INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA
CIUDAD DE MÉXICO
Microcréditos, propuesta de segunda etapa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades .
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Francisco Manuel Al varado Avilés francisco.aaviles@;gmail.com
Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor: Enrique Minar Campa
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Índice
Resumen ejecutivo 4
Introducción 5
1. Temática 5
2. Objetivos generales y específicos 6
3. Hipótesis 7 4. Relevancia teórica 7 Marco teórico 8 l. Pobreza 10 2. Desarrollo humano 11 3. Microcrédito 12 4. Capital social 12 5. MiPyMEs 13 Marco metodológico 14
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 15
1. Principales objetivos 15
2. Principales logros 19
3. Críticas al Programa Oportunidades 22
4. Limitaciones 22
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa (Fondo PYM~) 24
1. Objetivos 24
2. Principales logros 26
3. Cobertura 26
4. Principales carencias 27
Programas de acceso a financiamiento productivo para personas en pobreza 27 1. Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) 28 2. Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad
(FON AES) 29
3. Programa Nacional de Fmanciamiento al Microempresario
(PRONAFIM) 31
Construcción de alternativas de política pública 32
1. Resumen de la problemática expuesta 32
2. Actores a los que se pretende afectar 34
2.1 Beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 34 2.2 Directores y Administradores de bancos de segundo piso públicos 34
2.3 Banca social 34
2.4 Habitantes de comunidades donde lleguen los créditos 35
1. Continuar con la convivencia de los distintos programas 2. Promocionar los programas de fomento productivo.
3. Establecer un régimen fiscal y laboral para beneficiarios de Oportunidades
4. Unificar los programas de financiamiento,
5. Generar una base de datos para tener presentes los logros en Oportunidades Conclusiones Bibliografía 35 36 37 38 39 41 43
Resumen Ejecutivo
~ 1 El Programa Social de Desarrollo Humano Oportunidades ha sido exitoso en la lucha contra la pobreza extrema, su meta es "favorecer el desarrollo de las familias que tienen un ingreso per cápita estimado menor a la Línea de Bienestar Mínimo" (Reglas de operación Oportunidades para el Ejercicio Fiscal 2012, p.4). La estrategia que sigue es dar subsidios condicionados a cumplimiento de requisitos educativos y de salud. Durante el trabajo se señalarán los logros y limitaciones que tiene el programa para fomentar el desarrollo de capacidades d~ las personas más desprotegidas.
Por otro lado, la Secretaría de Economía tiene una variedad de programas que impulsan el desarrollo y financiamiento de actividades productivas. La política más importante es el Fondo PYME. Sin embargo, existen otros programas que buscan el abatimiento de la pobreza por medio del fomento a la actividad productiva, muchos de estos son poco conocidos por lo que su análisis ofrece una oportunidad de evaluación de la política de fomento a la producción.
Este trabajo analiza algunos de los incentivos positivos y negativos que tienen
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--las diferentes políticas públicas para fomentar que --las personas con mayor
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---·---vuln~rabilidad económica puedan vencer las barreras 9ue los tienen en esta situación. Busca analizar si los programas se pueden alinear para que las personas salgan de la
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---~-situación en que se encuentra.
El sentido final del trabajo, es analizar la forma en que las políticas públicas
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-podrían favorecer la concurrencia entre capital público y capj~a!_p_ri_vado pa~ __ gnanciar proyectos productivos en comunidades rezagadas; a lo largo de la lectura se
-comprenderá que no es objetivo destruir lo existente o crear estructuras paralelas, en cambio, __ ~e b~~ca que las po~ticas_ fu~cio_~~~~oordinadamen!e,
Se evaluará la conveniencia de seguir con el conjunto actual de programas de financiamiento, concentrar los programas de crédito o generar un mecanismo de información para que, a partir de los avances en las condiciones de vida se califique o no como candidato a un crédito productivo.
Introducción
l.
Temática.En el año 2010 según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) 11.7 millones de personas vivía en pobreza extrema, 40.3 millones viven en pobreza moderada, 32.3 es vulnerable por carencia social y 6.5 millones es vulnerable por ingreso. (CONEVAL (2010), Medición de la Pobreza). Este trabajo revisa las limitantes que tienen los beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para mejorar sus condiciones de vida, es decir, identificar qué políticas harían que su desarrollo humano sea más rápido y cómo facilitar que dejen de ser vulnerables.
En primer lugar se hace una revisión de los objetivos del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (en adelante Oportunidades), cabe aclarar que existen gran
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---cantidad de evaluaciones y literatura sobre este programa, por lo que se parte del hecho de que ha sido exitoso en su objetivo principal: "contribuir a la ruptura del ciclo
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--intergeneracional de la pobreza" (Reglas de Operación para el Programa de Desarrollo
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Humano Oportunidades para el Ejercicio Fiscal 2012), al buscar se eficiente en el gasto, las Reglas de Operación Oportunidades establecen que se suspenderá el programa a "la
familia beneficiaria que ya no cumpla con los criterios de elegibilidad del Programa" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para el Ejercicio Fiscal 2012, P. 14). Estrictamente esto quiere decir que el Programa Oportunidades no apoyaría en la creación de riqueza después de salir de la pobreza, la propuesta va en función de crear los mecanismos para que la persona tenga los incentivos para ocuparse de su desarrollo y no quiera vivir del programa, en este sentido se propondrá ligar los éxitos personales de desarrollo con la oportunidad de obtener financiamiento productivo.
En segundo lugar se hace una revisión de las políticas de microcréditos. En los últimos años este instrumento de financiamiento ha aumentado a lo largo del mundo, el éxito del Grameen Bank provocó que muchos vieran que es posible salir de la pobreza si hay oportunidades financieras.
Este trabajo parte del éxito de Oportunidades y se cuestiona qué es necesario hacer para que una persona se haga cargo de su desarrollo. De tal manera que la política social cambie de ser "programas almohada" a ser "programas trampolines" (Ortega Díaz & Vilalta Perdomo (2012), p. 266). No pretende construir una política pública que sustituya las existentes en cada uno de los temas, más bien pretende crear una política que facilite el acceso al mercado financiero.
La falta de acceso al mercado financiero se abordará desde la perspectiva de las fallas de mercado. Stiglitz, propone las siguientes: "fallos de la competencia, los bienes
públicos, las extemalidades, los mercados incompletos, los fallos de información y el , F _
paro", además agrega, "una distribución de la renta que no sea deseable desde el punto de vista social y el hecho de que los individuos no juzguen adecuadamente lo que les conviene" (Stiglitz (2003), p. 107).
Entonces se abordará el análisis de los microcréditos como una alternativa para que los individuos se hagan cargo de su desarrollo e inclusive contribuyan al desarrollo de su comunidad.
2. Objetivos generales y específicos.
Los objetivos del trabajo son resumir los puntos que han hecho al Programa de Desarrollo Social Oportunidades exitoso, estableciendo que es deseable que los individuos entren en una espiral de desarrollo económico que les brinde las herramientas para sostenerse por sí mismo y contribuir al desarrollo de la comunidad.
