Programas de transferencias condicionadas, políticas sociales y combate a la pobreza en Panamá

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Programas de transferencias

condicionadas, políticas sociales

y combate a la pobreza en Panamá

Alexis Rodríguez Mojica

POLÍTICAS

SOCIALES

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P

rogramas de transferencias

condicionadas, políticas sociales y

combate a la pobreza en Panamá

Alexis Rodríguez Mojica

División de Desarrollo Social Santiago de Chile, mayo de 2010

162 políticas sociales

S

E

R

I

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CEPAL/Cooperación Técnica Alemana (GTZ) “Hacia una globalización sostenible y equitativa”, componente 4: “Política social y acceso a servicios financieros para combatir la pobreza” (GER/09/001). Una versión preliminar de este documento fue presentada y discutida en el taller de expertos “Protección social, pobreza y enfoque de derechos: vínculos y tensiones”, que tuvo lugar en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile los días 5 y 6 de noviembre de 2009.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas ISSN versión impresa 1564-4162 ISBN: 978-92-1-323419-8 LC/L.3222-P

N° de venta: S.10.II.G.31

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

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Índice

Resumen ... 5

Introducción... 7

I. Política económica y política social ... 9

II. La redefinición de la política social... 13

III. Gasto social y focalización ... 15

IV. Herramientas e instrumentos para la focalización de políticas sociales ... 19

V. Del programa a la red de protección social ... 23

VI. Protección social e impacto en la reducción de la pobreza ... 27

A. Controles de salud ... 28

B. Matrícula y asistencia escolar... 29

C. Acompañamiento, seguimiento y monitoreo ... 30

D. Calidad de los servicios ... 31

E. Calidad de vida... 32

VII. Perspectivas ... 33

Bibliografía... 35

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Índice de cuadros

CUADRO 1: INCIDENCIA DE LA POBREZA EN PANAMÁ, 2003 Y 2008 ...11 CUADRO 2: POBLACIÓN EN POBREZA Y POBREZA EXTREMA, SEGÚN ÁREA GEOGRÁFICA,

2003 Y 2008 (EN MILES DE PERSONAS) ...11 CUADRO 3: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN ASISTENCIA SOCIAL, 2008 ...16 CUADRO 4: PROCESO DE INCORPORACIÓN DE LOS CORREGIMIENTOS A LA RED

DE OPORTUNIDADES, 2005-2008...26

Índice de recuadros

RECUADRO 1: DESARROLLO SOCIAL EN PANAMÁ, 2005-2009:

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Resumen

El documento presenta los cambios que el programa de transferencias condicionadas (PTC), Red de Oportunidades, ha ocasionado sobre la política social y la reducción de la pobreza en Panamá. Este país se caracteriza por fuertes desigualdades sociales y la concentración de la pobreza en las áreas indígenas, dotadas de una escasa infraestructura de salud y educación. Hasta la creación de la Red de Oportunidades, la combinación de crecimiento económico, protección social contributiva y políticas asistenciales de corte universalistas no habían sido suficientes para lograr la reducción sostenida de la pobreza e indigencia. Con la introducción de este PTC se buscó focalizar las intervenciones en los más pobres y las áreas indígenas, lo que está contribuyendo a desarrollar las capacidades humanas de la población excluida y romper la transmisión intergeneracional de la pobreza.

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Introducción

Panamá es un país de grandes contrastes económicos y sociales, donde se combina una alta desigualdad (Paes de Barros y otros, 2003a; Banco Mundial, 2000) con un gasto social elevado (CEPAL, 2003). En 2003, cuatro de cada diez panameños se encontraban en situación de pobreza (36,8%), mientras que un total de 509.000 personas, –el 16,6% del total de la población– estaban en condición de pobreza extrema (MEF, 2005a). Esta realidad determinó que, a mediados de la década de 2000, el gobierno decidiera desarrollar políticas sociales de combate a la pobreza que promoviesen mecanismos más efectivos de inversión social y redistribución del ingreso.

Entre 2004 y 2009, con el fin de ajustar gradualmente las políticas sociales, el gobierno panameño desarrolló el programa de transferencias condicionadas, Red de Oportunidades, que se gestó en el marco de la estrategia nacional de alivio y reducción de la pobreza (MEF, 2005a). La Red de Oportunidades permitió reenfocar la política social hacia las áreas y poblaciones con bajo desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas. A partir de este momento, se intensificaron las relaciones entre la política social y el resto de las políticas públicas dirigidas hacia estas áreas del país, con el objetivo de dotarlas de infraestructura y servicios, para mejorar los niveles de desarrollo humano de la población (MIDES, 2007).

El PTC se inscribió en el marco de las acciones emergentes señaladas en el Programa de Gobierno para el período 2004-2009. En dicho programa se adelantaron propuestas que luego fueron retomadas en la Estrategia de Desarrollo, a través del documento “Visión Estratégica de Desarrollo Económico y Empleo: Hacia el Año 2009”. En ese documento se reconoce que la economía debe generar crecimiento y empleo, para mejorar la distribución del ingreso (MEF, 2005b), en tanto el problema más

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importante de la sociedad panameña es la falta de equidad en los beneficios del progreso, por lo que las políticas públicas deben orientarse a través de ejes como la solidaridad social, la construcción de capacidades, el acceso a oportunidades y derechos sociales mínimos (PNUD, 2006).

La Red de Oportunidades es un esfuerzo de articulación de intervenciones focalizadas en la población en extrema pobreza. Se trata de un esfuerzo de articulación de intervenciones con un diseño básico similar al desarrollado en otros países de la región. De acuerdo a la estructura básica de los PTC, los miembros de los hogares beneficiarios tendrán que cumplir con una serie de corresponsabilidades para recibir la transferencia de ingreso. Para cumplir con este objetivo, la Red de Oportunidades fue desarrollada con un esquema operativo gradual e integral, con participación intersectorial coordinada entre los distintos organismos públicos que la componen. La efectividad del esquema puede observarse evaluando por un lado la focalización, por el otro, la satisfacción de los beneficiarios y el impacto del programa en la demanda de servicios sociales.

Las políticas de protección social no contributiva emergentes han generado un conjunto significativo de cambios en el área social en el país, sobre todo en la asignación del presupuesto, seguimiento y evaluación de la capacidad operativa institucional. Cada uno de esos cambios representa un avance significativo en el proceso de configuración de políticas de protección social fundamentadas en la realización de los derechos de la población. Dichos cambios gravitan en torno a la Red de Oportunidades, que ha mostrado ser eficiente en el combate a la pobreza y la generación de desarrollo humano. Por consiguiente, es necesario analizar su desarrollo, expansión y consolidación para identificar entre otros aspectos, las buenas prácticas desarrolladas y los aportes en la generación de instrumentos y herramientas para mejorar el funcionamiento de las políticas sociales, generar el entramado institucional capaz de soportar un sistema de protección social y, con ello, potenciar la capacidad del gasto social para reducir las brechas y la desigualdad en la sociedad panameña.

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I. Política económica

y política social

Con una población de aproximadamente tres millones de habitantes y un producto interno bruto de 7.000 millones de dólares, Panamá es una de las economías con más rápido crecimiento en la región. Entre el año 1975 y el año 2004, en América Latina solamente Chile creció más rápido que Panamá. Sin embargo, a pesar de su desempeño económico, Panamá ha registrado dificultades para traducir los buenos desempeños económicos en mejoras en el bienestar de la población, en términos de educación, salud e ingreso. Entre 1997 y 2003, el PIB per cápita real creció un 1,5% anual. Durante el mismo periodo, la incidencia de la pobreza disminuyó solamente de 37,3% a 36,8%, mientras que el número de personas pobres se incrementó en cerca de 100.000 debido al crecimiento de la población total1. Por su parte, la pobreza extrema, que refleja la parte de la población que no posee los recursos necesarios para adquirir una canasta básica de bienes alimentarios, disminuyó de 18,8% a 16,6%. Esta reducción se tradujo en una reducción moderada en el número absoluto de pobres extremos (BID, 2006).

