UNIVERSIDAD DE ALICANTE FACULTA.D DE DERECHO
EL RÉcrMEN JURÍDrco DEL ETTeuETADo Ecor,ócrco
COMO INSTRUMNNTO DE MERCADO PARA LA TUTELA AMBMNTAT
TESIS DoCToRAL PRESENTADA PoR oÑR. pneR
DoPAZornecuÍo.
DrRrcrDA poR EL DR. D. nauóN uenrñ MATEo, cereonÁrrco DE DERECHo ADMrMsrRATrvo DB
LA UNIVERSIDAD DE ALICANTE.
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ANO 1999/2000
EL RÉGIMEN JURíDICI DEL ETIQUETADI ncotÓctco COMO INSTRUMENTO DE MERCADO
PARA LA TUTELA AMBIENTAL.
AB REV I ATU PlS. ---_- --Pág 5
PRESENTACION.--- P q 7
PARTE PRIMERA: ASPECTOS GENERALES.
CAPÍTULO I. LA ETIQUETA ECOLÓGICA DENTRO DE LOS NUEVOS TNSTRUMENTOS JURÍDICOS Y DE MERCADO AMBIENTALES.--- Pdg.16 l.- El Etiquetado Ecológico dentro de los Nuevos Instrumentos Jurídicos y de Mercado
Ambientales. --- --- Pág. 16
A) La Evolución de los Instrumentos de Tutela Ambiental y el Desanollo de los
Nuevos Instrumentos de Mercado.--- Pág. 17
B) La Naturaleza Jurídica de los Instrumentos de Mercado y la Necesaria
Intervención Pública.- Pág' 24
C) La Instrumentalizacióndel Etiquetado Ecológico --- --- Pág. 4l 2.- El Marco de los Nuevos Instrumentos Jurídicos y de Mercado parala Protección del Medio Ambiente.---
A) Planteamientos Previos.---- Pág. 56
B) La Gestión y Auditoría Medioambientales.--- *-- Pág'67
C) El Etiquetado Ecológico.--- Pág'77
a) Los Eco-Productos (o productos verdes).--- --'--- Pág'77 b) La Eco-Etiqueta y Tipología de Programas de Eco-Etiquetado.--- Pág.83 El Análisis de Ciclo de Vida del Producto (Eco-Balance).--- Pág.88
a)El Análisis de Ciclo de Vida como metodología aplicable en el Eco-EtiquetadoPág.89
b)Antecedentes.--- - Pá g'93
c)Modelos Reconocidos. Metodología y Procedimiento Aplicable. Valoración.-Pág.98 E) La Normalización AmbierÍal.--- - Póg' t I I F) Las Normas Internacionales ISOI4000.--- --- Pág't 16
CAPÍTULO il. ANTECEDENTES DE LA ETIQUETA ECOLÓGICA
EUROPEA. - Pdg'121
1.- Antecedentes de la Etiqueta Ecológica Europea: Eco-Etiquetas o Marcas de Calidad Ambiental Internas en el Marco Europeo e Internacional.--- Póg.l2l
D)
A) Las Primeras Regulaciones de Marcas Ambientales.--- Pág'121
B) Los principales Modelos de Sistemas Europeos de Etiquetado Ecológico e InternacionaleiVigentes.--- Pág' 126
fiEl lvgelÁzul Alemán Pág'128
b) Otrosiistemas Estatales Vigentes.---- Pág'140 c) El Sistema de la Organizacién Internacional de Normalización (ISO/'--- Pág.160 2.- Los Objetivos de los Programas de Eco-Etiquetado'---- Pág'l6l
A) Objetivos Prioritarios.--- Pág'l6l
B) Objetivos Concurrentes.--- Pág'166
a) Ventajas Comerciales. Pág'167
b) Protección del consumidor y Sensibilización Ambiental.- -- Pág.167 c) lnformación Ambiental Yeraz----'--- Pág'168 d) Promoción de Tecnologías Limpias.-- Pág'168 e) Protección del Medio Ambiente.-- Pág'169 3.- LaEficacia de los sistemas de Eco-Etiquetado Vigentes.-- Pág.169
A) La Eficacia Ambiental del Eco-Etiquetado y la Adecuación de las Actuaciones de los Agentes Económicos en el Mercado.-- --- Pág.169 B) El Eco-Etiquetaáo como Modelo de Internalización de los Efectos
Ambientales Negativos.--- Pág'173
C) La Transparencia Administrativa y los Sistemas de Información Ambiental:
Claves de los Programas Públicos de Eco-Etiquetado.---- ---- Pág.178
CAPÍTULO ilI. EL SISTEMA EUROPEO DE BCO-ETIQUETADO Pdg'184
1.- Planteamiento Previ o.---2.- Implementación del Sistema Europeo.-- 3.- El Reglamento (CEE) 880/92.----'
4.- Funcionamiento del Sistema Comunitario de Etiquetado Ecológico.--- 5.- Concepto y Características.---
A) Progreso sobre las exigencias legales'--- B) ComPetitividad. ---
C) Voluntarie dad. ---*- D) Ámbito europeo.--- E) Compatibilidad. ---- F) Ciclo integral.--- G) Ventajas añadidas'---
Pág. I 84 Pág. I 86 Pág. I 87 Pág.192
Pág. I 94 Pág. I 95 Pág. I 95 Pág. I 96 Pág. I 96 Pág. I 97 Pág.197 P á 9 . 1 9 8
CAPÍTULO ry. PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN DE LA ETIQUETA
ECOLÓGICA EUROPEA (EEE/ Ptig'2oo
1.- El Marco Normativo Comunitario.--- -- Pág'200
A) Marco Normativo Básico.--- Pág'200
B) Competencias Compartidas.--- Pág'204
2.- Fasesy Trámitación del Procedimiento.- --- Pág'206
A) Fases y Naturaleza Jurídica del Proceso.- --- Pág'206 ej framiiación del procedimiento: Criterios Ecológicos y Categorías de Productos.---- Pág'207 c) concesión de la EEE: organismo competente y voa"to de contratación.--- Pág'210
3.- La Implementación de un Sistema de Etiquetado Ecológico Uniforme como Instrumento para la Eliminación de Barreras Comerciales en la Unión Europea-- Pág.212
A) Planteamiento.--- Pág'212
B j Coexistencia y Compatibilidad.--- Pág'214
C) Libre ComerCio y Protección Ambiental.-- - Pág'215
4.- Competencias Compartidas entre la Administración Estatal y la Europea--- Pág.219
Á¡ ÁmUitos Compétenciales.--- Pág'219
Bj Productos. Presupuestos y Evaluación.---' Pág'221 Cj Concesión Efectiva de la EEE. por el Organismo Competente y Control.--- Pág.223 Dj Presentación de Nuevas Propuestas de Categorías de Productos. --- Pág'226
5.- cánones.--- ---- Pág'229
6.- Categorías de Productos y Criterios Ecológicos Pág'231
7.- Organismos Competentes.---- --- Pág'234
8.- Modelo de Contratación y Contencioso.--- Pág'241
A) Contrato Tipo.-:--- Pág'241
Bi Reclamaciones y Contenciosos Pág'247
PARTE SEGUNDA. EL MODELO ESPAÑOL DE ETIQUETADO ECOLÓGICO.