Esto llevará a la revisión de las políticas de microcréditos. La Secretaría de Economía ha tenido como uno de sus principales objetivos el fomento de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) como un camino para lograr el sustento
de las personas. ~
Si partimos de que una gran cantidad de beneficiarios de Oportunidades viven en "" zonas rurales, donde no existen las condiciones para que accedan al sistema bancario tradicional, es necesario que el cumplimiento de los requisitos de Oportunidades les abran la puerta del sistema financiero y esto les permita ser dueños de su desarrollo, en algún momento dejar de depender de la asistencia social y ser motores de desarrollo en sus comunidades.
Se propone la creación de una forma de alinear lo que existe para acelerar el desarrollo de las personas más vulnerables de la sociedad.
3. Hipótesis.
La hipótesis de este trabajo es que alinear la política de desarrollo humano con las políticas de financiamiento a nuevas empresas facilita que las personas más vulnerables encuentren los medios para su desarrollo y establezca las bases para facilitar la creación de capital social en las zonas más pobres y aisladas del país.
4. Relevancia teórica.
La creación de políticas públicas en algunas ocas10nes se hace en oficinas separadas, aunque tengan fines semejantes. Cuando se revisan las políticas de desarrollo social y las de fomento de las MIPYMES parece que están hechas para públicos distintos.
El planteamiento busca ser un puente entre esos dos conjuntos de políticas, siguiendo el presupuesto liberal de que el Estado no debe decidir sobre cómo se desarrollará cada individuo y, en cambio, debe procurar los insumos necesarios para que cada individuo decida qué es lo que más le conviene. Se propone facilitar el acceso al mercado crediticio para que esta fuente adicional de recursos permita emprender actividades de mayor rentabilidad, comenzar a generar riqueza y elevar la calidad de vida en las comunidades más pobres del país.
También, se abunda en las teorías que ven la función del Estado como un motivador y encargado de poner condiciones generales para que las personas puedan tomar elecciones. La propuesta toma el aspecto económico que permite dar libertad al individuo.
Las comunidades donde se reciben los beneficios tienen una dinámica política propia, que influencia y es influenciada por las dinámicas políticas de cada municipio, estado y del país, idealmente los individuos al entrar en una espiral de desarrollo podrían llegar al desarrollo político, es decir, tener mecanismos más sofisticados de elección, decisión y solución de conflictos en sus comunidades. El análisis sólo versará sobre el desarrollo económico y dejará el desarrollo político para un trabajo posterior.
Marco teórico
La creación de políticas públicas a lo largo de la historia ha estado relacionada, por un lado, con los modelos de organización económica y, por el otro, con las teOJías sobre el papel del Estado y la Administración Pública.
Después de la crisis de 1929 y las Grandes Guerras Mundiales y cns1s financieras se impuso un modelo de desarrollo llamado Estado Benefactor, influenciado a la vez por la necesidad de mantener al mundo occidental lejos del Estado Socialista, que había surgido. En México, coincide con la época de consolidación del régimen del PRI y de las estructuras que lo mantuvieron en el poder. Las políticas públicas en este momento ponen al Estado como el encargado de resolver los problemas de la sociedad, por tanto, requieren aumentar el gasto para satisfacer a los ciudadanos.
En los años setentas y ochentas, se presentan crisis fiscales y económicas, y surge un nuevo modelo en el mundo que busca dar racionalidad a los gobiernos. La tesis que se sigue es que el Estado ha crecido demasiado y que es insostenible mantener todas las funciones que hasta ahora mantuvo, surge el Estado Neoliberal y en la Administración Pública se presenta la Nueva Gerencia Pública. Se considera que el sector privado utiliza con mayor eficiencia los recursos, ya que en principio no quieren perder dinero, por tanto se trasladan funciones del Estado a los particulares y se incorporan modelos de administración privada a la administración pública.
Consecuente con esta visión los gobiernos se deshacen de responsabilidades, se les da a los ciudadanos la libertad para que escojan cómo desarrollarse. En México en este momento a la par también empieza a decaer el modelo de comercio de Sustitución de Importaciones, por lo que México vuelve a ver al mundo como proveedor, en especial a los Estados Unidos.
En 1982, cuando este modelo estaba en auge, se produjo una gran crisis mundial. Por tanto fue más apremiante que el capital privado se encargara de muchas funciones económicas, a partir de 1988 se realizó un esfuerzo para reducir el tamaño
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del gobierno. Sin embargo, no se podía dejar a las personas más vulnerables a su suerte, por lo que se buscó una política social que los apoyara.
En el sexenio que va de 1988 a 1994, se diseñó un programa de desarrollo humano, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), "focalizó desde un principio los grupos objetivos a los que estarían prioritariamente dirigidos sus programas" (Cordera y Lomelí (1999), p. 14), este es el antecedente del esquema que sigue la política de desarrollo social, se pasó de un esquema de subsidios generalizados propios del Estado Benefactor a un esquema de subsidios focalizados.
La descripción y análisis del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, del Fondo de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME), así como de los programas de la Secretaría de Economía FOMMUR, FONAES, PRONAFIM, se abordará bajo las nuevas perspectivas de políticas públicas que por un lado limitan la intervención del Estado a las tareas de impulsar condiciones mínimas de igualdad y se apoyan en el mercado para que este distribuya los recursos.
Al momento de realizar esta investigación se tuvieron en mente una serie de autores y conceptos para elaborar la política pública que aquí se presentan, principalmente se buscaba incluir una perspectiva cercana a John Rawls en "Una teoría de la Justicia'' y de Amartya Sen en "Desarrollo como libertad" para guiar el trabajo en el fomento a las capacidades de las personas y contribuir a que el Programa Oportunidades fuera una perpetua fuente de recursos.
La intención de analizar a las políticas sociales y las políticas de fomento productivo como parte del mismo sistema se inspira en la visión de Robert Pu!Jlam.
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Se reconoc:e que existen ,tres conj~_pnderes: poder políticq,, poder econó'fnÍco
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---y la sociedad ci_~il, y que a una persona que depende de transferencias monetarias no ,, le es prioritario ser proactivo en esta relación, participa, porque recibe beneficios de los arreglos de estas y paga costos de sus enfrentamientos. Por esta razón se busca analizar un esquema en que la acción del gobierno facilite que ingreses más personas a la esfera económica y se puedan mover por al espacio político o de sociedad civil organizada.
No se puede negar que se estructura un discurso liberal, que aboga por generar políticas públicas que le den a la persona el control de sus decisiones, a la vez tampoco se niega que este trabajo da al Estado un papel importante de impulsor del
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desarrollo y en este sentido las políticas públicas propuestas toman la capacidad instalada que tiene, sus procedimientos de evaluación para influir en el comportamiento del mercado financiero.