Entre el 2003 y el 2008, se redujeron tanto la pobreza extrema (2,4 puntos porcentuales), la pobreza no extrema (2 puntos porcentuales), como la pobreza total (4,4 puntos porcentuales).

1

La pobreza total incluye la pobreza extrema y la pobreza no extrema. La pobreza extrema caracteriza a la población con un consumo per cápita por debajo del valor de la línea de pobreza extrema, el cual equivale al costo de una canasta básica que permite satisfacer los requerimientos mínimos de alimentos, equivalentes a 2,305 calorías diarias por persona. Para el año 1997, ese costo se estimaba en 518 Balboas, mientras que para el año 2003, era de 534 Balboas anuales (BANCO MUNDIAL 2006). Por su parte la pobreza no extrema identifica a la población que alcanzan a cubrir el costo mínimo de los alimentos, pero no el costo mínimo adicional de los bienes y servicios básicos (vivienda, salud, educación, vestuario, transporte, entre otras). Es decir, la población en pobreza no extrema es aquella cuyo consumo per cápita está por debajo del valor de la línea de la pobreza. El valor del consumo anual de estas personas es igual y/o mayor que 534 Balboas, pero igual y/o menor de 953 Balboas. Los no pobres son las personas que tienen un consumo anual igual y/o superior a 953 Balboas (MEF 2005a).

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La pobreza total y la pobreza extrema disminuyeron en todas las áreas del país, especialmente la extrema pobreza en el área indígena. Es decir, se muestra un leve cambio en los indicadores de pobreza (véase el cuadro 1 y 2). Sin embargo, queda por explicar qué proporción de ese cambio se debe a la variación en el enfoque en la política pública.

El modelo de crecimiento de Panamá ha generado un país heterogéneo y desigual, que distribuye oportunidades de empleo e infraestructura de servicios en las áreas rurales, indígenas y urbano-marginales de manera poco efectiva y eficiente. La estructura social y laboral se caracteriza por la baja calidad del empleo y un incremento del empleo informal. Es decir, el modelo de acumulación y crecimiento económico panameño es de carácter dual.

Panamá es también un país con diversos tipos de desigualdad territorial y étnica. En su conjunto, casi 70% de los extremadamente pobres viven en áreas rurales (Paes de Barros y otros, 2007). Esto ha provocado que el 20% de la población más pobre recibe apenas el 1,9% del ingreso total, mientras que en el otro extremo, el 20% más rico recibe el 61,2% del ingreso total. La desigualdad abismal de ingresos se refleja en las enormes brechas en los activos productivos, físicos, financieros y de capital humano, que existen entre pobres extremos y no pobres. Esas brechas son, a la vez, una de las causas de los patrones desiguales de acumulación de capital humano que se reproducen cíclicamente en el país (BID, 2006). Por ejemplo, mientras que en el 20% de la población con mayores ingresos, la tasa neta de matriculación en secundaria supera el 95%, en el caso del 20% de la población más pobre, la misma tasa neta de matriculación alcanza apenas el 42% (Jované, 2009).

En el ámbito geográfico, existen marcadas diferencias en las tendencias de la pobreza en el tiempo. En las áreas urbanas y en las rurales indígenas, la incidencia, profundidad y severidad de la pobreza y de la pobreza extrema aumentaron entre 1997 y 2003. En cambio, en el área rural no indígena, la pobreza y la extrema pobreza disminuyeron. En la profundización de la pobreza en el área urbana entre 1997 y 2003, influyó, entre otros factores, la reclasificación censal de localidades rurales a urbanas y la migración en algunos casos estacional del campo hacia la ciudad. Así, mientras la pobreza extrema en áreas rurales indígenas disminuyó en el período 2003 a 2008, la cantidad de pobres en el área urbana aumentó (véase el cuadro 2).

El proceso de urbanización ha sido continuo: en 1975, el 49% de la población panameña estaba localizada en el área urbana, mientras que en el año 2005, el 71% se ubicaba en esa misma área. Se estima que para el año 2015, el 78% de la población panameña residirá en las áreas urbanas del país (Waters, 2009b). Es decir, las personas pobres del área rural se están trasladando a las áreas urbanas y con ellas se trasladan sus problemas, preocupaciones y demandas. Los servicios, más que los ingresos, se convierten en un polo de atracción de las poblaciones con bajos ingresos y niveles de consumo. Por esta razón, la pobreza en el área rural e indígena no tiene las mismas características que en el área urbana, donde el problema central es casi siempre el ingreso y se traduce en todos los casos en demandas de empleo y puestos de trabajo, ya que esta población tiene acceso a servicios básicos como educación, salud, acceso vial, conectividad, entre otros. Por ese motivo puede ser más fácil en el mediano plazo reducir la pobreza en el área indígena y rural, que en el área urbana.

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CUADRO 1:

INCIDENCIA DE LA POBREZA EN PANAMÁ, 2003 Y 2008

Población total país Pobres (total) Pobres extremos Pobres no extremos No pobres 2003 2008 2003 2008 2003 2008 2003 2008 2003 2008 Porcentaje 100 100 36,8 32,4 16,6 14,2 20,2 18,2 63,2 67,6 Personas (en miles) 3 063,5 3 334,3 1 128,4 1 081,2 508,7 475,0 619,7 606,2 1 935,1 2 253,1 Fuente: ENV 2003 y 2008. CUADRO 2:

POBLACIÓN EN POBREZA Y POBREZA EXTREMA, SEGÚN ÁREA GEOGRÁFICA, 2003 Y 2008

(en miles de personas)

Pobreza Pobreza extrema

Área 2003 2008 Variación 2003 2008 Variación Total nacional 1 128 1 081 -47 509 475 -34 Urbana 371 373 2 82 68 -14 Rural a 758 708 -49 427 407 -20 Rural no indígena 525 481 -44 214 208 -6 Rural indígena 233 227 -6 213 198 -15 Fuente: ENV 2003 y 2008. a

El área rural se refiere a la suma de las áreas rural no indígena e indígena.

Los altos niveles de pobreza y desigualdades sociales que enfrenta el país ocasionan que grupos importantes de la población no logren acumular capital humano, capital social o capacidades que les permitan generar los niveles de ingreso requeridos para satisfacer sus necesidades básicas. Esto ha generado un ciclo interminable de pobreza y miseria, que coloca en una situación de vulnerabilidad y riesgo social a más de un millón de panameños, desarticulados en su mayoría de todo tipo de políticas públicas, ante la ausencia de políticas redistributivas adecuadas y la continuidad de políticas públicas en el área social que deben revisarse en el corto y mediano plazo.

La reducida capacidad de intervención y operación de las políticas sociales en el mejoramiento de las condiciones de los grupos más vulnerables, ha contribuido a la persistencia de altos niveles de pobreza a pesar de la magnitud del gasto social panameño. La política social del Estado, más que tener problemas presupuestarios, parece enfrentar problemas concretos de adecuación y pertinencia para ofrecer servicios y protección a los grupos de mayor marginalidad y vulnerabilidad social del país.

En materia de políticas públicas de combate a la pobreza, hasta el año 2004, persistía la idea que la pobreza y otros problemas sociales se solucionaban a través del incremento del crecimiento económico. Sin embargo, la fragilidad de la política pública para afrontar la pobreza quedó en evidencia con la persistencia de este problema social aún ante indicadores económicos favorables. De allí que se decidió adoptar una nueva perspectiva para la política pública. A partir de ese momento, se considera que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para la erradicación de la pobreza (Zarzavilla, 2006). Este enfoque emergente permitió concebir lo social como una inversión que genera capacidades y facilita oportunidades de las personas y las comunidades. Los programas comienzan, así, a orientarse hacia el desarrollo de capacidades locales y regionales que permitan la sustentabilidad de las políticas sociales en el largo plazo (MIDES, 2007).