CAPÍTULO V: LA RECEPCIÓN EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL DEL STSTEMA EUROpEO DE ETIQUETADO ECOLÓ6ICO.--- Púg.260
1.- Antecedentes en España del Modelo de Etiquetado Ecológico.--- Pág.260 2.- Normativa de Desarrollo del Sistema Europeo en el Ambito Estatal.---Pá9.270 3.- Normativa de Desarrollo del Sistema Europeo en el Ambito Autonómico.--- Pág.273
CAPÍTULO VI: LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL Y AUTONÓMICA:
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. COMPETENCIAS Y ACTUACIONES
T-::yly-:-::::::1"-y-:.y::-l-:-:l-":13-Y!.T!-'!ij-!.!f ir'?;;
1.- Cuestiones Previas sobre el Marco Competencial Básico.- Pág. 277 2.- Los Organismos Competentes en los Ámbitos Estatal y Autonómico.:--- Pá9.286
A) Fórmulas Partñipativas de la Administración (La Administración Instrumental)
y Discrecionalidad Técnica.---'-- Pág'286
-e¡
e.e.U.O.n. como Organismo Competente Designado en elÁmbito Estatal patala Gestión de la Eco-Etiqueta Europea y de la Marca Española.---- Pág'309 C) El Etiqúetado Ecológico en la Comunidad Autónorna Cafalana.--- ---- Pág.319 a) La aplicaciOn ¿et Reglamento (CEE) 880/92 en el ámbito autonómico.--- Pág.320 b) Distintivo de Calidad Ambiental Autonómico. -- Pág'324
CAPÍTULO VII: LA COEXISTENCIA DE LA ECO.ETIQUETA CON OTROS STSTEMAS Y FIGURAS DE ETIQUETADO DE PRODUCTOS.-- Pdg.329 1.- Las Principales Figuras Paralelas Existentes en el Ordenamiento Jurídico Español.---
- Pág'329
2.- La Compatibilidad entre la Eco-Etiqueta y otros Distintivos o Sistemas de
Etiquetado de Productos.--- -- Pág'331
A) Etiquetas Ecológicas Agrarias.--- Pág'332
njoenominaciones de Origen.-- Pág'337
Cj Otros Tipos de Sistemas de Etiquetado Ecológico.--- --- Pág'339
CAPÍTULO VIIT: LAS ETIQUETAS ECOLÓGICAS NACIONALES EN
ESPAÑA (MARCAS DE CALIDAD AMBIENTAL ESTATALES Y AUToNÓMIcAs/.---
Púg.342
1.- Los Programas de Eco-Etiquetado Estatales Prototipos del Programa Español deÁmbito Estatal.---- --- Pág' 342
2.- El Modelo Español Estatal Vigente: La Marca de Calidad Ambiental "AENOR-
Medio Ambiente, Pás.3s0
3.- El Modelo Español en el Ámbito Autonómico: "El Distintivo de Garantía de la
Calidad Ambiental" (Cataluña) --- Pry' sss
PARTE TERCERA. PROPUESTAS DE REFORMA.
CAPÍTULO IX: VALORACIÓN DE LA EXPERIENCIA. Púg.360
1.- Análisis y Valoración de la experiencia aportada con respecto a la EEE:
Circunstancias y efectos observados desde su implantación hasta el momento actual.--- ---- P&. 360 2.- Yaloración de la experiencia y del estado actual de la EE. Estatal aplicable a determinados productos: su aplicación a servicios y nuevas iniciativas. Pág.j72 3.- Valoración de la experiencia y del estado actual de la EE. Autonómica aplicable a
productos y su ampliación a servicios.- Pag'376
A) El Sistema de la Etiqueta Ecológica Europea.--- Pág' 382 B) El Sistema Autonómico del Distintivo de Garantía de Calidad Ambiental.-- Pág.383
4._ Valoración Global --- Pás.38s
CAPÍTULO X: LA REFORMA PREVISIBLE. Prig.401
1.- Objetivos y Principales Características de la Reforma Propuesta -- Pág' 401
2.- Nuevas Medidas Propuestas --- Pág' 412
CAPÍTULO XI: CONCLUSIONES. Pdg.420
ANEXOS. -- Ptig.444
BIBLIOGRAFÍA--- "-- PáO ^4f/
ABREVIATURAS.
AENOR: Asociación Española de Normalización y Certificación.
ACV: Análisis de Ciclo de Vida o Ecobalance AFNOR : Association Francaise de Normalisation.
Ar. : Referencia y marginal de Jurisprudencia Fuente: Editorial Aranzadi.
BSI: British Standars Instituion (Instituto Britanico de Normalización) BOE: Boletín Oficial del Estado.
CC.AA. : Comunidades Autónomas.
CCEE. : Comunidades Europeas.
CEC : Centro de Estudios Constitucionales.
CE: Constitución Española de 6 de diciembre de 1978.
CE: Comunidad Europea.
CEE: Comunidad Económica Europea CEN : Comité Europeo de Normalizaciín.
CENELEC : Comité Europ eo de Normali zaciín Electrotécni ca).
CEOE : Confed eració n Esp año la de Or ganizacione s Empre sariales.
CEPYME: Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa- Cfr. : confrontar
Cit. = cita
DIN: Das Ist Norma
DOCE: Diario Oficial de la Comunidad Europea.
DOGC: Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña EE : Etiqueta Ecológica : Etiquetado Ecológico.
EEE: Etiqueta Ecológica Europea
EN: Norma Española o Nacional (I-Ii\rE).
EPA: United States Environmental Protection Agency. (Agencia estadounidense de protección medioambiental)
EUAIE: Unión Europea.
ICC: Cámara de Comercio Internacional.
IEC/CEI : Comisión Electrotécnica Internacional.
ISO : International Standaritation Organitation (Organización Internacional de
Estandarización ) Kw: Kilovatios
LCA: Life Cicle Assesment (Análisis de Ciclo de Vida o Ecobalance).
LJCA : Ley 2911998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
LRJAPyPC (LPC o LRJ-PAC) : Ley 3011992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 411999, de 13 de enero.
Op. Cit. : Obra Citada.
OCDE : Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo.
Pág.lPágs. (P /pp ) : Página (Páginas).
PYME: Pequeña y Mediana Empresa.
RAP : Revista de Administración Pública.
RD : Real Decreto.
REDA: Revista Española de Derecho Administrativo REDC : Revista Española de Derecho Constitucional REPA: Resource and Enviromental Profile Analysis
SETAC: Society of Enviromental Toxicology and Chemistry ( Sociedad de Química y Toxicología Medioambiental) USA
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional STS : Sentencia del Tribunal Supremo SP/BR. : Sao Paulo / Brasil
TC: Tribunal Constitucional TS : Tribunal Supremo
TSJ: Tribunal Superior de Justicia.
USA./EE.UU. : Estados Unidos W.AA./AA.W. : Varios autores V.gr., : Por ejemplo
Vid. : Véase
$ : Dólar
PRESENTACION
En el presente trabajo se estudia uno de los principales y más novedosos instrumentos de mercado para la protección del medio ambiente: el etiquetado ecológico de productos. Instrumento que puede ser articulado a través de distintos modelos, conforme a sistemas o programas oficiales específicos, que responden a diferentes ámbitos de aplicación, tanto nacionales como supranacionales. De este modo, el presente estudio examinará los diferentes programas o sistemas oficiales existentes: estatales, regionales, autonómicos e internacionales; así como, el sistema comunitario o europeo. Sistemas que presentan unas características comunes, aunque cuentan con un régimen jurídico propio y específico que identifica cada modelo o sistema concreto.
Por ello, en la tesis presentada se realiza, con carácter previo, una exposición de la naturaleza y valor jurídico del instrumento del etiquetado ecológico de productos, como un instrumento propio dentro del marco de los nuevos instrumentos jurídicos y de mercado.
Así mismo, se realiza una exposición de los principales programas de etiquetado ecológico vigentes en el marco internacional, antes de analizar en profundidad el Sistema Europeo de Eco-Etiquetado; para, posteriormente, pasar a estudiar el complejo modelo español, en concreto, los programas oficiales de eco-etiquetado que concurren en el ámbito interno y estatal, junto con el propio sistema europeo.
En la tesis presentada se han considerado solamente los modelos oficiales que
cuentan con un régimen jurídico propio, analizándose la implementación y el desarrollo del propio y común sistema europeo mencionado -desarrollo normativo y aplicación interna o de ámbito estatal del mismo-; así como, su articulación paralela y compatibilidad con los otros sistemas nacionales preexistentes o que pudieran surgir, siempre que cuenten con el preceptivo reconocimiento oficial. En consecuencia, se estudia el marco vigente de los sistemas de marcas de calidad ambiental o distintivos ambientales estatales o de ámbito interno del Estado miembro (incluyendo, en su caso, los autonómicos o regionales, actualmente existentes en nuestro país).
Por otro lado, se consideran los aspectos referentes a la compatibilidad del instrumento del eco-etiquetado -y los diferentes sistemas a través de los cuales se desarrolla y aplica- con respecto a otras figuras afines o similares al mismo, persistentes en nuestro sistema jurídico y de mercado, amparadas en una regulación o normativa específica. No obstante, los distintivos de calidad ambiental o eco-etiquetas nunca podrán equipararse a otras figuras existentes aparentemente similares -premios, distinciones, mensaj es o rótulos publicitarios- que carecen de carácter oficial y de regulación específica. Estas otras figuras sin valor jurídico, pretenden efectos meramente comerciales e independientes del instrumento objeto de estudio. En consecuencia, estas otras figuras o distintivos no reconocidos oficialmente son específicamente rechazadas por los propios programas oficiales de eco-etiquetado, que precisamente pretenden alcanzar Ia máxima seguridad y guantia jurídica.