Las alternativas de política pública y la propuesta que se construye al final, , buscan ser elementos que contribuyan a la formación de valor público, tal como lo plantea Mark Moore, al crear una política que sea un puente entre las políticas de subsidio fiscal y las políticas de fomento productivo se espera que "los resultados obtenidos se puedan comparar tanto al costo del consumo privado como con la libertad del mismo a la hora de producir los resultados deseados" (Moore (2001 ), P.61). Siguiendo con la conceptualización de Moore, se ar.atiza la relación de las políticas de subsidio con las de crédito, pensando que "el valor se encuentra en los deseos y las percepciones de los individuos" (Moore (2001 ), P. 87) de esta forma se incorpora a la evaluación que tanto fomentan la libertad de los individuos.
A continuación se presentan los conceptos más importantes que se utilizarán en la formulación de la propuesta.
l. Pobreza.
Pobreza es un concepto que va más allá de la carencia de recursos materiales. Amartya Sen explica que la pobreza es·'( ... ) ausencia de capacidades básicas, más que ( ... ) carencia de ingreso. La ausencia de capacidades básicas provoca mortalidad, desnutrición (especialmente en los niños), morbilidad persistente, analfabetismo y otras carencias" (Sen (2000), p. 20). Sin embargo, ''hay una relación entre bajo ingreso y falta de capacidades y esta relación instrumental entre un ingreso bajo y una baja capacidad es lo que causa diferencias entre comunidades" (Sen (2000), p. 87-88).
El principal objetivo de este trabajo es analizar un mecanismo que permita que se rompa el ciclo de la pobreza en menor tiempo y, siguiendo a Sen, que los beneficiarios tengan mayores libertades, enumeradas por éste de la siguiente forma: '' 1) _ libertad política, 2) facilidades económicas, 3) oportunidades sociales, 4) garantías de transparencia y 5) seguridad social. Cada uno de esos derechos y oportunidades ayudan a que la persona aumente sus capacidades." (Sen (2000), p. 10).
El objetivo es lograr alinear incentivos para que sea más fácil y rápido salir de la pobreza y expandir sus habilidades, "( ... ) la expansión de las habilidades se alcanza siendo más productivos y obteniendo un mayor ingreso, también hay una relación de
aumentar la capacidad para meJorar el poder adquisitivo. ( ... ) mejor educación y cuidado de la salud ( ... ) impulsan las probabilidades para que una persona salga de la pobreza". (Sen (2000), p. 90).
Existe otro nivel que no se tocará a fondo en este trabajo y es que "( ... ) una persona con alto ingreso pero sin oportunidades de participación política no es "pobre" en el sentido usual, pero es claramente pobre en términos de una libertad fundamental" (Sen (2000), p. 93- 94). Se pretende que sea el siguiente paso en la investigación y discusión de las políticas de Desarrollo Humano y de acceso a microcréditos que aquí se presentan.
Por otro lado, CONEV AL define a quien se encuentra en ~sta situación de la siguiente forma: "Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social ( en los seis indicadores: de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias." (CONEVAL, Glosario de Términos).
Como se puede apreciar coincide con Sen en que la pobreza va más allá de carencia de recursos monetarios. Por lo que las propuestas deben articularse para lograr el progreso.
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Este trabajo también quiere enfocarse en los riesgos que presenta que un
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programa social se vuelva asistencial y clientelar, por tanto el objetivo se-- tiene que
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centrar en fomentar el incremento de las libertades que ya se han m e n c i o n a d _ o . ~
2. Desarrollo humano. 1
Sen define el desarrollo humano como "la creación de oportunidades sociales que influyen directamente en la expansión de capacidades y la calidad de vida. La expansión del cuidado de la salud, educación, seguridad social, etc., contribuye directamente al aumento en la calidad de vida y su florecimiento" (Sen (2000), p. 144).
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define el desarrollo humano como "la libertad que gozan los individuos para elegir entre distintas opciones y formas de vida. Los factores fundamentales que permiten a las personas ser libres en ese sentido, son la posibilidad de alcanzar una vida larga y
saludable, poder adquirir conocimiento individual y socialmente valioso, y tener la oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar un nivel de vida decoroso" (PNUD- México, consulta en línea).
El centro del concepto es la libertad que tienen los individuos para tomar decisiones. Los programas sociales deberían fomentar que los ciudadanos más vulnerables lleguen a un piso en el que puedan acceder a satisfactores básicos y partiendo de este entren en una senda de crecimiento.
La propuesta que se presenta se refiere a crear un mecanismo para poder gozar de las libertades descritas y que ejerciéndolas puedan entrar en un mecanismo que los lleve a ser autosustentables.
3. Microcrédito.
La palabra microcrédito está asociada a varias cosas, en años recientes, es relacionada con la estrategia de Grameen Bank. Para este trabajo armaremos un concepto
tomando los elementos que dicho banco considera más relevantes. "Es un crédito enfocado a ayudar a las personas más pobres. Se otorga con base en la confianza y no en contratos legales. Se entrega para actividades productivas y no para consumo. Es otorgado a personas que los bancos catalogan como '·no sujetos de crédito'·. Su objetivo principal es crear capital social'' (Grameen Bank, Octubre 2011, What is Microcredit?).
4. Capital social.
Robert D. Putnam lo define como "las características de la organización social, tales como redes, normas y confianza, que facilitan la coordinación y cooperación para el beneficio mutuo. El capital social aumenta los beneficios áe la inversión en capital fisico y humano" (Putnam (l 993 ), The Prosperous Community, p. 1 ).
Putnam define al capital social como un bien público que como otros bienes públicos no brinda un beneficio a un particular, ·'normalmente consiste en relaciones, normas y confianza transferible en un contexto social" (Putnam ( 1993 ), The
Prosperous Community, p. 4).
Putnam pone como ejemplo de un grupo en el que hay capital social las
asociaciones de crédito rotativo, dice que "la cooperación se basa en que todos confian en que los demás cooperarán, no en una ética general que provoque una visión de la humanidad'' (Putnam ( 1993 ), Makink democracy work, p. 168), más adelante señala
que hay un dilema sobre si estas organizaciones crean capital social o utilizan el capital ya existente. Cuando existe la creación de capital social se puede ingresar a "un círculo virtuoso que trae como resultado equilibrios sociales con altos niveles de cooperación, confianza, reciprocidad, compromiso cívico y el bienestar colectivo" (Putnam ( 1993 ), Makink democracy work p. 177).
5. Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYMES).
En la literatura sobre microcréditos no hay una definición clara de estas empresas, sin embargo, las Reglas de Operación del Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa establece el número de empleados que debe tener una empresa para ser consideradas en cada una de estas.
