SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA
NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS DEL
ECUADOR
Informe Nacional - Ecuador 2007
II Congreso Latinoamericano de Áreas Protegidas,
Bariloche, Argentina.
Septiembre 30 a Octubre 6 de 2007
Roberto Ulloa, Marcela Aguirre, Jaime Camacho, Marina Cracco, Álvaro Dahik,
Miriam Factos, Isidro Gutiérrez, Santiago Kigman, María Dolores Quishpe,
Fernando Moreno, Mónica Ribadeneira Sarmiento, Jorge Rivas, Arnaldo Rodríguez,
Jorge Samaniego, Luís Suárez, Mónica Tobar, Xavier Viteri, & Erik Von Horstman
Ministerio del
Ambiente
Comité Ecuatoriano
de la UICN
Comisión Mundial
de Áreas
Protegidas CMAP
La presente publicación se realiza por la colaboración entre el Ministerio del Ambiente del Ecuador, el Comité Ecuatoriano de la UICN y la Comisión Mundial de Áreas Protegidas CMAP.
Este documento ha sido posible gracias al financiamiento y apoyo de:
Comprometidos con el desarrollo sostenible y la integración regional www.caf.com
Corporación Andina de Fomento CAF
Y el apoyo de las siguientes entidades que hicieron posible un trabajo de amplia participación y consulta a nivel nacional: Conservación Internacional - Ecuador
The Nature Conservancy Fundación Natura SAVIA - Bolivia
Citación: Ulloa, R.; Aguirre, M.; Camacho, J.; Cracco, M.; Dahik, A.; Factos, M.; Gutiérrez, I.; Kigman, S.; Quishpe, M. D.; Moreno, F.; Ribadeneira-Sarmiento, M.; Rivas, J.; Rodríguez, A.; Samaniego, J.; Suárez, L.; Tobar, M.; Viteri, X. & E. Von Horstman. 2007. Situación Actual del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador. Informe Nacional - Ecuador 2007. II Congreso Latinoamericano de Áreas Protegidas, Septiembre 30 a Octubre 6 de 2007. Bariloche, Argentina. Ministerio del Ambiente, Comité Ecuatoriano de la UICN, Comisión Mundial de Áreas Protegidas CMAP. Quito. Ecuador. Coordinación técnica: Roberto Ulloa
AUTORES
NOMBRES AFILIACIÓN DIRECCIÓN
Roberto Ulloa Vaca Coordinador Ecuador Comisión Mundial de Áreas Protegidas – UICN
Director de Programas Fondo Ambiental Nacional FAN
Casilla 17 12 257 Quito Ecuador
Marcela Aguirre Coordinadora de Gestión de Recursos y Comunicación – Fondo Ambiental Nacional FAN
[email protected] [email protected]
Av. Amazonas N 34 – 311 y Av
Atahualpa. Edif. CORFINSA. 9no piso.
Jaime Camacho Consultor
Iniciativa Conservación de la Cordillera Costera
TNC / Fundación Natura FN
Casilla 17-01-253, Quito, Ecuador
Marina Cracco Comisión Mundial de Áreas
Protegidas – UICN [email protected]. González Suárez N32-222, Edificio Napoli, Apt. 9E
Alvaro Dahik Secretario Ejecutivo. Fundación Ecuatoriana para el Estudio de Mamíferos Marinos, FEMM
[email protected] www.femm.org
Acacias 912 entre Higueras e Ilanes, Guayaquil, Ecuador
Miriam Factos Mendoza
Coordinadora Proyecto SNAP-GEF
[email protected] [email protected]
Urabá II, lote 236. Quito, Ecuador
Isidro Gutiérrez Coordinador Áreas Protegidas. Dirección Nacional de
Biodiversidad y Áreas Protegidas. Ministerio del Ambiente MAE - Ecuador
[email protected] [email protected]
Av. Eloy Alfaro y Amazonas, Edif. MAG Piso 8. Quito-Ecuador
Xiomara Izurieta Coordinadora
Grupo de Apoyo Permanente a las Áreas Protegidas del Ecuador GAPAP
Casilla 17-11-6706 Quito - Ecuador
Santiago Kigman Coordinador Proyecto Cordillera del Cóndor
Fundación Natura
Elia Liut N45-10 y Telégrafo 1
María Dolores Quishpe
Especialista Financiera Proyecto SNAP-GEF
Av. Eloy Alfaro y Amazonas, Edif. MAG Piso 8. Quito-Ecuador
Fernando Moreno Especialista Social Proyecto SNAP-GEF
Av. Eloy Alfaro y Amazonas, Edif. MAG Piso 8. Quito-Ecuador
Mónica Ribadeneira Sarmiento
Consultora [email protected]
Itchimbia N14-09 y Sodiro. Urb.Vista Hermosa Quito - Ecuador
Jorge Rivas Comisión Mundial de Áreas Protegidas – UICN
Elia Liut N45-10 y Telégrafo 1
Arnaldo Rodríguez Director
Green Consulting
Centro Comercial El Solar. Of. 4 Av Interoceánica Km 8 ½. Cumbayá
Mónica Tobar Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la UICN/ Especialista Legal Proyecto SNAP-GEF
Balcones de Cumbayá C. 18
Jorge Samaniego Consultor Ambiental
Independiente, Especialista en Gestión Local y Manejo
Ambiental Costero.
[email protected] Urb. Los Ceibos, calle 10ª y Av. Principal, Guayaquil. Tlf. 04 2353586
Luís Suárez Director
Conservación Internacional - Ecuador
Av. Coruña N 29-44 y Noboa Camaño
Xavier Viteri Especialista Áreas Protegidas Proyecto SNAP-GEF
[email protected] [email protected]
Av. Eloy Alfaro y Amazonas, Edif. MAG Piso 8. Quito-Ecuador
Erik von Horstman Director Ejecutivo Fundación Pro-Bosque
Km. 16 Vìa a la Costa Guayaquil - Ecuador
AGRADECIMIENTOS
Un reconocimiento especial a las personas que se sumaron a la “campaña” de elaborar un Informe Nacional participativo, me hicieron llegar sus contribuciones, revisaron versiones preliminares de este documento, y se constituyen en coautores del mismo: Marcela Aguirre, Jaime Camacho, Marina Cracco, Álvaro Dahik, Miriam Factos, Isidro Gutiérrez, Santiago Kigman, María Dolores Quishpe, Fernando Moreno, Mónica Ribadeneira Sarmiento, Jorge Rivas, Arnaldo Rodríguez,Jorge Samaniego, Luís Suárez, Mónica Tobar, Xavier Viteri, & Erik Von Horstman.
Varios colegas me enviaron comentarios y sugerencias y revisaron el documento de discusión de este Informe. Mi agradecimiento para Ángel Onofa, Manolo Morales, Franklin Bucheli, Susan Poats, Ruth Elena Ruiz y su equipo de la Fundación Natura, y Verónica Arias y sus colaboradores del TNC. Valiosas observaciones y críticas constructivas fueron emitidas por los participantes del Taller de Discusión del documento preliminar, que se realizó el 1 de agosto en Quito: para todos ellos mi gratitud.
Mi sincero aprecio y agradecimiento para Mónica Ribadeneira Sarmiento, quien no solo aportó con información de aspectos legales, políticas y de manejo de áreas protegidas en general, sino que revisó y editó diversas secciones y versiones de este documento.
Varias instituciones y personas contribuyeron financiera y técnicamente para la preparación de este Informe Nacional y para generar interés en el próximo II Congreso de Parques Nacionales y Áreas Protegidas a desarrollarse en Argentina. Mi aprecio para Luís Suárez de CI, Verónica Arias y Tatiana Egüez de TNC, Ruth Elena Ruiz y Xavier Bustamante de Fundación Natura, Robert Hofstede y Víctor Hugo Inchausty de UICN – Sur, que cuentan con financiamiento de la GTZ, y para Carmen Miranda, Vicepresidenta Regional de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas y Directora de la Fundación Savia – Bolivia, quien obtuvo financiamiento de la Corporación Andina de Fomento CAF para la preparación de los informes nacionales en la Región.
