En atención a lo dispuesto en el artículo 73, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, así como en la jurisprudencia de rubro: “PROYECTOS DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS QUE SE ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE REALICE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación se hace público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo en revisión 64/2019 en la cual se realiza el estudio de constitucionalidad respectivo:
AMPARO EN REVISIÓN 64/2019
QUEJOSOS Y RECURRENTES: **********
MINISTRA PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ.
SECRETARIO: RICARDO MONTERROSAS CASTORENA.
Vo.bo.
Sra. Ministra.
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día _________de _________
de dos mil veinte.
V i s t o s los autos para dictar sentencia en el amparo en revisión 64/2019; y,
1 Jurisprudencia P./J 53/2014 ( 10ª. 9, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página 61.
1. Segunda. Incompetencia legal por razón de materia del juez de amparo. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al realizar un examen oficioso, advierte que la Juez de Amparo no tenía competencia legal en razón de materia para dictar la sentencia sujeta a revisión. Por lo tanto, resulta innecesario hacer alusión a la sentencia recurrida y a los agravios expresados por los quejosos, debido a que la competencia de la Jueza de Amparo para conocer del juicio de amparo indirecto del que deriva este recurso, constituye un presupuesto procesal de orden público cuyo estudio es preferente a cualquier planteamiento expuesto por las partes.
2. Para sustentar lo anterior, en principio, debe mencionarse que el Pleno de este Alto Tribunal al resolver la contradicción de tesis 157/20192, determinó que los actos omisivos o resoluciones atribuidos a autoridades administrativas, referentes al otorgamiento de apoyos económicos o compensación a las víctimas de un delito, con base en las leyes de víctimas, son materialmente administrativos y, por ende, corresponde conocer a un órgano jurisdiccional en esa materia de los juicios de amparo indirectos promovidos en contra de aquellos actos.
2 Resuelta en sesión de doce de mayo de dos mil veinte, bajo la ponencia de la Ministra Norma Lucía Piña Hernández, por mayoría de seis votos de los Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá, Fernando Franco Gonzáles Salas, Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek, Alberto Pérez Dayán y la Ministra Jazmín Esquivel Mossa, en contra de la propuesta original y por determinar la competencia en favor de los órganos jurisdiccionales en materia administrativa. Votaron a favor de la propuesta original los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Jorge Mario Pardo Rebolledo y las Ministras Norma Lucía Piña Hernández y Ana Margarita Ríos Farjat.
3. Al margen de lo anterior, es oportuno señalar que la materia constituye un factor que determina la competencia atendiendo a la naturaleza jurídica de la controversia, es decir, es la aptitud legal que se atribuye a un órgano jurisdiccional para conocer de las controversias relacionadas con una rama específica del derecho. La competencia por materia determina que en el juzgado especializado se radiquen asuntos de idéntica rama del derecho, lo que permite que los jueces tengan un mayor conocimiento sobre la materia correspondiente y, en consecuencia, puedan resolver mejor y con mayor prontitud los asuntos que son sometidos a su conocimiento.
4. Por regla general, la competencia de los órganos jurisdiccionales por razón de la materia se distribuye entre diversos tribunales o juzgados, a los que se les asigna una especialización, lo que da origen a la existencia de juzgados agrarios, civiles, administrativos, penales y del trabajo, entre otros, y a cada uno de ellos le corresponde conocer de los asuntos relacionados con dicha especialidad.
