PRAES - Promoviendo alianzas y estrategias es un proyecto administrado por Abt Associates Inc. y es financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
Hacia una Ventanilla Única para los programas sociales en el Perú
Elaborado por Juan Chacaltana
Enero, 2008
PRAES – Promoviendo Alianzas y Estrategias está orientado apoyar el proceso de descentralización y reforma del sector salud. Así, dedica esfuerzos a la profundización del proceso de transferencias de competencias funciones en salud entre los niveles de gobierno nacional, regional y local y asiste técnicamente la implementación, monitoreo y vigilancia ciudadana de los planes participativos regionales de salud. El proyecto brinda asistencia técnica para el diseño del modelo e instrumentos técnicos de aseguramiento que permita ampliar la cobertura de un plan de seguro de salud con garantías explícitas. PRAES se concentrará en los siguientes resultados:
S Promoción y diseminación de una agenda consensuada de reforma de salud en el periodo de transición gubernamental
S Transferencias de competencias y funciones de salud a los Gobiernos regionales y Locales
S Implementación, monitoreo y vigilancia ciudadana de Planes Participativos regionales de Salud
S Fortalecimiento del rol rector del Ministerio de Salud
S Reforma del financiamiento y aseguramiento en salud.
Fecha (mes, año)
Las partes interesadas pueden utilizar este documento en parte o en su totalidad, siempre y cuando se mantenga la integridad del reporte y no se hagan interpretaciones erróneas de sus resultados o presenten el trabajo como suyo propio.
Este y otros documentos producidos por PRAES pueden verse y bajarse de la red desde la página web del proyecto, www.praes.org o a través del Centro de Recursos de PRAES en [email protected].
Contrato / Proyecto No.: GHS-I-00-03-00039-00 Presentado a: Luis Seminario, CTO
Oficina de Salud
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - Perú
Este documento ha sido elaborado por el proyecto PRAES, financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), conducido por Abt Associates Inc. bajo el contrato # GHS- I-00-03-00039-00. Las opiniones e ideas de los autores contenidas en este documento no necesariamente reflejan las de USAID o sus empleados.
Cita recomendada
Chacaltana, Juan. Enero 2008. Hacia una Ventanilla Única para los programas sociales en el Perú. Lima:
Promoviendo alianzas y estrategias, Abt Associates Inc. Pp. [Número de páginas].
Índice
Índice………...iii
Agradecimientos ...v
1. Antecedentes ... 7
2. Las tendencias en las políticas de asistencia social ... 9
2.1 El gasto social y su rol en la lucha contra la pobreza ... 10
2.2 Algunos espacios de intervención ... 12
2.3 La política social 2000- 2006 ... 15
2.3.1 La descentralización de los programas sociales ... 15
2.3.2 El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) ... 18
2.4 La “nueva” política social: 2006 -2011... 19
2.4.1 El comando conjunto de lucha contra la pobreza ... 20
2.4.2 La fusión de los programas sociales ... 22
Recuadro 1: Plan de Reforma de Programa Sociales ... 23
(Decreto Supremo Nº029-2007-PCM; 30/3/2007) ... 23
2.4.3 Los presupuestos por resultados (PPR) ... 24
2.4.4 La estrategia CRECER ... 27
3. ¿Cómo articular los programas sociales? La experiencia nacional e internacional en sistemas de atención unificada ... 30
3.1 Formas de articulación ... 30
3.2 La experiencia nacional ... 31
3.3 La experiencia internacional ... 33
3.3.1 Los one stop centers en USA ... 33
3.3.2 Otras experiencias ... 36
4. Recomendaciones para el caso peruano: hacia una ventanilla única para la provisión de servicios sociales ... 43
4.1 Resultados del análisis de la política social y la necesidad de articulación de los programas sociales ... 43
4.2 Espacios de intervención en la nueva política social ... 45
4.3 Esquema general de la propuesta... 48
4.4 Lineamientos operativos para las Ventanillas Únicas ... 50
Bibliografía ... 55
Anexo ... 57
Lista de Cuadros Cuadro 1. ¿Cuánto cuesta reducir la pobreza a 30%? ... 10
Cuadro 2. Composicion del gasto de lucha contra la pobreza. ... 13
Cuadro 3. Cronograma de Transferencia de Programas Sociales 2005-2009 ... 15
Cuadro 4. Transferencia de Foncodes y Pronaa a las municipalidades (S/.) ... 16
Cuadro 5. Cobertura distrital de 7 programas analizados por el GLP ... 20
Cuadro 6. Número de programas en los 811 distritos más pobres del país, por región ... 21
Cuadro 7. Otras experiencias internacionales en ventanillas únicas de atención social ... 40
Cuadro 8. Procesos transversales en programas seleccionados ... 47
Cuadro A1. Gasto social en el Programa de lucha contra la Pobreza (Millones de soles correientes) ... 57
Cuadro A2. Funcionamiento conjunto de algunos programas en los One Stop Shops ... 59
Cuadro A3. Modalidad de contacto de algunos programas sociales y la población ... 61
Lista de Gráficas Gráfico 1. Peru: Focalización y errores de focalización ... 14
Gráfico 2. Situación inicial ... 49
Gráfico 3. Situación actual. ... 49
Gráfico 4. Situación con ventanilla de atención unificada. ... 50
Agradecimientos
Este documento ha sido elaborado por encargo del proyecto PRAES – USAID. El autor desea agradecer los valiosos comentarios de Pedro Francke, Juan Pichigua, Félix Grandez a una versión previa de este documento y los asistentes a un taller de discusión organizado por PRAES en enero del 2008, y la colaboración de Natalia Obando y José Montes.
1. Antecedentes
Una de las novedades más saludables en la política social peruana actual, es la inclusión de metas específicas. En su mensaje a la Nación, el 28 de julio del 20071, el presidente García indicó que a fines de su gobierno, en el 2011, la tasa de pobreza sería reducida del 50% actual a 30%, y la tasa de desnutrición se reduciría en 9 puntos porcentuales. También propuso metas en otras áreas pero las referidas a pobreza y desnutrición fueron las más importantes2.
Se puede discutir sobre la viabilidad de las metas propuestas, pero lo cierto es que su establecimiento genera un cambio importante en la discusión sobre la política social. Ya no es suficiente pensar en qué hacer, sino que ahora es importante pensar en cómo hacer las cosas, en qué plazos, con qué medios y costos, etc. Más aun, estas metas han sido incluidas en el Marco Macroeconómico Multianual 2007-20093, con lo cual se convierten en objetivos, no solo la política social, sino también de la política económica. Esto también es un gran paso adelante, pues es poco probable que una meta de tal magnitud se pueda alcanzar solo a través de intervenciones en el área de política social.