La presente publicación se realiza por la colaboración entre el Ministerio del Ambiente del Ecuador, el Comité Ecuatoriano de la UICN y la Comisión Mundial de Áreas Protegidas CMAP. Mi gratitud a los personeros de estas entidades que colaboraron directamente para este proceso y que están absolutamente convencidos que trabajar coordinadamente es una forma positiva de aportar para la conservación de las áreas protegidas del Ecuador.
Roberto Ulloa Vaca
Agosto 2007
PRESENTACIÓN
Es un placer poner a su consideración el documento “Situación Actual del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador: Informe Nacional - Ecuador 2007” que sintetiza y presenta objetivamente los avances, limitaciones y retos en los que están inmersas las áreas protegidas del Ecuador, especialmente aquellas pertenecientes al Patrimonio de Áreas Naturales (PANE).
Este trabajo es el resultado de una constante y decidida relación de coordinación y apoyo conjunto entre la Dirección Nacional de Biodiversidad y Áreas Protegidas del Ministerio del Ambiente, el Comité Ecuatoriano de la UICN y la membresía en el Ecuador de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la UICN, entidades que comparten su preocupación y accionar en beneficio de una adecuada y participativa gestión de los espacios protegidos del país.
Este Informe Nacional recoge los aportes técnicos de profesionales con larga experiencia de trabajo en áreas protegidas, que laboran tanto en entidades públicas, organizaciones ambientales y en el sector privado, y plantea una visión desde diferentes ópticas de las áreas protegidas del país. Consideramos que esta perspectiva de “consenso en la diversidad” no solo aportará a enriquecer las discusiones que se den en los diferentes talleres y simposios del II Congreso Latinoamericano de Áreas Protegidas (Bariloche – Argentina, Septiembre 30 a Octubre 6 de 2007), sino que permitirá enriquecer nuestro propio conocimiento sobre las variadas acciones que se desarrollan en las áreas protegidas del Ecuador. Adicionalmente, el proceso de preparación de este documento permitió cumplir con otros objetivos que nos habíamos planteado al conformar el Comité Ejecutivo Nacional de Coordinación de este II Congreso, no solo preparar y avalar el Informe Nacional sino también difundir ampliamente este importante y trascendental evento, obtener financiamiento para las acciones que se requerían, y, lo más substancial, generar espacios de discusión interna técnico – políticos que nos permita reflexionar sobre donde estamos y adonde queremos llegar con nuestras áreas protegidas.
Wilson Rojas Ruth Elena Ruiz Roberto Ulloa
Director Dirección Nacional de Biodiversidad y Áreas Protegidas - MAE Comité Ecuatoriano UICN Comisión Mundial de Áreas Protegidas UICN
TABLA DE CONTENIDO
1. Evolución Conceptual entre Santa Martha y Durban 11
2. Marco Político y Normativo 18
2.1 Marco Político para las Áreas Naturales Protegidas 18 2.2 Marco Legal para las Áreas Naturales Protegidas 25 2.3 Integración de las Áreas Naturales Protegidas en la
Planificación del Desarrollo Nacional
35 3. Estado Actual del Sistema Nacional de Áreas Protegidas 37
3.1 Estructura del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
48
3.2 Incremento de Áreas Naturales Protegidas 53
3.3 Equivalencias de Categorías de Manejo con las Categorías de UICN
55 3.4 Demarcación Física de Límites de las Áreas Naturales
Protegidas
57 3.5 Tenencia de la Tierra, Análisis Prediales y Saneamiento
Legal en Áreas Naturales Protegidas
58
3.6. Áreas Protegidas Privadas 58
3.7 Experiencias de Manejo Integral Comunitario de Áreas Naturales Protegidas. Diversidad Cultural y Biológica
61 3.8 Amenazas al Sistema y a las Áreas Naturales Protegidas. 64 3.9 Conectividades entre Áreas Naturales Protegidas 71 3.10 Esfuerzos de Integración entre Áreas Naturales
Transfronterizas
76
4 Gestión de Áreas Naturales Protegidas 80
4.1 Protección y Control de las Áreas Naturales Protegidas 80 4.2 El Monitoreo y la Evaluación de la Efectividad de Manejo
de las Áreas Naturales Protegidas
82
4.3 Planes Nacionales o Planes Directores 87
4.4 Planes de Manejo de Áreas Naturales Protegidas 89 4.5 Planes de Investigación en Áreas Naturales Protegidas 91 4.6 Planes de Aprovechamiento de Recursos Naturales en
Áreas Naturales Protegidas
93 4.7 Uso Público y otros Planes Definidos en el País 96 5 Sostenibilidad de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas 102
5.1 Valoración De Bienes y Servicios de Las Áreas Naturales Protegidas
102 5.2 Administración de las Áreas Naturales Protegidas 106
5.3 Fortalecimiento de Capacidades para la Administración de Áreas Naturales Protegidas
111 5.4 Apropiaciones Presupuestales del Gobierno para las Áreas
Naturales Protegidas
115
5.5 Planes de Sostenibilidad Financiera 121
5.6 Cooperación Internacional Presupuestal y de Asistencia Técnica Para Las Áreas Naturales Protegidas
127 6 Conclusiones y Recomendaciones Generales y Específicas 127
7 Fuentes Bibliográficas 146
LISTADO DE ABREVIATURAS Y SIGLAS
AICAS Áreas Importantes para la Conservación de las Aves AME Asociación de Municipalidades del EcuadorANP Áreas Naturales Protegidas
AP Áreas Protegidas
APCIA Subsistema de Áreas Protegidas Comunitarias, Indígenas o Afroecuatorianas APGS Subsistema de Áreas Protegidas de Gobiernos Seccionales
APMC PSE Área Protegida Marino Costera Puntilla de Santa Elena APP Subsistema de Áreas Protegidas Privadas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BOPRISUR Red de Bosques Privados del Sur del Ecuador CAAM Comisión Asesora Ambiental
CAAAM Comité Andino de Autoridades Ambientales CAN Comunidad Andina de Naciones
CAF Corporación Andina de Fomento CDB Convenio para la Diversidad Biológica CDP Conferencia de las Partes
CDC Centro de Datos para la Conservación CEPP Centro de Educación y Promoción Popular
COP Conference of Parties /Conferencia de las Partes del CDB CEDA Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental
CEDE Corporación Ecuatoriana de Desarrollo Empresarial
CEDENMA Comité Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y del Medio Ambiente CI Conservación Internacional
CLIRSEN Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos
CMAP Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la UICN
CODENPE Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador com. pers. Comunicación personal
CONAM Consejo Nacional de Modernización
CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador CONCOPE Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación DIGMER Dirección General de Marina Mercante
DNBAPVS Dirección Nacional de Biodiversidad, Áreas Protegidas y Vida Silvestre EcoCiencia Fundación Ecuatoriana de Estudios Ecológicos
ECORAE Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico et al. Varios autores, Del latín et alii varias personas
ETAPA Empresa Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca
FAN Fondo Ambiental Nacional fap Fondo de Áreas Protegidas
FEINCE Federación Indígena de la Nacionalidad Cofán del Ecuador FEMM Fundación Ecuatoriana para el Estudio de Mamíferos Marinos
FN Fundación Natura
FONAG Fondo para la Protección del Agua FUNDECOL Fundación de Defensa Ecológica
GAPAP Grupo de Apoyo Permanente a las Áreas Protegidas del Ecuador
GEF-BM Global Environment Facility-Banco Mundial / Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GTZ Cooperación Técnica Alemana INDA Instituto Nacional de Desarrollo Agrario
INEFAN Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y de Vida Silvestre INP Instituto Nacional de Pesca
ITT Ishpingo-Tambococha-Tiputini MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MEC Ministerio de Educación y Cultura MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINAE Ministerio del Ambiente y Energía de Costa Rica (MINAE)
MoU Memorando of Understanding / Memorando de entendimiento para la aplicación del Plan de Trabajo de Áreas Protegidas de la CBD
OIT Organización Internacional del Trabajo ONG´s Organizaciones no gubernamentales PANE Patrimonio de Áreas Naturales del Estado
PEAR Plan Estratégico Ambiental Regional de Loja y Zamora PE-SNAP Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas PNBS-E Programa Nacional de Biocomercio Sostenible-Ecuador PNM Parque Nacional Machalilla
RAMSAR Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional REA Reserva Ecológica Antisana
REEA Reserva Ecológica El Ángel RECAY Reserva Ecológica Cayambe Coca RECC Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas
REMACAM Reserva Ecológica Manglares Cayapas Mataje REMACH Reserva Ecológica Mache Chindul
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas
SNAP-GEF Proyecto: Ecuador Sistema Nacional de Áreas Protegidas SRAP-SUR Sistema Regional de Áreas Protegidas del Sur del Ecuador TNC The Nature Conservancy
TULAS Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UICN Unión Mundial para la Naturaleza
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional WCS Wildlife Conservation Society
CAPÍTULO 1
1 EVOLUCIÓN CONCEPTUAL ENTRE SANTA MARTA Y DURBAN
Uno de los principales resultados del Primer Congreso Latinoamericano de Áreas Protegidas desarrollado en Santa Marta, Colombia en 1997, fue la Declaración de Santa Marta. Este documento identificó las siguientes tendencias y requerimientos que incidían sobre la gestión de las áreas protegidas (Ministerio del Medio Ambiente, 1998):(a) Fortalecimiento de los ministerios e instituciones gubernamentales en su papel de creación, planificación y manejo de las áreas protegidas, con la creciente participación de las ONG, las empresas privadas y las comunidades locales, especialmente en materia de cogestión.