5. En ese sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece la competencia por materia de los Juzgados de Distrito, en sus artículos 51, 52, 54 y 55, cuyo contenido es el siguiente:
“Artículo 51. Los jueces de distrito de amparo en materia penal conocerán:
I. De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden penal; contra actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal, salvo que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o
alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que sea procedente contra resoluciones dictadas en los incidentes de reparación del daño exigible a personas distintas de los inculpados, o en los de responsabilidad civil, por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos, o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión de un delito;
III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia penal, en los términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y
IV. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia penal, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 52. Los jueces de distrito en materia administrativa conocerán:
I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas;
II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden;
III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de Amparo;
IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del artículo 50 y III del artículo anterior en lo conducente;
V. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas a juicio; y
VI. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia administrativa, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 54. Los jueces de distrito de amparo en materia civil conocerán:
I. De los amparos que se promuevan contra resoluciones del orden civil, en los casos a que se refiere la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
II. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia civil, en los términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
III. De los asuntos de la competencia de los juzgados de distrito en materia de amparo que no estén enumerados en los artículos 51, 52 y 55 de esta Ley; y
IV. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia civil, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 55. Los jueces de distrito en materia de trabajo conocerán:
I. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial,
en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad laboral o de un procedimiento seguido por autoridad del mismo orden;
II. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia de trabajo, en términos de la Ley de Amparo;
III. De los juicios de amparo que se promuevan en materia de trabajo, contra actos de autoridad distinta de la judicial;
IV. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales de trabajo ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio; y
V. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia de trabajo, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VI. De las diferencias o conflictos de la materia laboral, en los términos de la fracción XX del apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
6. Esta Primera Sala, al resolver el conflicto competencial 34/20143, en sesión de veintitrés de abril de dos mil catorce, sostuvo que de los artículos 51, 52, 54 y 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que para fijar la competencia por materia el legislador tomó como base los siguientes criterios:
a) La naturaleza del acto reclamado (artículos 51, 52, fracciones I, II y III, 54 y 55, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación); y,
3 Resuelto en sesión de veintitrés de abril de dos mil catorce, bajo la ponencia del Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, por unanimidad de votos.
b) La naturaleza de la autoridad responsable (artículos 52, fracciones IV y V, y 55, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación).
7. Los criterios antes señalados determinan la especialidad por materia, la cual permite aprovechar el conocimiento y la experiencia de quienes se dedican en forma preferente y permanente a una determinada rama del derecho, a efecto de cumplir con la garantía de justicia pronta, completa e imparcial establecida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
8. Así, se advierte que en el juicio de amparo de origen, se reclamó la resolución administrativa de veinte de abril de dos mil diecisiete, emitida en el expediente ¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨, en la cual la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas determinó la compensación subsidiaria correspondiente a los ahora quejosos, así como diversas violaciones procesales cometidas durante la instauración de dicho procedimiento administrativo.
9. Al respecto, se observa que el artículo 84 de la Ley General de Víctimas define la naturaleza de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas como un organismo descentralizado, no sectorizado, con personalidad propia, que goza de autonomía técnica y de gestión y que cuenta con los recursos que le asigna el Presupuesto de Egresos de la Federación4. En esa lógica, se aprecia que la naturaleza jurídica de la Comisión es administrativa y no jurisdiccional, de ahí que no se realizaron juicios de naturaleza penal.
4 “Artículo 84. La Comisión Ejecutiva es un organismo con personalidad jurídica y patrimonio propios;
con autonomía técnica, de gestión y contará con los recursos que le asigne el Presupuesto de Egresos de la Federación.”
10. En consecuencia, las principales funciones de la Comisión son: fungir como órgano operativo del Sistema Nacional de Atención a Víctimas;
atender, asistir y en su caso reparar a las víctimas del fuero común o por violaciones graves a Derechos Humanos cometidos por servidores públicos del orden estatal o municipal; otorgar las medidas de atención inmediata; realizar labores de vigilancia, supervisión y evaluación de las instituciones que son parte del sistema, entre otras.
11. Asimismo, entre las funciones de la Comisión se encuentra la de establecer medidas que contribuyan a garantizar la reparación integral, efectiva y eficaz de las víctimas que hayan sufrido un daño como consecuencia de la comisión de un delito.