Cuadro l. Estratificación de las empresas según su tamaño
Tamaño Sector Rango de Rango de Tope máximo
número de monto de combinado*
trabajadores ventas anuales (mdp)
Micro Todas Hasta 10 Hasta$ 4 4.6
Pequeña Comercio Desde 11 hasta Desde$ 4.01 93
30 hasta$ 100
Industria y Desde 11 hasta Desde$ 4.01 95
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50 hasta$ 100
serv1c10
Mediana Comercio Desde 3 1 hasta Desde$ 100.01 235
100 hasta$ 250
Servicios Desde 51 hasta 100
Industria Desde 51 hasta Desde$100.01 250
250 hasta$ 250
.* Tope Máximo Combinado= (Trabajadores) x 10 %
+
(ventas anuales) x 90 % Secretaría de Economía (2012). Reglas de Operación del Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeiia y Mediana Empresa (Fondo PYME) para el Ejercicio Fiscal 2012.Marco metodológico
La investigación se basa en la revisión de distintas fuentes sobre los dos temas que se abordan. La revisión del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se hace en los principales documentos como son la Ley de Desarrollo Social, las Reglas de Operación y las evaluaciones del programa.
A la par, se integran algunos elementos teóricos para sustentar qué se esperaría de un programa de desarrollo humano integral. Se hace referencia a conceptos elaborados por Amartya Sen, John Rawls y Robert Putnam. Los autores tienen gran literatura y no se espera analizarla a fondo, sino integrar los principales conceptos que sustentan a una propuesta de política pública.
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-Se revisarán las políticas que se han realizado para fomentar las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, focalizando en las barreras de entrada que existen para las personas de menores ingresos, beneficiarios del programa Oportunidades. Esto para analizar las dificultades que las personas en situación de pobreza tienen para valerse por ellas mismas.
Como señala el objetivo del trabajo, no se pretende crear un nuevo programa, sino realizar algunas modificaciones para alinear la Política de Desarrollo Social con la Política de Promoción de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas; incluyendo la posibilidad de que a partir de este espíritu emprendedor se formen las condiciones para que se construya capital social en estas comunidades, de tal forma que el beneficio económico que obtengan unas familias genere extemalidades positivas en toda la comunidad.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
l. Principales objetivos
El Plan Nacional de Desarrollo en el "Eje 3. Igualdad de Oportunidades" establece que los principios rectores de la política social son: "focalizar los recursos en los programas que han demostrado ser más efectivos. Utilizar sistemas de evaluación y seguimiento que permitan monitorear y mejorar los programas en forma constante. Promover la coordinación de acciones entre las dependencias y organismos del Gobierno Federal, así como los distintos órdenes de gobierno. Priorizar acciones encaminadas a elevar las capacidades de las personas que permitan resolver el problema de la pobreza no sólo en el corto plazo, sino en el mediano y largo plazo, atacando las causas de esta problemática y no sólo sus efectos inmediatos. Desarrollar e implementar un padrón único de beneficiarios de todos los programas de apoyo social del Gobierno que permita una cobertura más eficiente de los beneficiarios. Vincular adecuadamente los programas para crear sinergias entre programas complementarios y evitar duplicidad de esfuerzos. Transparentar la asignación y el gasto de los recursos''. (Plan Nacional de Desarrollo, Eje 3)
Los programas que se articulen para el ataque a la pobreza deben tener mecanismos de disciplina para que los beneficiarios logren abatir sus niveles de rezago, así como tener claro cuál es su público objetivo.
La Ley general de Desarrollo Social establece que los objetivos principales de la Política Nacional de Desarrollo Social son "propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desa~rnllo social y a la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social; Promover un desarrollo económico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribución; Fortalecer el desarrollo regional; y, Garantizar formas de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social". (Ley general de Desarrollo Social, Artículo 11 ).
"La Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes: Superaciór;i de la pobreza __ <!_!!'_av~!i _ _Q~__l-ª_ t:!g_ucaci§..i:i.,_1ª__~ªluct,1ª,_ alimentación, la generación de .empleo eingreso, auJp~m,ple.o..y_.capac.itac.ión;...s~,g_~rida_d __ _
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social y programas asistenciales; desarrollo regional; infraestructura social básica, y fomento al sector social de la economía". (Ley general de Desarrollo Social, Artículo 14).
"Los mumc1p10s, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal estimularán la organización de personas, familias y grupos sociales, destinando recursos públicos para promover proyectos productivos; identificar oportunidades de inversión, y brindar capacitación, asistencia técnica y asesoría para la organización y el diseño de proyectos y apoyo legal para la realización de estas actividades". (Ley general de Desarrollo Social, Artículo 34).
Para tener un programa de gobierno que atienda de forma directa y específica la pobreza, se tiene que partir de la definición de pobreza. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) dentro de los "Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza" expresa que "la definición de pobreza considera las condiciones de vida de la población a partir de tres espacios: el del bienestar económico, el de los derechos sociales y el del contexto territorial. ( ... ) La población en pobreza multidimensional será aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir los bienes y los servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presente carencia en al menos uno de los seis indicadores: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios en los servicios de vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.'' (Coneval (20 l O), Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza, p. 12)
El primer objetivo que este documento señala es "reducir significativnmente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo" (Plan Nacional de Desarrollo, p. 150). El segundo objetivo plantea: "apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad de vida, impulsando y apoyando la generación de proyectos productivos'' (Plan Nacional de Desarrollo, p. 155).
Uno de los principales instrumentos que se han creado para alcanzar estos objetivos es el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. El diagnóstico que presenta la introducción de las reglas de operación dice que "la desigual distribución del
ingreso y en el acceso a oportunidades ha sido un elemento persistente en la historia de nuestro país. ( ... ) Cuando las carencias son extremas, además de la falta de ingresos,
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las personas y los hogares concentran los mayores índices de desnutrición, ~ enfermedades, analfabetismo y abandono escolar. Se genera así un círculo vicioso en que los integrantes de las familias más pobres no desarrollan sus capacidades, lleva a que las nuevas generaciones hereden la pobreza y la imposibilidad de generar ingresos que les permitan superar su condición" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 2).El objetivo general del Programa Nacional de Desarrollo Humano Oportunidades (en adelante Oportunidades) es "favorecer el desarrollo de las capacidades asociadas a la educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias del Programa para contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 3).
Los objetivos específicos son otorgar apoyos crecientes en educación básica y media básica con el fin de propiciar su inscripción y asistencia regular a la escuela. Asegurar el acceso a un Paquete Básico de Salud. Dar apoyo para que las familias beneficiarias mejoren su alimentación y nutrición, con énfasis en la población más vulnerable como son los niños y niñas, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. Fomentar el compromiso con los objetivos mediante el cumplimiento de las corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del Programa, potenciar los efectos del Programa mediante los otros apoyos monetarios que establezca el Gobierno Federal para la población beneficiaria del Programa. (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 3).
La población a la que está dirigido este programa "son los hogares donde las condiciones socioeconómicas y de ingreso impiden desarrollar las capacidades a sus integrantes en materia de educación, nutrición y salud ( .. .)" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 4).