(b) Ampliación en el número de unidades de conservación y extensión de los sistemas de áreas protegidas, a lo cual contribuirán las iniciativas de la sociedad civil y del sector privado.
(c) Una mayor participación del sector privado en la gestión de las áreas protegidas, especialmente a través del uso turístico y del uso sostenible de ciertos recursos naturales.
(d) Mayores limitaciones financieras para cumplir con las tareas y responsabilidades que tienen asignados los sistemas de áreas protegidas.
(e) Insuficiente atención a los sitios de patrimonio natural y cultural, especialmente donde ya se presentan graves amenazas que afectan su integridad.
(f) Un mayor desarrollo y conocimiento sobre el manejo de la diversidad biológica terrestre, en comparación con la costero-marina.
(g) Un continuo aprecio de la sociedad hacia los valores espirituales y culturales de las poblaciones nativas y las oportunidades para recrearse, educarse e investigar en ambientes naturales.
(h) Una creciente cooperación entre pueblos indígenas y gobierno, con miras a asegurar que el manejo de sus tierras o territorios siga contribuyendo a la conservación de la biodiversidad, al tiempo que se logra garantizar sus legítimos derechos e intereses.
Una década después del Congreso de Santa Marta, estas tendencias continúan vigentes en el Ecuador. Algunos de los argumentos más significativos que permiten reforzar esta afirmación son los siguientes:
• En 1998, se expide la actual Constitución Política del Ecuador1, la que propone, entre otros aspectos, aplicar los mandatos de convenios y acuerdos internacionales a nivel nacional; esta Carta Magna incluye temas novedosos relacionados con el ambiente y las áreas protegidas como los principios de recuperación de espacios degradados, los de participación comunitaria y la determinación de los objetivos específicos del Estado en materia ambiental
La Constitución, en su Artículo 86 declara de interés público: a la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y el patrimonio genético del país; a la recuperación de espacios naturales degradados; y al establecimiento de un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas que garanticen la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos. Indica en su Artículo 248 el derecho soberano del Estado sobre la diversidad biológica, promoviendo su conservación y utilización sostenible con la participación de las poblaciones involucradas, y de conformidad con los convenios y tratados internacionales.
• En los últimos años 10 años, las evidencias indican que el MAE no ha podido mantenerse al margen de los avatares de la inestabilidad política que ha caracterizado al Ecuador. Esta situación ha provocado una notoria debilidad institucional, sobre todo a nivel de la autoridad ambiental pero también extensiva a otras instituciones públicas. Las muestras más significativas de la debilidad institucional se expresan en la escasa preocupación ambiental en la gestión pública, las dificultades de aplicar y hacer cumplir las disposiciones políticas y legales, los bajos niveles de coordinación internos, entre las instituciones y transectoriales, el bajo presupuesto del MAE que conlleva a una alta dependencia de recursos externos, la limitada capacidad de gestión y la atomización y el localizado impacto de las intervenciones.
Esta variabilidad de autoridades no ha permitido desarrollar y mantener una política pública para áreas protegidas a largo plazo y mas estable2. La suerte de las áreas protegidas en la agenda publica ha variado, dependiendo del titular del MAE, de muy poco visible a poco visible; la permanencia y estabilidad de la política pública de áreas protegidas ha sido notoria por escasa. Se espera que la formalización de la Estrategia Nacional de Biodiversidad 2001 – 2010 como política de Estado, ocurrida recientemente, posibilite consensuar líneas prioritarias de trabajo definidas y con visión de futuro.
• En cuanto a la institucionalidad, en 1999 se fusiona el ex Instituto Ecuatoriano Forestal de Áreas Naturales y Vida Silvestre INEFAN al recientemente creado Ministerio del Ambiente, tratando de consolidar la gestión ambiental, especialmente el manejo de las áreas protegidas.
• En 1999 se expide la Ley de Gestión Ambiental (Ley No 37/1999), publicada en el Registro Oficial 245 de 30 de Julio de 1999, la cual, entre otros aspectos, regula las actividades que puedan impactar al ambiente y a las áreas protegidas.
• En cuanto a la definición de políticas, se trabajó durante el 2000 y 2001 en la formulación de la Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad 2001 – 2010 mediante un proceso participativo de planificación nacional que sistematizó información y profundizó en la reflexión de las potencialidades, los problemas y
la diversidad biológica del país (MAE, 2001a). En relación con áreas protegidas, esta Estrategia desarrolló un análisis crítico de la situación de las áreas protegidas del país, propuso políticas y definió un plan de acción (MAE, 2001b. Ulloa & De la Torre, 2001). Mediante Decreto Ejecutivo publicado en el Registro Oficial No 11 del 30 de enero del 2007 se consagró a la Política y de la Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador como política de Estado. • La Comunidad Andina de Naciones, mediante Decisión No. 523, expidió la
Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino, publicada en el Registro Oficial No. 672 del 27 de septiembre del 2002. En cuanto al tema de áreas protegidas, esta Estrategia identifica los principales ecorregiones compartidas entre países y sugiere la creación de áreas protegidas transfronterizas.
• Desde 1997, en el país se han creado 12 áreas protegidas (5 refugios de vida silvestre, 2 reservas ecológicas, 1 reserva de producción de fauna, 1 reserva biológica, 1 área nacional de recreación, 1 categoría especial para un área binacional -Parque El Cóndor- y 1 reserva marina); excluyendo la Reserva Marina de Galápagos la superficie de estas áreas es de 99.874 ha., que equivale al 2,08 % de la superficie continental de las áreas protegidas del Ecuador. Estas áreas varían en tamaño entre 5 y 55.451 ha. La superficie total de las áreas protegidas del país actualmente equivale al 18.59%.
Por primera vez en el Ecuador, se declaran áreas en territorios indígenas y de comunidades locales mediante procesos participativos y de consenso, y se asigna su manejo directamente a estos grupos humanos, como es el caso de la declaratoria de la Reserva Ecológica Cofán Bermejo y del Refugio de Vida Silvestre Manglares Estuario Río Muisne. Estas declaratorias están enfocadas a asegurar que el manejo de sus tierras o territorios contribuya a la conservación de la biodiversidad, al tiempo que garantiza sus legítimos derechos e intereses (MAE, 2002).
AREA PROTEGIDA Año
creación
Total Ha.