12. Por lo anterior, la Ley General de Víctimas contempla un procedimiento administrativo llevado en forma de juicio para efecto de contribuir a garantizar la reparación integral, efectiva y eficaz a aquellas víctimas referidas en el párrafo anterior, ello con el objeto de que accedan al Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación. El mencionado procedimiento, inicia con la presentación de una solicitud hecha por las víctimas directas e indirectas ante la Comisión, misma que evaluará las pruebas que alleguen las partes, para luego dictar una resolución que determine las medidas de reparación integral.
13. En relación a la resolución que resuelva en manera definitiva el acceso al Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación, el legislador determinó expresamente en el artículo 144 de la Ley General de Víctimas, que será de naturaleza administrativa, de ahí que la misma podrá ser
impugnable, a través de juicio de amparo correspondiente. En efecto, el artículo 144 establece expresamente los siguiente:
“Artículo 144. Para acceder a los recursos del Fondo, la víctima deberá presentar su solicitud ante la Comisión Ejecutiva de conformidad con lo señalado por esta Ley y su Reglamento.
Quien reciba la solicitud la remitirá a la Comisión Ejecutiva o comisiones de víctimas en un plazo que no podrá exceder los dos días hábiles.
Las determinaciones de las comisiones respecto a cualquier tipo de pago, compensación o reparación del daño tendrán el carácter de resoluciones administrativas definitivas. Contra dichas resoluciones procederá el juicio de amparo.”
14. En suma, esta Primera Sala observa que tanto el acto reclamado como la autoridad responsable que originaron la resolución que se reclama en esta instancia son de naturaleza administrativa, de ahí que la competencia por materia se surta a favor de un Juez de Distrito en Materia Administrativa. Lo anterior es así, en razón de que la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, es un organismo dependiente del Ejecutivo Federal, que resuelve procedimientos administrativos en forma de juicio, que concluyen con una resolución administrativa que no tiene tintes de naturaleza penal, pues no se determina la existencia de los elementos del tipo o la plena responsabilidad de una persona, sino que resuelve sobre las medidas de reparación integral y, en su caso, sobre el acceso al Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación.
15. Por otro lado, esta Primera Sala no pasa por inadvertido que el presente asunto fue de conocimiento previo del Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, el cual se declaró incompetente por razón de materia, al considerar aplicable la
jurisprudencia 133/2017, emitida por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro establece: “COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA OMISIÓN DEL CONSEJO DE ATENCIÓN Y APOYO A VÍCTIMAS DEL DELITO DEL DISTRITO FEDERAL DE EMITIR OPINIÓN RESPECTO DE LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DE UNA SOLICITUD DE APOYO ECONÓMICO.
SE SURTE EN FAVOR DEL JUEZ DE DISTRITO COMPETENTE PARA CONOCER DE MATERIA PENAL”.
16. Al respecto, en dicho precedente se indicó que se puede otorgar la competencia a un Juez especializado en materia penal, cuando la Comisión se pronuncie respecto a la procedencia de una compensación subsidiaria de la condena de la reparación del daño dentro de un proceso penal. Lo anterior, en virtud de que el proceso ante la Comisión y el procedimiento jurisdiccional están necesariamente conectados, ya que durante éste último se le reconoce a una persona la calidad de víctima; se determina la existencia de un delito; eventualmente se determina la responsabilidad penal a un imputado; se fija una condena por reparación del daño y se determina si la misma se satisface, o bien, procede iniciar un procedimiento ante la Comisión.
17. No obstante, como se indicó al inicio del presente apartado, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver de la contradicción de tesis 157/2019, en la que uno de los criterios contendientes fue, precisamente, la jurisprudencia aludida, determinó que los actos omisivos o resoluciones atribuidos a autoridades administrativas, referentes al otorgamiento de apoyos económicos o compensación a las víctimas de un delito, con
base en las leyes de víctimas, son materialmente administrativos y, por ende, corresponde conocer a un órgano jurisdiccional en esa materia de los juicios de amparo indirectos promovidos en contra de aquellos actos.
