Asociaciones Público Privadas: Experiencias y aspectos generales
Julio 2014
Expositor
Dr. Sergio Alejandro Hinojosa
Curso
Las Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo de
Infraestructuras y Servicios
Agenda
2
1
Contexto y objetivos del curso
2
3
Características APP
4
Lecciones aprendidas,
mejores prácticas y
algunas tendencias
internacionales
Elementos para evaluar conveniencia
5
Regulación financiera y
económica
3
CONTENIDOS EXPOSITORES HORARIO 01 de Julio de 2014
Sesión I: Lecciones aprendidas, mejores prácticas y tendencias en APP
Sergio Hinojosa 8:30 - 10:00 am
La experiencia internacional en APP
¿Cuáles son las lecciones aprendidas de los últimos 20 años?
La importancia de los aspectos institucionales
Algunos ejemplos de mejores prácticas
Las renegociaciones de contratos APP
Tendencias internacionales en APP
Casos exitosos y no exitosos
Sesión II: Aspectos generales de Asociaciones Público Privadas Sergio Hinojosa 10:15 - 11:30 am
¿Qué son las APP?
¿Cuáles son las tipologías de APP?
Análisis comparativo entre una APP y un mecanismo tradicional
Características de las APP y los servicios de los usuarios
Las etapas de un proceso APP
Regulación económica de APP: tarificación, técnicas de regulación monopolios naturales y facilidades esenciales.
Regulación financiera en APP
Sesión III: Principales aspectos de una transacción Julio Toro 11:45 – 13:15 pm
Definición de servicios obligatorios
Definición de servicios complementarios y opcionales
Aportes de capital de mínimo
Mecanismo de financiación
El plazo y rol de las tarifas
Riesgos
Estructura de un transacción
Institucionalidad
Variable (s) de adjudicación y plazo variable
Mecanismos de Pago
Sesión IV: El marco legal de APP en México Sergio Olivar 13:30 – 15:00 pm
Principales aspectos de la Ley de Adquisiciones a nivel federal
La Ley de Asociaciones Público Privadas y su Reglamento
Interacción con la Ley de Proyectos Prestación de Servicios de Chiapas
4
02 de Julio de 2014Sesión V: Regulación de niveles de servicio Eduardo Morín 8:30 – 10:00 am
Definición de servicio vs calidad
Indicadores SMART
¿Cómo se construyen?
Principales Indicadores claves de desempeño
Regulación por indicadores de desempeño
Ejemplos
Sesión VI: Lineamientos APP a nivel federal Othón Pérez 10:15 – 11:30 am
Lineamientos de APP en México preparados por la SHCP
Procesos y Procedimientos a Dic. 2013
Como presentar proyectos APP a nivel federal
Sesión VII: Análisis Costo Beneficio Integral Sergio Hinojosa 11:45–13:15 Pm
Evaluación socioeconómica
Análisis de Elegibilidad
Análisis de valor por dinero y caso aplicado
Sesión VIII: Análisis de Riesgos Heinz Roque 13:30 – 15:00 pm
Definiciones
Identificación de causas
Jerarquización de causas
Valoración de riesgos de sobrecostos e ingresos
Asignación: discusión y ejemplos
03 de Julio de 2014
Sesión IX: Taller práctico de riesgos Heinz Roque 8:30 – 10:00 pm
Talleres de riesgos y paneles de expertos
Metodología de trabajo para identificación, jerarquización y valoración de causas/riesgos
Discusión de un caso
Sesión X: Introducción al Project Finance para APP Eduardo Ramos 10:15– 11:30 am
¿Qué es el Project Finance?
Origen de los recursos
¿Cuáles son los proyectos financiables?
Estructura de capital
Requisitos para financiar proyectos de infraestructura
Sesión XI : Taller grupal de Elegibilidad Eduardo Morin 11:45 – 15:00 pm
Objetivos de Aprendizaje para el participante
1. Comprender los fundamentos de las asociaciones público privadas, conocer la
situación actual a nivel internacional, las mejores prácticas y lecciones
aprendidas.
2. Conocer la estructura de una transacción APP y la forma como realizar los
procesos para su diseño e implementación.
3. Conocer los aspectos relevantes de los temas legales de acuerdo al marco
federal y estatal, y de manera especial diseño de cláusulas principales.