Refugio de Vida Silvestre Isla Santa Clara 1999 5
Parque El Cóndor 1999 2.440
Reserva Ecológica Arenillas 2001 17.082
Reserva de Producción de Fauna Manglares El Salado 2002 5.217
Área Nacional de Recreación Parque Lago 2002 2.283
Reserva Ecológica Cofán Bermejo 2002 55.451
Refugio de Vida Silvestre Isla Corazón 2002 700
Refugio de Vida Silvestre La Chiquita 2002 809
Refugio de Vida Silvestre Manglares Estuario Río Muisne 2003 3.173
Reserva Biológica El Quimi 2006 9.071
Refugio de Vida Silvestre El Zarza 2006 3.643
TOTAL Ha. 99.874
• Durante estos 10 años, se han desarrollado dos procesos de planificación tendientes a definir los planes estratégicos del Sistema. El primer proceso, desarrollado en 1999, generó un documento que definía la visión y la misión institucionales del SNAP, así como también los principios básicos que sustentan el mismo, realizó una evaluación de la aplicación de los objetivos nacionales de conservación y evaluó la efectividad de manejo de las 25 áreas protegidas que en ese entonces integraban el Sistema. Así mismo, propuso 6 sistemas regionales basados en una lógica administrativa-política dentro de los cuales estarían las áreas protegidas, los corredores ecológicos y las zonas de amortiguación (Valarezo, et al., 1999). Este documento no pudo ser aprobado oficialmente debido a que se produjo un inesperado cambio de gobierno que trajo consigo un proceso de desconcentración de la gestión ambiental, incluyendo la creación de distritos regionales para el manejo de las áreas protegidas y de los recursos forestales.
Un segundo proceso de planificación ha sido desarrollado durante 2006, el cual actualizó el documento de 1999 y generó un Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (MAE, 2006) que propone la conformación de un SNAP basado en 4 subsistemas, a saber: a) Patrimonio Nacional de Áreas Protegidas, b) Áreas Protegidas declaradas por los Gobiernos Seccionales, c) Áreas Protegidas Comunitarias, y d) Áreas Protegidas Privadas. Este Plan Estratégico será pronto oficializado por parte de las autoridades ambientales del país.
• Con respecto al financiamiento, los resultados del Análisis de Necesidades de Financiamiento del SNAP permitieron conocer los costos requeridos para manejar las 31 áreas protegidas continentales que existían en el 2005 en el Patrimonio (MAE, 2005). Los resultados obtenidos demuestran que las áreas protegidas no han mejorado su situación financiera con relación a 1998, año en que existen datos comparables a este análisis, existiendo un mayor déficit de recursos clave como personal, medios de transporte y equipamiento, debido especialmente a que no se ha incrementado el aporte fiscal a estas áreas. El Patrimonio Nacional de Áreas Naturales del Estado (PANE), a diferencia de 1998, actualmente cuenta con once áreas protegidas nuevas.
• Existe una creciente participación de la sociedad civil directamente involucrada en la declaratoria y manejo de áreas privadas. En el Ecuador existen aproximadamente 88 bosques protectores privados que protegen 113.683 hectáreas, equivalentes al 4,6% del territorio nacional. Desde 1996 en el país existe la Corporación Nacional de Bosques Privados del Ecuador, entidad creada con el propósito de promover un mayor grado de cooperación entre propietarios privados dedicados a la protección de los bosques nativos. La Red comprende aproximadamente 50 propietarios que cuentan con un poco más de 70.000 hectáreas, muchos de estos terrenos han sido declarados como bosques protectores y varias de estos espacios se constituyen en zonas de
¿Qué nuevas tendencias han surgi
do?
Diez años después de Santa Marta han surgido tendencias que inciden de forma directa en la gestión de las áreas protegidas en el Ecuador, estas incluyen especialmente: a) la definición de nuevos mecanismos de gestión, incluyendo modelos innovadores de manejo para áreas protegidas, que posibilitan mayor participación social; b) la conformación de sinergias con diversos actores para apoyar a la autoridad ambiental en la generación de información, el desarrollo de herramientas de manejo o incidir en la definición de políticas públicas de la biodiversidad y áreas protegidas; y, c) esquemas de manejo ecorregional que superan los límites de las áreas protegidas.
Definición de nuevos mecanismos de gestión
Es a partir de 1997 que se ha afirmado la tendencia de posibilitar una mayor participación de actores en la gestión de las áreas protegidas, y se han desarrollado mecanismos legales, administrativos y técnicos, que posibilitan esta participación. La mayoría de las áreas que no son administradas directa y exclusivamente por el Ministerio del Ambiente, como la Reserva Marina de Galápagos, el Parque Nacional Cajas, las reservas ecológicas Arenillas y Cofán Bermejo, y el Refugio de Vida Silvestre Manglares Estuario Rió Muisne, son declaradas en los últimos 10 años; algunas de estas declaratorias incorporan un mandato específico de delegación del manejo, especialmente hacia actores sociales.
Adicionalmente, se continúa en el proceso de conformación de comités de gestión en determinadas áreas protegidas, los cuales todavía tienen un carácter exclusivamente consultivo. El Comité de Manejo del PN Machalilla, si bien no toma decisiones respecto al área, implementa acciones de apoyo para su manejo.
Sinergias entre la autoridad ambiental con otros actores
En los últimos años, se han creado diversas plataformas de trabajo entre la autoridad ambiental con diversos actores gubernamentales y de la sociedad civil, que han permitido llevar a cabo distintos procesos participativos y lograr resultados concretos en apoyo a la gestión ambiental y de áreas protegidas. Entre los ejemplos más significativos se indican:
• Se ha suscrito un Memorando de Entendimiento (MoU- Ecuador) entre la autoridad nacional ambiental y diversas organizaciones no gubernamentales de conservación, nacionales e internacionales, 3 para apoyar a la Dirección Nacional de Biodiversidad y Áreas Protegidas DNBAP a cumplir con determinadas
3 Los signatarios originales fueron: EcoCiencia, la Fundación Natura, Fondo Ambiental Nacional
(FAN), The Nature Conservancy (TNC), Wildlife Conservation Society (WCS) Conservación Internacional – Ecuador (CI), BirdLife International y Flora y Fauna Internacional. Adicionalmente, desde el 2005, se han incorporado: la Agencia del Gobierno de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID-Ecuador), la Unión Mundial por la Naturaleza (UICN), el Proyecto SNAP-GEF, y las fundaciones Sobrevivencia Cofán y Jatun Sacha.
actividades planteadas en el Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas aprobado en el marco de la Séptima Conferencia de las Partes (COP7) del Convenio sobre Diversidad Biológica. Estas actividades están relacionadas con la definición de una estrategia de sostenibilidad financiera, y llevar a cabo análisis tanto de los vacíos de representatividad del Sistema como de las necesidades de fortalecimiento de capacidades para el manejo.
• En los últimos años se ha llevado a cabo un proceso de planificación regional desarrollado en las provincias de Loja y Zamora Chinchipe, que ha viabilizado la construcción participativa del Plan Estratégico Ambiental Regional (PEAR), y ha permitido una planificación regional ambiental coordinada, incluyendo las acciones a desarrollar por el Ministerio del Ambiente, 8 municipios y dos Consejos Provinciales en las provincias mencionadas y la sociedad civil organizada. Con base en el PEAR, se propone elaborar las estrategias políticas, técnicas, sociales y económicas que permitan en el mediano y largo plazo consolidar el Sistema Regional de Áreas Protegidas del Sur del Ecuador, SRAP-SUR, para asegurar la conservación de los recursos naturales de la región y lograr la declaratoria del Parque Nacional Podocarpus y su zona y de influencia como Reserva de la Biosfera (MAE, 2005b).
• Si bien en la actualidad está funcionando únicamente el Subgrupo de Ecosistemas Marino-Costeros, el llamado Grupo Nacional de Trabajo sobre Biodiversidad (GNTB), fue un apoyo fundamental para la definición de la Estrategia Nacional de Biodiversidad y de la propuesta de Ley de Biodiversidad y Áreas Protegidas (MAE, 2001a, 2001b), documentos que han servido de base para plantear las propuestas de subsistemas en el Plan Estratégico del SNAP. El GNTB también participó en crear un grupo de trabajo a nivel nacional sobre “Género y Ambiente”, logrando realizar dos conferencias, diversas publicaciones (Burbano, in press.) y generar un espacio de debate que duró de 2001 hasta el 2006.