"Las familias elegibles para ingresar o reingresar al programa son aquellas cuyo ingreso per cápita estimado es menor a la Línea del Bienestar Mínimo" las prioridades del programa son "hogares cuyo ingreso per cápita estimado se encuentre por debajo de la línea de bienestar mínimo y tengan integrantes menores de 22 años. Hogares cuyo ingreso per cápita estimado se encuentre por debajo de la línea de bienestar mínimo y
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despegue de esta líne~ e inclusive sea autosustentable.
El programa se integra por distintos componentes. El primero es el componente educativo que busca que los hijos de personas en pobreza puedan permanecer en la escuela, "apoyan la inscripción, permanencia y asistencia regular a la primaria, secundaria y media superior de los hijos de los beneficiarios" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 5), la forma en que esto se instrumenta es por medio de becas para la compra de útiles escolares, becas para jóvenes que terminan la educación media superior antes de los 22 años, otorgándoles un apoyo monetario cuando acreditan su conclusión (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 6).
El segundo componente es el de salud, cuenta con tres estrategias específicas: proporcionar el paquete básico de salud, promover la nutrición de los beneficiarios y promover el autocuidado de la salud (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 6 ).
El éxito de este programa está ligado a que en su formación es corresponsal, esto quiere decir que fomenta que las familias inscriban a los niños a la escuela y acudan a sus citas en el centro de salud, cumplir con estos requisitos les asegura permanecer en el programa y serán la base para formar un registro que les permita ser sujetos de crédito. Los términos que marca la ley son los siguientes: "Inscribir a los menores de 18 años, cumplidos al 3 l de diciembre del año de inicio del ciclo escolar, que no hayan concluido la educación básica en las escuelas de educación primaria o secundaria autorizadas y apoyarlos para que asistan en fom1a regular a clases e inscribir a los jóvenes de hasta 22 años y once meses con necesidades educativas especiales en escuelas de educación especial. Inscribir a los jóvenes de hasta 21 años, cumplidos al 31 de diciembre del año de inicio del ciclo escolar, que hayan concluido la educación básica, en los planteles de educación media superior autorizados y apoyarlos para que permanezcan en el sistema escolar. Registrarse oportunamente en la unidad de salud que les sea asignada al momento de incorporarse. Todos los integrantes de la familia
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beneficiaria deben asistir a sus citas programadas en los servicios de salud, incluyendo los adultos mayores. Participar mensualmente en las acciones de comunicación educativa para el autocuidado de la salud, preferentemente por parte del integrante de la familia beneficiaria de 15 hasta 60 años de edad que sea citado. Se eximirá del cumplimiento de esta corresponsabilidad a los integrantes de la familia beneficiaria que presenten, en la unidad de salud a la que están asignados, un certificado médico expedido por el sector salud que haga constar que padecen de algún tipo de discapacidad psicomotriz, auditiva o visual severa que impida su asistencia a las acciones de comunicación" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 10).
Las Reglas de Operación también marcan las causas por las que será dada de baja una persona del Padrón Activo de Beneficiarios, para fines de este análisis se destaca el siguiente: "la familia beneficiaria ya no cumpla con los criterios de elegibilidad del Programa como resultado de la evaluación de las condiciones socioeconómicas para determinar su permanencia en el Programa" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 14), esta disposición es un obstáculo que se pone para evitar el uso político y clientelar de los apoyos brindados, es necesaria por una historia en la que un partido hegemónico controlaba los beneficios sociales con fines electorales. Sin embargo, como lo explica Sen, uno de los objetivos es que las personas aumenten sus capacidades y tengan acceso a mayores libertades, por lo que también restringe el espectro de elección de los beneficiarios, este trabajo intenta ofrecer un mecanismo en el cual se logren asegurar las condiciones mínimas de bienestar, pero que permita el desarrollo de las personas.
2. Principales logros.
El objetivo de Oportunidades es muy claro: romper el círculo intergeneracional de la pobreza; _pa~a m~~-i! el cumplimiento de este Q!:>i~tiv9 se divide en metas intem1edias como el acceso a la educación, acceso a los servicios de
salud
y la lucha cante.a la-··---···-
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desnutri~j~n de las pers9nas; a continuación se presentarán algunos datos que muestran hasta qué punto ha logrado el objetivo general.
Los indicadores que se señalarán a continuación están relacionados con los principales problemas que se quieren abatir, se tomarán como puntos de comparación
los datos del cuarto bimestre del año 2000 y los resultados preliminares presentados para el cuarto bimestre de 2012. Se analizarán las implicaciones de las modificaciones en algunos indicadores, partiendo de los postulados teóricos presentados anteriormente.
A continuación se presenta el Cuadro 2 en el que se comparan algunos indicadores de progreso social en 2000 y en 2011, se decidió tomar los puntos extremos de los datos por la razón de que cubren el tiempo en que más énfasis ha tenido el programa y es casi un ciclo político, un análisis más completo podrá hacerse el próximo año una vez que se publiquen los resultados del último trimestre del año 2012.
El primer indicador positivo es el incremento en los egresados de secundaria que indica que la política de condicionamiento de subsidio es efectiva para motivar a que las personas cumplan con otro nivel educativo. Es relevante que no sólo se ha concentrado en el incremento de cobertura, sino en el elemento educativo que es la fuente de capacidades que le permitirá superar las barreras que los tiene en alguna posición social.
La cobertura de salud en el IMSS registra un aumento del 66.9% mientras que en la Secretaría de Salud un incremento de 156.2%, dado que las personas que no cuentan con segmidad social formal asisten a la Secretaría de Salud puede plantearse la hipótesis de que la condición de ir a revisiones periódicas ha provocado que por lo menos se registren, aún más, si nos enfocamos en los que están en control. la tasa de crecimiento registrada en la Secretaría de Salud es de 159 %, estos datos podrüm indicar que los beneficiarios se sienten responsables de cumplir con estas condiciones, por lo menos para no perder el subsidio. En la propuesta que se formulará se pretend(! utilizar este compromiso para calificar como candidato de un crédito, pensando en que esto reforzará el incentivo para ser cumplido.
Como se mencionó líneas atrás estos resultados pueden prevenir de las acciones que se hacen para mantener la transferencia monetaria. Al pretenderlo ligar con el otorgamiento de un crédito, se busca que aumente el deseo para cumplir estos requisitos y el compromiso para desarrollarse por cuenta propia.