Aún cuando el país seguía creciendo, el incremento del precio de los combustibles, los alimentos y los productos de primera necesidad que ocurrió a partir de 2006, afectó sensiblemente tanto a la productividad del trabajo como a la dinámica de redistribución del ingreso (BID, 2008).

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La inflación no sólo afectó el ingreso, encareciendo los factores implícitos en la producción, sino que también afectó el consumo vía el incremento de los precios de la canasta básica2.

Ese proceso combinado de inflación y variación del consumo reforzó la necesidad de implementar políticas dirigidas hacia la reducción de la pobreza, la exclusión y la desigualdad (MIDES, 2008). Sin embargo, las medidas para la reducción de la pobreza son más conocidas y puntuales que las asociadas a la reducción de la desigualdad, que son más complejas tanto para su conversión en propuestas de gobierno, como en políticas públicas de Estado. En el primer caso, se trata de romper el ciclo que genera y regenera la pobreza mediante el incremento de la acumulación en capital humano. En el caso de las medidas para la reducción de la exclusión y la desigualdad, se trata de acciones gubernamentales que reduzcan las diferencias y distancias entre la oferta de servicios, la calidad de los mismos y las necesidades de la población (Rubio y otros, 2009). En lo que queda del documento, nos abocaremos a describir las primeras de estas medidas –aquellas relacionadas con la pobreza– por estar directamente vinculadas a la génesis y funcionamiento de la Red de Oportunidades.

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Un cálculo realizado para los distritos de Panamá y San Miguelito, entre diciembre de 2007 y marzo de 2008, señala que la variación porcentual de un mes a otro de la canasta básica fue de 1,5% (MEF, 2008). El Índice de Precios al Consumidor (IPC) nacional y urbano de marzo del 2008 con respecto a marzo del 2007, aumentó en: alimentos y bebidas, un 15,0%; transporte, 13,3%; vivienda, agua, electricidad y gas 7,6%; enseñanza 6,4%; muebles, equipo del hogar y mantenimiento rutinario de la casa 3,3%; bienes y servicios diversos 3,2%; salud 2,6%; esparcimiento, diversión y servicios de cultura 1,4% y vestido y calzado 0,4%. El poder adquisitivo a nivel general, y principalmente en las regiones donde desde siempre ha sido más costoso tener acceso a los bienes y servicios, ha registrado también un incremento superior en el costo de la vida (MEF, 2008; CGR, 2008).

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II. La redefinición

de la política social

Hasta el lanzamiento de la Red de Oportunidades, la política social panameña se caracterizó por el universalismo en la entrega de servicios sociales básicos (salud, educación, vivienda, infraestructura) y las prestaciones no contributivas (subsidios de precios, programas de alimentos no focalizados, entre otros). A esto se suma la protección social contributiva (seguro social), que cubre a los trabajadores insertos en el sector formal de la economía.

Sin embargo, la política social universalista no llegaba a todos en cuanto a la provisión de servicios de salud y educación de calidad, y, más aún, las transferencias y subsidios no llegaban a los pobres. De tal forma, en el país, los beneficios no se distribuían necesariamente de acuerdo a las necesidades y especificidades de los sectores sociales, sino de acuerdo a la capacidad política y de presión de algunos grupos, entre los cuales no se encontraban los más desposeídos. Es decir, si bien la orientación de la política social era universalista, los resultados no lo eran.

La consecuencia más clara de esta lógica constitutiva de las políticas sociales es que las acciones eran intrínsecamente genéricas, a pesar de la diversidad de necesidades y demandas de los distintos sectores sociales. Dicho de otra forma, lo universal de las políticas sociales no era necesariamente su nivel, cobertura y la capacidad de adecuarse a distintas realidades, sino lo genérico de sus diseños de intervención. En particular, los diseños de los planes y proyectos asociados a las políticas sociales, que operaban desde la lógica de la oferta, no obtenían impactos considerables en la satisfacción de las necesidades específicas y reales de la población en condiciones de vulnerabilidad, como es el caso de los pobres extremos y los pueblos indígenas.

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Una reciente encuesta de satisfacción de beneficiarios de la Red de Oportunidades entrega evidencia en este sentido (Consumer, 2009)3. De la identificación de estos nudos críticos, se hizo patente la necesidad de replantear las políticas sociales para actuar e incidir, mediante mecanismos no contributivos, en el bienestar de la población más pobre del país. Para ello era necesario focalizar las políticas sociales, priorizando y centrando sus acciones en la población en situación de pobreza y pobreza extrema mediante la acción integral e intersectorial de las distintas instituciones involucradas.

La redefinición de las políticas sociales en Panamá se inició en 2005. El debate en torno a esta redefinición se registró sobre todo al interior del Gabinete Social4, en tanto mecanismo de articulación de las acciones en materia social, teniendo como punto de partida los requerimientos de reorganizar el gasto social, mejorar la focalización y reducir la pobreza. El resultado institucional de ese debate fue la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)5, lo que permitió un cambio de enfoque, con la generación de nuevos instrumentos de focalización y la posibilidad de diseñar políticas de protección social para atender objetivos como la acumulación de capital humano.

El proceso de redefinición de las tareas de la institucionalidad social implicó capacitación, conocimiento de los procedimientos y restricciones presupuestarias, además de la definición de los indicadores de impacto y su monitoreo y seguimiento. Como primer paso en el proceso de reformulación de las acciones del Estado en el área social, se definieron los nudos que evitaban el desarrollo de la focalización de las políticas sociales. Entre los nudos se encontraban la centralización de las decisiones y del manejo de los recursos; la debilidad de las instituciones públicas en la planificación microregional; los complicados procesos administrativos; la falta de indicadores de medición y sistemas de evaluación; y la falta de continuidad en los proyectos (véase recuadro 1).

RECUADRO 1:

DESARROLLO SOCIAL EN PANAMÁ, 2005-2009: EJES Y TAREAS PRIORITARIAS

• Políticas sociales y de protección social integrales y priorizadas geográfica y demográficamente.

• Fortalecimiento y expansión de la oferta de los servicios en salud, nutrición y educación en las áreas rurales e indígenas.

• Coordinación intersectorial de programas y de proyectos de protección social, para reducir la duplicidad de acciones, objetivos y población.

• Seguimiento y evaluación con el objetivo de revisar adecuar los procesos, los instrumentos y los recursos a los impactos esperados.

Fuente: MIDES 2006

La definición de una Agenda Social en 2006 permitió igualmente identificar las principales acciones en el área social, dirigidas a reorganizar la institucionalidad social, su dinámica y las tareas a realizar en el corto plazo. En ese proceso jugó un papel importante la reestructuración del Gabinete Social, en tanto instancia de coordinación interinstitucional de la ejecución de las políticas sociales y el nuevo rol asignado al MIDES como rector de las políticas sociales. En ambos casos la tarea inicial fue mejorar la eficiencia del gasto social para garantizar el impacto de las políticas sociales.

3 _{La Encuesta Cuantitativa de Satisfacción de las Beneficiarias(os) de la Red de Oportunidades se realizó tomando en cuenta una}

muestra del total de beneficiarias(os) del programa, en todas las provincias y áreas del país. Esta investigación señala de manera insistente que el problema que enfrenta esta intervención a futuro tiene que ver con la calidad de los servicios y su adecuación según áreas y características étnicas de la población (Consumer, 2009). Al respecto, véase la sección VI.

4 _{El Gabinete Social está integrado por Presidente de la República y los Ministros de Desarrollo Social, Presidencia, Educación, Obras}

Públicas, Economía y Finanzas, Salud, Trabajo y Desarrollo Laboral, Vivienda, Gobierno y Justicia, Comercio e Industrias, Relaciones Exteriores, Turismo. La Primera Dama de la República actúa como Asesora del Gabinete Social. Los Ministros/as que componen el Gabinete Social asumen cada cuatro meses la Coordinación rotativa de la Secretaria Ejecutiva. Para más detalles puede consultarse el Decreto Ejecutivo N. 306 del 15 de diciembre del 2004, “Por el cual se reorganiza el Gabinete Social”.