• Se han desarrollado sinergias entre actores que trabajan en ecosistemas frágiles: páramos, Chocó, Ceja Andina (Grupo de Trabajo en Páramos GTP -Consorcio Carchi; Alianza del Norte; Red MACRENA; CEA; Alianza REMACH; GTP-Loja, Corporación de Bosques Privados; G6, entre los más significativos). Vale resaltar la labor del Grupo de Trabajo en Páramos (GTP) que lleva a cabo reuniones permanentes desde hace algunos años en el país y aborda variadas temáticas relacionadas con la gestión de estos ecosistemas, incluyendo aspectos de manejo de AP.
Esquemas de manejo ecorregional
Desde el Congreso de Santa Marta, se han desarrollado en el país diversas iniciativas tendientes a generar modelos de manejo ecorregional que incorporan territorios que van más allá de los límites de las áreas protegidas, intentando no
naturales. Algunas iniciativas demostrativas de estos esquemas de manejo regionales incluyen por ejemplo:
• La Biorreserva del Cóndor, un proyecto de conservación que apoya el manejo integral de los recursos naturales con una activa participación comunitaria, es una iniciativa ejecutada por TNC conjuntamente con sus organizaciones socias (las fundaciones Antisana, EcoCiencia, Rumicocha, Sobrevivencia Cofán, Páramo y el FONAG), y el Ministerio del Ambiente en la que se realizan procesos de planificación ecorregional en varios sitios ubicados en la cuenca alta del río Napo. Esta Biorreserva plantea un concepto semejante al de una reserva de biosfera, con corredores ecológicos entre las siete áreas protegidas existentes en la región4, incluyendo sus zonas de influencia.
• En el Ecuador existen tres áreas protegidas, los parques nacionales Yasuní, Sumaco y Galápagos que están inmersos en paisajes más amplios que son reconocidos oficialmente como Reservas de Biosfera. Existen al menos dos propuestas concretas para instaurar nuevas reservas de biosfera, en la zona de Podocarpus – El Cóndor y en el Golfo de Guayaquil.
• Existen varias iniciativas para definir corredores ecológicos o biológicos que implican una conectividad física entre áreas protegidas y zonas aledañas con una biodiversidad importante, con el fin de contrarrestar la fragmentación de los hábitats, conseguir una mayor funcionalidad ecosistémica del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado, y generar modelos innovadores de participación en el manejo de los recursos naturales presentes en estas áreas. Los casos más significativos incluyen: el Corredor Biológico Llanganates – Sangay, el Chocó – Manabí, el Corredor Awacachi (que une el Territorio Indígena Awá con la Reserva Ecológica Cotacachi – Cayapas, la propuesta de corredor que uniría los bosques del sur de Manta con el Parque Nacional Machalilla y la cordillera Chongón-Colonche, etc.
4 Los parques nacionales Cotopaxi, Sumaco Napo–Galeras y Llanganates, las reservas ecológicas
CAPÍTULO 2
2
MARCO POLÍTICO Y NORMATIVO
Uno de los elementos mas recurrentes en el análisis sobre áreas protegidas es la existencia o no de instrumentos legales relativos a su declaración y administración, a los cuales este informe se referirá en otros apartados. Ninguna ley y ningún instrumento jurídico por si mismo es autónomo ni capaz de resolver por si solo situaciones anómalas, irregulares, ilegitimas o ilegales (Scanlon, & Burhenne-Guilmin, 2004).
Un sistema eficaz en la protección de bienes, en este caso, áreas protegidas, requiere la confluencia a mas de instrumentos legales, de otros aspectos como un régimen de participación responsable de actores (públicos y privados), una institucionalidad con capacidad de coerción, legitimidad y solvencia y otros elementos que configuran lo que se denomina “gobernabilidad” (Santillan & Cracco 2006). En este capítulo se hará referencia a los marcos legal y político del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE), en resumen a cuan gobernable es políticamente como tema de agenda pública en el Ecuador, cuales son sus elementos y cual ha sido su evolución durante los últimos 10 años desde el Congreso de Santa Martha.
2.1 MARCO POLÍTICO PARA LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
El marco político que rige en Ecuador para las áreas protegidas se ha ido desarrollando paulatinamente a lo largo de las últimas décadas.
A partir de los años noventa, las políticas de áreas protegidas fueran determinadas por el ex Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN), creado en 1992 como una entidad autónoma que reemplazaba a la Subsecretaria Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Estas políticas, formuladas en 1995, incluían un conjunto de lineamientos, estrategias y acciones clasificadas en función de aspectos sectoriales, ecológicos, económicos, sociales, institucionales y legales (INEFAN, 1995).
En septiembre 1993, un año después del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)5, se creó la Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República (CAAM)6 con la misión de realizar una sistematización de experiencias y esfuerzos orientados a la conservación de la biodiversidad en el país. La CAAM logró que en
5 El Convenio para la Diversidad Biológica tiene entre sus principales objetivos la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, un
diciembre de ése mismo año, las Políticas Básicas Ambientales del Ecuador7 sean aprobadas y posteriormente establecidas con carácter mandatorio en 19948. Estas políticas constituyeron el primer documento en el país que explicitaba y sistematizaba los principios que debían orientar la gestión ambiental del Estado. El cambio mas notorio en los últimos 10 años ha sido la creación del Ministerio del Ambiente (MAE) en reemplazo del Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN). Esta cartera de estado, originalmente denominada Ministerio de Medio Ambiente, fue creada en 19969.
Aunque inicialmente se consideró que existía superposición de esta cartera con las subsecretarías existentes y otras dependencias de Estado relacionadas con temas ambientales, la adscripción del Instituto para el Ecodesarrollo de la Amazonía (ECORAE), la CAAM y la Comisión Ecuatoriana de Energía Atómica al recientemente creado Ministerio, y posteriormente la fusión del INEFAN10 contribuyó en cierta medida a su fortalecimiento institucional11. A más de las funciones y atribuciones de su creación, el Ministerio del Medio Ambiente se convirtió en responsable también por el ejercicio de todas las funciones, atribuciones y competencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería12. Consideración esta última, que ha sido incluida en la reciente Codificación de la Ley Forestal, Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre13. En razón de la citada fusión, en materia de áreas protegidas, la antigua Dirección de Áreas Protegidas del ex INEFAN, se denominada actualmente Dirección Nacional de Biodiversidad y Áreas Protegidas (DNBAP) dependiente de la Subsecretaria de Capital Natural, dentro del Ministerio (Ribadeneira Sarmiento, 2005).
El mandato del Ministerio de Medio Ambiente se consolidó 3 años después con la expedición de la Ley de Gestión Ambiental14 que estableció los principios y
7 El texto incompleto de las Políticas Básicas Ambientales se incluyó en el Decreto Ejecutivo No.
3516 publicado en el Registro Oficial Suplemento 2 de 31 de marzo del 2003 que expidió el Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente (más conocido como TULAS). Debido a éste error, mediante el Decreto Ejecutivo No. 1589 publicado en el Registro Oficial No. 320 de 25 de Julio del 2006 se expidió el texto completo de este documento.
8 ECUADOR. Políticas Básicas Ambientales del Ecuador. Registro Oficial No 456 del 7de junio de 1994.
9 CUADOR. Creación del Ministerio del Medio Ambiente. Decreto Ejecutivo No. 195-a publicado en
el Suplemento al Registro Oficial No. 40 de octubre 4 de 1996.
10 ECUADOR. Fusiónase el Ministerio del Medio Ambiente y el INEFAN. Decreto Ejecutivo No. 505
publicado en el Registro Oficial No. 118 de enero 28 de 1999.
11 Esta adscripción se hizo mediante Decreto Ejecutivo No. 290, publicado en el Suplemento al
Registro Oficial No. 64 de Noviembre 8 de 1996
12 Fusiónase en una sola entidad el Ministerio de Medio Ambiente y el Instituto Ecuatoriano Forestal y
de Áreas Naturales y Vida Silvestre, INEFAN. Citada.
Artículo 4.- En todas las normas en las que se hace referencia al Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre, se entenderá que se habla del Ministerio de Medio Ambiente, el que a partir de la presente fecha ejercerá las funciones y atribuciones que la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre asigna al Ministerio de Agricultura y Ganadería.