En definitiva. el estudio aborda los distintivos ambientales, marcas de calidad
ambiental o eco-etiquetas reconocidas oficialmente, al amparo de un sistema determinado y una regulación administrativa y técnica específica -de ámbito europeo e interno, así como, internacional- referida al instrumento del eco- etiquetado. En consecuencia, cualquier otro tipo de distintivo independiente que no tenga carácter oficial queda fuera del ámbito objetivo analizado; puesto que el carecer de una cobertura legal adecuada o suficiente impide su consideración desde una perspectiva jurídica.
En consecuencia, todos aquellos otros supuestos o figuras que consistieran en meras técnicas de marketing o comunicación, con fines exclusivamente publicitarios y sin una regulación específica, no pretenden la tutela ambiental. A su vez, en ningún caso el mero efecto comercial constituye el objetivo prioritario del etiquetado ecológico -en cualquiera de las modalidades o sistemas elegidos para su aplicación-, sino que simplemente se trata de un valor o ventaja añadida a los propios efectos ambientales de información y protección del consumidor que la eco-etiqueta pretende.
En este aspecto, conviene precisar que los diferentes modelos o sistemas oficiales de eco-etiquetado -que cuentan con una regulación propia y permiten dar respuesta a cada caso concreto- pretenden garantizat la protección del medio ambiente y la seguridad jurídica de fabricantes, consumidores y del resto de agentes económicos implicados en el mercado, tutelando los intereses colectivos de estos grupos y sectores. Por 1o tanto, setratará de evitar la subsistencia de otras figuras no autorizadas que produzcan distorsiones en el logro de los objetivos previstos por los programas oficiales de eco-etiquetado que cuentan con régimen
jurídico propio: desarrollo normativo, procedimiento, modelo de contratación. De este modo, únicamente se admite la compatibilidad, desde una perspectiva jurídica, entre los sistemas de etiquetado ecológico y los distintivos de calidad
ambiental oficialmente reconocidos, que reúnan unas características comunes que así lo posibiliten.
Bajo la denominación genérica de eco-etiquetaje o eco-etiquetado de productos y, en ciertos casos, ampliables a determinados servicios, en concreto, se estudian los diversos tipos de etiquetas ecológicas o eco-etiquetas, distintivos o marcas de calidad ambiental que obedecen a una regulación jurídica y técnica específica para su aplicación. Todos ellos, en principio y como regla general, son compatibles, participativos y establecidos conforme a sistemas de adhesión voluntaria, dotados de características y finalidades comunes. Por cuanto, se encuadran en una misma tipología de instrumento: el eco-etiquetado de produclos que, en términos ombientales o ntedioambientales y utilizando criterios comparativos, resulten ser adecuados o satisfactorios. Productos, en consecuencia, dignos de obtener la correspondiente acreditación ambiental mediante su certificación y el otorgamiento del correspondiente distintivo oficial -rótulo o logotipo- reconocido oficialmente, conforme al sistema legalmente establecido en cada caso y conforme a las posibilidades de opción existentes en el mercado.
En virtud del planteamiento expuesto, la tesis presentada tiene como objeto central de estudio el mencionado instrumento del etiquetado ecológico -conforme a las diversas modalidades vigentes y ámbitos de aplicación- como instrumento jurídico y de mercado para la tutela del medio ambiente. Esto es, partiendo de su
consideración como instrumento jurídico-administrativo y encuadrado dentro de los denominados -por la doctrina jurídica- nuevos instrumentos jurídicos y de mercado para la protección del medio ambientet .
El estudio se inicia con un marco introductorio y una clasificación previa de los principales instrumentos jurídicos y de mercado existentes: el eco-etiquetado y la eco-gestión (Capítulo I). De este modo, una vez descrito el marco general y clasificación de los principales instrumentos jurídicos y de mercado, se inicia el estudio y desarrollo del eco-etiquetado, como instrumento específico con entidad jurídica propia. Considerando, como se demuestra, que el etiquetado ecológico se introduce como una nueva figura identificadora y acreditadora del factor de la calidad ambiental. Factor que interviene como clave instrumental y aportación técnica integrada en la tutela ambiental, conforme a una interpretación amplia del concepto jurídico de medio ambiente, que nace con la pretensión de potenciar la tutela jurídica del medio ambiente a través de garantizar la calidad ambiental de los productos que concurren en el mercado.
1 En adelante, tarnbién denominados instrumentos de mercado. Se trata en todo caso, de la ultima generación de instrumentos establecidos pam la protección del medio ambiente. Todos ellos, dotados de una preüa coberhra normativa por cada ordenamiento jurídico (interno, europeo e intemacional) conforme a los principios y garantías jurídicas propias del Estado de Derecho. La principal novedad y aportación de estos nuevos instrumentos de mercado -como se afirma y pretende demostrar la tesis presentada- reside en la creación de figuras jurídicas específicas, conforme a una regulación propia, y aplicables al propio mercado. Esto es, encuadradas en sistemas o programas establecidos oficialmente para su aplicación en los mercados, diseñados conforme a elementos económicos y técnicos suficientes y necesarios para, precisamente, potenciar la finalidad jurídica perseguida, principalmente: la tutela o protección del medio ambiente (interpretado enun senüdo amplio y, como sinónimo del mismo, la calidad ambiental).
En este sentido,.la primera e indiscutible aportación doctrinal a esta temátic4 se debe a la obra de Ramón MARTIN MATEO. En especial, el punto de partida lo ha otorgado a través de zu monografia sobre los Nuevos instrumentos para la tutela ambiental, ed. Trivium, Madrid 1994.
Gracias a la cual, he podido contar con la base doctrinal necesari4 para poder acometer la investigación previa al estudio y desarrollo de la tesis presentada. Considerando que se trata de una materia novedosa, sobre todo desde una perspectiva jurídica (dentro del ámbito del Derecho Público, y en concreto, desde el Derecho Administrativo, Económico, Ambiental y Comunitario) y admitiendo -necesariamente- el carácter multidisciplinar de la misma.
1 l
Por este motivo, la etiqueta ecológica o las eco-etiquetas y distintivos oficiales de calidad ambiental se constituyen como piezas de suma importancia dentro del ámbito de los actuales instrumentos de mercado. De tal modo que el partir de la evaluación y acreditación de una categoría de productos seleccionada conforme a unos criterios ecológicos determinados específicamente (sistemas de eco- etiquetado) y el realizar la evaluación y acreditación de los procesos productivos;
así como, de las propias organizaciones empresariales e industriales (SGMA) que los generan y, en su caso, comercializan los productos, supone una planificación integrada del conjunto de instrumentos de tutela ambiental que procura la máxima eficiencia en los resultados. Esta es la tendencia actual, basada en las propias estrategias económicas y de mercado, conforme al principio del desarrollo sostenible.
Así, frente a los tradicionales instrumentos jurídicos (sistemas de regulación
directa y control directo) y los económicos (fiscales, financieros, ayudas o
subvenciones), surgen nuevos instrumentos de carírcter mixto o híbrido, que
comparten naturaleza jurídica, económica y técnica. Estos nuevos instrumentos
son compatibles con los instrumentos tradicionales mencionados. Si bien, los
nuevos instrumentos jurídicos y de mercados, que como la eco-etiqueta son más
flexibles, poseen una regulación más amplia y positiva, eminentemente
preventiva. En definitiva, permiten una mayor operatividad en el mercado, porque
se articulan conforme a los propios mecanismos de aquel (v.gr., leyes de la oferta
y la demanda) como clave para lograr el equilibrio entre desarrollo económico y
medio ambiente. Todo ello, conforme a las directrices marcadas en el IV y V
Programa comunitario de acción en materia de medio ambiente.
A su vez, la introducción de estos nuevos instrumentos jurídicos, que como el eco-etiquetado se basan en mecanismos propios del mercado, no implican menoscabar o minusvalorar su propia naturalezajurídica. De este modo, como se demuestra a lo largo de este trabajo, dichos instrumentos cuentan con un reconocimiento oficial y una base jurídica propia, lo que potencia su desarrollo, eficacia y las garantías ofrecidas por los mismos, en aras de cumplir su principal finalidad: la protección ambiental, a través de asegurar la calidad ambiental de los productos que concwren al mercado, aportando un mayor grado de garantía y seguridad jurídica a los agentes económicos. Además de pretender otras finalidades concunentes, como: la información y protección de los consumidores, la iícita competencia entre agentes económicos, la protección dei libre mercado tutelando las prácticas leales y no discriminatorias y, en definitiva, la tutela de los intereses colectivos.
