigirá al Jefe
Administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador preste sus servicios. El plazo de resolución es de un mes, transcurrido el cual, si no hay resolución, el trabajador entenderá desestimada su demanda.
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10.- LA POTESTAD SANCIONADORA. 10.1.- Principios.
Podemos resumirlos en:
- La potestad sancionadora de las Administraciones
se ejercerá por aquellos órganos que la tengan expresamente atribuida y en aquellos casos regulados por Ley.
- Sólo constituyen infracciones administrativas las
establecidas como tales por Ley y las sanciones aplicables también estarán delimitadas por la Ley.
- Sólo pueden ser sancionados por infracciones
administrativas los responsables de las mismas. El procedimiento sancionador puede exigir al infractor la restitución de la situación alterada y la indemnización por los daños y perjuicios causados.
- La determinación de la sanción debe ser
proporcionada a la infracción cometida para lo cual se tendrán en cuenta tres factores: intencionalidad, perjuicio causado y reincidencia. No debe ser en todo caso más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de la norma infringida.
- Las infracciones y sanciones prescribirán según lo
dispuesto en las Leyes que las establezcan. 10.2.- El procedimiento sancionador.
El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públicas requiere un procedimiento legalmente establecido
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que distinguirá entre la fase instructora y la sancionadora encargando éstas a órganos distintos.
El presunto responsable tiene derecho a ser informado del procedimiento y a formular alegaciones, a utilizar los medios de defensa que le permita el ordenamiento jurídico, y a la presunción de inocencia por parte de los órganos instructores y decisores.
La resolución del procedimiento sancionador será motivada, resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente y será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.
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11.- LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
La LRJPAC, en su art. 139, señala el derecho a la indemnización del administrado por las lesiones que son consecuencia del normal o anormal funcionamiento de los servicios públicos.
El derecho a la indemnización exige que el perjuicio ocasionado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. No son indemnizables los daños derivados de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables.
Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se inician de oficio o por reclamación del interesado, y se resuelven por el Ministerio respectivo, el Consejo de Ministros (en los casos en que una Ley así lo establezca), o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales. Se seguirá un procedimiento general establecido reglamentariamente, con inclusión de un procedimiento abreviado en aquellos casos en que hay una relación inequívoca de causalidad entre el funcionamiento de la Administración Pública y el daño.
El derecho a reclamar prescribe al año de producirse el hecho causante del derecho a la indemnización. La anulación en vía administrativa o jurisdiccional de actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización.
La resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial pone fin a la vía administrativa. Si no hay resolución expresa, se entenderá desestimada la solicitud del interesado.
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Por último cabe señalar que, según dispone el art. 145 de la LRJPAC, la Administración correspondiente cuando hubiese indemnizado directamente a los lesionados, podrá exigir del personal a su servicio la responsabilidad en que hubiera incurrido previa instrucción del procedimiento que corresponda.
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CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
I.- INTRODUCCIÓN: LA NUEVA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La Ley 12/1995 de Contratos de la Administración Pública derogó la antigua Ley de Contratos del Estado de 1965. Supuso un cambio significativo en el marco jurídico de la contratación pública. Pero casi desde el mismo momento de su aprobación fue objeto de numerosas modificaciones singulares, que afectaron a gran parte de su articulado. Ello llevó a la necesidad de refundir el conjunto de normas dispersas, para sistematizar las disposiciones vigentes; lo que se produjo con la aprobación, por Real Decreto Legislativo de junio de 2000, del texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas (en adelante, LCAP).
Las razones que impulsaron la reforma operada en 1995 (y que constituyen los principios que informan el texto vigente hoy día) son las siguientes:
a) Fijar la normativa estatal de carácter básico. El artículo 149, 1. 18ª
de la Constitución Española otorga al Estado la competencia exclusiva para legislar la normativa básica de la contratación administrativa. Por tanto, era necesaria una norma legal, posterior a la Constitución, que regulase esta materia.
b) Adecuar el ámbito de aplicación de la ley a la organización
territorial del Estado. En efecto, se cambia la denominación “contratos del Estado” por la de “contratos de las Administraciones Públicas”, ya que el ámbito de aplicación de la ley, como veremos más adelante, es más amplio que el de la Administración General del Estado.
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c) Adaptar la regulación interna a las exigencias del ordenamiento
jurídico comunitario; la existencia de varias Directivas de la CEE sobre esta materia obligaba a reformar la legislación nacional.
d) Unificar en un solo cuerpo legal la anterior regulación dispersa por
varias normas de distinto rango.
e) Dotar de una nueva estructura de la ley: la de 1965 giraba sobre el
contrato de obra; la de 1995 y la vigente agrupan el conjunto de títulos
y capítulos en dos libros: en el primero de ellos se contienen las
disposiciones comunes a todo tipo de contratos; en el segundo, se regulan de forma concreta las características particulares de cada uno de ellos.
f) Por último, se simplifican los procedimientos, eliminándose trámites
considerados no esenciales.
Para finalizar este apartado, diremos que la LCAP cuenta con 219 artículos, 14 disposiciones adicionales, 8 transitorias y 4 finales, que se estructuran de la siguiente manera:
Libro I Los contratos de las administraciones públicas en general Título I Disposiciones Generales
Título II Requisitos para contratar con la Administración Título III Actuaciones relativas a la contratación
Título IV Revisión de precios en los contratos de la Administración Título V Extinción de los contratos
Título VI Cesión de los contratos y subcontratación Título VII Contratación en el extranjero
Título VIII Registro público de los contratos
Libro II Los distintos tipos de contratos administrativos Título I Contrato de obra
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Título II Contrato de gestión de servicios públicos Título III Contrato de suministro
Título IV Contrato de consultoría y asistencia y de los servicios.