13 ECUADOR. Codificación Ley Forestal, Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre. Registro
Oficial No. 418 de 10 de septiembre de 2004.
14 ECUADOR. Ley de Gestión Ambiental. Registro Oficial No. 245 del 30 de julio de 1999.
Codificación vigente publicada en el Registro Oficial Suplemento 418 de 10 de Septiembre del 2004.
directrices de la política ambiental y determinó las obligaciones, responsabilidades, niveles de participación de los sectores público y privado en la gestión ambiental y señaló límites permisibles, controles y sanciones.
De substancial importancia es la definición de la Constitución Política (1998)15 que consagra varios principios, derechos y deberes relativos a la protección del ambiente y el reconocimiento de pueblos y nacionalidades indígenas, campesinas y pueblos afroecuatorianos; el contenido de los postulados constitucionales ecuatorianos en aspectos ambientales es considerado como uno de los más avanzados a nivel latinoamericano.
A pesar que el texto Constitucional, menciona el establecimiento de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), en la práctica el ordenamiento jurídico nacional ha implementado ésta norma únicamente de manera parcial, pues hoy en día solamente se encuentra regulado el PANE, actualmente conformado por 35 áreas protegidas del Estado, establecidas oficialmente, al amparo de la Ley Forestal recientemente codificada16, y en el caso de la Reserva Marina de Galápagos, por disposición de la Ley de Régimen Especial de Galápagos de 199817. Con base en el texto constitucional y la entonces vigente Ley Forestal, el MAE18 publicó en el año 2000, la “Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador” que promueve el mejoramiento de la calidad de vida de ecuatorianos y una nueva concepción de desarrollo, basado en la solidaridad, la participación democrática y el respecto a la vida y sus procesos naturales, en procura de la equidad social y el mejoramiento de la calidad de vida de toda la población. En la parte relativa a las Políticas de Desarrollo Sustentable, se incluyeron aquellas relacionadas con la biodiversidad y se planteó la necesidad de consolidar el SNAP, incluyendo ecosistemas que no se encuentran suficientemente representados, estableciendo zonas de amortiguamiento y corredores ecológicos. Además se apeló a una Política que promueve y fortalezca la activa participación de los diversos actores sociales en un modelo integral de gestión de la biodiversidad, a través de procesos descentralizados y desconcentrados que incorporen mecanismo de mercado y tercerización en la administración de los servicios y garanticen los derechos de los pueblos y la soberanía nacional.
Un año de esta Estrategia Ambiental, se finalizó la denominada “Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad 2001-2010”,19 elaborado bajo convocatoria del MAE, a través de un proceso amplio y participativo con distintos actores
15 ECUADOR. Constitución Política de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 1 de 11 de
Agosto de 1998.
16 La Ley Forestal data de 1981 y su reglamento de aplicación de 1983; la Codificación de Ley se
efectuó en el 2004.
17 ECUADOR. Ley de Régimen Especial para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de la
públicos y privados vinculados con la conservación y manejo sustentable de la biodiversidad. Resultado de éste esfuerzo, se concluyó con una visión común y la identificación de un conjunto de acciones prioritarias que permitirían en el futuro, no solo mantener la integridad y funcionalidad del patrimonio biológico del país, sino asegurar que el uso de la biodiversidad posibilite el desarrollo sustentable del Ecuador, y mejorar la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras.
Entre los principales lineamientos que tienen directa relación con el manejo de las áreas protegidas y que fueron planteados por la Estrategia, se encuentran en primer lugar aquel que delinea la necesidad de contar con un SNAP fortalecido y consolidado. La Estrategia presenta al SNAP como una herramienta fundamental de conservación que ha permitido mantener importantes espacios naturales del país, pero que enfrenta una serie de limitaciones relacionadas con la falta de representación de algunos ecosistemas críticos, la carencia de recursos (humanos y financieros) para efectuar un manejo y gestión efectiva de las áreas protegidas y con la existencia de presiones cada vez mayores.
Para enfrentar estas situaciones, la Estrategia plantea: (i) fortalecer la representatividad de los ecosistemas aún no incluidos en las áreas protegidas actuales; (ii) establecer procedimientos para mejorar el proceso de declaratoria, delimitación y manejo de las áreas protegidas por parte de los gobiernos seccionales, personas o grupos particulares para áreas privadas y de pueblos indígenas y afroecuatorianos y comunidades locales; (iii) consolidar la tercerización y participación ciudadana en la gestión de las áreas protegidas; (iv) manejar los acuciantes conflictos de tenencia de la tierra; (v) promover el uso sustentable de la biodiversidad en las zonas de amortiguamiento, entre otras.
Un documento de trascendental importancia para el manejo de las áreas protegidas del Ecuador que contiene el marco político aplicable al SNAP, es el “Plan Estratégico del SNAP 2007-2016”. Este Plan, elaborado en 2006, establece la visión, objetivos y estructura del SNAP, sistematiza las políticas, estrategias y líneas de acción para este sistema y viabiliza la aplicación de principios y normas establecidos en convenios y tratados internacionales y la legislación nacional relacionada con áreas protegidas (MAE, 2006). A pesar de que el Plan Estratégico aún no es oficial, no cabe duda que, contiene la visión, misión, los principios y las políticas que deberán ser observados en el SNAP.
Visión del SNAP
Para el año 2016 el Ecuador cuenta con un SNAP consolidado, que garantiza la conservación de la diversidad biológica, el mantenimiento de las funciones, bienes y servicios ambientales, el manejo y uso sustentable de los recursos naturales; financiera y administrativamente sostenible, que, bajo la rectoría de la Autoridad Ambiental Nacional, cuenta con un amplio apoyo y participación social y con un sistema de monitoreo y evaluación efectivo, en concordancia con los principios, convenios y tratados internacionales.
Misión del SNAP
Promover la consolidación e integralidad del SNAP a través del fortalecimiento de la autoridad ambiental y la participación de otros actores involucrados en el manejo de estas áreas, orientado a tener una estructura sólida técnica, financiera y administrativa.
Fuente: Plan Estratégico del SNAP (MAE, 2007)
El Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador 2007-2016 propone que para hacer efectiva la funcionalidad del SNAP este debe estar conformado por un conjunto de cuatro subsistemas:
a) Subsistema conformado por el Patrimonio de Áreas Naturales del Estado, PANE
b) Subsistema de Área Protegidas de Gobiernos Seccionales, APGS
c) Subsistema de Áreas Protegidas Comunitarias Indígenas y Afroecuatorianas, APC
d) Subsistema de Áreas Protegidas Privadas APRI.
Esta propuesta requiere una serie de adaptaciones administrativas, técnicas y financieras al interior del MAE, que no han sido todavía definidas o implementadas. El siguiente cuadro resume lo propuesto en el Plan Estratégico en cuanto a los criterios de selección, regulación, declaratoria, administración y manejo de los subsistemas propuestos. ROLES Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE) Área Protegidas de Gobiernos Seccionales (APGS) Áreas Protegidas Comunitarias Indígenas y Afroecuatorianas (APC) Áreas Protegidas Privadas (APP) Criterios de selección Áreas de interés nacional Áreas de interés regional Áreas de interés regional/local Áreas de interés local Quién regula MAE
Quién declara MAE Gobiernos
seccionales (MAE aprueba estudios de alternativas de manejo)
MAE por pedido de comunidades
MAE por pedido de propietarios privados Quién administra MAE Gobiernos seccionales Comunidades Propietarios privados
Quién maneja MAE + otros Gobiernos seccionales + otros
Comunidades Propietarios privados + otros
Respecto de la estabilidad de la autoridad ambiental las evidencias muestran que, el MAE no ha podido mantenerse al margen de los avatares de la inestabilidad política que han caracterizado al Ecuador en los últimos años. A más del consecuente cambio de ministro/a de ambiente en cada ocasión que cambió el Ejecutivo, e incluso durante un mismo mandato presidencial, en marzo del año 2000 el Ministerio de Medio Ambiente por vía de Decreto Ejecutivo20, fue incorporado a la Cartera de Turismo, creándose el Ministerio de Turismo y Ambiente, aunque en la práctica Ambiente operativamente funcionó como Subsecretaría. Esta medida fue rechazada fuertemente por actores nacionales e internacionales, hasta que volvió a ser renovado como ministerio independiente. Esta situación evidencia que el tema ambiental en general, y el de las áreas protegidas en particular, no son comprendidos y priorizados en los niveles y esferas de la decisión política en el Ecuador (Ribadeneira Sarmiento, 2005).