Así pues, desde una perspectiva jurídica-administrativa,los nuevos instrumentos
y, en especial, el eco-etiquetado estudiado, propugnan una necesaria intervención
pública en su aplicación, en ei grado que conesponda y conforme estabiezca la
norma jurídica (v.gr., autorización o reconocimiento oficial, regulación, registro e
información, control, responsabilidad, actuaciones de fomento por parte de ios
poderes públicos, incentivos, etc.). Dicha intervención administrativa, con un
carácter de mínima y necesaria, se justifica como medio para poder asegurar las
garantías jurídicas anunciadas, presupuesto de todo Estado de Derecho, como
claves del éxito de todo programa oficial de eco-etiquetado.
La tesis presentada se ordena en tres partes: En la Primera parte, introductoria del marco en donde se encuadra el instrumento estudiado del etiquetado ecológico, se exponen los principales programas oficiales de eco-etiquetado de carácter estatal vigentes -destacando el"Ángel Azul" alemán-; siendo los precedentes del Sistema comunitario o europeo de etiquetado ecológico (Capítulo II); así mismo, se procede al estudio del mismo (Capítulo III y IV). La segunda parte del estudio, se centra en el propio modelo español (Capítulo V a VItr); analizándose como se ha procedido a la recepción del mismo en el ámbito interno, insistiendo en sus peculiaridades. En concreto, se estudia en el caso del modelo español, la diversidad de sistemas oficiales reconocidos, actualmente vigentes: marcos normativos, compatibilidad entre los mismos, ámbitos de aplicación, organismos competentes y la responsabilidad de la Administración o Administraciones Públicas competentes con respecto a la aplicación del eco-etiquetado en el ámbito estatal y autonómico. Así mismo, se examina, especialmente, la coexistencia y compatibilidad del sistema europeo desarrollado y aplicado por el Estado español y las Comunidades Autónomas -destacando el supuesto de la Comunidad Autónoma Catalana- con respecto a los otros sistemas vigentes internos -oficialmente reconocidos- de etiquetado ecológico, marcas o distintivos de
calidad ambiental. En este sentido, destaca el establecido por la Generalidad de Cataluia, por ser el primer modelo autonómico adoptado y por ser el que abre, en España, el primer debate formulado por la doctrina jurídica en torno a esta temática y su práctica. Por otra parte, se examina el papel o el grado de intervención de las Administraciones Públicas -directamente o a través de formulas participativas- en la aplicación del sistema (marco competencial, funciones, marco de responsabilidad, procedimientos y actuaciones concretas).
Éstas junto con otras cuestiones abordadas, hacen del modelo español un modelo especialmente complejo y peculiar, digno de un análisis específico (Parte segunda): Modelo, en el que conviven diferentes sistemas oficiales, en lícita competencia con el propio y común Sistema europeo, tal y como se propone demostrar la tesis presentada.
Por último, se ofrece una valoración de la experiencia aportada por el eco- etiquetado hasta el momento actual y se analizan sus perspectivas de futuro (Parte Tercera). Para lo cual, se realiza una valoración final conforme a los efectos demostrados por la aplicación prác,tica de cada uno los modelos de eco-etiquetado vigentes y una valoración global final, que resume el estado actual de la cuestión,
en concreto, en el caso de nuestro país dentro del marco de la Unión Europea (Capítulo IX). Por último, resulta oporfuno y necesario dedicar un capítulo para exponer las líneas principales de la reforma planteada con respecto al mencionado Reglamento (CEE) 880192 (Capítulo X).
Así mismo, la tesis presentada se cierra con las conclusiones obtenidas del estudio y valoraciones realizadas, en congruencia con los planteamientos inicialmente propuestos (Capítulo XI). Las conclusiones ofrecidas, se ordenan por apartados con el propósito de destacar cada una de las consideraciones planteadas en la introducción y el propio desarrollo del estudio. Así pues, contienen los argumentos obtenidos como respuesta a los planteamientos inicialmente presentados en torno al eco-etiquetado (naturaleza, implicaciones e interacciones, efectos y aportaciones jurídicas) considerado en el marco de los nuevos instrumentos de mercado.
1 5
PARTE PRIMERA: ASPECTOS GENERALES.
c¿.pÍrur,o r. EL ETIeUETADo ncolóclco DENTRo DE Los
¡lunvos TNSTRT]MENTos runÍorcos AMBTENTALES.
1.- EL ETTQUETADO ECOLOGICO DENTRO DE LOS NUEVOS TNSTRUMENToS runbtcos y DE MERCADo AMBmNTALES.
El instrumento del etiquetado ecológico surge con la pretensión de destacar el carácter ambientalmente positivo de los productos sobre los que incide. Por lo que presenta un eminente carácter selectivo. De este modo, las categorías de productos utilizadas son seleccionadas y predeterminadas, por implicar una demanda amplia de determinados productos dentro del mercado y con respecto a otros productos comercializados. Por 1o tanto, el citado instrumento representa un importante campo de experimentación con respecto a la información y formación ambiental del consumidor, así como, de los prodrrctores y otros agentes económicos.
Existiendo diversas posibilidades o modelos de sistemas de etiquetado ecológico, solamente interesan desde una perspectiva jurídica los sistemas amparados en programas oficiales de diverso ámbito -estatal, europeo e internacional-. Por cuanto, los expresados sistemas oficiales cuentan con regímenes jurídicos específicos y características comunes, que confirman la referencia a un mismo tipo de instrumento: la instrumentalización de la etiqueta ecológica.
La etiqueta ecológica, sea cual sea el sistema reconocido, se concederá a través de un procedimiento administrativo -con destacado carácter técnico, en algunas de sus fases- gestionado por Organismos competentes, designados por la
Administración pública, tanto estatal como europea. Así pues, la eco-etiqueta se concede a través de un proceso administrativo regulado previamente por los organismos u órganos competentes, bajo el control y la verificación de las autoridades nacionales y, en última instancia, europeas. Garantizándose objetivamente, de este modo, que efecrivamente el producto corresponde a una
categoriapredeterminada y que en el mismo concurren o se cumplen -como producto comercializado en el mercado- los criterios ecológicos y los
presupuestos o características alegadas respecto al mismo como ambientalmente satisfactorias, conforme a los parámetros o estándares predeterminados en su evaluación y posterior obtención, en su caso, de la eco-etiqueta.
De esta forma, el otorgamiento efectivo de la eco-etiqueta o etiqueta ecológica -en cualquiera de sus modalidades, marcas o distintivos de calidad ambiental- supone una acreditación ambiental del producto en cuestión, sometido a un procedimiento de evaluación ambiental -que incluye el análisis técnico del ciclo de vida del producto- en términos cuantitativos y cualitativos. De este modo, el otorgamiento efectivo de una etiqueta ecológica aporta la garantia que supone eL contar con el reconocimiento oficial al distintivo concedido al producto, ya sea directamente por la Administración pública competente o por el Organismo u Organismos competentes designados para ejercer estas funciones.
En todo caso, el proceso marco de atribución de la eco-etiqueta ha sido regulado en virtud del Reglamento (CEE) 58011992. Si bien, cada sistema oficial de ámbito interno, puede presentar ciertas especialidades que se estudian en el presente trabajo. En todo caso, todos los sistemas oficiales de etiquetado ecológico o marcas y distintos de calidad ambiental, preexistentes o posteriores a la vigencia del sistema europeo -establecido y regulado por el Reglamento 880/92- presentan importantes similitudes formales y materiales, asegurando a través de este
instrumento la acreditación de la calidad ambiental, la seguridad jurídica y la transparencia del procedimiento y sistema aplicado, en ¿Iras de perseguir la uniformidad, la inicial compatibilidad y una presunta futura concentración de los
sistemas oficiales vigentes -en su mayoría de ámbito estatal- en un sistema europeo común en el ámbito de la Unión Europea.
A) LA EVOLUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE TUTELA AMBIENTAL Y EL DESARROLLO DE LOS NUEVOS INSTRUMENTOS DE MERCADO.