Aun así, en las dos últimas décadas, la discusión sobre reducción de la pobreza se ha concentrado en el denominado gasto social, y más específicamente en el gasto social de lucha contra la pobreza. Esto, que es ciertamente entendible en periodos de crisis económica en los cuales las personas tienen mayores dificultades para generar ingresos por su propia cuenta, ya no lo es en periodos de crecimiento, como el actual. Por ejemplo, en tiempos de crecimiento y hasta
“boom” económico, y de bonanza fiscal, es necesario repensar la forma de luchar contra la pobreza, el rol del gasto social orientado a este fin (que en tiempos de crisis es compensatorio) e incorporar factores asociados al crecimiento mismo de la economía, y en particular, discutir el rol del mercado de trabajo, que es por definición el espacio donde la economía debería transformarse en bienestar para la población.
Redefinir el rol del gasto de lucha contra la pobreza, implica asimilar qué es lo que este puede hacer efectivamente por la reducción de la pobreza. Aquí cabe recordar la frase que Javier Iguiñiz ha acuñado al respecto: “en la lucha contra la pobreza, el crecimiento puede mover las decenas, el gasto social puede mover las unidades y el gasto de lucha contra la pobreza puede mover los decimales”. Es sobre ese marco de acción que se puede discutir sobre los reales alcances de los programas sociales4.
Al respecto, la discusión sobre programas sociales en el país en las dos últimas décadas, ha identificado que estos programas tienen problemas de organización, que desperdician recursos por
1http://www.presidencia.gob.pe/mensaje.asp. En realidad, no se trata de una reducción de 50% a 30% sino de 44.5% a 30%, porque las cifras sobre pobreza se han reestimado en los últimos años.
2 Según el mensaje, la pobreza urbana se reducirá a 20% en el 2001 en tanto que la pobreza rural pasará de 70% a 45%.
3 http://www.mef.gob.pe/ESPEC/marco_macro.php
4 En este punto, es importante hacer una observación acerca de la forma en que se mide la tasa de pobreza. Se clasifican como pobres todas aquellas personas cuyo gasto (o ingreso) sea menor a una línea de pobreza. En este sentido, para reducir la tasa de pobreza a 30% en el más corto plazo se requerirá de medidas dedicadas a incrementar el gasto (o ingreso). Por ejemplo, si a un distrito definido como pobre se le beneficia con un centro de salud, electrificación, agua potable, mejoras en la vivienda y después de todo ello, se mide cuanto se redujo la tasa pobreza, el aporte va a ser pequeño porque ese tipo de inversiones, siendo muy importantes, solo tienen retornos en los ingresos pero a largo plazo.
no tener un buen sistema de focalización, que sus esfuerzos son dispersos y desarticulados y existe una discusión sobre su impacto en la reducción de la pobreza. Es en este contexto que se puede entender las acciones que se han tomado recientemente en materia de política social. Se está trabajando fuertemente en tres conceptos, complementarios:
S Eficiencia, especialmente en lo relacionado al tema de gestión y de focalización, temas sobre los que ya se viene discutiendo hace varios años en el país. En el caso de la focalización, la culminación de este proceso es el SISFOH, que empezará a operar en las siguientes semanas.
S Articulación de los programas, que es ciertamente una de las necesidades más sentidas y discutidas especialmente desde la comunidad académica. Para este fin se han tomado diversas medidas, siendo la Estrategia Crecer la más publicitada, pero cuyos resultados aún requieren tiempo para poderse evaluar.
S Efectividad (eficacia). Teóricamente, primero un programa debe ser efectivo (es decir, debe poder mostrar resultados sobre la pobreza o desnutrición o los resultados buscados) y luego, ser eficiente (lograr los máximos resultados al menor costo). En el Perú, la discusión se ha dado al revés: primero se ha buscado el ahorro en los programas dejando de lado la discusión sobre su efectividad, es decir, su capacidad para reducir la pobreza. Aun así, la propuesta de implementar Presupuestos por Resultados resulta prometedora, aun cuando subsisten preguntas respecto de su funcionamiento operativo Todas estas ideas son realmente las adecuadas. La discusión, como hemos dicho, gira en torno a cómo lograr que estos procesos se consoliden, ya que lo peor que podría pasar es que una buena idea no se implemente bien, y por tanto, se genere la sensación de que la idea es la que estuvo mal.
En este documento nos concentramos en el tema de la articulación de los programas sociales. Es uno de los aspectos más urgentes pues tiene que ver con la dispersión de los esfuerzos de las políticas y programas que se desarrollan por parte del Estado, lo cual ciertamente reduce la efectividad de su accionar. El gobierno actual ha propuesto diversas medidas en este sentido las cuales son analizadas en las siguientes secciones. Asimismo, se analizan las tendencias observadas en materia de política social tratando de identificar los espacios de intervención que aparecen y que aún no han sido tratados. La propuesta principal es que siendo la articulación de los programas un objetivo compartido y válido, es poco probable que la desarticulación (o dispersión) de los programas sociales desaparezcan completamente en el corto y hasta en el mediano plazo. La dispersión y la heterogeneidad de los esfuerzos es una característica de la forma en que funciona el Estado (no solo el peruano y no solo en las políticas sociales), y entonces hay que aprender a convivir con ellas. Así, asumiendo que los programas seguirán realizando labores de manera independiente, se propone incorporar un elemento de articulación en la parte más transversal a todos los programas, es decir, en la etapa de atención y orientación al público. Para ello, y considerando la experiencia internacional al respecto, sugerimos la implementación de un sistema de ventanilla unificada para la provisión de servicios sociales en el Perú.
2. Las tendencias en las políticas de asistencia social
Desde que se inician los programas de ajuste estructural en América Latina, hacia fines de los años 80, comienzan a ser necesarios esquemas de intervención social más específicos hacia los pobres. La economía en crisis, y un mercado de trabajo reducido, determinaron que grandes segmentos de la población fueran afectados. Así, a partir de entonces se hacen necesarios programas de compensación que han ido transformándose en el tiempo y persisten hasta la actualidad. El Perú no ha estado ajeno a estas tendencias. Es por eso que durante esa década, el estandarte más importante de la política social fue el Fondo de Compensación y Desarrollo Social (Foncodes), así como diversos programas alimentarios. Existen diversos estudios que analizan las características de la política social establecida en esta década5.
Menos conocido y discutido ha sido el esquema de política social que surge a partir del nuevo milenio. No solo se cambia de gobierno, sino que desde el año 2002 se empieza a producir un crecimiento económico acelerado6 que modifica las condiciones que definieron la política social de la década previa. Por primera vez en mucho tiempo, el Estado tiene recursos y por esa razón, diversos supuestos de la política social se ponen en discusión. Por ejemplo, el rol de un mercado de trabajo en crecimiento genera numerosas alternativas para la inclusión que es necesario explorar adecuadamente7.