Cuadro 2. Comparación de indicadores de seguimiento, evaluación y gestión de Progresa 2000 con indicadores de resultados del programa Oportunidades 2011
Mayo- Junio 2000 Septiembre- Octubre 2011 (Corresponsabilidad de mayo- junio 2011) Egresados secundaria 170 696 547 075 Estudian primaria 0% 92.22 % Estudian secundaria 0% 91.31 % Familias: l) IMSS a) Registradas 870 028 1 451 748 b) En control 853 103 1 442 343 2) Secretaria de salud a) Registradas I 666 712 4 271 528 b) En control I 605 218 4 169 653
Acucien a control prenatal
a) IMSS 89.55 % 99 % b) Secretaría de salud 85.79 % 98.44 % Niños desnutridos a) IMSS 73 849 129 103 b) Secretaria de salud 309 639 453 795 Reciben suplementos a) IMSSª 129 285 64 256 (175.07 %) (49.77 %) b)
ssb
200 863 2~6 665 (54.35 %) 1 (64.87 %)Nota. Los datos marcados rnn el supcrindicc a, tllman d número total de niñlls desnutridos registrados por el IMSS rnmo 100 %.
Los datos marcados con el superindice b, toman el número total de niños desnutridos registrados por la Secretaria de Salud como
100%.
Elaboración propia con información ele: Secretaria de Desarrollo Social (2000). Indicadores de seguimiento. emluación F gestión
de Progresa (por entidad .federatim). bimestre maro- junio. México. y Coordinación Nacional del Program~ de Desarrollo
Humano Oportunidades y Secretaría de Desarrollo Social (2011 ). Matri: de indicadores de resultados del programa de
Oportunidades (Por entidadfederatirn). Bimestre operatirn Noriembre- Diciembre 2/JI I (con la corresponsabilidad julio-agosto 2011). México.
3. Críticas al Programa Oportunidades.
El "Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2012", elaborado por CONEV AL, a pesar del crecimiento en cobertura, en "201 O había alrededor de 500,000 hogares identificados como parte de la población en pobreza que no han podido ser atendidos" (CONEV AL, "Informe de la Política de Desarrollo Social en México 2012", P. 59), esto significa que es necesario ampliar la cobertura, el informe señala que algunas de las razones por las que por las que existe este rezago son: "( ... ) las localidades no cuentan con acceso a una unidad de salud; o son pequeñas, dispersas y móviles o pcr dificultades administrativas" (CONEV AL, "Informe de la Política de Desarrollo Social en México 2012", P. 59).
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y otros programas de fomento al crédito están enfocados a zonas rurales, lo que significa que "no hay instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable residente en áreas urbanas ( ... )" (CONEVAL, "Informe de la Política de Desarrollo Social en México 2012, P. 60).
4. Limitaciones (¿Qué no es Oportunidades?)
El Programa Oportunidades busca dar un piso mínimo para romper el círculo intergeneracional de la pobreza, es claro que se ha cumplido con este propósito. Sin embargo, no está claro qué mecanismos debe seguir para incrementar sus libertades básicas, en especial las libertades políticas y las facilidades económicas (Cf. Sen, Development as freedom, p. l O).
La construcción de mejores condiciones de vida requiere contar con capital, sin embargo, en este nivel no se tiene una fuente de recursos más allá del susidio. Es comprensible que se impusieron requisitos de control para evitar desvíos e inhibir el abuso, sin embargo, estos mismos requisitos inhiben que las personas formen una bolsa que les serviría como motor de su desarrollo.
Por ejemplo, la reglamentación del Programa Oportunidades incluye las causas por las que una persona puede quedar fuera del Padrón de Beneficiarios, una de las cuales dispone que ·'Ia familia beneficiaria ya no cumpla con los criterios de elegibilidad del Programa como resultado de la evaluación socioeconómica para determinar su permanencia en el Programa" (Reglas de Operación del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 14). No hay claridad si esta disposición penalizará que las personas se estén desarrollando, considerando que la construcción de habilidades es un proceso complejo.
Por ejemplo, si un niño es miembro de una familia beneficiaria del Programa, ha gozado de facilidades para asistir a la escuela y tiene una base nutricional buena. Si tiene suerte de vivir cerca de una secundaria o de poder acceder a la telesecundaria tendrá mayores habilidades, la pregunta es ¿qué va a hacer con estas habilidades?, la concepción de generar un piso mínimo ha dejado fuera qué se hará después de este límite inferior, ¿debe seguir recibiendo subsidio?, ¿se le debe retirar el subsidio en forma automática?
Por otro lado, si ha logrado aumentar sus capacidades, tendría que viajar a otra localidad para buscar más niveles de educación o un trabajo significativamente mejor pagado, en este caso ¿debe seguir siendo beneficiario?, ¿los beneficiarios deben ser la parte de la familia que se queda en la localidad de origen?, ¿la transferencia le debería cubrir las nuevas necesidades en la nueva localidad? El punto en que se quiere llamar la atención no es en que la migración sea negativa o positiva, sino del papel de Oportunidades en este contexto y el papel de la promoción de desarrollo
Una posibilidad con menos incertidumbre y con beneficios inmediatos es que la persona no rebase la línea de pobreza, esto lo lleva a rechazar otros medios paro obtener ingresos. En pequeñas comunidades, no buscará sembrar o ser contratado por el dueño de la tierra, ya que tendría que enfrentar la incertidumbre de la cosecha y si es muy exitoso salir del programa.
Por otra parte, una persona en estas circunstancias es difícil que se acerque a los programas de incentivos a la producción, de los que se hablará en el próximo apartado, ya que desconoce cómo hacer rentables las actividades productivas que ya realiza. Como se analizará, los recursos con los que cuenta le impiden ser autosustentable y no cuenta con las condiciones pertinentes para fondearse en otro lugar. Entonces el problema al que nos enfrentaremos es articular las políticas sociales con las políticas que promueven el desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES), a continuación se hará el análisis de estas políticas.
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)
l. Objetivos.
El Plan Nacional de Desarrollo en el "Eje 2 Economía competitiva y generadora de empleos" establece que "la finalidad de la política económica de la presente Administración será lograr un crecimiento sostenido más acelerado y generar los empleos formales que permitan mejorar la calidad de vida de todos los mexicanos. Mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de todos, especialmente de aquellos que viven en la pobreza, es un imperativo social", en relación a las personas con' escasos recursos señala que "la insuficiencia de recursos económicos y la marginación impiden satisfacer las necesidades básicas y limitan la participación plena de los ciudadanos en los ámbitos político, social, económico y cultural. Sin oportunidades de empleo y de participación plena en la marcha económica del país, no es posible alcanzar un desarrollo humano integral" (Plan Nacional de Desarrollo, Eje 2). Más adelante menciona la meta de reducir la pobreza como un elemento que impactará en la reducción de factores negativos que inhiben la inversión, pero deja a la política social la tarea de atender el problema.
La Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa presenta entre sus objetivos: "crear un entorno favorable para que las MIPYMES sean competitivas en los mercados nacionales e internacionales. La creación de una cultura empresarial y de procedimientos, prácticas y normas que contribuyan al avance de la calidad en los procesos de producción, distribución, mercadeo y servicios al cliente de las MIPYMES. El acceso al financiamiento para las MIPYMES, la capitalización de las empresas, incremeni.o de la producción, constitución de nuevas empresas y consolidación de las existentes. Apoyos para el desarrollo de las MIPYMES en todo el territorio nacional, basados en la participación de los Sectores; la compra de productos y servicios nacionales competitivos de las MIPYMES por parte del Sector Público, los consumidores mexicanos e inversionistas y compradores mexicanos e inversionistas y compradores extranjeros, en el marco de la normativa aplicable; ( ... ) Esquemas para la modernización, innovación y desarrollo tecnológico de las MIPYMES ( .. .)" (Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, pp. 3- 4).