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III. Gasto social y focalización

En Panamá, la escasa selectividad del gasto social fue ilustrada en un estudio del PNUD (2000) que concluyó que para 1992 sólo el 17% del gasto público social estaba focalizado en la población pobre. Este hecho tiene por lo menos dos fuentes: en primer lugar, las decisiones sobre la inversión social no son tomadas de manera científica; en segundo lugar, no existen mecanismos para la reorientación de la inversión. Sin embargo, el gasto total en protección social (seguro social más asistencia social) en Panamá es relativamente alto cuando se compara con otros países de América Latina. Panamá gasta 6,7% del PIB en protección social: 5% en seguro social (pensiones y seguros de salud para los trabajadores formales) y 1,7% en asistencia social (subsidios directos e indirectos) (Banco Mundial, 2006a). Además, el gasto en asistencia social ha ido incrementando anualmente. Para el año 2008 el gasto en asistencia social alcanzó el 2,6% del PIB (véase cuadro 3) (Marques, 2009).

No obstante, aún cuando una parte importante de los recursos asociados a la protección social no contributiva se invierten en subsidios, en su gran mayoría, éstos no se encuentran focalizados en los más pobres (ibid)6 y, por lo tanto, no son efectivos en la reducción de la pobreza. Por ejemplo, el 43% de los recursos asociados a la protección social (equivalente a 1,1% del PIB) se invierten en subsidios al agua, electricidad, combustible y tasas de interés para la vivienda. En el caso de la población pobre y pobre extrema, la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) muestra que dicha población no utiliza ni accede cotidianamente a esos servicios.

6

El Estado panameño ejecuta acciones de este tipo desde hace más de medio siglo, sin embargo, el derecho a ser beneficiado por estas transferencias ha estado condicionado, por lo general, a la participación de la población en el mercado formal de trabajo, predominantemente urbano (Aparicio, 2009).

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Lo anteriormente señalado es el reflejo de inequidades en la focalización del gasto social, ya que las acciones del Estado y los servicios sociales tienen su mayor impacto en los sectores sociales con mayor acceso a éstos, pero que no necesariamente son vulnerables y/o pobres (Banco Mundial, 2006a).

CUADRO 3:

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN ASISTENCIA SOCIAL, 2008

Grupo de edad Costo anual

(En miles de Balboas) Distribución porcentual Porcentaje del PIB

Total 602 385 100,0 2,6 Población en general a _{366 055} _60,8 _1,6 0-5b 49 738 8,3 0,2 6-17 157 882 26,2 0,7 18-61 23 710 3,9 0,1 62 y más 5 000 0,8 0,0 Fuente: Marques, 2009. a

Se trata de aquellos ítemes en los cuales no es posible identificar un grupo poblacional específico al que vayan dirigidos.

b

Se ha hecho el ejercicio de descomponer la distribución del gasto social que va dirigida a grupos etáreos específicos, según la información disponible. Del grupo de edad 0-5, se excluyen 5 millones de Balboas, monto estimado del bono al adulto mayor en 2008; este monto se incluye en el grupo de edad de 62 años y más.

Dados estos antecedentes, es evidente que gradualmente debe orientarse parte del gasto social hacia las familias en situación de vulnerabilidad, pobreza o pobreza extrema que no tienen acceso a los servicios subsidiados como vivienda, agua y electricidad. Igualmente, deben reorientarse y reordenarse los programas que persiguen objetivos similares y que pueden en el corto plazo unificarse para incrementar su efectividad e impacto. Tal es el caso de programa de Bonos Familiares de la Secretaría Nacional para el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SENAPAN) y la Red de Oportunidades o el Programa de Nutrición Escolar del Fondo de Inversión Social (FIS) y el Programa de Alimentación Complementaria Escolar del Ministerio de Educación (MEDUCA), que tienen la misma población objetivo, pero instancias de dirección distintas, cuando podrían tener más impacto si se combina una acción conjunta (Marques, 2009). Por otro lado, hay una serie de programas (algunos de ellos muy pequeños) de la Presidencia/FIS, Despacho de la Primera Dama/FIS y Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), que tienen objetivos similares en tanto apoyan a hogares y/o familias vulnerables o en situación de pobreza y que deberían ser consolidados (Marques, 2009).

Pese a lo anterior, al analizar la relación entre focalización (definida como porcentaje de de personas viviendo en situación de pobreza cubiertas por las políticas) y equidad (porcentaje de beneficios recibidos por quienes viven en situación de pobreza), la cual permite analizar la efectividad de un programa social, se evidencia que ningún programa es regresivo7. Es decir, ningún programa tiene una distribución de beneficios peor que la distribución del consumo per cápita. No obstante, las acciones de protección social que lleva adelante el Estado, en tanto dimensión compensatoria de las políticas sociales, han sido de carácter reactivo ante las demandas sociales de quienes tienen capacidad de plantearlas ante las instituciones; escasamente proactivas en su naturaleza y acción hacia grupos con reducida capacidad de movilización política. Superar estas limitaciones es precisamente el objetivo de la Red de Oportunidades.

Uno de los primeros impactos de la Red de Oportunidades puede observarse en los resultados de las Encuestas de Niveles de Vida, que muestran que este PTC ha contribuido a la ampliación de la cobertura del sistema de protección social (Arim, 2009): en 2008, el 14,4% de los pobres extremos era

7 _{El índice más utilizado para medir la progresividad del gasto es el propuesto por Kakwani. El indicador de Kakwani es igual al}

coeficiente de Gini del consumo per cápita menos el índice de concentración del programa público. Los valores negativos indican un gasto pro pobre. Cuanto mayor es el índice en valor absoluto, mayor es el grado de focalización del programa. Para analizar si un programa contribuye a aumentar la equidad de distribución del consumo (ingreso) se puede calcular un índice de progresividad del gasto (Marques, 2009).

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beneficiario de la Red de Oportunidades8. En particular, en las zonas rurales indígenas, cerca del 50% de la población cubierta por acciones de protección social es parte de la Red de Oportunidades. Esto se debe a que los corregimientos ubicados en las áreas indígenas y rurales perimetrales a las áreas indígenas fueron considerados prioritarios para las intervenciones de la Red (Waters 2009b)9.

8

Esta aun baja cobertura se debe al hecho que la ENV de 2008 fue realizada cuando la Red de Oportunidades no tenía cobertura plena en el área rural y urbana.

9

Ambos tipos de corregimientos tiene población predominantemente indígena y las características en materia de servicios de salud y educación, vivienda y empleo de las áreas rurales perimetrales son similares a las de los corregimientos de las áreas indígenas.

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IV. Herramientas e instrumentos

para la focalización

de políticas sociales

Para adecuar la cobertura de la población objetivo de las políticas sociales, en Panamá se recomenzó a llevar a cabo la Encuesta de Niveles de Vida (ENV), cuyos resultados son el insumo principal para determinar las cifras de incidencia de pobreza y/o pobreza extrema. Con la información obtenida a través de la ENV se calculó la incidencia de la pobreza en las distintas áreas geográficas y el número de pobres y pobres extremos por corregimientos. Esto permitió priorizar la intervención de la Red de Oportunidades en los corregimientos, que quedaron ordenados según la proporción estimada de hogares y población en pobreza y pobreza extrema10. Para este cálculo se utilizó la línea de pobreza y/o pobreza extrema, tomando en cuenta una canasta de consumo de alimentos necesarios para la supervivencia.