No obstante, en la política social actual persisten y coexisten elementos de la política social de la década pasada, mas pensada para periodos de escasos recursos, y por esta razón, se puede decir que aun se está en busca de un nuevo modelo de política social para el país. Aunque existen elementos nuevos, no se puede decir que es muy diferente a la existente cuando había crisis y falta de fondos. En esta sección discutimos y analizamos las tendencias de la política social en el pais en años recientes. Con fines expositivos, es conveniente distinguir entre lo que ocurrió entre 2000 -2006 y lo que se viene discutiendo y ejecutando a partir del 2006, en que se inicia el actual gobierno que durará hasta el 2011. Cabe mencionar que la discusión se centra en el denominado “gasto de lucha contra la pobreza”, que se refiere a las intervenciones focalizadas e incluye a los principales programas sociales aunque no a todos. Por tanto, las conclusiones no se aplican necesariamente al denominado “gasto social universal” que incluye educación y salud.
5 Véase por ejemplo, Chacaltana (1999). Más allá de la focalización. Lima, CIES
6 La variación anual del PBI, según el INEI, pasa de 0.2% en el 2001 a 5.0% en el 2002 y 5.1% en el 2004 y de allí hasta el estimado del 2007 la variación anual no ha dejado de crecer. En términos acumulados, el país creció cerca de 44% en el periodo 2001-2006 en términos reales.
7 Un ejemplo en este sentido, es el programa Sierra exportadora, que es una buena idea basada en el hecho que la economía viene creciendo por el lado exportador no tradicional. Dicho programa no solo se concentra en hacer que la Sierra exporte, sino que esta realizando trabajos orientados a mejorar la productividad de ciertos cultivos, trabajo similar al que vienen realizando otras instancias del gobierno y cientos de ONGs por décadas.
2.1 El gasto social y su rol en la lucha contra la pobreza
El presidente García, en su mensaje presidencial del 28 de julio del 2007 propuso reducir a 30% la tasa de pobreza en el país en el 2011. ¿Cuál es el espacio que tienen los programas sociales en el Perú para luchar efectivamente contra la pobreza? En otras palabras, ¿Qué se puede esperar de ellos frente a la meta planteada por el presidente?. Una forma de aproximarnos a esta interrogante consiste en analizar sobre qué base se sustentan los niveles actuales de pobreza en el país y que sucedió entre el 2001 y el 2006, periodo económico que puede ser comparable.
Según el cuadro 1, hacia el 2006, en el Perú existían 44.1% de pobres, según las últimas estimaciones del INEI, que no tiene un data comparable para el año 20018. Esta cifra existía a pesar que la economía produjo 302 mil millones de soles dicho año, lo cual a su vez representó un crecimiento de cerca del 45% en términos reales – más de 70% en dólares - respecto de lo que producía el país en el año 2001, lo que en soles del 2006, serian unos 95 mil millones de soles adicionales.
Cuadro 1. ¿Cuánto cuesta reducir la pobreza a 30%?
2001 2006 2006-2001 Meta 2011
Tasa de Pobreza 54% 48% -6%
NUEVA Tasa de Pobreza 44.5% 30%
PBI (miles de millones de S/. del 2006) 207.8 302.6 94.8
Masa de Ingresos Laborales 76.3 85.3 9.0
Trabajadores Pobres 19.5 14.9 -4.5
Trabajadores No pobres 56.8 70.3 13.5
Remesas del exterior 2.9 6.0 3.1
Gasto social Universal 9.4 12.6 3.2
Gasto Lucha contra la Pobreza 2.8 3.3 0.5
Total 91.4 107.1 15.7
Fuente: Elaboración Propia sobre la base de INEI, ENAHO y Cuentas Nacionales
¿Cuánto de este dinero fue a los hogares?. Existen tres canales principales a través de los cuales, la economía genera ingresos o capacidad de gasto para las familias: a) el mercado de trabajo, a través de ingresos laborales, b) las transferencia privadas entre hogares o de empresas a hogares, y c) el gasto del Estado en sus diferentes niveles, en particular, el gasto social que tiene dos componentes: el gasto social universal (salud y educación) y el denominado gasto de lucha
8 Recientemente el INEI ha reestimado esta cifra: al 2006, ya no habrían 48% de pobres sino 44%. La cifra comparable para el año 2001 aún no se conoce. Por esta razón, en este documento utilizamos el dato de 48% con la finalidad de hacer comparaciones válidas.
contra la pobreza que es más focalizado. En el cuadro 1 desagregamos cómo han evolucionado algunos de estos componentes.
S El mercado de trabajo, según las encuestas de hogares han generado unos 9 mil millones de soles adicionales entre el 2001 y 2006. Si la economía generó 95 mil millones, el mercado de trabajo solo explicó el 10% de este crecimiento. El resto debe haber ido a utilidades, o al pago de los otros factores de producción. En términos más estructurales, de los 302 mil millones que produjo el país en el 2006, 85 mil millones (el 28%), va para la mano de obra (y con tendencia decreciente, según diversos estimados de las cuentas nacionales).
S Las transferencias privadas han crecido notoriamente. No se cuenta con información de transferencias de empresas como el “óbolo minero”, por ejemplo, pero si se tiene información sobre transferencias entre hogares. Se sabe que las transferencias de hogares del exterior del país – más conocidas como remesas del exterior - han crecido notoriamente llegando a 6 mil millones de soles. Se ha duplicado en cinco años, como consecuencia también del creciente número de compatriotas que están emigrando del país. No se tiene información sobre transferencias entre hogares al interior del país, pero datos de ENAHO dicen que podrían tener hasta más cobertura que las remesas del exterior.
S El gasto social, ha crecido en 3.2 mil millones en el gasto universal. En el caso del gasto de lucha contra la pobreza, el incremento ha sido de solo 0.5 mil millones (quinientos millones de soles), a pesar del gran incremento de la producción y la recaudación observada.
Es importante notar que prácticamente toda la discusión sobre la política social en el país, suele concentrarse en los 3 mil millones de soles (mil millones de dólares) existentes para el gasto de lucha contra la pobreza. Por ejemplo, casi toda la discusión sobre errores de focalización o filtraciones de los programas sociales, que suele dominar los debates públicos, ocurren en este rubro. Si por ejemplo, estos errores fueran un 20%, estaríamos hablando de unos 200 millones de dólares. Si, como es probable, estos errores no se pueden reducir a cero, sino solo a la mitad, entonces estaríamos hablando de un ahorro de unos 100 millones de dólares. Un monto de esa magnitud, es sin duda importante, pero es claro que dadas las dimensiones del problema, no constituye – como se suele afirmar - la solución al problema de la lucha contra la pobreza en el país. A lo más, atiende un problema puntual, lo cual es también legítimo, pero no debemos perder la perspectiva.
Es claro también a partir de estos datos, que para reducir la pobreza, en las magnitudes que se plantea, se requiere políticas en los componentes principales de los ingresos de las familias, especialmente aquellos provenientes del mercado de trabajo (que son los mayoritarios), lo cual teóricamente debería facilitarse en periodos de crecimiento como el actual. No obstante, un problema serio aquí es que el ingreso proveniente del mercado de trabajo enfrenta serios problemas de distribución, lo cual es hasta cierto punto entendible, pues los beneficiarios del crecimiento usualmente son aquellos sectores más educados y preparados y vinculados con los sectores modernos y exportadores de la economía que son los que están creciendo. Así, la agenda de políticas en el mercado de trabajo implica promover más inclusión laboral y para ello, por ejemplo, las denominadas políticas laborales activas son de las más urgentes.