Sin lugar a dudas, lo anterior debilita el tema en el nivel de toma de decisiones políticas, al punto que las competencias propias del MAE en áreas protegidas son frecuentemente invadidas por otras carteras del Estado, principalmente por el Ministerio de Energía y Minas, por el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), y por el antiguo Ministerio de Industrias, Comercio y Pesca (MICIP), hoy integrado dentro de la Cancillería. Desde el poco o ningún debate que se hace para la adhesión a un convenio internacional con consecuencias en la integridad del PANE, pasando por la decisión de iniciar y fomentar pesquerías en zonas que integran áreas protegidas comprometiendo recursos de biodiversidad, hasta decidir cual será el rumbo de un oleoducto o de una carretera, en el Ecuador abundan los ejemplo de toma de decisiones del poder ejecutivo que demuestran una escasa o ninguna preocupación por el debilitamiento que se ocasiona a los esquemas de gestión ambiental en general, y en particular a la conservación e integridad del PANE21.
Algunos ejemplos permiten ilustrar este panorama. Las decisiones respecto de la concesión o no de bloques petroleros no incluyen consideraciones ambientales ni sociales, prueba de ello, en la Amazonía Sur los bloques 23, 24 y 28 ya concesionados no han podido operar por oposición comunitaria; actualmente, la intervención militar tensa más las relaciones. De su parte, en la Amazonía Norte, los campos concesionados a operadores privados dentro de áreas protegidas carecen de un sistema de monitoreo socio ambiental efectivo. Las actividades mineras comparten esta problemática, pero con un elemento adicional, el carácter simultáneo de juez y parte del Ministerio de Energía y Minas afecta directamente a la participación de las comunidades, la negociación de compensaciones y beneficios de largo alcance, y, especialmente, a las precauciones y condiciones
20 En el Ecuador, el Decreto Ejecutivo es la vía por la cual se reconoce al Presidente de la República
su capacidad como co-legislador para reglamentar disposiciones legales y promulgar disposiciones relativas al ejercicio del poder ejecutivo.
21 Precisamente, mientras se escribe este Informe, se encuentra en debate la decisión de adherir a
la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) así como la vigencia de un Decreto Presidencial que permite la comercialización de las aletas de tiburón provenientes de pesca incidental, que afecta un área protegida (Reserva Marina de Galápagos) y compromete el área marina de otra (Parque Nacional Machalilla).
ambientales de operación. Temas complejos como la politización de Galápagos evidencian la ausencia de una visión colectiva de largo plazo y los intereses de los grupos de usuarios que conviven en el archipiélago, así como la incapacidad de la estructura administrativa y la autoridad del Estado para ordenar dichos intereses. En materia de descentralización, pese a los casos pilotos en Ecuador, los cuales se analizan en otros apartados de este Informe, es notorio que debe incrementarse el nivel técnico del análisis previo a una decisión, y, mas que buscar nuevas áreas que delegar a terceros, sean estos municipios, consejos provinciales o particulares, se deben definir términos de referencia mínimos de mayor articulación de las áreas entre si y con los casos delegados o en manejo de terceros, a fin de que prevalezcan los argumentos técnicos por encima de las coyunturas políticas (Ribadeneira Sarmiento M. 2005).
Un nuevo actor en la estructura institucional, es el recientemente creado Ministerio Coordinador del Patrimonio Natural y Cultural, que entre sus objetivos está el de promover la coordinación institucional entre los Ministerios relacionados incluyendo al MAE. Su articulación con los otros actores y sus acciones en pro de las áreas protegidas y de la consolidación del PANE aun están por verse.
Entre los nuevos retos y nuevos contextos para las áreas protegidas en el Ecuador debe destacarse el Tratado de Libre Comercio que actualmente se encuentra impulsando la Comunidad Andina (CAN) con la Unión Europea (UE), sobre la base de la recientemente adoptada Decisión Andina 667 sobre Marco General para las Negociaciones del Acuerdo de Asociación entre la CAN y la UE22. Esta es sin lugar a dudas una posibilidad para el país y para los demás miembros de la Región de implementar las lecciones aprendidas en otros procesos de negociación similares, relativas a la necesidad de una posición estratégica en materia de biodiversidad, así como a la necesidad de analizar el impacto ambiental de las medidas que se incluyen en un tratado de esas características.
A nivel nacional, tanto la Asamblea Constituyente prevista para el 2008 así como el posicionamiento político y el fortalecimiento de plataformas de representación ambiental-social como el Comité Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA) así como de la Asamblea Nacional Ambiental (ANA) se constituyen en oportunidades y plataformas para trabajar en pro de la consolidación del PANE. La inclusión del tema ambiental en la Constitución del Ecuador se remonta al año 1983, cuando se introdujo por primera vez el reconocimiento del derecho a un ambiente sano y la protección del patrimonio natural. A partir de entonces, la reforma de 1996 y, principalmente, la de 1998, consolidaron el texto constitucional ligándolo a los objetivos del Estado y la nación. Por ello, la Asamblea Constituyente se presenta como un escenario para asegurar el mantenimiento de los avances constitucionales en materia ambiental así como incluir la discusión y posicionamiento de las prioridades ambientales nacionales.
En relación con posibles políticas nacionales y potenciales panoramas para las áreas protegidas en los próximos 10 años cabe mencionar que, los puntos de partida para la consolidación del SNAP son la institucionalidad y la gobernabilidad. De hecho, el análisis del marco político del PANE evidencia elementos de reflexión, tanto internos (entre ellos, las estructuras de administración pública y la institucionalidad a fin de potenciar su existencia y de superar sus limitaciones y barreras) como externos (mecanismos de participación de actores en los procesos de toma de decisiones), políticos (la falta de coherencia de las políticas de los decisores, la falta de presupuesto, el manejo inadecuado e ineficiente de los recursos y las presiones políticas), y económicos (limitaciones presupuestarias y demás).
Puesto que el rol e importancia de las áreas del PANE no han sido internalizadas a nivel de otras secretarias de Estado y aun de la misma Presidencia de la República, es preciso apuntar a un proceso nacional de construcción que recupere los objetivos ambientales y propicie las condiciones para superar la percepción respecto de que el MAE solo establece restricciones a los intereses inmediatistas y economicistas de otros Ministerios y de particulares. Es evidente que el MAE carece de fuerza política debido a los cambios y vaivenes de la política e intereses de grupos de poder en el país para responder a las necesidades reales y estratégicas del PANE, por ello parece, no solo prudente sino urgente, iniciar diálogos y alianzas con nuevos aliados en el sector privado y público, trabajar en la depuración y búsqueda de legitimidad de las organizaciones no gubernamentales y fortalecer su plataforma política (Ribadeneira Sarmiento, 2005).
Finalmente, es previsible que el flujo de fondos de cooperación externa destinados a las áreas protegidas como aquellos destinados por el gobierno disminuyan en la próxima década, por lo que es de esperarse que los actores involucrados, tanto públicos como privados, generen opciones creativas y legítimas para reemplazar este flujo sin comprometer acciones de largo aliento en las áreas del PANE y otras del propuesto SNAP.
2.2 MARCO LEGAL PARA LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
El marco legal que regulan las áreas naturales protegidas en el país se contiene en varios cuerpos legales, y principalmente se relaciona con disposiciones sobre bienes de dominio público y privado (sus alcances y limitaciones). En Ecuador, las áreas protegidas son bienes nacionales de uso público23, por tanto no se puede establecer sobre ellas derechos reales, su condición es inalienable e imprescriptible, y,23 ECUADOR. Código Civil. Libro II: De los Bienes y de su dominio, posesión, uso, goce y limitación. Título III: De los Bienes Nacionales.
Artículo 623.- Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la Nación toda. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de la Nación, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos. Asimismo, los nevados perpetuos y las zonas de territorio situadas a más de 4.500 metros de altura sobre el nivel del mar.