Igualmente, los resultados de la ENV permitieron el desarrollo de instrumentos de focalización como el mapa de pobreza, el índice compuesto de marginalidad (ICM) y el índice de pobreza familiar (IPF). Estos instrumentos permiten identificar a los hogares y/o familias en pobreza y/o pobreza extrema que son elegibles para recibir los beneficios de los distintos programas sociales.

10

Mayor prioridad de intervención se dio a los corregimientos con incidencia de pobreza extrema (IPE) entre 0,16 a 1,0, y menor grado de prioridad a los corregimientos con incidencia por debajo de 0,16. La IPE en los corregimientos se midió sobre una escala que va de 0 hasta 1, en donde los corregimientos con valores más cercanos a 0 tienen menor incidencia de pobreza extrema, mientras que los más cercanos a 1 expresan mayor nivel de pobreza extrema. El valor 0,16 se seleccionó porque indica un punto de inflexión y separación entre los corregimientos del país. Del total de hogares en pobreza extrema (76.498 si se incluyen a todos los hogares ubicados en las comarcas indígenas), 59.734 hogares (78%) residen en los 372 corregimientos más pobres del país, con IPE mayor que 0,16; los restantes 16.764 (22%) hogares en pobreza extrema se ubican en 249 corregimientos con IPE por debajo de 0,16 (MIDES, 2008).

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Este proceso se realiza mediante dos actividades claves: por un lado, la focalización geográfica, por el otro, la focalización a nivel de hogares (Gómez Hermosillo, 2009). A través de la primera, se identifican las áreas geográficas de intervención y se establece el orden de prioridad en la expansión de la cobertura de distintos programas sociales. Para ello se utilizan mapas de pobreza y/o listados geoestadísticos con base en indicadores de necesidades básicas insatisfechas asociados a la pobreza de los territorios, que permiten clasificarlos de acuerdo a su nivel de pobreza, desarrollo, vulnerabilidad y marginalidad. Por su parte, mediante la focalización de hogares y/o familias11, se identifican los hogares elegibles y/o beneficiarios de programas de protección social seleccionados a partir de la ENV (Gómez Hermosillo, 2009).

El mapa de pobreza fue el primer instrumento desarrollado para mejorar la efectividad de las políticas sociales12. El mapa es una herramienta útil y funcional que orienta a todas las instituciones que cuentan con programas de combate a la pobreza (Sarmiento, 2006), al mismo tiempo que permite evaluar la focalización del gasto social e identificar los factores geográficos que pueden explicar, aunque parcialmente, situaciones persistentes de pobreza (Robles, 2006). Igualmente, el mapa de pobreza, basado en un Índice de Satisfacción de Necesidades Básicas (ISNB), permite jerarquizar las diferentes divisiones geográficas del país, en función de la proporción de quienes no llegan a tener un nivel adecuado de desarrollo humano, satisfacción de necesidades y acumulación de capital humano (Robles, 2005).

En el caso de Panamá, las estimaciones realizadas para el diseño del mapa de pobreza fueron obtenidas hasta el nivel de distritos (de los cuales existen 75) y corregimientos (de los cuales existían 593 en el censo realizado en el año 2000). Cada nivel administrativo puede ser tratado entonces como un panel a nivel de unidades geográficas, que permite examinar de qué manera ha cambiado la pobreza a través del tiempo y en qué medida los beneficios del crecimiento económico han sido distribuidos en todo el país. Por ejemplo, entre los años 1997 y 2003, de 593 corregimientos, la pobreza aumentó al interior de 77 de ellos y disminuyó en 52. Entre los distritos, 19 de ellos experimentaron un incremento en el nivel de pobreza mientras que para otros 9, la pobreza disminuyó (Banco Mundial, 2006a).

El segundo instrumento desarrollado para mejorar la focalización de las políticas sociales fue el Índice Compuesto de Marginalidad (ICM), que permite identificar, ordenar y seleccionar a las unidades político administrativas (corregimientos) y áreas de intervención según su situación de vulnerabilidad y marginalidad (MEF, 2006). El ICM combina en un sólo índice, la pobreza extrema medida por consumo y las necesidades básicas insatisfechas de salud, vivienda, agua y saneamiento y educación13. Es decir, se toma el número de hogares con pobreza extrema, la incidencia y la brecha de pobreza extrema para ordenar los corregimientos. Tomando como punto de partida el ICM, se puede observar que el corregimiento con mayor incidencia de pobreza extrema y mayor índice de marginalidad es Piedra Roja, ubicado en la Comarca indígena de Ngóbe-Buglé, mientras que el corregimiento con menor incidencia

11

En el caso de Panamá, la focalización de beneficiarios de la Red de Oportunidades se hizo por hogares, pero posteriormente y de manera gradual, se hicieron todos los ejercicios para iniciar una focalización por familias en el área indígena.

12_{La metodología para construir el mapa de pobreza de Panamá, basada en indicadores monetarios como el consumo, consiste en (i)}

estimar modelos de regresión del logaritmo del consumo familiar per cápita, utilizando variables independientes que existen y son similares en la encuesta y el censo; (ii) utilizar los parámetros estimados de la regresión para predecir el consumo per cápita de cada hogar censado; y (iii) sobre la base de estas predicciones, construir los indicadores de pobreza y desigualdad para diferentes subgrupos de la población definidos geográficamente. La aplicación empírica de este procedimiento implica abordar aspectos complejos relacionados con la necesidad de reducir los efectos de la ubicación geográfica sobre los niveles de consumo, la existencia de heterocedasticidad de los errores de los modelos, con las simulaciones empleadas para obtener las estimaciones de los indicadores (Robles, 2005).

13

Entre las dimensiones e indicadores considerados por el ICM se encuentran: pobreza extrema (incidencia de pobreza extrema; brecha de pobreza extrema; número de hogares en pobreza extrema); salud (sin asistencia profesional al parto; tasa de mortalidad infantil; desnutrición crónica; vivienda, agua y saneamiento -con piso de tierra, sin agua potables, sin servicio sanitario, con hacinamiento-); educación (analfabetismo de la población de 10 más años de edad; inasistencia escolar de la población de 6 a 15 años de edad). Dado que los valores de los indicadores considerados son de naturaleza heterogénea (por lo cual no pueden ser combinados directamente en un índice compuesto), los valores de todos los indicadores se convierten a una escala uniforme de 0 a 100 (escala de valores convertidos), para entonces incorporarlos en el índice. El valor original más alto de cada indicador, que indica peor condición, se representa con cero (0) en la escala convertida, mientras que el valor original más bajo del indicador, que implica una mejor condición, se representa por 100. Los valores intermedios comprendidos entre 0 y 100 se calculan con la siguiente fórmula: VN = (VMAX – VA) / (VMAX - VMIN) x 100, donde VA, es el valor original que se quiere convertir a la nueva escala; VN, es el valor nuevo resultante en una escala de 0 a 100; VMAX, es el valor original más alto de la variable; VMIN, es el valor original más bajo de la variable (MEF, 2006).

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de pobreza extrema y menor índice de marginalidad es Bella Vista, ubicado en la Provincia de Panamá. El ICM permite afirmar que una proporción importante de corregimientos tienen poca pobreza y/o una población pobre dispersa y que acceden a servicios con una calidad deficiente.

El tercer instrumento desarrollado para mejorar el proceso de focalización es el índice de pobreza familiar (IPF), que utiliza la información recolectada a través de la Encuesta de Vulnerabilidad Social14, un instrumento que permite captar las condiciones económicas de cada uno de los hogares y las características físicas de la vivienda, así como los datos socioeconómicos y demográficos de cada uno de sus miembros. El IPF organiza la información de la Encuesta de Vulnerabilidad Social en ocho componentes básicos asociados a las condiciones de vida:

i. vulnerabilidad demográfica; ii. vulnerabilidad social; iii. acceso al conocimiento; iv. acceso al trabajo;

v. disponibilidad de recursos; vi. desarrollo infantil;

vii. condiciones habitacionales; viii. condiciones de salud.