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Las Reglas de Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) establecen que es objetivo de este "contribuir al desarrollo económico nacional, a través del otorgamiento de apoyos a proyectos que fomenten la creación, consolidación y competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas y las iniciativas de los emprendedores, así como a aquellos que promuevan la inversión productiva que permitan generar más y mejores empleos, más y mejores micro, pequeñas y medianas empresas, y más y mejores emprendedores" ( Reglas de Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) 2012, p. 2).
La Reglas de Operación señalan que los beneficiarios del programa son "emprendedores, micro empresas, pequeñas y mediana empresas" (Reglas de Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) 2012, p. 7) este podría ser el primer obstáculo para que las personas que han vivido de actividades de subsistencia y del apoyo que les brinda el Programa Oportunidades puedan desarrollar un proyecto productivo, ya que este mismo reglamento define al emprendedor como "las mujeres y los hombres en proceso de crear, desarrollar o consolidar una micro, pequeña o mediana empresa a partir de una idea emprendedora'" (Reglas de Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) 2012, p. 4).
A partir de las definiciones anteriores que brinda la ley se encuentran obstáculos para que las MIPYMES sean el motor para que las personas de menos ingresos accedan a esta formación empresarial como motor para acelerar la salida de la pobreza. El principal obstáculo es que la ley está dirigida a quienes ya están en proceso de crear o tienen ya un pequeño negocio; en primer instancia una comunidad beneficiaria de las transferencias directas de Oportunidades no es de emprendedores, las actividades que realizan son de subsistencia y por tanto quedan fuera de lo que cubre este programa.
Al final del marco teórico se anexó el cuadro en que se define el tamaño de cada una de las empresas, cuya definición parte del número de trabajadores y el monto anual de ventas. Si bien es cierto que la ley necesita estas definiciones para focalizar sus alcances, la combinación del tamaño de las empresas y el obstáculo para acceder a crédito una vez que ya está constituida la empresa impide que se sincronice con la estrategia para salir de la pobreza.
Estas definiciones tienen impacto en otras dimensiones, ya que la certeza de la que parte el mercado financiero es la definición del tipo de empresas sujetas a la posibilidad de un crédito, es decir, al sistema tradicional no le sería rentable otorgar un crédito a quien no está definido por la ley.
El análisis del comportamiento y resultados que han tenido instituciones que otorgan microcréditos, el caso más famoso es Grameen Bank, se ha decidido dejar fuera del documento, ya que interesa poner atención en cómo se podrían coordinar las políticas públicas para un combate más eficaz de la pobreza.
La propuesta que se articula en los siguientes capítulos tiene como objetivo dar una base legal para que la'> personas con menos recursos puedan acceder a financiamiento y, en segundo lugar, se articulen los objetivos del Programa PYME con los objetivos de abatimiento de la pobreza.
En el marco teórico se ha mencionado que para Sen abatir la pobreza es más que sólo incrementar su ingreso, si el fomento de las PYMES logra posicionarse como el motor de desarrollo de las personas también llevará al desarrollo de las comunidades en las que viven y a mejorar el nivel de vida del país.
2. Principales logros.
Los principales logros que se han reportado es '"un incremento en la productividad del 5.8%'' en las empresas que son beneficiarias frente a ·'Jas no beneficiarias de l.8%" (CONEVAL (2011), Infom1e de la E valuación Específica de Desempeño 201 O- 2011, P. 1 ).
También identifican "que es posible que tenga un efecto en la formación de empleos pero no que se mantenga a lo largo del tiempo'' (CONEV AL (2011 ), Informe de la E valuación Específica de Desempeño 201 O- 2011, P. 1 ).
3. Cobertura.
Guiado por el informe de CONEV AL la población potencial en 201 O se incrementó respecto a la que había en 2009, sin embargo, la cobertura no. También se vio que "la población atendida de 2007 a 2010 rebasó la potencial, CONEVAL sugiere que se amplíen las metas.
4. Principales carencias.
La principal carencia es que no hay promoción, lo que proyoca que "la mayor parte de empresas no solicitaron el crédito sino que los Organismos Intermedios se acercaron a ofrecerlo" (CONEV AL (2011 ), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010- 2011, P. 1 ), en el contexto de la propuesta expuesta esto limitarla el impacto en las comunidades que tienen mayor escasez de recursos.
Programas de acceso a financiamiento productivo para personas en pobreza.
Una vez que se revisó la política social más importante y la política de fomento a las MIPYMES, cabe que se revise -~l estado del acceso a crédito productivo, esta pieza es fundamental para que sea posible que los beneficiarios del Programa Oportunidades puedan iniciar el camino a ser sustentables.
El Programa Sectorial de Economía 2007- 2012 establece como uno de sus diez retos: ·'fomentar una banca social más fortalecida con mayor patrimonio social, especialmente para el sector de la población excluido del sistema financiero comercial, mediante la instmmentación de políticas públicas que apoyen el fort1lecimiento de instituciones financieras de ahorro y crédito popular que promuevan el desarrollo económico de las comunidades y de los negocios en pequeña escala" (Programa Sectorial de Economía 2007- 2012, P. 3). Dentro del Objetivo rector l.2 se dice "'Impulsar la generación de más y mejores ocupaciones entre la población emprendedora de bajos ingresos, mediante la promoción y fortalecimiento de proyectos productivos" (Programa Sectorial de Economía 2007- 2012, P. 14), de este objetivo derivan las siguientes líneas estratégicas: la línea estratégica 1.2.1 establece que "a través de México Emprende se ampliará la capacidad productiva de las empresas sociales y proyectos productivos de los emprendedores en situación de pobreza que generen empleo y autoempleo'' (Programa Sectorial de Economía 2007- 2012, ídem.) y las acciones que se emprenden son '"otorgar apoyos integrales en gestión, capacitación, innovación, financiamiento y comercialización a: Proyectos productivos que impulsen las vocaciones productivas locales en comunidades rurales y en zonas urbanas identificadas por su nivel de marginación social y su potencial competitivo. Proyectos turísticos sustentables (ecológicos, culturales, recreativos y de aventura) en áreas de propiedad social ubicadas en localidades rurales seleccionadas en coordinación con la
Secretaría de Turismo. Grupos sociales dedicados al diseño, producción, distribución y comercialización de artesanías" (Programa Sectorial de Economía 2007- 2012, Pp.
14-15).
La Secretaría de Economía tiene vanos programas que buscan fomentar la capacidad de emprendimiento y el acceso a financiamiento; dado que este trabajo busca la sincronía de incentivos, se mencionarán los programas que pueden auxiliar una política de microfinanciamiento más eficaz.
l. Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR).