4. Comprender el concepto de Valor por Dinero y la forma de aplicarlo a través del
Comparador Público Privado
5. Saber lo que significa un análisis de riesgos, y las diferencias entre riesgos
fundamentales (basales) y causas.
6. Comprender la dinámica, sus ventajas y limitaciones así como los resultados que
son posibles de obtener en talleres grupales, particularmente para los análisis de
elegibilidad y de riesgos.
7. Conocer algunos elementos de Project Finance para APPs
8. Contar con los elementos que le permita profundizar de manera individual a
través de la lectura especializada y/o estudios formales aspectos específicos
sobre las APPs.
COMO SE DEFINE UNA APP EN
TRANSPORTE (CARRETERA/FF.CC.)
SOCIOLOGO
1
Un sociólogo diría que es una
oportunidad de dignificar
la forma de transportarse de una comunidad
a otra comunidad
INGENIERO
2
ingeniero diría que es la construcción
y rehabilitación de una obra civil que cumple
con especificaciones técnicas
cierto estándar estructural y con servicialidad
COMO SE DEFINE UNA APP EN
TRANSPORTE (CARRETERA/FF.CC.)
ABOGADO
3
un abogado diría que es un contrato
de largo plazo con cláusulas
de responsabilidad
compartida
COMO SE DEFINE UNA APP EN
TRANSPORTE (CARRETERA/FF.CC.)
POLITICO
4
un político diría que es la oportunidad
para que el Estado modernice
su infraestructura en beneficio
de la comunidad en su conjunto
.
COMO SE DEFINE UNA APP EN
TRANSPORTE (CARRETERA/FF.CC.)
“ECONOMISTA”
5
Sujeto a riesgos y regulación
de los servicios prestados
COMO SE DEFINE UNA APP EN
Sociedad de Propósito
Especial (SPV)
Equity
(10-30%)
Deuda
Subordinada
(90%)
Fondos
de Accionistas
(10%)
Deuda
(90-70%)
Financista
Deuda Senior
(100%)
Contratistas/desarrollares/inversionistas
Pagos a
proveedores/participante privado
- Constructor (s)
- Operador (s)
Estructura típica de una APP
11
Ministerio o
Organismo Público
Usuarios
Regulador (s):
tarifas,
Calidad, oportunidad,
contratos
Tarifas Pagos ( PPD + PPU)Ministerio de Finanzas Públicas
Hacienda, Tesoro
¿Por qué hacerlo?
¿Cuándo es conveniente?
¿Cómo: modalidad y tipologías?
¿ Con cuál marco legal?
¿En qué: en el CORE, en los “ facilities: hard y soft”?
¿Cuál es la frontera de participación privada?
Análisis de conveniencia para Proyectos no autofinanciables
(requiere pagos del gobierno - APP Puro y APP MIxto)
12
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Análisis de conveniencia
Proyectos Productivos (Tarifa usuario/autofinanciable)
13
Ingreso Neto APP
Ingreso Neto APP
Proyecto Público de Referencia
(PPR)
Proyecto APP
Costo Base 1
Costo Base 2
Costo Base 3
Costo Base 4
Costo Base n
Costo Base
Riesgo Total 1
Riesgo Total 2
Riesgo Total 3
Riesgo Total 4
Riesgo Total n
Riesgo Total
1
1
1
1
1
1
1
1
Riesgo
Retenido
Riesgo
Transferido
Ingreso de
Terceras Fuentes
1
1
1
1
1
1
Riesgo
Transferido
+PRP
1
1
Pago al
Inversionista
Desarrollador 1
Pago al
Inversionista
Desarrollador 2
Pago al
Inversionista
Desarrollador 3
Pago al
Inversionista
Desarrollador 4
Pago al
Inversionista
Desarrollador n
Pago al
Inversionista
Desarrollador
Riesgo Retenido
Costos
Administrativos
Frontera de posibilidades de desarrollo para servicios públicos
que implican inversión en infraestructura
Caso aeroportuario
P
ar
ticipación púb
lica
Participación privada
Modalidad pública tradicional : Air side (mantención + Land side (accesos, terminales, comerciales)+ equipo de seguridad
MPT (Air Side + equipos seguridad) + MPT Land Side (facilidades esenciales) + APP (outsourcing para servicios comerciales)
APP: [Air side + land side (accesos, terminales, comerciales)+seguridad] = full bundling MPT (Air Side + seguridad) + APP Land Side
APP: Air side + APP land side (accesos, terminales, comerciales)+ MPT seguridad : partial bundling
Nota: AVSEC, SEI, Radio-Ayuda (iluminación, comunicación, meteorología, iluminación, ILS, y control del tráfico terrestre y espacio aéreo se considera desarrollo y responsabilidad pública
Ejemplo de Servicio Traspasados
En el Reino Unido, la Especificación del Nivel de Servicio que ha sido desarrollada para
establecer un nivel de servicio requerido en el NHS, considera un diseño de 21 servicios:
1.