En la presente introducción se pretende describir la evolución de los planteamientos que han dado origen al desarrollo de los denominados instrumentos de última generación en materia de protección ambient al (nuevos
instruntentos de tutela ambiental2). Se trata de instrumentos de doble naturaleza, jurídicos y de mercado. Por lo tanto, las ideas y contenidos que se exponen en estaintroducción tratan de confirmar la reciente tendencia hacia orientaciones más preventivas, participativas, incentivadoras de nuevas conductas económicas correctas en términos ambientales, que paulatinamente han sido apoyadas por los ordenamientos jurídicos a través de recientes desarrollos normativos integradores de nuevos factores QUe, como la "calidad ambiental", surgen como una interpretación más del propio y amplio concepto de la "tutela ambiental" o protección del medio ambiente; si bien, pretendiendo una mayor proximidad (e incluso, podría afirmarse que pretendiendo una mayor y más rápida aceptación) a 2 Denomirución y doctrina acuñada por la obra de MARTÍN MATEO, R.'. Nuevos instrumentos
L 7
los propios mecanismos e intereses de los agentes económicos.
De este modo, la "calidad ambiental" puede interpretarse como sinónimo del concepto de "tutela ambiental", puesto que aporta unos matices propios y simultáneamente afines a cualquier tipo de valoración mercantilista, aIa vez que jurídica y técnica.
En este marco, se introduce una exposición de los principales instrumentos jurídicos y de mercado, que pretenden fomentar dicha calidad ambiental, junto
con otros intereses colectivos como la defensa del consumidor. Entre los mismos, sigue la presente introducción por considerar como se generan las nuevas exigencias ecológicas que para los productos surgen en el actual mercado; con arreglo al cual, resalta el instrumento del eco-etiquetado -instrumento es sobre el que se centra la presente tesis- como precursor de los nuevos planteamientos y conforme a la anunciada exigencia de la "calidad ambiental", con respecto a los productos que concurren en el mercado, siendo oficialmente reconocida y
garantizada3.
De este modo, los instrumentos jurídicos de tutela ambiental han ido evolucionando hacia la incorporación de los objetivos de calidad -calidad industrial y ambiental-. Surgiendo, de este proceso, los denominados por la doctrina jurídica, "nttevos instruntentos para la tutela ambiental"a, basados en las propias técnicas de mercado para garantizar la protección ambiental, integrada en el objetivo del cumplimiento de la calidad ambiental como medio para lograr la finalidad de la tutela ambiental.
para la tutela ambiental.Ed. Trivium, Madrid 1994.
3 En este sentido, las ponencias presentadas por DE ANDRÉS, C./ TEJERA, J.L./ BARREIRA, J.M., en las Jornadas sobre Medio Arnbiente y Empresa: Ecogestión, Ecoetiquetado y Ecoauditorías, celebradas el2 y 3 de marzo de 1994 en Valenci4 organizadas por la Universidad Politécnica de Valencia. Y recientemente, en el mismo sentido expuesto en el texto, la ponencia de BAUTISTA, C.: "Novedades norm¿tivas en la Unión Europea: medio ambiente y oporhrnidades empresariales en el mercado", en la Jornada sobre Gestión medioambiental: nuevas oportunidades para la e,mpresa, T y 8 de abril de 1999, Universidad Antonio de Nebrija de Madrid. Y, vid., ARAGON CORREA, I.A.: Empresa y Medio Ambiente. Gestión estratégica de I as oportun i d a d e s m e di o ambi entale s. Ed. Comares, Granada I 998 (págs.?3, 7 5, 7 8, 86).
o Vid. , MARTÑ MATEO, R.: Nuevos Instrumentos para la Tutela Ambiental. Ed. Trivium, tvla¿riá tss¿.
Los nuevos instrumentos, entre los que se encuentra la Etiqueta Ecológica, han sido dotados por los Ordenamientos jurídicos -comunitario e interno- de un marco jurídico propio; con arreglo al mismo, presentan unos elementos o presupuestos
comunes y característicos, que no obstante, hasta el momento, eran propios de planteamientos exclusivamente económicos o de mercado. En este aspecto, la raz6n de dicha caracterizaciln -configuradora de la naturaleza mixta del instrumento- radica en procurar un desarrollo eficiente de figuras o instrumentos a priori de naturaleza juridica, a través de la interpretación y aplicación de los tradicionales mecanismos económicos, propios del mercado (v.gr., leyes de la oferta y la demanda, máximo beneficio, entre otros principios). Para de este modo, asegurar desde ambos frentes -jurídico y económico- optimizar la protección del medio ambiente; a la vezz que pueden alcanzarse otros objetivos (n.gt., incrementar la seguridad y la calidad de los productos, información y protección al consumidor, ventajas comerciales añadidas, etc.) que, asimismo, confluyen en la tutela ambiental.
En consecuencia, y como resultado de estas premisas, puede afirmarse que se ha producido una destacada evolución por 1o que respecta a la naturaleza de los instrumentos de protección ambiental aplicados por los ordenamientos jurídicos.
Evolución que se ha desarrollado, partiendo de la regulación y aplicación de los instrumentos estrictamente jurídicos (principalmente, sistemas de regulación y control directo -esencialmente de naluraleza jurídico-administrativa-), rígidos, obligatorios y, en su caso o como consecuencia de su incumplimiento, represivos o sancionadores (como, por ejemplo, los basados en técnicas de fijación de valores-límite de contaminación); pasando por la aplicación de instrumentos económicos y financieros (subsidios, ayudas y subvenciones, créditos blandos), incluidos los instrumentos fiscales (la tributación ambiental); hasta llegar a la aplicación de los instrumentos integrados'Jurídicos y de mercado" con elementos de doble naturaleza.
Estos últimos instrumentos -o instrumentos de última generación- se establecen con la finalidad de optimizar las garantías jurídicas de calidad ambiental. Y, simultáneamente, cumplen otras finalidades, como la protección del consumidor, la seguridad, la salud y el propio desarrollo económico e incremento de la
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competitividad. Se configuran, por lo tanto, como los nuevos instrumentos de protección ambiental, de carácter voluntario -en principio y como regla general-, de carárcter participativo. A lo que cabría añadir otras características o propiedades como las de configurarse como sistemas "conciliadores" de intereses colectivos, de carácter informativo, preventivo y de fomento; así como, compatibles con los propios instrumentos tradicionales de tutela ambiental. Así pues, en este planteamiento evolutivo el eco-etiquetado de productos se encuadraria dentro de los nuevos instrumentos jurídicos y de mercado, de última generación.
En este sentido, la presente introducción sirve para enunciar los planteamientos ideológicos, jurídicos, socio-económicos, en los que se genera el eco-etiquetado.
Reforzándose, con ello, la necesidad de estudiar este instrumento específico de tutela ambiental considerando una previa clasificación del resto de los principales instrumentos jurídicos y de mercado para la protección del medio ambiente actualmente vigente. De este modo, se expone la metodología que se ha seguido en el estudio del eco-etiquetado, al mismo tiempo que se marca como presupuesto previo la idea según la cual todos y cada uno de los instrumentos "ambientales"
jurídicos y de mercado deberán plantearse, regularse y aplicarse de un modo coordinado e integrador pafa poder optimizar sus resultados.
La protección del medio ambiente demuestra, de este modo, una evolución en las políticas públicas, en la economía, en los propios modelos normativos, administrativos y organizativos; en definitiva, en los nuevos valores. Confirmando planteamientos más transparentes, participativos, preventivos; de fomento del desarrollo económico y protección ambiental, globalización de los mercados, más flexibles y polivalentes desde la perspectiva económica y jurídica (oficialmente garantizados), dotados de una mínima y necesaria intervención pública, e implementados conforme a nuevos modelos organizativos y procedimentales que recogen las nuevas tendencias de la actividad económicay la intervención pública en el mercado ambiental (v.gr., como la alternancia entre el sector público y el sector privado; así como, la posibilidad de potenciar lavia de la negociación y la conciliación de intereses, para la resolución de conflictos en una fase anterior - precontenciosa-, sin tener que recurrir directamente o como única via a contenciosos, esto es, a la vía procesal conforme tradicionalmente se ordena en los
sistemas judiciales).
De este modo, y conforme a las puntualizaciones previas realizadas en la presente introducción, ha de señalarse que la preocupación por la protección del medio ambiente, surge principalmente cuando el ser humano aprecia y valora la necesidad de mantener w ecosistema determinado para su existencia, subsistencia y desarrollo. Precisamente, cuando el hombre toma conciencia de que el medio ambiente está deteriorándose y que determinados recursos naturales tienden a desaparecer o, al menos, resultan escasos, surge la raz6n por la que esencialmente se incrementa la necesidad de valorarlos -incluso, en términos económicos o mercantilistas dotarles de un valor cuantitativo y, en su caso, de un precio en el mercado-. Así mismo, es éste el motivo pafa establecer instrumentos de regulación -de carácter normativo y técnico- con procedimientos específicos para
gar arxizar jurí dicamente su protección5.