De otro lado, este mismo cuadro permite adelantar algunas sugerencias para el cumplimiento de la meta de reducción de lucha contra la pobreza al 2011. Según el Marco Macroeconómico Multianual, cerrar la brecha de la pobreza total, cuesta alrededor de 12 mil millones de soles (unos 4 mil millones de dólares anuales) en el Perú. Pues bien, la economía parece ser capaz de
generar tales recursos, ya que en el periodo 2001-2006, se generaron unos 95 mil millones de producción y, aunque con problemas serios de distribución, unos 15 mil millones de soles para las familias. La pregunta es entonces por qué no se redujo la pobreza más que en seis puntos porcentuales (si se toman los datos comparables que existen).
En el caso del gasto de lucha contra la pobreza, es claro que su espacio en la lucha efectiva contra la pobreza depende crucialmente de lo que ocurra con las otras fuentes de ingresos. No es que no sea importante. De hecho, se trata sin duda de un instrumento muy importante de redistribución. Por eso, es importante contribuir a que este gasto sea el más efectivo posible. En las siguientes secciones nos concentramos en este componente, que además ha sido el espacio en donde se concentran la mayor cantidad de acciones recientes en materia de política social.
2.2 Algunos espacios de intervención
A todo esto hay que añadir que la política social, no puede seguir siendo operada como en el pasado, cuando se aceptaba que no había recursos. El escenario económico y financiero del país, ha cambiado, y aunque no se han asignado grandes recursos al gasto social, es claro que el país está en otra disposición económica ahora que en el pasado. Así, en un escenario en el que hay potencialmente más recursos, es necesario repensar cuál es el rol de la nueva política social. Aquí es necesario identificar espacios de intervención potenciales. Para explorar esto, se debe hacer las tres principales preguntas existentes en política social: ¿Qué?, ¿A quién? y ¿Cómo?
La primera pregunta se refiere a la composición de la política social, del gasto de lucha contra la pobreza, de cada uno de los programas. La pregunta relevante es si esta composición es capaz de producir resultados y de qué tipo. Aquí intervienen consideraciones respecto del nivel de gasto per cápita de cada intervención pero además de su composición. Una revisión del gasto social, en sus rubros específicos, lleva a la conclusión de que esta composición tiene un 48% de gasto asistencial, un 34% de gasto en infraestructura social y económica, un 6% de gasto en desarrollo productivo y un 12% en otros programas. ¿Es este gasto de lucha contra la pobreza viable para aliviar la pobreza, para superarla, para promover la protección social (reducir la vulnerabilidad)?.
Esto no queda muy claro y es muy importante empezar a discutirlo. Más aun, este mismo razonamiento, que se puede hacer a nivel agregado, se debería hacer también a nivel de cada programa para estar seguros de qué tipo de resultados se pueden esperar de cada intervención en particular. Desde nuestro punto de vista, un tema que no ha sido abordado en el país, por ejemplo, y que es de los más urgentes, tiene que ver con la reforma de la matriz de protección social, para lo cual este gasto tendría que incorporar en su estructura algún componente de manejo de riesgos, pero claramente eso no se observa9.
9 Según Chacaltana (2005), los riesgos más importantes para las familias son, en ese orden, riesgos de shocks naturales, de salud y económicos. Los primeros afectan mas a los mas pobres, Los segundos afectan a todos por igual, pero los pobres están menos preparados para su administracion. Los terceros, afectan mas a los estratos medios.
Cuadro 2. Composicion del gasto de lucha contra la pobreza.
FONCODES 496 PRONAA 427
Programa del Vaso de Leche 363
Seguro Escolar/Materno Infantil (Prog. Apoyo Reforma Sector Salud PAR-SALUD)
323
Obras de Agua y desague 309
Programa de Emergencia Social Productiva 187
Programa JUNTOS 173
Apoyo al Agro en Zonas de Emergencia 150 Mejoramiento de Educación Otros Niveles 145
Electrificación Rural 121
Caminos Rurales 118
Prog. Soc. Gob.Locales acreditados 106
Pronamachcs 94
INFES 72
Titulación de Tierras 59
Mejoramiento de la Educación Primaria 49 Alfabetización/Desarrollo Educac. (incluye Wawa
Wasi)
49
Alfabetización 42
Apoyo Social - PL 480 35
Otros Transp y Comunic. 33
Cofopri 22
La segunda pregunta – ¿A quién? – tiene que ver con el público objetivo del gasto social. En el caso del gasto de lucha contra la pobreza, en las últimas décadas se ha discutido sobre la necesidad de avanzar en un esquema focalizado, y de hecho se han dado pasos en esa dirección.
Se puede discutir, por ejemplo, si es conveniente que todos los programas tengan solo una forma de identificar pobreza, pero ya es un hecho que existe un sistema que se ha ido consolidando, el SISFOH, que está empezando a operar en el país. Sin embargo, si se observa detenidamente el gráfico adjunto, lo que se aprecia es que la discusión se está dando sobre un espacio bastante reducido del problema: el de aquellos beneficiarios que se encuentran fuera de la línea de pobreza, las denominadas “filtraciones” (algunos los llaman “infiltrados”). Siendo un tema importante el tema de las filtraciones, resulta claro que un tema más importante aun es el de los que siendo pobres, no son atendidos por los programas, a los cuales llamaremos “los excluidos”.
De hecho, el problema de los “excluidos” es alrededor de cinco veces mayor que el de los
“infiltrados”.
Gráfico 1. Peru: Focalización y errores de focalización
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Filtración Exclusión
Beneficiarios
Veintiles de ingreso
La reducción de la filtración sin duda debe seguir siendo una tarea importante de la gestión del gasto de lucha contra la pobreza, pero no puede ser la única. Es necesario trasladar la atención hacia la exclusión, sus causas y características. Evidencia de diversos programas, indica que la forma en que estos funcionan es principalmente por el lado de la oferta – es decir ofrecen servicios - sin tomar en cuenta la demanda de los hogares lo que determina que los beneficiarios en muchos casos no participen, y en otros casos, ni se enteren de la presencia de los programas.
La tercera pregunta, tiene que ver con el cómo, es decir, con los arreglos institucionales que se toman en las instituciones del Estado para ejecutar el gasto social y de lucha contra la pobreza.