Servicio de Administración del Alojamiento
2.
Servicio de Estacionamiento y Administración de Tráfico
3.
Servicio de Alimentación
4.
Servicio de Limpieza
5.
Servicio Diario de Guardería Infantil
6.
Servicio de Gestión de Energía, Agua, Gas y Electricidad
7.
Servicio de Infraestructura ( Disponibilidad)
8.
Servicios Generales
9.
Servicio de Mantenimiento
10.
Servicio de la Mesa de Ayuda
11.
Servicio de Ropa de Cama y Lavandería
12.
Servicio de Administración de Materiales
13.
Servicio de Mantenimiento de los Dispositivos Médicos
14.
Servicio de Control de Plagas
15.
Servicio de Portería (movimiento de pacientes y mercancías)
16.
Servicio de Recepción
17.
Servicio de Seguridad
18.
Servicio de Esterilización
19.
Servicio de Telecomunicaciones
20.
Servicio de Gestión
Hospitalaria (pacientes, alimentación, limpieza y
mantenimiento del ambiente)
21.
Servicio de Administración de la Eliminación de Residuos
16
Para cada uno de estos servicios se
han establecido indicadores que se
componen de:
•
Los objetivos y perspectiva general
perseguidos con la entrega del
servicio
•
Las exclusiones al servicio
•
Los indicadores de mejoramiento
continuo
•
Los requerimientos específicos con
parámetros de ejecución;
•
Categorías de fallas del servicio, las
tolerancias, los períodos remediales
Sectores y tipologías de proyectos APP
•
Transporte
–
Infraestructura Vial Interurbana
–
Autopistas Urbanas
–
Túneles y puentes
–
Aeropuertos
–
Puertos
–
Ferrocarriles
–
Transporte Público (BRT)
–
Estacionamientos Subterraneos
•
Edificación Pública
–
Hospitales y otros centros de salud
–
Escuelas y Universidades
–
Recintos penitenciarios
–
Tribunales de Justicia
–
Centros culturales
–
Pasos fronterizos
–
Bibliotecas
•
Energía, Obras Hidráulicas y Sanitarias
–
Generación, Transmisión y Distribución de Energía (PPA o ToP)
–
Energía renovables y eficiencia energética
–
Gas y Ductos
–
Embalses y canales de regadío
–
Agua Potable y Alcantarillado
–
Plantas de tratamiento
–
Sistema de aguas lluvia
17
•
Defensa
–
Infraestructura para operación
–
Viviendas para FF.AA.
–
Edificios
–
Centros de entrenamientos
–
Aviación
–
Bases navales
•
Deporte y Recreación
–
Estadios
–
Centros de entrenamiento
–
Teatros
–
Centros de convenciones
–
Parques, espacios públicos y áreas verdes
•
Otros
–
Estaciones de bomberos
–
Tecnologías de información
–
Parques industriales y comerciales
–
Correos
–
ZEAL
–
Centros para menores
–
Centros comunitarios
–
Viviendas sociales
Contratación Pública Tradicional (CPT/OPT)
•
Precios Unitarios:
Se fijan precios unitarios y se pagan cantidades de obras conforme se
ejecuten. Se multiplican precios unitarios fijos por las cantidades finales (variables) que
resulten de la ejecución del contrato.
•
Suma Alzada (D+C):
Se fija un valor del contrato en la licitación, el sector privado se encarga
del diseño definitivo y la construcción de la obra, y el sector público paga al contratista según
avances físicos.