Las Reglas de Operación del FOMMR establecen que es un "Fideicomiso especializado en microfinanzas para mujeres rurales de bajos ingresos, sin acceso al financiamiento de la banca tradicional, desarrolla una serie de estrategias conducentes a impactar en el desarrollo de los niveles de ingresos de las familias así como de sus capacidades emprendedoras a través del otorgamiento de: Microcréditos a mujeres de bajos ingresos de poblaciones rurales, a través de créditos a Instituciones de Microfinanciamiento e Intermediarios; apoyos no crediticios a Instituciones de microfinanciamiento para la capacitación a Microempresarias; apoyos no crediticios para el fortalecimiento de las Instituciones de Microfinanciamiento e Intermediarios por medio de capacitación y asistencia técnica, y apoyos no crediticios a Instituciones de Microfinanciamiento destinados a la difusión, promoción y operación de esquemas de microseguros, de capacitación a microempresarias y de fomento para la transferencia de tecnologías·' (Reglas de Operación para la asignación del subsidio canalizado a través del Fondo de Micro financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) parn el Ejercicio Fiscal 2012, p. 2).
- Cobertura.
La evaluación de CONEV AL carece de información para saber si hay un logro en la cobertura.
-Resultados.
Este fondo está dirigido al apoyo de intermediarios financieros, sin embargo las evaluaciones realizadas muestran que "85 % de las beneficiarias no recibieron la capacitación adecuada" (CONEVAL (2012), Evaluación Específica de Desempeño (EED) 2010-2011 Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, P. 2)
Los evaluadores señalan la necesidad de mantener intercambio de información con las instituciones financieras que darán los créditos.
2. Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES).
Las Reglas de Operación del FONAES establecen que este programa busca "contribuir a la generación de ocupaciones entre la población emprendedora de bajos ingresos, mediante el apoyo a la creación y consolidación de proyectos productivos" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 2), para lograr esto FONAES cuenta con tres estrategias: "apoyar a la inversión en la apertura o ampliación de negocios para generar y preservar ocupaciones, así como promover el desarrollo económico de las comunidades; promover las habilidades y capacidades empresariales y comerciales de quienes tienen un Negocio Establecido, y fomentar la consolidación de la banca social, para acercar los servicios de ahorro y crédito popular a la población de escasos recursos" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 2).
Las Reglas de Operación señalan la posibilidad de ser beneficiarios de vanos subsidios, .. los apoyos otorgados por el FONAES podrán ser complementados o complementarios con apoyos de otros programas públicos o privados, sin prejuicio de lo que establezcan sus disposiciones aplicables y en los términos que se precisen en los diferentes tipos de apoyo" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 2) de este modo un beneficiario de Oportunidades puede ser beneficiario de FONAES.
Este programa va en el sentido de lo que se plantea en este trabajo, "son los apoyos que otorga FONAES para abrir o ampliar un negocio, a las personas fisicas, grupos o empresas sociales que forman parte de la Población Objetivo y que cumplen con los Criterios de Elegibilidad" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 3 ).
En las reglas de operación viene una de las principales limitaciones de este, '"los beneficiarios para abrir un negocio sólo podrán recibir el apoyo una vez" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 3), dado que se trata de transferencias es comprensible
que hayan puesto esta restricción. Esto es una diferencia con la propuesta que se presenta en este trabajo, se busca alinear incentivos para que sea el mercado quien asigne los recursos.
El FONAES intenta distribuir microcréditos a organizaciones que ya existan en comunidades pobres. La política que se desarrolla en este trabajo busca crear los incentivos para que quien aún no tiene un negocio establecido pueda construirlo a partir de las actividades que ya realiza la comunidad, sin importar que estén establecidos como organización o no.
Las Reglas de Operación al referirse al préstamo para capital inicial señalan que "no se podrá utilizar para el pago de deudas, o adquisición de terrenos" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 5), la exclusión de pago de deudas se comprende y no se discutirá aquí, en cuanto a la adquisición de terrenos pareciera que es un límite que afecta a las comunidades más pequeñas, explico, si los que viven de la tierra tienen que rentar tierras y asumir el riesgo de emprender un negocio, para una persona en estas condiciones sería más racional apoyarse en el programa de transferencias directas y no enfrentar la incertidumbre de un nuevo negocio.
Este programa sí cuenta con apoyos para la comercialización del producto, en el esquema que se elabora e11. este trabajo, se plantea darle la libertad para que el beneficiario decida en qué usar el recurso. Más adelante se esbozará la forma en que podría operar.
Las Reglas de Operación también señalan el cumplimiento de entrega de estudios de mercado y de viabilidad financiera, parece una forma conveniente para cubrir riesgos, para esta nueva propuesta se tendrán que generar mecanismos de cobertura pero sin que sean un desincentivo, se elaborará una propuesta que se apoye en las condiciones del Programa Oportunidades.
Resultados.
FONAES "reporta haber ayudado a generar 20, 974 ocupantes durante 2010. Tal cifra equivale -según FONAES- al 37 % de todas las ocupaciones generadas en el segmento de micronegocios de bajos ingresos en 201 O" más adelante señala que "el número de ocupaciones por FONAES fue equivalente al 1.6 % de los generados por los micronegocios" (CONEVAL (2012), "Informe de la Evaluación Específica de
Desempeño 2010- 2011 Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES), p. 2).
-Cobertura.
La población potencial se define como "rural, campesmos, indígenas y población urbana en escasez de recursos y se cuantifica en 45, 237, 239" la población
objetivo es "la población rural, campesinos, indígenas y población urbana en escasez de recursos que demuestre su capacidad organizativa, productiva, empresarial para abrir o ampliar un negocio y que esté interesado en pedirle apoyo al FONAES" (CONEVAL (2012), "Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010- 2011 Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FON AES), p. 7)
-Evolución.
La población potencial se ha ido aumentando mientras que la población atendida ha disminuido, dado el comportamiento de la población objetivo, parece resultado de las reglas del programa.
Cuadro 3. Evolución de las Poblaciones Potencial, Objetivo y Atendida del
FONAES.
-Año Población potencial Población objetivo Población Atendida
2008
so
so
61,3092009 38,976,448 6,251 40,039
-2010 45,237,239 44,790 46,205
Fuente: CONEV AL (2012), "Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010- 201 l. Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad", México.
3. Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM).
Este programa busca acercar "microcréditos a los hombres y mujeres de poblaciones urbanas y rurales, a través de créditos a Instituciones de Microfinanciamiento e Intermediarios de Apoyos no Crediticios estas mismas Instituciones para la apertura de centros de atención que amplíen la cobertura del Programa mediante el otorgamiento de microcréditos en más municipios y localidades, así como para un esquema de garantías" (Reglas de Operación para la asignación del subsidio canalizado a través del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) para el ejercicio fiscal 2012,p. 2)