En consecuencia, el planteamiento citado incide en el ámbito jurídico, económico y de mercado. En concreto, dicha incidencia acontece desde un entorno cercano al hombre (a su actividad o a la de un sector económico/industrial, a su residencia o sede de actividades, a las fuentes de abastecimiento, etc.). Y, paradójicamente, la preocupación ambiental surge de forma clara y rotunda -se generaliza-, cuando el desarrollo económico encuentra precisamente en la calidad ambiental un reto, Identificándose dicho factor como un concepto amplio y complejo, que se va a configurar mediante su integración en los propios ordenamientos jurídicos. Por cuanto, el mencionado factor de la calidad ambiental se observa como necesario para salvaguardar el medio ambiente en el mercado y la propia seguridad de los consumidores y, en general, de los agentes económicos. Lo cual, implica que dicho factor podrá ser exigido y exigible. En consecuencia, deberá garantizarse - por los poderes públicos- su cumplimiento conforme a modelos o estándares previamente fijados con respecto a los agentes económicos que actúan en el mercado6.
t LOSTE MADOZ, J.A.: "Algunos instrumentos normativos de tutela ambiental: altemativas a políticas públicas arnbientales punitivas", en Jornadas sobre Normativa Ambiental: Regulación, Gestión y Financiación ". Fundación BBV, 28 y 29 de enero, Madrid 1999 (pág. I y 5).
' Vid. THiEFFRY, P.: "Poliüque de I'erlirormement et subsidiarité: l'exemple des cornport¿ments environnementaux de l'entreprise", en Revue du Marché Unique Europpéen,
2T
Sin duda alguna, la principal causa de este nuevo planteamiento reside en la confirmación del factor ambiental t como factor decisivo que paralelamente -en la práctíca- se exige o concursa como opción predominante del mercado, por parte los agentes económicos públicos y privados (empresa o industria, consumidores, Administración)8. En consecuencia, es precisamente conforme a este planteamiento, cuando surgen las recientes iniciativas medioambientales -en el marco jurídico y en las propias políticas públicase- dirigidas a asegurar la
311994, pp. 177-193. RAPISARDA SASSOON,C.: "Verso un nuovo equilibrio tra arnbiente e mercato: il regolamento CEE per l'Ecolabel", enRui.giur. ambiente 2/1993, p.200. Por otra parte, respecto a los planteamientos expuestos y en concreto referido al ordenamiento jurídico español, destaca las puntualizaciones serÍadas por el Tribunal Constitucional: la STC núm. 6411982, de 4-
t1-1982 (Ar. marginal: RTC 1982/64), F.J. I y 2, declarando la necesidad de compaginar: calidad de vida, ecología y meüo ambiente con el desarollo económico. Así, en sus firndamentos jurídicos, incluso, se establece la prioridad de la protección del medio ambiente en caso de conflicto de intereses enfrentados (ambientales y económicos): La cual primará frente a la propia tutela de los intereses económicos. Si bien, en principio se ha de tender a la coordinación entre los mismos. En este senüdo, tarnbién citar del TC., el Auto núm. 101/1993, de 23-3-1993 (Ar.
marginal: RTC 1993/101), en el que se afirma la prevalencia del interés público en presewar la nquezabiológica sobre los intereses paficulares; y en este senüdo, resulta preciso que el Gobierno aporte y razone en detalle los argumentos que jusüfique cualquier alteración en la vigencia o aplicación de la ley, y se aparten de la propia doctrina consütucional. Y deberá ponderar, en todo caso, las consecuencias que rrrta medida pueda tener para los intereses públicos y de los particulares, incluso de terceros, afectados (F.J. 1).
' En este sentido, AIILI MELLADO, E., marúfiesta: " Las empresas deben analizn el entorno en que desa:rollan sus actividades y posicionarse adecuadamente. En la actualidad, el medio ambiente es un¿ de las variables del entomo que nuís ha evolucionado en tiempos recientes y muchas empresas no han evaluado suficientemente esta variable. Esüa deficiencia se ha traducido en errores de actuaciones y de posicionamiento estratégico. Al igual que cualquier otra variable del entorno, la relación entre medio arnbiente y empresa presenta unas oportrmidades y unos riesgos, unas potencialidades y unas debilidades (...). Los cambios de mercado en sectores influidos por el medio arnbiente (v.gr., destaca los envases y la energía), son muy rápidos y variados. A lo que cabe añadir la cadavez mayor demanda de los clientes que exigen la certificación de los productos que comprarr y de las empresqs que los siwen". @n "Integmción del factor arnbiental en la estrategia y gestión empresariales", pá9. 1, informe a cargo del Dr.E.Aulí-Mellado, realizado dentro del Programa Master en lngeniería Arnbiental, lnstitut Catalá de Tecnologí4 Universitat Politécnica de Barcelona, 1999).
8 "La colaboración entre la iniciativa pública y privada ha demostrado una gmn eficacia en todo el mundo y sin duda esta experiencia se puede trasladar al campo medioambiental (...). Si hay en estos momentos un área prioritaria de inversiones para cualquier sociedad desarrollada esta es la medioambiental. Estamos hablando, aderrás, de inversiones de gran volumen que, en muchos casos, la administración no puede realizar siguiendo modelos clásicos. Asi, la iniciativa pública se ha puesto a trabajar junto a la iniciativa privada para acometer conjuntamente proyectos de elevado valor ambiental". Opinión manifestada por Femando OLMOS, en "Financiación de proyectos de alto valor ambiental" (págs. 6 y 8), del Departamento de Hacienda y Finarzas de la Diputación Foral de Bizkaia. Dentro de las jornadas anteriormente citadas de la Fundación BBV, Madrid 1999.
n La intervenciones de las Administraciones Públicas se realizaún esencialmente mediante actuaciones de fomento de la calidad ambiental integrada en la propia calidad industrial. En este aspecto, tal y como ha afirmado la doctrin4 contamos con precedentes consolidados: "Con la Revolución Indusnial se consolida plenamente en el campo de la economía la llamada actividad de fomento de la Administración, antítesis d las intervenciones autoritarias y coactivas del pasado, que impulsa el progreso adjudicando a ciertas mercancíag marcas, (...), que acreditan su superior
expresada calidad ambiental en los procesos productivos, en los productos finales destinados al mercado -y en determinados servicios-; así como, en elámbito de la gestión empresarial, en todos sus niveles y aspectos (organización, procesos, productos y servicios, etc.), pretendiendo lograr una gestión integrada en este sentido.
En definitiva, la necesidad de proteger a la persona de los excesos de una desorbitada productividad y de un sofisticado avance tecnológico -en ocasiones no suficientemente experimentado-, incluso de los propios excesos del mercado (considerando a los propios intereses económicos, mercantilistas, de desarrollo y progreso como en gran parte causantes del deterioro ambiental), aparece como motivo principal que justifica el nacimiento de nuevas ramas jurídicas, en su mayor parte de reciente aparición y con aún escaso -si bien, rotundo- desarrollo legislativo, doctrinal y jurisprudencial. Disciplinas jurídicas de las que el Derecho Ambiental o el Derecho de Consumo son dos claros ejemplos. Ambas disciplinas jurídicas se basan en una filosofia cercana y en presupuestos semejanteslo: la
reacción de la persona como ciudadano contra un sistema que, ante todo pretende obtener la máxima productividad, en ocasiones a costa de los intereses colectivos.
calidad o califican a ciertas empresas por sus méritos desde la perspectiva de los intereses sociales". @AENA, M.: "Sobre el concepto del Fomento", enRevista de Administración Pública, núm. 5411957, citado MARTIN MATEO, R.: Nzevos instrumenfos..., op.cit., pág. aq. En este sentido, ha de considerarse la aparición de los nuevos insfrumentos jurídicos y de mercado ambientales: En concreto, el instumento del eco-etiquetado (así como, el de la eco-gestión). Su justificación, así como, la de la necesaria intervención del Estado en su aplicaciór¡ sobre todo a
través de técnicas y actuaciones de fomento, se expone por Ramón MARTIN MATEO, al referirse a la protección del ambiente y como ésta se ha incorporado a los objetivos de calidad perseguidos en el actual marco jurídico y económico. Afirmando que: "La intervención pública viene aquí determinada por la tutela de ciertos valores que la sociedad considera prevalentes, lo que da lugar a reglamentaciones técnicas de obligado cumplimiento que todos los países, aun los más liberales, tienen adoptados y que la Ley española de Industria define como: 'La
especificación técnica relativa a productos, procesos o instalaciones industriales establecida con carácter obligatorio a t¡avés de una disposición para su fabricación, comercialización o uülización'. El cumplimiento de las especificaciones contenidas en los Reglamentos Técnicos se constata para los protoüpos a través dg las homologaciones y para los productos terminados mediante las certificaciones".