•
Llave en Mano:
Igual a D+C pero el sector público realiza un pago al contratista a la
recepción de la obra.
•
Operación de los servicios:
con personal que generalmente se encuentran bajo el régimen de
funcionarios públicos que realizan actividades de operación de la infraestructura física y
proveen los servicios públicos. Las compras de los insumos necesarios para la operación se
realizan mensualmente. En algunos casos se encuentran algunos servicios tercerizados pero
en contratos que tienen en promedio un año ( renovable).
•
Mantenimiento:
Con personal interno de la institución pública y en algunos casos a través de
contratos con terceros pero de corta duración.
20
El edificio del Sydney Opera House costó 15 veces más de lo
originalmente proyectado
21
24
El Aeropuerto Internacional de Denver inicialmente estaba proyectado
para USD 3,200 millones y terminó costando USD 5,200 millones
REMODELACIÓN Y AMPLIACIÓN
DE LA INFRAESTRUCTURA, EQUIPAMIENTO Y
SERVICIOS,
DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL
“LA AURORA”, GUATEMALA
PROYECTO
MODELO DE CONTRATACIÓN PÚBLICO: SOBRECOSTOS
CAUSADOS POR:
FALTA DE PLAN MAESTRO
CAMBIO DE CONCEPCIÓN DEL PROYECTO
TIEMPOS POLÍTICOS
FALTA DE PLANIFICACIÓN AL DETALLE DE LAS OBRAS
COORDINACIÓN CON ENTIDADES DEL ESTADO (LICENCIAS)
COORDINACIÓN PRESTADORES DE SERVICIOS EN ENTORNO
NECESIDAD DE INSTALACIONES TEMPORALES
CONTROL DE SEGURIDAD OPERACIONAL POR OBRAS
PRESUPUESTO INICIAL
US$40 MILLONES
Definición para APPs
•
Las Asociaciones Público-Privadas (APP) es una relación contractual
público-privada que se materializa en un esquema
jurídico-financiero entre una organización pública (dependencia, ministerio,
empresa pública) y una compañía privada (sociedad de propósito
específico, inversionista proveedor, desarrolladores o contratista)
para la provisión de infraestructura y de sus servicios relacionados
•
El contrato, de manera general se realiza en un contexto de largo
plazo, y las inversiones y servicios se financian indistintamente a
través de pagos diferidos en el tiempo por parte del sector público o
de los usuarios o una combinación de ambas. Los riesgos del
proyecto se distribuyen entre el sector público y el sector privado.
Definición para APPs
•
Una característica importante es que la mayor parte de las APPs
combinan la etapa de financiamiento, construcción de la
infraestructura y la operación (bundling), a diferencia de la
contratación tradicional que separa la construcción de la operación y
el mantenimiento (unbundling).
•
Agrega el concepto de regulación de niveles de servicio en búsqueda
de un “equilibrio” :
= 1
Ejemplo: México - Definición nueva Ley APP
“Los proyectos de asociación público-privada son
aquellos que se realicen con cualquier esquema para
establecer una relación contractual de largo plazo,
entre instancias del sector público y del sector privado,
para la prestación de servicios
al sector público o al
usuario final
y en los que se utilice infraestructura
provista total o parcialmente por el sector privado con
objetivos que aumenten el bienestar social y los
niveles de inversión en el país”
Colombia: Definición para APPs
(Ley 1508 -2012)
Artículo 1. Definición. Las Asociaciones Público Privadas son
un instrumento de vinculación de Capital privado, que se
materializan en un contrato entre una entidad estatal y una
persona natural o jurídica de derecho privado, para la
provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados,
que involucra la retención y transferencia de riesgos
entre las
partes
y mecanismos de pago, relacionados con la
disponibilidad del nivel de servicio de la infraestructura y/o
servicio (SMART, UF)
Guatemala: Definición Ley de Alianzas para el Desarrollo de
Infraestructura Económica
Es el acuerdo de voluntades jurídicamente vinculante, celebrados
entre el Estado y el
participante privado
, en el que se establecen
los derechos y obligaciones para la ejecución de un proyecto de
alianzas para el desarrollo de infraestructura económica. Las
bases de licitación del proyecto formarán parte integral del
contrato.