Aquí hay que reconocer que el esquema institucional de política social existente en el Perú está basado en programas. Es decir, el Estado opera a través de programas para llegar a la población, no a través de políticas. Y cada programa, si tiene éxito, intenta tener más cobertura (más oficinas/promotores), lo cual es hasta cierto punto legítimo, pero al hacer esto, se convierten en eventuales competidores de otros programas, especialmente aquellos colindantes en las líneas presupuestales o en los espacios de intervención o público objetivo. Es necesario enfatizar que con el transcurso del tiempo, el nivel de especialización de los programas, no varía tanto sino simplemente se amplia cobertura. Y eventualmente, aun en los casos en que la operación sea impecable, puede ocurrir que lleguen a zonas de fácil acceso, donde otras instituciones también han llegado, o bien lleguen a zonas en donde no hay otros programas y potencialmente empiecen a ejercer más funciones que son propias de otros programas, pero dado que es el único representante del Estado central, se suelen justificar estas acciones. Esto se ve reforzado por el hecho que la población local solo conoce al Estado a través de los programas o en todo caso a través del municipio local. Esta forma de funcionamiento, genera los problemas que se conocen, que tienen que ver con poca eficiencia, dispersión / duplicación de esfuerzos; y poco impacto, que se han detectado en diversos estudios.
Siendo esta la realidad por lo menos hasta la década pasada, es conveniente conocer, qué se ha venido haciendo en esta década en relación a estos temas. Aquí separaremos las tendencias observadas en el periodo 2001-2006, de las observadas en el periodo que se inició en el 2006 y terminará en el 2011.
2.3 La política social 2000- 2006
En el gobierno de transición 2000-2001, los programas sociales básicamente cambian de administración, se hace más transparente su gestión, pero no se emprenden mayores reformas.
En el periodo de gobierno 2001- 2006, dos procesos aparecen como los más notorios: a) el proceso de descentralización de los programas sociales y b) el inicio de la implementación del sistema de focalización de hogares, SISFOH.
2.3.1 La descentralización de los programas sociales
El proceso de descentralización de la política social en el país ha tomado la forma de transferencia de algunos programas sociales a los gobiernos locales10. En efecto, la Ley de Bases de Descentralización (No. 17783), señala como inicio de este proceso al ejercicio fiscal del 2003 y que las transferencias se harían en función de las capacidades de gestión de cada gobierno regional o local. Incluso ese mismo año se elaboró un cronograma de transferencia (DS 036-2003- PCM) de los programas sociales a los gobiernos locales, que luego se ha ido actualizando cada año.
En la práctica, para el proceso de transferencia, los municipios provinciales o distritales deben acreditar competencias y luego se implementa un plan de transferencia específico a cada tipo de programa. En el 2005, se propone un plan de transferencia 2005-2009, que luego es actualizado para el periodo 2006-2010 (ver cuadro 3). Básicamente se consolida el procedimiento mediante el cual se hace una convocatoria para que los gobiernos locales acrediten competencias, y se incluyen nuevos programas en este cronograma.
Cuadro 3. Cronograma de Transferencia de Programas Sociales 2005-2009 Tipo de Programa Cronograma
Proyectos de infraestructura social y
productiva • 2005: segunda convocatoria de acreditación
• 2006: tercera convocatoria
• 2007: cuarta y final convocatoria
Proyectos económicos y productivos • 2006: primera convocatoria al 40% de los gobiernos regionales
• 2007: segunda convocatoria al 60% restante Proyectos de complementación
alimentaria • 2005: segunda convocatoria a 67 municipales restantes Programas nutricionales • 2005: primera convocatoria a 12 provincias
• 2006: segunda convocatoria a 91 municipalidades provinciales
10 Según el MINDES, “entre los principales objetivos de la descentralización se encuentra la transferencia de funciones, competencias y recursos del gobierno nacional hacia los niveles subnacionales de gobierno. Con ello se busca propiciar que estas instancias de gobierno operen con autonomía política, administrativa y
económica, tomen sus propias decisiones y administren mejor los servicios públicos bajo sus nuevas responsabilidades”
Tipo de Programa Cronograma
• 2007: tercera convocatoria a 91 municipalidades provinciales
Programas de atención a la familia y personas en situación de vulnerabilidad (Wawa Wasi, programas contra la violencia familiar y sexual y el INABIF)
• 2005-2007: promoción y articulación de los programas nacionales
• 2005: se inicia el rediseño y adecuación de los programas
• 2006: experiencia “vitrina”
• 2007: primera convocatoria
• 2008: segunda convocatoria
Beneficencias publicas • 2005: reorganización y fusión de las beneficencias y modificación de normatividad
• 2006: normatividad para transferencia Registro de adopciones • 2006: inicio
Fuente: Huamán (2005)
Este proceso es sectorial. En el caso del Ministerio de la Mujer y de Desarrollo Social (MIMDES), el monto transferido en los programas de Foncodes y Pronaa, asciende a unos 360 millones de soles en total y a unos 110 millones de soles en el año 2006. En el caso de Foncodes, los recursos van a las municipalidades distritales, en tanto que en el caso del Pronaa, estos recursos se han orientado a las municipalidades provinciales.
Cuadro 4. Transferencia de Foncodes y Pronaa a las municipalidades (S/.)
Programas 2003 2004 2005 2006 Total
Proyectos de Infraestructura
Social – FONCODES 46 48 82 48 224
Programa de Complementación Alimentaria – PRONAA
5 23 44 66 139
Total 51 71 126 114 363
Fuente: MINDES, 2007. Elaboración Propia
Para los procesos de transferencias del MIMDES, se requiere que los municipios acrediten competencias y además se han diseñado convenios de gestión, los mismos que se encuentra sujetos a un proceso de monitoreo y evaluación permanente, teniendo como base a los informes trimestrales. Las nuevas actividades se incorporan como parte de las nuevas responsabilidades de las gerencias de desarrollo social, que además coordinan con otros programas sociales. Los equipos zonales de PRONAA y FONCODES, brindan capacitación y asistencia técnica a los gobiernos locales para facilitar el fortalecimiento de las capacidades de funcionarios y empleados para la gestión de los programas sociales transferidos. En los resultados, al 2006, en lo que respecta a la transferencia de Programas de Complementación Alimentaría y PANTBC, el 99% de las municipalidades provinciales han sido verificadas para la gestión de dicho programa. Asimismo, se han firmado 190 Convenios de Gestión y un Convenio de Encargo. Por otro lado, sobre las transferencias de los Proyectos de Infraestructura Social y Productiva, son 1,151 las municipalidades distritales verificadas, de las cuales 1,139 han contado con asignación de recursos para el año 2006. Estas 1,151 municipalidades distritales verificadas equivalen al 70% del total de municipalidades distritales con asignación presupuestal 2006. También se han firmado 1,139 Convenios de Gestión.
En otros sectores el proceso de descentralización avanza de manera distinta. En el caso de Provias Descentralizado por ejemplo, la transferencia es hacia las municipalidades provinciales.
Para ello, se han creado los Institutos Viales Provinciales como instancia para la descentralización.