Cada uno de estos componentes representa el acceso a los medios necesarios para que los hogares satisfagan de manera efectiva sus necesidades diarias (IPEA, 2009). El conjunto de indicadores y variables asociados al IPF tienen como función principal apoyar en el diagnóstico de la pobreza, así como la identificación de las principales carencias de los hogares, comunidades, regiones y provincias del país, lo que permite un óptimo acoplamiento entre las intervenciones sociales y las necesidades reales de la población (IPEA, 2009).

La Encuesta de Vulnerabilidad Social, además de proporcionar los datos relevantes para el IPF, proporciona información para el diseño de programas de protección social que tienen como objetivo la atención de la población en situación de pobreza y/o pobreza extrema. Para ello se incorporaron a la encuesta variables altamente correlacionadas con la pobreza (condición de la vivienda, acceso a la infraestructura social y nivel educativo de los miembros del hogar), las que conjugadas en un índice, permite también identificar el nivel de pobreza de cada hogar (Olinto et al., 2006).

Para definir y caracterizar a la población objetivo de la Red de Oportunidades, se diseñó una prueba de medios (proxy means test / PMT)15, con los datos de la ENV de 2003 que permite calcular

14_{La Encuesta de Vulnerabilidad Social es el instrumento aplicado para la focalización de los hogares en pobreza extrema. Esta}

encuesta se realizó en cuatro fases: 2005, 2006, 2007 y 2009. En cada fase se realizó un ajuste al conjunto de preguntas y la organización de las mismas, siguiendo los aportes realizados por la Contraloría General de la República, el BID, el Banco Mundial y el PNUD.

15_{Un índice que ordena los hogares y/o familias tiene su fundamento en una prueba de medios (proxy means test), que permite la}

selección de beneficiarios y evita problemas de subjetividad, además de permitir obtener una aproximación del consumo de un hogar, sin tener que medirlo de forma directa. Al utilizar un una prueba de medios fundamentada en un método estadístico es posible identificar tanto las variables que realmente se relacionan con la pobreza extrema, como así también, cuantificar la importancia o peso relativo de cada una de ellas (Olinto et al., 2006). Ese proceso complejo de identificación de variables se combina siempre con el conocimiento de la realidad social del país. En el caso de Panamá, la prueba de medios es una regresión estimada por mínimos cuadrados ordinarios (MCO). La variable que se quiere explicar (variable dependiente) es el consumo per cápita anual. Las variables explicativas son aquellas características que están altamente correlacionadas con el consumo y que cumplen con los siguientes requisitos: (i) son de fácil medición y verificación y (ii) tienen bajo riesgo de manipulación por los hogares en el corto plazo. Es por ello que las variables incluidas en la regresión contemplan características del hogar, de la localidad, de la calidad de la vivienda y de la tenencia de activos (ibid). Sin embargo, como las variables pueden tener un impacto diferente sobre el consumo del hogar según la región donde éste esté ubicado, para lograr una mejor focalización demográfica se requieren varios modelos de estimación. El propósito de los modelos es identificar las características de los hogares que más se relacionan con la pobreza y cuantificar la importancia o peso relativo de cada una de ellas. Este proceso se realiza en dos momentos. En un primer momento se estima una regresión en etapas (stepwise regression) con el fin de seleccionar únicamente a aquellas variables que

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para las áreas urbana, rural no indígena, indígena fuera de las Comarcas e indígena comarcal, el puntaje de cada variable en la probabilidad de ser pobre extremo y caracterizar a los hogares en pobreza y/o pobreza extrema. Es decir, si fuese posible medir con precisión el consumo de los hogares del país, serían automáticamente incluidos en el programa de protección social aquellos cuyo consumo per cápita anual estuvieran por debajo del valor de línea de pobreza extrema (B/534 en 2003) (MEF, 2005a).

Una vez finalizado ese proceso, la probabilidad de ser pobre y/pobre extremo en los hogares debe debe ser igual y/o mayor a 40%, 30% y 20%, si residen en las zonas urbanas, rurales e indígenas, respectivamente (Sarmiento, 2006). Pero debido a que los corregimientos tienen poblaciones en lugares poblados con distintas características, la aplicación homogénea del PMT puede resultar inapropiada para algunos hogares y, por tanto, producir errores de focalización. Este problema puede resolverse si se realiza un análisis de los errores de focalización, tomando como punto de partida los aprendizajes de mediciones realizadas en otros países, por ejemplo mediante la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de México (que con dos preguntas permite monitorear la focalización del programa Oportunidades), la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de Perú (que con no más de 10 preguntas permite medir los errores de focalización de los programas y conocer la calidad de las transferencias o servicios otorgados) y la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) de Chile (que desagregando el rubro de “transferencias gubernamentales” de las sección de los ingresos, permite conocer la contribución de los diferentes programas sobre la pobreza y la desigualdad) (Robles, 2008). La encuesta que sirve de base al PMT idealmente debería, por consiguiente, incorporar un módulo breve sobre la participación de los hogares en los diferentes programas sociales existentes y desagregar el rubro “transferencias gubernamentales” para incorporar con detalle lo que corresponde a los principales programas existentes en el país (ibid) y con ello mejorar la focalización de las políticas públicas.

resultan ser estadísticamente significativas en el modelo; en un segundo momento, se estima la medida de bienestar del hogar a través del método de mínimos cuadrados (ibid). La prueba de medios es un método estadístico que genera un “score” o puntaje de probabilidad sobre la condición de pobreza/elegibilidad de cada hogar, con base en un conjunto de variables socioeconómicas a partir de las cuales determina la elegibilidad de un hogar y/o familia. El proxy mean test (PMT) define niveles de vida y de ingreso. La focalización demográfica por hogar tiene como producto final un “listado de hogares elegibles”. Previamente deben captarse los datos que identifican geográficamente a cada hogar y que permiten aplicar la metodología de puntajes para definir su elegibilidad, así como dar seguimiento a la evolución de las condiciones de vida de los hogares, después de un tiempo de implementado el programa. Con ello se evita la discrecionalidad y los sesgos, reduciendo los errores de exclusión al llegar incluso a los hogares más dispersos, aislados o con problemas de información o acceso; igualmente reduce las pérdidas o introducción de distorsiones en el flujo de información (Gómez Hermosillo, 2009).

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V. Del programa a la red

de protección social

La Red de Oportunidades fue orientada desde un principio hacia la ruptura del ciclo de pobreza y la acumulación de capital humano a través de transferencias condicionadas directas a las madres y/o mujeres jefas de hogar. En la primera etapa del programa, la transferencia fue de B/ 35 al mes, equivalente al 18% del consumo promedio del hogar (antes de la transferencia) (Marques, 2009). A partir de julio de 2008, la transferencia se incrementó a B/ 50 mensuales, que se distribuyen en períodos bimestrales16. El incremento del monto se realizó tomando en cuenta el impacto del incremento del precio de los combustibles y los productos alimenticios en la dinámica económica de los hogares.

La transferencia es homogénea para todos los hogares independientemente de su composición demográfica17. Asimismo, cabe destacar que la Red de Oportunidades incluye dos tipos de transferencias condicionadas, que son excluyentes entre sí, pero son del mismo monto. Por un lado, el bono familiar de alimentos (cupón canjeable) distribuido por la Secretaría Nacional para el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SENAPAN), que inició en 2005 y que cubre 29 corregimientos (22 corregimientos de la comarca indígena de Ngöbe Buglé y 7 de la provincia de Veraguas).

16

La entrega de las transferencias se realiza a través de una entidad externa, especializada en pagos, la Dirección de Correos y Telégrafos (COTEL). En marzo de 2009, se incorporó como entidad pagadora al Banco Nacional, en los corregimientos donde se cuenta con sucursales o donde hay sucursales cercanas y con acceso (Gómez Hermosillo, 2009), mientras que en los corregimientos donde no existen sistemas bancarios operan las estafetas móviles de la Dirección de Correos y Telégrafos (COTEL).