Marco legal de Chiapas
Ley de Proyectos de Prestación de Servicios (2007)
Ley de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública.
(2007)
Reglamento de la Ley de Proyectos de Prestación de Servicios.
(2007
)
Artículo 5°.‐ Para los efectos de la Ley, serán considerados como Proyectos los que cumplan
con lo siguiente:
I.‐ Que su realización implique la celebración de un Contrato y, en su caso, cualquier otro
acto jurídico necesario para llevarlo a cabo, incluyendo la obtención de una concesión
por parte del Inversionista Proveedor en términos de la Ley de Concesiones de Servicios e
Infraestructura Pública para el Estado de Chiapas;
II.‐ Que los servicios a cargo del Inversionista Proveedor permitan a la Entidad prestar
servicios a la sociedad que tenga encomendados y dar un mejor cumplimiento a los
objetivos institucionales que tenga asignados conforme a lo dispuesto en las disposiciones
aplicables y en el Plan de Desarrollo del Estado o en el Plan de Desarrollo Municipal
correspondiente, según sea el caso;
III.‐ Que la prestación de los servicios a cargo del Inversionista Proveedor deba hacerse
con activos que éste construya o provea; activos de un tercero si el Inversionista
Proveedor cuenta con título legal para hacer uso de los mismos; o bienes federales,
estatales o municipales, siempre y cuando el uso de los mismos sea legítimamente
otorgado al Inversionista Proveedor;
IV.‐ Que el Inversionista Proveedor sea responsable total o parcialmente de la
inversión y el financiamiento respectivo que, en su caso, sea necesario para el
desarrollo del Proyecto;
V.‐ Que el desarrollo del Proyecto requerirá un monto de inversión superior al
monto que al efecto determine el Reglamento de la Ley; y
VI.‐ Que el desarrollo del Proyecto tenga por objeto crear infraestructura o
realizar inversiones públicas con la participación del sector privado
Esquema APP vs
Esquema
Tradicional
46
Concepto
Tradicional
APP
Tipo de
Contratación
Contrato con un constructor privado
por Obra Pública
(utilidad y GG)
Contrato con un Inversionista Desarrollador por Servicios
(utiilidad)
Vigencia
Contrato Anual o Bianual
Contrato de Largo plazo (periodo promedio 20 años)
Alcance
Desarrollo de Infraestructura Inicial
(unbundling)
Diseño, financiamiento, construcción, equipamiento, mantenimiento
y operación del bien que se prestará en disponibilidad así como
diversos servicios adicionales. (bundling)
Tipo de Gasto
Inversión (deuda)
Puede ser llevado a gasto corriente bajo un enfoque de servicios
Conservación y
mantenimiento
Alta probabilidad de deterioro por
falta de recursos, gestión e
incentivos
Mantenimiento contractualmente asegurado en el largo plazo (15 a
30 años)
Pagos
Precios unitarios y cubicaciones que
se pagan según avances de obra y
anticipos
Pagos por disponibilidad (PPD), Pagos por uso ( PPD) y Tarifa
Unitaria de Servicios solo cuando las inversiones iniciales se
encuentre terminado y el servicio operativo ( deducciones)
Riesgos Retenidos
por el sector público
Algunos retenidos por el sector público, otros transferidos al sector
privado, y otros compartidos
Parámetros
Especificaciones técnicas (normas) y
operacionales
Indicadores de desempeño ( SMART)
Regulación de Servicios bajo el criterio SMART
47
Letra
Significado
Conceptos Relacionados
S
Specific
Significativo, simple, específico
M
Measurable
Medible, mensurable, manejable
A
Attainable
Alcanzable, apropiado, acordado, asignable, orientado a la acción
R
Relevant
Relevante, realista, enfocado en resultados
T
Time-bound
Con límites temporales, establecido por unidad de tiempo o en un
horizonte temporal predeterminado
Por qué medir la satisfacción de los usuarios
de las obras públicas?