Estas instancias, se han creado con la finalidad expresa de transferir la gestión de los caminos rurales a las municipalidades. El IVP es un organismo público descentralizado y es creado por ordenanza municipal. Tiene autonomía administrativa, económica, presupuestaria y financiera y está conformado por el Alcalde Provincial y los Alcaldes Distritales. Tiene como función la ejecución de los estudios y obras del Plan Vial Provincial Participativo así como evaluarlo y actualizarlo. Asimismo, actúan como un ente técnico-operativo de gestión para la ejecución de las obras viales de la zona y su rehabilitación, mantenimiento y operatividad. Los IVP están encargados de administrar los recursos provenientes del gobierno central, del gobierno regional e instituciones cooperantes que participan en su creación para destinarlos al tratamiento de las vías priorizadas. A Setiembre del 2007, han sido creados 136 Institutos Viales en 18 departamentos.
Estos Institutos se han convertido luego en la base para que diversos programas de infraestructura productiva se articulen al interior de las municipalidades.
En general, las características del proceso de transferencia han generado discusión en al menos los siguientes elementos:
S El nivel de descentralización a veces es a las municipalidades provinciales y a veces a las municipalidades distritales, recayendo en estas últimas el mayor peso de la transferencia.
Estas mayores responsabilidades, en la práctica, han implicado que una misma oficina o persona, se haga cargo de programas diversos a nivel local.
S Las municipalidades tienen la responsabilidad de acreditar que son competentes para manejar los programas sociales. Esta es otra área en que los municipios han visto crecer sus responsabilidades
S Se han generado mecanismos a través de los cuales, se han transferido algunas competencias de los programas mencionados, definiendo de esta manera un esquema mediante el cual los programas centrales se convierten en asesores o guías del proceso de transferencia
En estas circunstancias, es claro pues que las municipalidades deben estar pasando por dificultades adicionales para adecuarse a todos estos cambios. Como menciona Josefina Huamán (2005), “solo entender qué le transfieren debe ser todo un logro para las municipalidades” 11. Otra cosa será el proceso de implementación y gestión de esos cambios. Es ciertamente deseable que los gobiernos locales asuman el control de algunos programas sociales. La pregunta es cómo hacer eso. Por esta razón, más allá del estudio de Huamán (2005), para el caso peruano sería interesante analizar con ejemplos concretos y más actuales, cómo ha ocurrido el proceso de transferencia y cómo están manejando los municipios, por ejemplo, los nuevos programas y competencias transferidos. Eso forma parte de la agenda de investigación a futuro.
Herrera y Francke (2007) analizando el uso eficiente de las ingresos, en los que se incluyen las transferencias, municipales encuentran “que, en promedio, los municipios provinciales del país podrían brindar la misma provisión de bienes y servicios locales con un 49,3% menos de recursos;
es decir, con aproximadamente solo la mitad de su presupuesto actual”; mientras que la “situación de las municipalidades distritales es más dramática. En promedio, estos municipios pueden obtener los mismos resultados con aproximadamente un 63,2% menos de recursos”. Obviamente, los municipios están teniendo muchas dificultades para utilizar eficientemente los recursos que disponen por lo que todo incremento de recursos o funciones se convierte en una tarea delicada.
11 Josefina Huamán (2005). Balance del proceso de transformación de los programas sociales 2003-2005. Alternativa.
2.3.2 El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)
El Sistema de Focalización de Hogares– SISFOH, fue creado en el año 2004, (RM 399-2004- PCM), con el objetivo de mejorar la asignación de recursos públicos para la atención de grupos beneficiarios. Se trata básicamente de un mecanismo de focalización que contiene: a) un índice socioeconómico para clasificar distritos en función de sus niveles de pobreza y b) una ficha socioeconómica única para identificar hogares beneficiarios, de aplicación progresiva en los distritos de las 30 ciudades más pobladas del país (se trata de un instrumento urbano, asumiendo que la parte rural la ejecutará el programa Juntos).
El SISFOH está pensado como un instrumento para proveer de información necesaria a los programas sociales, quienes a su vez remitirán a la Unidad Central de Focalización (UCF) sus padrones de beneficiarios12.
Para la implementación práctica se ha separado el proceso. Por un lado, la elaboración de un padrón general de hogares el cual será único, tanto urbano como rural, y lo administrará el SISFOH. Por otro lado, el empadronamiento de los hogares estará dividido entre SISFOH – que se hará cargo de los 261 distritos urbanos del país, y el Programa Juntos que se hará cargo de aproximadamente mil distritos rurales. En distritos muy pequeños en población y muy dispersos en el espacio, probablemente no se empadrone, la focalización será geográfica y universal al interior de ellos. En este caso al registrar al beneficiario recogerán por declaración jurada las características del hogar.
Se promoverá la creación de Unidades Locales de Focalización (ULF) en las municipalidades del país, las cuales se encargarán de actualizar el Padrón General de Hogares y también del registro de beneficiarios de los programas sociales. Hay unas 30 ULF que empezarán a funcionar de manera piloto desde el presente año en igual número de municipalidades (entre provinciales y distritales), con las cuales se ha logrado realizar convenios. Este es un tema sumamente interesante y pertinente para la presente consultoría. Las Unidades Locales de Focalización, levantarán la información sobre elegibilidad de los beneficiarios. Sin embargo, lo más notorio del caso es que se trata de un instrumento social manejado a nivel municipal. Para la implementación de estas UFL el MEF ha dispuesto su equipamiento con una inversión de US$ 1500 dólares y el municipio financiará la remuneración de una persona para que realice las labores de implementación del sistema. Se estima que una persona por un año cuesta alrededor de US$ 3600 dólares incluidos los gastos de operación (útiles, pasajes, etc.). Así, sumados ambos componentes, con una inversión anual aproximada de 5 mil dólares, estas oficinas empezarán a operar en 30 distritos y se espera que se diseminen rápidamente en otras municipalidades del país13.
Un análisis general de este mecanismo evidencia algunos desafíos para su implementación.
Es claro que contribuirá a ordenar y definir prioridades en cuanto a la identificación individual de los pobres. Sin embargo, es claro también que puede potencialmente sobre simplificar el problema. Conceptualmente se ha dicho muchas veces que no existe un solo tipo de pobreza, sino
12 Entrevista con Juan Pichigua, coordinador del Sistema SISFOH en el MEF.
13 Se trata de un instrumento altamente rentable. Según el Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010, “si el sistema de focalización levantara información de hogares cada tres años en todos los distritos con poblaciones mayores a 5000 habitantes y tuviera al menos un funcionario permanente en los 235 distritos con mas de 20 000 habitantes, se tendría un costo promedio anual de 15.4 millones de soles”, lo que representaría el 5% de lo que se pierde cada año en los 4 programas principales por filtraciones de no pobres.
múltiples tipos de pobres. Esta multi dimensionalidad de la pobreza, implica por tanto múltiples causas de la pobreza, lo cual teóricamente debería quedar establecido en los sistemas de identificación de pobres. Asimismo, se sabe que la pobreza cambia muy rápido en el tiempo (por ejemplo, el nacimiento de un hijo cambia el ingreso per cápita del hogar muy rápidamente, lo mismo ocurre con la migración temporal o permanente, y asi también con otros procesos al interior del hogar), con lo cual la necesidad de actualizar este padrón periódicamente es bastante grande.