MARTIN MATEO, R.:Nzevos instrumentos para la tutela ambiental.Ed. Trivium, Madrid 1994, págs. 38 y 39). En concreto, en este marco han de encuadrarse las actuaciones de fomento de la denominada "certificación de la calidad ambiental" y la acreditación de productos a través de las eco-etiquetas o ilurcas de calidad ambiental.
10 'No obstante, ambas disciplinas jurídicas difieren en su contenido, siendo el del Derecho Ambiental más amplio, por cuanto trata de proteger a la comunidad contra los atentados producidos en su marco natural de vida. Mentras que el Derecho de Consumo üende a lograr la protección del individuo contra el excesivo poder económico de las empresas que le proporcionan los bienes y servicios necesarios para la saüsfacción de sus necesidades". (DE LEON ARCE, A.:
"Las ecoetiquetas: punto de encuentro entre consumidores y protección del medio ambiente", en1 Congreso Nacional de Derecho Ambiental. Ed. CIMA-Medio Ambiente, Valencia 1996. Pág.
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B) LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS INSTRUMENTOS DE MERCADO Y LA
NE cEsARrA INTERVENcTóN púsr,rca.
Los nuevos instrumentos de tutela ambiental como instrumentos de última generación se caracterizanpor estar dotados de una doble naturaleza,jurídica y de mercado, con el propósito de potenciar su eficacia y de asegurar el cumplimiento de su principal finalidad: el logro de la protección ambiental. Esta formula ha permitido la articulación de diversos elementos, aportados por la ciencia jurídica y por la económica, en un mismo ámbito y finalidad: la tutela del medio ambiente;
considerada en un sentido amplio y, sobre todo, integrada en todos los sectores y campos de actuación, públicos y privados, con la idea de asegurar el desarrollo económico gararúizando la calidad ambiental.
Los instrumentos de protección ambiental tradicionales (urídicos, económicos y técnicos) resultaban demasiado rígidos y encontraban su plena eficacia, en última instancia, a través de los métodos represivos o sancionadores; lo cual, como es obvio no resultaba suficiente para optimizar los resultados pretendidos. Se trataba de instrumentos unívocos -o jurídicos o económicos y financieros-; lo que, en muchos casos, impedía su plena operatividad. Por este motivo, los nuevos instrumentos han tratado de aportar mejores resultados desde el origen del problema ambiental para evitar el daño; e incluso, antes de producirse la actividad que genera el impacto ambiental; por cuanto, esencialmente se trata de instrumentos preventivos y, en principio, de carácter voluntario. Lo cual, supone la adopción de unos compromisos jurídicos y sociales con efectos directos en la dinámica del mercado. De este modo, la nueva generación de instrumentos -entre los que se encuentra la etiqueta ecológica- pretende identificarse por su polivalencia, su amplia lectura y validez, como medio para asegurar una correcta interpretación de los mismos y una adecuada aplicación en cada caso concreto.
Por otro lado, es necesario destacar como clave fundamental de los instrumentos jurídicos y de mercado, la aportación que realizan a la propia disciplina jurídica.
Por cuanto, incorporan la regulación por el Ordenamiento jurídico de elementos,
29T).
métodos, conductas y actuaciones en origen ajenas al mundo jurídico. Así, diversos factores y herramientas que proceden de áreas técnicas o económicas -como la calidad y la seguridad industrial o los balances y las auditorías- se incorporan a programas de políticas públicas y a textos normativos que integran el medio ambiente. Así mismo, los nuevos instrumentos de mercado -inaugurados con el etiquetado ecológico de productos- poseen un régimen jurídico específico, tanto en el ámbito europeo como interno, así como, en el marco internacional. Lo cual, supone un notable progreso, con respecto a las ganntias jurídicas con que cuenta la aplicación de los nuevos instrumentos jurídicos y de mercado; por otro lado, compatibles con los instrumentos tradicionales. En este sentido, ha de interpretarse el papel de la intervención pública establecida por los sistemas de etiquetado ecológico vigentes; esto es, como una garantía más, destacable, para asegurar el cumplimiento de la normativa ambiental y el funcionamiento de los programas de etiquetado ecológico establecidos, así como, la protección del interés público y, en consecuencia, de los propios intereses colectivos. Si bien, dicha intervención pública -propia de los programas oficiales- mantiene un caracter de mínima y necesaria, como resulta demostrado en el caso de la gestión indirecta de la etiqueta ecológica en la mayoría de los sistemas vigentes. Lo cual, por otra parte, está en plena congruencia con el carácter preventivo y voluntario de los actuales sistemas o programas oficiales que implementan la eco-etiqueta.
En este sentido, la eco-etiqueta -en sus diferentes modalidades y programas oficiales- inaugura el nuevo marco de los instrumentos jurídicos y de mercado parala tutela ambiental. En consecuencia, su tratamiento jurídico ha de partir de la consideración previa del Ordenamiento jurídico constitucional de cada país y, en concreto, del propio marco que el Texto Constitucional concede a la protección del medio ambiente -interpretada en un sentido amplio, en estrecha relación con otros valores e intereses colectivos dignos de protección jurídica- en todo Estado de Derecho. En este aspecto, sirva de ejemplo y a modo de referencia el marco constitucional español.
La Constitución española de 1978 incluye, entre los principios rectores de la política social y económica, en el artículo 45,|a protección del medio ambiente, y en el articulo 51, la defensa de los consumidores y usuarios. Respecto a los
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mismos, los poderes públicos deben proporcionar procedimientos eficaces para preservar la salud, la seguridad y sus legítimos intereses económicos. Principios íntimamente ligados con la protección del medio ambiente en varios aspectos. Por cuanto el consumo es causa -aunque no efecto directo- de la mayor parte de las perturbaciones causadas al medio ambiente, directamente provocadas, por un lado, por una excesiva producción industrial y, por otro, por la limitada capacidad del propio consumidor sobre el cuánto y cómo se produce, existiendo así cierto desequilibrio de fuerzas entre productores y consumidores.
La protección del medio ambiente como parte integrante de la calidad de vida es una exigencia de la propia comunidad (interés colectivo) y, a su vez, es una cuestión de responsabilidad compartida de todos y cada uno de sus miembros. El sector público, conforme al grado de competencias que le corresponde, en cada caso, es responsable de la actuación ambiental que se realiza dentro de su ámbito de actividad. Si bien, no hay que olvidar, la responsabilidad del propio sector privado cada vez más protagonista en la esfera económica -con el incremento de su ámbito de decisión, medios e influencia en el mercado y en la decisión política- del deterioro ambiental, como sus agentes, sujetos titulares de actividades y organizaciones destinadas a la obtención de un beneficio económico. Por ello, tanto el sector público como el sector privado han de procurar la mejora y el respeto ambiental. Así pues, todos los agentes económicos quedan implicados en la tutela ambiental, y en virtud de su grado de implicación, competencia, actuación y resultados, son responsables de la tutela ambiental o, en su caso, de la desprotección o los daños generados.
En este aspecto y en relación con la integración de instrumentos de mercado para la tutela ambiental y al ámbito de decisión y actuación del sector privado. las empresas deberán concebir y promover productos y servicios que no tengan ningún -o el menor- impacto inadecuado o indebido sobre el medio ambiente. Así como, planificar, decidir y actuar conforme a previsiones de menor riesgo;
procurar ofrecer productos finales -o servicios- cuya utilización no resulte
ambientalmente peligrosa y, simultáneamente, sí resulte eftcaz con relación a su
propio consumo y al de las materias primas, los recursos naturales y energéticos
empleados en su producción. Y de igual modo, incrementar la generación de
productos que puedan reciclarse, reutilizarse o evacuarse sin peligro o la creación de subproductos.
Por otra parte, el papel activo de los consumidores, resulta destacado en la demanda de productos y servicios no contaminantes y en el empleo de materiales reciclables; tanto en cuanto al contenido del producto, como con respecto a los residuos que se generen y a los envases o embalajes que los contienenll.