Es de gran importancia contar con la visión, de aquellos que son los
usuarios directos de las obras y servicios, es decir la demanda,
teniendo así un enfoque global del tema tanto de la oferta (niveles de
servicio) como de la demanda (Índice de satisfacción de usuarios)
Niveles de Servicio
Niveles de Servicio
Índice de Satisfacción de Usuarios (ISU)
Índice de Satisfacción de Usuarios (ISU)
•
Inversiones
•
Especificaciones de estándares de servicio para la obra
•
Inversiones
•
Especificaciones de estándares de servicio para la obra
•
Especificaciones para cumplir con un determinado nivel
de satisfacción de los usuarios
•
Especificaciones para cumplir con un determinado nivel
de satisfacción de los usuarios
Debe existir un equilibrio entre los estándares de servicios exigidos y el nivel de satisfacción a esperar dado el
nivel de dichos estándares
Debe existir un equilibrio entre los estándares de servicios exigidos y el nivel de satisfacción a esperar dado el
nivel de dichos estándares
Oferta
Índices de Desempeño y Calidad
1. G
RADO DE
S
ATISFACCIÓN
(GS)
Grado de satisfacción de los ciudadanos, medida a través de los datos recogidos por los
ciudadanos que utilizan el teclado (pad) de evaluación al final del servicio (Superior, Buena,
Regular, Pobre)
2. T
IEMPO DE ESPERA PROMEDIO
(TEM)
Tiempo promedio calculado a partir de la emisión del número de atención hasta el momento
que se le llama para ser atendido
3. P
ORCENTAJE DE NÚMEROS EFECTIVAMENTE ATENDIDOS
(QS)
Cantidad de “Números” atendidos en comparación con los números entregados
4. C
OEFICIENTE DE
E
FICIENCIA
(COEF)
Autopistas urbanas
Santiago de Chile
R-57
R-5 Sur
R-68
R-78
R-68
R-78
R-5 Sur
www.costaneranorte.cl
www.vespuciosur.cl
www.autopistacentral.cl
www.vespucionorte.cl
Peaje manualwww.autopistanororiente.cl
Infraestructura
Funcionamiento
Señalética
La amplitud de entradas y salidas Cantidad de entradas y salidas Iluminación de entradas y salidas Iluminación en la vía
Calidad del pavimento (suavidad)
El hecho que no hayan hoyos ni saltos en el pavimento
La marcación de carriles
El funcionamiento de los colectores de aguas lluvias Las bermas o caleteras para vehículos detenidos Barreras de contención
La fluidez del tráfico en entradas y salidas La fluidez del al interior de túneles
La reanudación de circulación ante accidentes o vehículos detenidos
El sistema de apoyo en emergencias
El color de la señalética, que sea coherente con lo que anuncia
El hecho de que la información contenida en la señalética sea de fácil comprensión
El tamaño de la señalética
La ubicación apropiadas en la distancia apropiada y oportuna del evento que se anuncia
Visibilidad de señalética antes de entradas y salidas Iluminación de la señalética
Información contenida en la señalética
Facturación
Información
Atención Telefónica
Oportunidad en la recepción de la boleta o factura (días antes del vencimiento)
El detalle de los cobros
La confiabilidad de lo que le están cobrando La cantidad de lugares de pago
Los convenios para pagar (empresas, supermercados, etc.)
La disponibilidad de la información La utilidad de la información
La claridad de la información (que se entiende) El grado de precisión de la información (explicación justa y precisa)
La oportunidad de la información recibida
La rapidez para comunicarse con el servicio telefónico
La capacidad de resolver problemas de los operadores del servicio telefónico
El nivel de información que manejan los operadores telefónicos
EL nivel de burocratización del sistema La rapidez en la entrega de una solución Amabilidad en el trato recibido
Atributos que evalúan los usuarios Autopistas
Urbanas
Atención Presencial
Página Web
Percepción de valor
La cantidad de sucursales de atención La ubicación de las sucursales
La infraestructura de la sucursal (en cuanto a tamaño, comodidad, condiciones, etc.) La amabilidad de los ejecutivos Cantidad de ejecutivos de atención La rapidez de la atención
La entrega de respuestas concretas
La fácil navegación dentro del sitio Web
La diversidad de la información que entrega el sitio Web
La profundidad con la que se abordan los temas La funcionalidad y utilidad de la información entregada
La estética de la página (colores, imágenes y formas)
Tiempo de respuesta ante una consulta o reclamo ingresada por este canal (ya sea por el formulario o por un mail)
La actualización de la información entregada
Precio de utilizar la autopista en relación al servicio que ésta le brinda.