Los bienes nacionales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes se llaman bienes del Estado o bienes fiscales.
difieren del dominio privado del Estado, que se sujeta a las reglas ordinarias de la propiedad privada (Marienhoff, s/f).
Los dos patrimonios que estableció desde sus inicios la actual Codificación de la Ley Forestal24, el Patrimonio Forestal y el Patrimonio de Áreas Naturales Protegidas, son inalienables e imprescriptibles, y, la fauna y flora silvestre son consideradas como bienes muebles del dominio público del Estado25.
Originalmente, la Ley Forestal de 198126, reconoció el “Patrimonio Nacional de Áreas Naturales del Estado” denominado actualmente como PANE, que se compone de áreas naturales que han sido declaradas como tales y clasificadas en categorías específicas en función de sus prioridades de conservación y estrategias de administración (MAG, 1981).
En 1983, se promulgó el Reglamento General de Aplicación a esta Ley, en el que se hace referencia al “Sistema de Áreas Naturales del Estado”, y se determinaron las actividades permitidas, se estableció la responsabilidad de la administración a cargo del Programa Nacional Forestal, y se normó el ingreso de visitantes, tasas, operación turística y el manejo de las reservas de producción faunística y áreas de caza y pesca (MAG, 1983).
El llamado Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) ecuatoriano cuenta con una referencia constitucional27 aunque carece de definición legal; es un planteamiento conceptual de administración y manejo que busca integrar las áreas que forman el grupo de las áreas del PANE, cuya característica principal es ser de propiedad estatal, con otras áreas que, independientemente de su titular, contribuyan al mantenimiento integral de la biodiversidad en el Ecuador (Ribadeneira Sarmiento M. 2003 y 2004).
Debido a que la Ley Forestal y su Reglamento fueron planteadas a principios de los años ochentas, esta normativa es caduca, y tiene una serie de deficiencias y vacíos, como por ejemplo: aquel de compatibilizar la presencia humana con la protección y el uso sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad presente en las áreas protegidas. Así mismo, no incluye mecanismos de participación y excluye del manejo y la administración de las áreas protegidas del país a diversos sectores como: el sector privado, las comunidades indígenas y afroecuatorianas, las organizaciones campesinas y otros organismos gubernamentales y no gubernamentales, entre los principales.
24 Ley y Codificación Ley Forestal. Citadas.
25 Una de tantas diferencias entre ambos patrimonios, radica en que se permite la adjudicación de
áreas que forman parte del Patrimonio Forestal del Estado, a “cooperativas u otras organizaciones de agricultores directos,… con la condición de que los adjudicatarios no podrán enajenar las tierras recibidas” (Art. 37). El Reglamento agrega (Art. 87) que dicha “adjudicación
En cuanto al régimen de propiedad y actividades permitidas en el interior de las areas del PANE es preciso mencionar de inicio que la ocupación de dichas áreas bajo cualquier concepto y finalidad está prohibida, incluso la ley dispone que la propiedad privada debe ser expropiada28. Las categorías de manejo establecidas por ley, imponen criterios de manejo, uso y administración, que se concretan en el desarrollo de actividades como turismo, investigación y otras, a las que se hace referencia en otros apartados de este informe29. El aprovechamiento racional de los recursos naturales no renovables dentro de áreas protegidas está regulado por excepción, siempre que los intereses nacionales estén priorizados, y previo un estudio de factibilidad económico y de evaluación de impactos ambientales30.
Las Áreas Protegidas en la Constitución (desde 1998 a la fecha)
La mención al SNAP en la Constitución Política de la República31 es una novedad del régimen ecuatoriano relativo a las áreas protegidas entre el I Congreso Latinoamericano de Áreas Protegidas y Parques Nacionales de 1997 y el presente. En el Ecuador, las garantías y declaraciones en materia ambiental que contiene la Constitución vigente son las más avanzadas de su historia constitucional. Las normas de la sección dedicada al ambiente definen con claridad la importancia que el tema ambiental en general y las áreas protegidas en particular tienen para el Ecuador y establecen el marco dentro del cual la biodiversidad debe ser manejada y protegida. Se incluyen temas novedosos como son el principio de responsabilidad pública en materia ambiental32, el principio de precaución33, la conservación34, la
28 Codificación de la Ley Forestal
Artículo 73.- “Las tierras y recursos naturales de propiedad privada comprendidos dentro de los límites del patrimonio de áreas naturales serán expropiadas o revertirán al dominio del Estado ...,” y que cualquiera que sea la finalidad, prohíbese ocupar las tierras del patrimonio de áreas naturales del Estado, alterar o dañar la demarcación de las unidades de manejo u ocasionar deterioro de los recursos naturales en ellas existentes.
29 El desarrollo de estas actividades tiene autorización legal en el Reglamento a la Ley y en el Texto
Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria (TULAS), Libro III principalmente (Art. 170 y siguientes). La más evidente de estas actividades es el turismo, respecto del cual, la ley de la materia (Ley de Turismo, Art. 20) señala que “Será de competencia del Ministerio del Ambiente, coordinar el ejercicio de las actividades turísticas en las áreas naturales protegidas...”, en la práctica, ambos ministerios coordinan actividades en la materia especialmente en lo relativo a la aplicación de la Ley Especial de Turismo y al Reglamento Especial de Turismo en Áreas Naturales Protegidas (RETANP) publicado en el Registro Oficial No. 656, 5 Noviembre de 2002
30 Ley y Codificación Ley de Gestión Ambiental. Citadas 31 Constitución Política. Citada.
32 Constitución Política. Título 3: De los Derechos, Garantías y Deberes. Capítulo 5: De los
Derechos Colectivos. Sección Segunda: Del Medio Ambiente.
Artículo 91.- El Estado, sus delegatarios y concesionarios, serán responsables por los daños ambientales, en los términos señalados en el Art. 20 de esta Constitución.
Tomará medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias ambientales negativas de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica de daño.
Sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados, cualquier persona natural o jurídica, o grupo humano, podrá ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente.
33 Constitución Política. Art. 91. Citado
34 Constitución Política. Título 3: De los Derechos, Garantías y Deberes. Capítulo 5: De los derechos
recuperación de los espacios naturales degradados35, la participación de la comunidad36, la determinación de objetivos específicos estatales en materia de medio ambiente, el manejo y uso sustentable de los recursos naturales y, la capacidad de los ciudadanos de demandar en defensa del medio ambiente37. lo mas destacables de estas disposiciones es la posibilidad de aplicar los preceptos constitucionales en forma directa y de desarrollar estos principios en normas legales que aseguren su vigencia.
En particular, la Constitución exige que el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP) garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos, conforme a convenios y tratados internacionales. En el articulado constitucional consta también una segunda referencia a las áreas protegidas que contribuye a ratificar la soberanía estatal sobre la diversidad biológica38.
Sin embargo, desde agosto de 1998 hasta la fecha, el desarrollo de instrumentos de nivel legal y reglamentario ha sido más bien limitado, casi circunscribiéndose únicamente a la Ley de Gestión Ambiental (1999) sin reglamento a la fecha y a algunos reglamentos de la Ley de Régimen Especial para Galápagos. En la actualidad, es de esperar que el proceso político de la Asamblea Constituyente que convoca a los actores ecuatorianos, permita consolidar y reforzar los avances del texto constitucional en materia general ambiental y, específicamente, en materia de áreas protegidas.
Artículo 86.- El Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Velará para que este derecho no sea afectado y garantizará la preservación de la naturaleza. Se declaran de interés público y se regularán conforme a la ley:
1. La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país.
2. La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los espacios naturales degradados, el manejo sustentable de los recursos naturales y los requisitos que para estos fines deberán cumplir las actividades públicas y privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, que garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos, de conformidad con los convenios y tratados internacionales.
35 Constitución Política. Art. 86 numeral 2. Citado
36 Constitución Política. Título 3: De los Derechos, Garantías y Deberes. Capítulo 5: De los
Derechos Colectivos. Sección Segunda: Del Medio Ambiente.
Artículo 88.- Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garantizará su participación.
37 Constitución Política. Artículo. 91 inciso 2do. Citado