17_{El monto de la transferencia al hogar y/o familia es fijo y no varía según área ni tipo de población. Esto difiere de otras experiencias}

en la región, que han optado por montos variables, sujetos al número de hijos dentro del hogar y/o familia, al tiempo de permanencia en el programa (reducción gradual del monto por año) o a la variación en la edad de los niños. En el caso panameño se promovió, por un lado, una transferencia solidaria por hogar en las áreas urbanas y rurales; por el otro, una transferencia solidaria por familia en las áreas indígenas. En el segundo caso se puede beneficiar a más de una familia en el mismo hogar.

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Por otro lado, se encuentra la transferencia en efectivo dirigida por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y operada por la Secretaría de Protección Social del Ministerio de Desarrollo Social (SPS-MIDES). Ésta se inició en 2006 y cubre 592 corregimientos en las 9 provincias y las 3 comarcas, incluyendo la Región urbana de Panamá (Gómez Hermosillo, 2009).

El Estado entrega la transferencia, pero condicionando la misma al cumplimiento de ciertos compromisos. Las corresponsabilidades en salud se condicionan al hecho que las mujeres embarazadas y en puerperio asistan a los controles médicos y que los niños(as) menores de 5 años asistan a los controles de crecimiento y desarrollo e inmunización. En el caso de las corresponsabilidades en educación, los menores con edades comprendidas entre los cuatro y los diecisiete años deben estar matriculados y asistir al 80% o más de las clases durante un bimestre escolar. Al mismo tiempo, sus padres o tutores deben presentarse periódicamente a las reuniones escolares. Por último, en el caso de las corresponsabilidades en materia de desarrollo de capacidades, una persona adulta debe participar de las jornadas de capacitación convocadas bimensualmente. A su vez, el Estado debe garantizar la provisión de servicios sociales básicos de salud, nutrición, educación y desarrollo de capacidades18. La oferta de servicios del Estado es interinstitucional, según el rol y mandato de cada una de las instituciones.

La coordinación con los sectores de educación y salud se realiza en dos niveles. En la etapa de diseño y primera fase de expansión, se registró una participación activa en el nivel central –los Ministerios de Salud y Educación– en relación a los compromisos necesarios para garantizar la oferta de servicios a las familias. Esta coordinación se realiza desde el año 2008 en forma descentralizada y operativa en provincias, comarcas y regiones con el objetivo de atender los problemas y situaciones relacionados con la operación y calidad de los servicios prestados.

El propósito de la transferencia condicionada es generar un entramado cultural que cambie la dinámica familiar y rompa la reproducción del ciclo de pobreza. Desde esta perspectiva, la transferencia monetaria condicionada induce a la familia en pobreza extrema a utilizar servicios y satisfacer necesidades materiales básicas, para aprovechar la oferta de servicios del Estado, pero con mecanismos y dispositivos de seguimiento y monitoreo que permitan el aumento de las capacidades humanas de la población.

En el caso panameño, la transferencia incide en el incremento de la capacidad de consumo de los pobres extremos, en tanto la misma se destina principalmente a alimentación y transporte. No obstante, si bien la transferencia condicionada representa un incremento limitado e inmediato de la capacidad de consumo de los hogares y/o familias beneficiarias, su impacto en el cambio de prácticas culturales y sociales sólo puede registrarse en el mediano y el largo plazo, y en combinación con todos los componentes del programa. La permanencia de cada hogar y/o familia en la Red de Oportunidades ha sido establecida en principio por un período máximo de tres años, tomando en cuenta la necesidad de contar con datos, evaluaciones y mediciones de las condiciones de pobreza de los hogares y/o familias, pero siguiendo siempre las prácticas desarrolladas en otros programas de la región. Durante ese lapso de tiempo, cada hogar y/o familia recibirá, si cumple con las corresponsabilidades, 18 pagos bimensuales consecutivos.

Para garantizar la sostenibilidad de la acumulación en capital humano (de la niñez, la familia y la mujer) se articuló una estrategia de acompañamiento familiar dirigida a generar espacios de expresión y apoyo para la recuperación social y comunitaria de las familias en pobreza extrema. Mediante el acompañamiento familiar, los hogares participantes conocen mejor sus derechos, para acceder de forma más eficiente a los servicios y oportunidades disponibles que permitan fortalecer el capital humano y social de sus comunidades y, con ello, reconstruir los lazos sociales y familiares que garantizan el desarrollo óptimo de sus potencialidades, restableciéndose así los derechos de estas familias.

Esta forma de acompañamiento, en tanto implica un abordaje distinto con las familias, se convierte, en la práctica, en un instrumento adicional de auditoría social que permite conocer, con mayores niveles de certeza, las intimidades de la experiencia de la pobreza extrema y la exclusión y, por

18

Los principales servicios ofertados son: salud; educación; registro civil; seguridad alimentaria; generación de ingresos y desarrollo social (fomento de la participación ciudadana).

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lo tanto, descubrir con mayor precisión sus causas y posibilidades de adecuación de las políticas sociales que se desarrollan desde el Estado.

El acompañamiento familiar se ejecutó a través de los “enlaces familiares” –inspirados en el modelo del programa Puente de Chile– que tienen, entre otras, la función de colaborar con los hogares realizando la coordinación operativa de las acciones de la Red de Oportunidades en terreno, acercándolos a los servicios de salud, educación y otros, verificando el cumplimiento de las corresponsabilidades establecidas y colaborando en la organización de la oferta de capacitación a nivel de las comunidades con instituciones como proveedores de servicios en áreas como desarrollo agropecuario, desarrollo humano, desarrollo social y desarrollo familiar. También participan de la estrategia de acompañamiento familiar los equipos técnicos especializados, que brindan servicios para favorecer la inclusión social y las prácticas comunitarias positivas. A través de estos equipos, se favorece la participación de los hogares y su acceso a programas dirigidos a reducir la pobreza, a programas de capacitación para los miembros de los hogares y líderes de la comunidad en buenas prácticas de saneamiento y habitabilidad en el entorno de la vivienda, y a servicios psicosociales individualizados. La participación en estas actividades es considerada corresponsabilidad “complementaria” y por lo tanto no es obligatoria, si bien existen diversos incentivos para participar en las mismas (Santibañez, 2008).

En combinación con la estrategia de acompañamiento familiar, el gobierno panameño impulsó una serie de inversiones sociales que promueven la generación de ingresos, la reducción de la exclusión y el fomento del desarrollo de capacidades productivas. Para reducir la exclusión se mejoraron los accesos a los servicios y fortalecieron las infraestructuras básicas como acueductos, alumbrados, saneamiento y caminos rurales. Para ello, las entidades gubernamentales focalizan geográfica y demográficamente sus recursos en los corregimientos de pobreza extrema que conforman la Red de Oportunidades y priorizan los recursos de inversión en la infraestructura territorial que requieran esas comunidades (BID, 2006).

De hecho, durante los tres primeros años del programa (incluyendo el piloto), se priorizó la cobertura completa de los corregimientos indígenas, en tanto era la población con mayores carencias de desarrollo humano. A partir del año 2006 (para el caso de los corregimientos rurales) y del año 2007 (para el caso de los corregimientos urbanos) se amplía la cobertura de la protección social no contributiva a los corregimientos y áreas geográficas con una baja incidencia de pobreza extrema (Gómez Hermosillo, 2009). El proceso de inclusión y expansión de la cobertura y los servicios asociados a la red de protección social fue rápido y sistemático.