Sin duda se trata de un paso adelante para mejorar la performance de los programas sociales. No obstante, no debe ser considerado como el punto final sino como el inicio de los desafíos para la política social peruana. El hecho que el SISFOH identifique hogares no necesariamente implica que todos ellos participen en los programas sociales. Solo les dice a los programas quiénes no deberían participar. Y la pregunta es si todos los calificados como pobres (o cuántos de ellos) luego participan efectivamente en los programas sociales, dado el marco institucional que es más un receptor de propuestas que un impulsador de las mismas.
El problema en realidad es qué hacer cuando se encuentra a los pobres. Y aquí las ideas son menos claras. Los programas están diseñados de tal forma que solo pueden dar la respuesta específica para la que han sido diseñados. Así, la acumulación de información que permita respuestas más integrales, no por parte de un solo programa, sino de todos ellos a la vez, ayudaría enormemente, pero no necesariamente para que todos actúen simultáneamente, sino para que al menos la población pueda saber que otras opciones hay en el Estado, más allá del programa especifico con el que se contacta.
2.4 La “nueva” política social: 2006 -2011
El actual Gobierno ha propuesto una “nueva” política social. Según los lineamientos presentados por el MIMDES, esta nueva política social tiene al menos cuatro elementos que son efectivamente “nuevos”:
S Se plantea metas específicas, especialmente en relación a la reducción de la pobreza - que debería pasar de 50% a 30% en el periodo de gobierno – y con un marcado énfasis en la desnutrición – la que debería reducirse en cinco puntos porcentuales en el mismo periodo.
S Se plantea un enfoque territorial en la lucha contra la pobreza, planteando para ello, por ejemplo, un Comando Conjunto de Lucha contra la Pobreza (CCLCP)
S Se incorpora un énfasis en la articulación del esfuerzo estatal en la lucha contra la pobreza, para lo cual se han tomado varias medidas, como el propio CCLCP, pero al mismo tiempo, una norma que fusiona programas sociales y el lanzamiento de una estrategia de lucha contra la desnutrición denominada Crecer.
S A esto hay que añadir que se hace un énfasis especial en el tema de la efectividad de las políticas públicas, implementando un sistema de presupuestos por resultados.
Si se observa con detenimiento, en realidad, se trata de ideas que estaban en la discusión académica, pero la novedad consiste en que se están tomando medidas específicas en cada caso.
Es decir, la discusión ya no es QUÉ hacer, sino CÓMO hacer o cómo implementar estas políticas.
Interesa aquí seguir la pista a las acciones tomadas a fin de analizar justamente como se están desarrollando estos procesos.
2.4.1 El comando conjunto de lucha contra la pobreza
La primera acción importante del actual gobierno en materia de política pública social fue la conformación de un Gabinete o Comando de lucha contra la pobreza14. Este mecanismo fue un intento de contar con un Sistema que permita “obtener información de las intervenciones que se han realizado, se realizan y se realizarán para una mejor toma de decisiones y establecer mecanismos de focalización, seguimiento y evaluación”15. Inicialmente se trabajó con 11 Programas16. Se desarrollaron reuniones y talleres entre los equipos técnicos de los programas y se observó que cada institución trabajaba de manera diferente, incluso en cuanto a la información estadística. Se acordó por tanto, unificar criterios básicos e intercambiar información así como aplicar metodologías comunes.
En el tema de focalización, se consideró importante conocer si los programas sociales considerados estaban llegando a su población objetivo y si tienen efectivamente un impacto en la calidad de vida de sus beneficiarios. Se hizo una consulta a los programas sociales en la cual se pudo constatar que los programas tienen distintas poblaciones objetivo, y por tanto utilizan métodos de focalización diferentes. Así por ejemplo, no todos los programas utilizan mapas de pobreza como instrumentos focalizadores y se utilizan distintos criterios para priorizar los proyectos. En general, la información que se utilizan para identificar a su población objetivo es diversa y está en función al tipo de servicio que ofrecen, el cual es usualmente también diverso.
Uno de los resultados más notables de este Comando es que se cruzó información de varios programas que revelaron algunos resultados interesantes. Se constató que la “ocupación territorial” de los diferentes programas es bastante disímil. Esto se puede apreciar en el cuadro 5 que presenta el número de distritos en los que intervienen siete de los once programas involucrados en los 811 distritos más pobres del país.
Cuadro 5. Cobertura distrital de 7 programas analizados por el GLP SIS JUNTOS PROVIAS ATU FONCODES PRONAA PRONA-
MACHCS TOTAL
Amazonas 27 16 1 27 27 7 27
Ancash 76 43 38 1 76 76 62 76
Apurímac 58 57 36 3 58 58 37 58
Arequipa 18 18 18 14 18
Ayacucho 78 68 32 8 78 78 52 78
Cajamarca 90 55 54 5 90 90 54 90
Cusco 71 6 41 2 71 71 53 71
Huancavelica 78 75 46 2 78 78 52 78
Huánuco 67 63 43 4 67 67 49 67
Ica 3 3 3 3
Junín 27 10 16 3 27 27 11 27
La Libertad 44 40 3 4 44 44 35 44
Lambayeque 4 1 4 4 1 4
14 Antes el gobierno había encabezado una colecta nacional a favor de un programa no gubernamental denominado Sembrando, liderado por la primera Dama de la Nación.
15 Informe del GLCP No 4. Documento de trabajo.
16 Los programas son: Juntos, Foncodes, Electrificacion Rural, Wawa Wasi, Provias Descentralizado, Pronamachs, A trabajar Urbano, Pronied, Pronama, Pronaa y Prompyme.
SIS JUNTOS PROVIAS ATU FONCODES PRONAA PRONA-
MACHCS TOTAL
Lima 13 13 13 9 13
Loreto 40 14 10 40 40 40
Madre Dios 3 1 3 3 3
Pasco 10 6 9 2 10 10 6 10
Piura 25 8 2 5 25 25 12 25
Puno 49 46 14 6 49 49 24 49
San Martín 21 7 8 3 21 21 21
Ucayali 9 7 2 3 9 9 9
Total 811 521 345 63 811 811 478 811
Fuente: Base de datos Interna. Comando de Lucha contra la Pobreza
Se observa que SIS, Foncodes y Pronaa están siempre en todos los 811 distritos, en tanto que A Trabajar Urbano (ATU), solo está presente en 63 distritos (aunque claramente su universo no ha sido hasta ahora nacional sino solo urbano).
Aquí, hay que señalar que la “presencia” de un programa en un distrito no necesariamente significa que tiene una oficina en ese distrito, sino simplemente que tiene actualmente proyectos en ejecución en dicho distrito. Sin embargo, en muchos casos, la dimensión de los distritos implica que muchas veces, la “presencia” de un programa en uno de ellos, no necesariamente significa que todos los pobladores se ven beneficiados. Para estar seguro de ello, se requeriría un análisis de los proyectos que actualmente se están ejecutando en cada localidad al interior de los distritos.