II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y CLASES
La actividad desarrollada por cualquier Administración Pública tiene como fin último la consecución de un bien público, mediante la realización de servicios, bienes y utilidades encaminados a ese fin. Para el correcto funcionamiento de los servicios públicos, la Administración necesita en muchas ocasiones proveerse de bienes y servicios ejecutados por personas ajenas a ella, y adquiridos mediante contrato.
La Administración, como persona dotada de capacidad jurídica y de obrar propias, puede celebrar contratos. Por tales entendemos los negocios jurídicos bilaterales por los que una o varias personas consienten obligarse, respecto de otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algún servicio (artículo 1254 del Código Civil). Cuando una de estas personas intervinientes es una Administración Pública puede suceder, a su vez, que los contratos en los que intervenga estén sometidos a las reglas del Derecho Público (en cuyo caso serán fiscalizados por una jurisdicción especial –la contencioso administrativa) o a las del Derecho Privado, entendiendo de las posibles controversias la jurisdicción civil ordinaria. A partir de esta distinción podemos avanzar un
concepto de contrato administrativo, definiéndolo como el celebrado por la
Administración Pública que tiene por objeto y causa el servicio público, se regula por el Derecho Administrativo, contiene cláusulas exorbitantes del Derecho Común y se encuentra sometido, en su fiscalización, a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Las características más importantes del contrato administrativo, respecto del contrato civil (que, insistimos, también puede celebrar la Administración) radican en esas “cláusulas exorbitantes del Derecho Común”, o lo que es lo
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mismo, en las prerrogativas que al poder público otorgan las leyes y a las
que alude el artículo 59 de la LCAP que transcribimos a continuación:
“1. Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y acordar los efectos de ésta.
Los acuerdos correspondientes pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos.
En el correspondiente expediente se dará audiencia al contratista
2. En la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades públicas estatales, los acuerdos a que se refiere el apartado anterior deberán ser adoptados previo informe del servicio jurídico correspondiente, salvo en los caos previstos en los artículos 41 y 46.
3. No obstante lo anterior, será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de:
a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule por parte del contratista.
b) Modificaciones del contrato, cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por 100 del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 1000 millones de pesetas”
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Es decir, la Administración cuenta con el privilegio de la decisión ejecutoria, en cuya virtud puede interpretar y ejecutar unilateralmente las cláusulas del contrato pudiendo forzar al contratista a cumplirlo de inmediato y le obliga, si no está de acuerdo con la decisión, a impugnarla en vía contencioso-administrativa. También cuenta con el poder, no sólo de interpretar, sino de modificar unilateralmente el contrato, aún estando ejecutándose.
Como ya dijimos, los contratos celebrados por la Administración pueden ser públicos (o administrativos en sentido estricto) o privados. Esta clasificación aparece reflejada en el propio texto legal que, en su artículo 5º, establece la siguiente clasificación:
Contratos administrativos típicos (art. 5º, 2 a) de la LCAP): Son aquellos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría sexta del artículo 207 (referida a los contratos de seguro y bancarios y de inversiones) y en la categoría vigésimo sexta del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos.
Contratos administrativos especiales, regulados en la letra b) del mismo artículo, y que son aquellos distintos de los anteriores pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración competente, satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública o por declararlo así una ley.
Contratos privados (artículo 5º, 3) que serían, en general, el resto de los contratos celebrados por la Administración: por ejemplo, los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables.
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Por último, el artículo 6º de la LCAP prevé la existencia de contratos
mixtos, que serán aquellos que contengan prestaciones correspondientes a otros u otros de distinta clase. Para su calificación se atenderá al carácter de la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista económico.
La clasificación legal no responde a un mero prurito doctrinal, sino que tiene gran importancia para fijar el régimen jurídico aplicable. Como se verá a lo largo del texto, los contratos administrativos típicos se rigen por la LCAP, siendo la jurisdicción contencioso administrativa la competente para conocer de las controversias que se susciten entre las partes. Por su parte, los contratos administrativos especiales se rigen preferentemente por su normativa específica y supletoriamente, por la LCAP. En el caso de los contratos mixtos, el mismo criterio descrito antes para calificar su naturaleza rige para determinar la legislación aplicable. Por último, los contratos privados se rigen por normas administrativas por lo que respecta a las fases de preparación y adjudicación (fases en las que aún no existe vínculo contractual, sino mera actividad administrativa); y por las normas de derecho privado en materia de efectos y extinción. Por lo demás, en los contratos privados es la jurisdicción civil la competente para conocer de las controversias que pudieran plantearse.
III.- LAS PARTES QUE INTERVIENEN EN EL CONTRATO A) INTRODUCCIÓN
Como ya dijimos en el punto anterior, el contrato administrativo, como todo contrato, es un negocio jurídico bilateral. Ello nos lleva a la necesidad de describir cuáles son las partes que intervienen. Evidentemente, una de ellas será siempre una Administración Pública. A definirla, delimitando el ámbito subjetivo de aplicación de la LCAP dedica ésta su artículo 1º.
En efecto, la Ley comienza regulando dicho ámbito subjetivo; en virtud de esa norma quedan sujetos a las prescripciones legales los contratos que celebren las Administraciones Públicas relacionadas, a estos efectos, en el