El entrecruce de variables y resultados estadísticos señalan que el proceso de toma de decisiones fue complejo en tanto supuso un entretejimiento de distintos criterios de selección, inclusión y cobertura, porque aún cuando se privilegió a las áreas y corregimientos indígenas con respecto a las áreas y corregimientos rurales y urbanos, la estrategia de cobertura también consideró el grado de marginalidad de los corregimientos. Por ejemplo, en 2005, cuando se realizó una experiencia piloto, la selección de corregimientos indígenas y rurales se efectuó privilegiando a los corregimientos con mayor incidencia de pobreza extrema dentro de su tipo. En 2006, 2007 y 2008 se seleccionaron a los corregimientos con mayor incidencia de pobreza extrema y mayor marginalidad dentro de las áreas indígenas, rurales y urbanas (véase cuadro 4) (Gómez Hermosillo, 2009).

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CUADRO 4:

PROCESO DE INCORPORACIÓN DE LOS CORREGIMIENTOS A LA RED DE OPORTUNIDADES, 2005-2008

Corregimientos Año / Variables

Indígena Rural Urbano Total

Total (números absolutos) 82 421 90 593

Total (porcentaje) 13,8 71,0 15,2 100,0

Incorporaciones absolutas 8 7 0 15

Porcentaje del total en el año 53,3 46,7 0,0 100,0 2005

Porcentaje acumulado de inclusión por tipo 9,8 1,7 0,0 2,5

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VI. Protección social e impacto

en la reducción de la pobreza

Para conocer el impacto de las políticas de protección social y de la Red de Oportunidades, en Panamá se realizaron en los últimos años varias evaluaciones. Para verificar la satisfacción de los beneficiarios de la Red de Oportunidades y las acciones para mejorar la efectividad del programa se realizó una evaluación cualitativa externa al Ministerio de Desarrollo Social. Esta consistió, por un lado, en análisis a través de grupos focales, entrevistas en profundidad, análisis de discursos y, por el otro, en una encuesta de satisfacción de beneficiarias (os), con una muestra representativa de las provincias y áreas de intervención19. Igualmente, a través de la ENV se analizaron variables para identificar las características más importantes de los beneficiarios de las políticas de protección social. Por último se realizó una evaluación operativa para conocer los procesos y flujos asociados al pago de las transferencias condicionadas, su cobertura y prestación de servicios.

Estas evaluaciones muestran que la Red de Oportunidades ha tenido un papel significativo tanto en la inclusión social de los hogares pobres como en la utilización de los servicios públicos. Así, por ejemplo, un 42,3% de los hogares beneficiarios de la Red de Oportunidades reconoce, según los datos de la ENV de 2008 (ENV08), que sus condiciones de vida o bienestar han mejorado entre 2003 y 2008.

19

La Encuesta Cuantitativa de Satisfacción de las Beneficiarias (os), que contó con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En esa investigación se entrevistaron un total de 2.862 beneficiarios (as), de los cuales el 94% son mujeres y el 6% son hombres. El 77 % de los entrevistados son jefe de hogar. Con relación al nivel de instrucción, un 53,1 % de los entrevistados registra un nivel de instrucción primaria, un 18,2 % un nivel de secundaria y un 25,8 % declara no tener ninguno nivel de instrucción. Con relación a la alfabetización de los beneficiarios se observa que en las Comarca Kuna Yala (46,0%) un alto porcentaje de beneficiarias que no sabe leer y escribir; la Comarca Ngóbe Buglé (41,7%), la Comarca Emberá Wounann (30,8%), seguido de Bocas del Toro (28,9%), Herrera (23,6%), Veraguas (15%), Chiriquí y los Santos (13%) (Consumer, 2009).

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La primera razón del cambio en sus condiciones de vida, se explica, en casi la mitad de los hogares, por la ayuda gubernamental en materia de protección social. Sólo el 30% de los hogares que mejoraron sus condiciones de vida y/o bienestar utilizaron sus propios recursos e ingresos obtenidos mediante su participación en el mercado de trabajo (Bustos, 2009).

Igualmente se ha registrado un cambio significativo en su condición de ciudadanía, ya que sólo el 3% de los mayores de 18 años y más de edad de la Red de Oportunidades no tiene cédula de identidad personal, mientras que menos del 3% de los niños menores de 18 años de edad no está inscrito en el Registro Civil (Bustos, 2009). Esto se debe al cambio en la estrategia para garantizar la ciudadanía a un conjunto importante de la población pobre (Ordóñez, 2008 y 2009), proceso en que han intervenido de manera diversa, organismos de la sociedad civil e instituciones de protección social.

Los resultados de la ENV08 señalan también que la mayor parte de los hogares beneficiados por la Red de Oportunidades son pobres (93,1%) y pobres extremos (65,1%) (Bustos, 2009). La baja cobertura entre los pobres extremos se debe a la creación de nuevos hogares en las comarcas y a los movimientos migratorios (Waters, 2009a, 2009b). El porcentaje de hogares pobres y pobres extremos beneficiados por la Red de Oportunidades aumenta principalmente a nivel del área rural indígena, donde se registra un 97,2% de hogares pobres y un 82,4% de hogares pobres extremos beneficiados por la Red de Oportunidades (Bustos, 2009). El mayor número de hogares incorporados en esa área obedece a la mayor incidencia de pobreza y coincide con la estrategia de focalización que planteó desde un principio iniciar por aquellas áreas con mayores necesidades básicas insatisfechas (MIDES, 2009f).

Según la ENV08, el 97% de los hogares de la Red de Oportunidades se ubican en los dos primeros quintiles de la distribución del consumo per cápita. El 79,3% de los hogares beneficiarios se ubican en el primer quintil de consumo, mientras que el 17,7% de los hogares beneficiarios se localizan en el segundo quintil de consumo. Es decir, se benefician del programa hogares en situación de pobreza y/o vulnerabilidad (Bustos, 2009). Este hecho coincide con la evaluación por ingresos utilizando los datos de la Encuesta de Hogares20 donde la concentración de los beneficiarios se ubicaba en los primeros quintiles, comprobando la efectividad del proceso de focalización geográfica y demográfica (IPEA, 2009).

A nivel total, el 81,7% del total de las transferencias (bono de alimentos o efectivo) las reciben los hogares del primer quintil de la distribución del consumo per cápita. Este porcentaje se encuentra por encima de la meta trazada por el Gobierno Nacional y que se esperaba a los dos años de ejecución del programa (60% del total de las transferencias dirigidas a los dos primeros quintiles), colocando al programa entre uno de los programas mejor focalizados de la región (Bustos, 2009).

A. Controles de salud

La ENV08 permite evaluar en qué medida los niños menores de cinco años y las mujeres embarazadas de las diferentes áreas geográficas asisten a sus controles de salud en los últimos doce meses.

El 90,6% de los niños menores de cinco años de la Red de Oportunidades asistieron a sus controles de salud en los últimos doce meses. Sin embargo, la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños menores de cinco años tiene matices según área geográfica. Mientras los niños del área rural no indígena registran una asistencia a los controles de salud de 95,2%, en las áreas

20

La Encuesta de Hogares de Panamá permiten obtener información sobre las tendencias del empleo, desempleo, subempleo, ingreso e información social en general de la población seleccionada según la muestra establecida. La encuesta permite el diseño de políticas públicas, primero por la temática que investiga; segundo, por su periodicidad anual; tercero, por el diseño mismo del instrumento que permite comparabilidad, relación, asociación de variables; cuarto, por el acceso a los microdatos por vía electrónica. La encuesta de hogares utiliza y captura información relevante de la variable ingreso. La ENV, por su lado, estudia el bienestar mediante la variable consumo, midiendo su relación con los gastos y accesos a servicios básicos. La encuesta se diseña utilizando la metodología desarrollada por el Banco Mundial (Living Standard Measurement Study), que permite el estudio de los niveles de consumo de las personas y los hogares a partir de una muestra nacional. En el caso de Panamá, la ENV se realiza con una periodicidad de cinco años. Esta encuesta permite el diseño de políticas gubernamentales e instrumentos de focalización geográfica y demográfica. Una evaluación de ambas metodologías fue realizada en el documento Encuestas de medición social y pobreza (MIDES, 2009i).