Por 1o que respecta a las formas de diferenciación de los productos, con las que el consumidor podrá identificar los productos ecológicos en el mercado, conforme a las características de calidad de los mismos, se destaca que existen en la mayor parte de los países desarrollados programas -en su mayoría oficiales- que establecen denominaciones, clistintivos, marcas, etiquetas, etc. (conocidos genericamente bajo la denominación de "Eco-label", "Rotulage Ambiental o Ecológico" o Eco-etiqueta); todas ellas sinónimos en principio de distintivos de 1r La posible utilizaciórg no solamente del contenido del producto sino también del continente del mismo, después del consumo, es una cuestión muy impofante; por cuanto los envases y embalajes son los responsables del 50Yo de los residuos sólidos urbanos, siendo objeto en varias legislaciones nacionales europeas de una estricta normativa. Así, en Alemania, Austria, Francia y actualmente en España (ECOEMBES, SA.), se exige que los envases y embalajes de las mercancías, incluidas las importadas, deban llevar una etiqueta con el'punto verde", previo pago de una. cantidad que asegrua su correcta gestión en los países de origen. (Vid. CUADROS GARCIA, S.: "La gesüón medioambient¿l en la industria'', ponencia enlas Jornadas sobre La gestión medioambiental en la industria, Instituto de Fomento Regional de Asturias, Llanera,25 de enero de 1995, págs. 16 y ss.).
En este mismo sentido, cabe señalar desde el Derecho Comunitario, el Plan de Acción 1993-1997 vigente en estos momentos, establecido por Resolución del Consejo CEE de 13 de julio de 1992 sobre futuras prioridades de desarrollo de la políüca de los consumidores @OCE no C 186, de 23 de julio de 1992, el cual destaca entrc sus prioridades la integración de la política de protección y fomento de los intereses de los consumidores en oüas políticas comunes, como es la de la protección y defensa del medio ambiente), considerando la importancia del papel que éstos desempeñan en torno a las causas y las soluciones de los problemas ecológicos, dependiendo de la elección de productos y servicios que realicer¡ debiéndose por ello logmr entre otros objetivos, la salud y seguridad de aquéllos a través de concretas medidas de carácter ecológico.
Lo cierto es que el consumidor europeo, igual que el internacional, es cada vez m'ás sensible a las cuestiones ambient¿les y, en consecuenci4 exige productos respetuosos con el medio ambiente, para 1o que necesita un¿ mayor informaciór¡ más veraz y fiable, clara y precisa. Por lo que resulta conveniente el utilizar distintivos o etiquetas destacadas con logos o señales que externamente identiñquen y diferencien a los productos ecológicos. (Segun el Eurobarómetro de 23 de diciembre de L992, el 85oA de los ciudad¿nos comunitarios consideraban la protección del medio ambiente como un problema inmediato y urgente). Así mismo, en este sentido, vid. DE LEON ARCE, MORENO-LUQID CASARIEGO Y AZA CONEJO: Derecho de Consumo. Forum, Oviedo 1995. CALAIS-AIILOY: Droit de la consommation, Paris 1986, p.21. Y, vid. las ponencias inéditas de CUADROS GARCÍA, S.: "Oportunidades que implica para la empresa la integración de la gestión medioambiental: lidenzgo en el mercado"; y de MECATI GARCIA, L.:
"Administración pública y nuevos incentivos para la compra ecológica", en la Jomada sobre Gestión medioambiental: nuevas oportunidades para la empresa. LJNNE, Madrid 7 y 8 de abril de
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calidad ambiental referidos a productos, como regla general, y -como se analizará- en algunos casos, también referidos a determinados servicios y procesos seleccionados o destacados en base a criterios ecológicos predefinidos.
La finalidad principal de estos distintivos oficiales, no suele ser la mera protección del consumidor (si bien, sí como finalidad concurrente a la principal
ambiental y económica). Se lrala, en la mayoría de los casos, de exclusivos instrumentos de protección del medio ambiente, que destacan el carírcter ambientalmente adecuado o positivo de los productos en que inciden y que se obtiene -como se examinará enla presente- conforme a concretos procedimientos establecidos con tal finalidad, por las autoridades nacionales, comunitarias e internacionalesl2.
El carácter oficial del distintivo y del programa que lo establece y desarrolla, le imprime una mayor garantia; lo que incrementa y avala la seguridad, fomentando la adhesión a los mencionados programas o sistemas de eco-etiquetado.
De este modo, los fabricantes aún no decididos a incorporar el distintivo en sus productos, esto es a adherirse a un sistema oficial, por ignorar sus ventajas, pasarán a tomar interés y a "confiar" en dicho sistema, sobre todo, por razones sino meramente de preocupación ambiental, sí por razones de mercado.
Observando que se trata de un instrumento necesario y con destacadas ventajas añadidas para incrementar las ventas, el posicionamiento y liderazgo en los sectores comerciales, asegurar y probar el cumplimiento normativo -en materia de calidad y medio ambiente-, obtener ayudas, subvenciones y beneficios fiscales, así como, las ventajas ofrecidas desde la perspectiva de comunicación o publicidad.
De este modo, en la actualidad puede confirmarse que este nuevo factor de "la calidad ambientaf' se integra entre los instrumentos jurídicos de protección medioambiental de última generación, denominados por la doctrina jurídica:
1 9 9 9 .
12 MANIE'T, F.: "Label écologique: ange ou démon?", en REDC, 4/1991, pp. 191 y ss.
SALZMAN, J.: "Un label pour consommer vert", en L'Observateur de I'OCDE, n". 169/1991.
NELSON, L.: "Ecolabelling", Env. Liabitity,vol. 1, L1, 1993, pp. 16 y ss. MARTIN MATEO, R.:
Nuevos Instrumentos para la TutelaAmbiental.Ed. Trivium, Madrid 1994.Pág.37 y ss'
"nuevos instrumentos de tutela ambiental"l3. Los cuales, principalmente se caracterizan, frente a los tradicionales instrumentos jurídicos (sistemas de control directo o regulación directa), por concurrir en los mismos una doble naturaleza:
jurídica y de mercado. Jurídica, por cuanto se integran sistemáticamente en los ordenamientos jurídicos, contando con un régimen jurídico propio y específico. Y, de mercado, por tratarse de instrumentos que se basan principalmente en la operatividad de los propios mecanismos del mercado (oferta-demanda), ptrd optimizar sus resultados: Si bien, siempre referidos o considerando como principal finalidad la protección del medio ambiente, junto con la protección del consumidor y el desarrollo económico en términos de desarrollo sostenible, eslo es, en equilibrio y adecuación razonable con la tutela del medio ambientera.
Así mismo, y como consecuencia de 1o anterior, en los nuevos instrumentos de tutela ambiental se reconoce y consagra el citado factor de la "calidad medioambiental o ambiental", como presupuesto jurídico técnico necesario, del que se hace depender -directa o indirectamente- la propia rentabilidad de toda actividad mercantilista o económica (empresarial, ya sea industrial o de servicios), condicionada por el bien jurídico tutelado: el medio ambiente, como interés colectivo (representado en la exigencia o tutela de la calidad ambiental), junto con la propia protección del consumidor.
Hasta el momento de surgir los mencionados programas o de incrementarse su desarrollo, ya existían algunas técnicas de control de la calidad de los productos y servicios comercializados. Cumpliendo, en este aspecto, la normalizaciín y la certificación de productos y procesos el papel más destacado, por cuanto garantizaban el contenido, las propiedades y el funcionamiento de los artículos ofrecidos al consumidor). Y, a su vez, comprometen al fabricante, importador o distribuidor de los mismos. No obstante. los sistemas de control de la calidad 13 Vid. MARTÑ tvlATgO, R.: N¿reyos Instrumentos para la Tutela Ambiental. Ed. Trivium.
Estudios Trivium-Administrativo, Maüid I 994.
to Vid. (Vl Quinto Programa de la Unión Europea sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (1992). COM (92) 23 Final, vol. II, Bruselas, 20 de mayo de T992. En concreto, la Comunidad en su ultimo Progtama de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible ha señalado que "deben tene$e en cuenta las consideraciones ecológicas a la hora de formular y aplicar políticas económicas y sectoriales en la decisión de los poderes públicos, en la dirección y el desarollo de los procesos de producción y en el compofamiento y elecciones personales"
(MARTIN MATEO, R.: "Bases y cancterísticas del derecho ambiental comunitario", m Noticias
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