Por otro lado, si se considera una clasificación de los distritos por nivel de pobreza, la realidad se muestra bastante más compleja. En el cuadro 6, se muestra el número total de programas existentes en cada uno de los 811 distritos ubicados en el quintil más pobre del mapa de pobreza de Perú.
Cuadro 6. Número de programas en los 811 distritos más pobres del país, por región
3 4 5 6 7 Total
Amazonas 26 59 15 0 0 100
Ancash 8 22 42 28 0 100
Apurímac 2 16 36 45 2 100
Arequipa 22 78 0 0 0 100
Ayacucho 3 26 37 33 1 100
Cajamarca 4 30 41 23 1 100
Cusco 13 37 45 6 0 100
Huancavelica 0 22 35 41 3 100
Huánuco 0 12 43 40 4 100
Ica 100 0 0 0 0 100
Junín 15 37 33 15 0 100
La Libertad 7 14 68 9 2 100
Lambayeque 50 50 0 0 0 100
Lima 31 69 0 0 0 100
Loreto 45 50 5 0 0 100
Madre de Dios 67 33 0 0 0 100
3 4 5 6 7 Total
Pasco 0 30 20 40 10 100
Piura 28 40 28 4 0 100
Puno 2 37 39 20 2 100
San Martín 29 57 14 0 0 100
Ucayali 11 56 22 11 0 100
Total 10 31 35 22 1 100
Fuente: Base de datos interna. Comando Conjunto de Lucha contra la Pobreza.
Se observa que no existe ningún distrito en donde sólo exista un programa o dos, todos tienen más de tres programas. En 84 distritos existen 3 programas, en 250 distritos existen 4 programas, en 285 distritos están presentes 5 programas, en 181 distritos están 6 programas y en 11 distritos están 7 de los 7 programas analizados. Esta realidad es bastante heterogénea según regiones. Por ejemplo, en Ica, en todos los distritos solo hay tres de los siete programas. Ningún distrito tiene más ni menos. En otras regiones, hay tres o cuatro por distrito y de hecho no parece haber una relación entre número de programas por distrito y orden de pobreza.
Esta información plantea otro tipo de interrogantes. ¿Es adecuada esta ocupación territorial del país? ¿Que combinación de programas es la más eficiente en cada distrito? ¿En todos los distritos deberían estar todos los programas o cuál es el set mínimo necesario? ¿Cuál es la relación entre este set mínimo y las capacidades de los municipios? ¿Qué hacer cuando un programa está ausente?
El Comando Conjunto de Lucha contra la Pobreza, planteaba un enfoque territorial de organización de los programas sociales. Al parecer, a pesar del gran empuje inicial, se le ha dejado de lado más recientemente, y más bien a partir de esa experiencia es que se ha creado la estrategia Crecer (ver sección 2.4.4).
2.4.2 La fusión de los programas sociales
El 30 de marzo del 2007, se publicó en el diario El Peruano el Plan de Reforma de los Programas Sociales, que contiene los lineamientos para la fusión, integración y/o articulación de los mismos. Esta norma incorpora un diagnóstico en el que se plantea que los programas sociales no han logrado reducir significativamente la pobreza y la desnutrición crónica a pesar de haberse aplicado por más de 15 años. Se señala asimismo que los problemas principales de estos programas se deben a la existencia de:
S Intervención desarticulada de los programas sociales
S Duplicidades en intervención, subcobertura, problemas de filtración y discrecionalidad.
S Ausencia de un esquema de intervención planificada en base a metas por lograr.
S Limitaciones en el seguimiento y evaluación de impacto ya que no se cuenta con información objetiva, consistente y detallada.
S Ausencia de esquemas eficientes de identificación de beneficiarios.
S Exagerados gastos administrativos.
S Desconexión entre los bienes que se entregan y el desarrollo de la zona.
En este marco, la fusión propone el agrupamiento de los programas sociales, según tres criterios:
S Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales, que incorpora programas relacionados a Salud preventiva y/o asistencial; acceso/
mejoramiento de la educación básica; apoyo alimentario; asistencia nutricional; acceso a vivienda y saneamiento; identificación a ciudadanos
S Promoción de oportunidades y capacidades económicas, que incluye oportunidades empresariales no agrícolas, oportunidades empresariales agrícolas, inserción laboral, infraestructura social y/o productiva; y
S Una red de protección social, que incluye el apoyo/protección a poblaciones vulnerables.
Según estos criterios se ha realizado un agrupamiento de programas sociales, y los grupos de programas absorberán los recursos (monetarios, humanos y de organización) de los programas sociales existentes antes de la reforma. Como consecuencia de esta medida, de 82 programas existentes se han reducido a 26 (según declaraciones del gobierno en el momento de lanzamiento de este programa). Para la implementación de este proceso, es clave el rol de la Secretaria Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales.
Recuadro 1: Plan de Reforma de Programa Sociales (Decreto Supremo Nº029-2007-PCM; 30/3/2007)
Este plan plantea la reorganización y reorientación de los programas sociales según tres ejes:
1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales.
2. Promoción de oportunidades y capacidades económicas.
3. Establecimiento de una red de protección social.
Los programas sociales agrupados según estos criterios absorberán los recursos (monetarios, humanos y de organización) de los programas sociales existentes antes de la reforma.
Desde el punto de vista administrativo, se plantean las siguientes medidas:
• La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) será la Autoridad Social.
• La secretaria técnica del CIAS será la responsable de la formulación de los lineamientos de política multisectorial, del planeamiento de alternativas de intervención, y de prioridades de asignación de los recursos. Coordinará con el INEI y MEF el establecimiento de prioridades
• La Comisión de Desarrollo Social, coordinará la ejecución de los programas sociales en función de las propuestas de la Secretaría Técnica.
Se plantea además, la necesidad de un Sistema de Focalización Único como base para todos los
programas sociales a fin de reducir subcobertura y filtración y que la planificación de cada entidad sea por resultados
Fuente: Decreto Supremo Nº 029-2007 - PCM
Sobre este punto, es claro que la orientación general de esta medida es la adecuada. Sin embargo, existen preguntas sobre la forma en que se está produciendo esta reforma, claramente necesaria en la política social peruana. Francke (2005) ha señalado que si esas fusiones reducen el gasto administrativo innecesario, si el dinero ahorrado se destina a gasto social que efectivamente llega a las personas y si no promueve reducciones del gasto social por otros conceptos, entonces las fusiones aumentarían el gasto destinado a la reducción de la pobreza, pero aun si fueran unos 100 millones de dólares, estamos hablando de apenas 0,1% del PBI, una cifra bastante reducida. En consecuencia, según él, la fusión de programas sociales aunque trae oportunidades no es una panacea en sí misma, y también trae consigo serios riesgos, pues puede llevar a pensar que con cambios administrativos en una porción pequeña del gasto social se puede reducir la pobreza.
Aquí volvemos al punto inicial de rediscutir cuál es el rol de los programas sociales de lucha contra la pobreza. Desde nuestro punto de vista, si estos programas van a ayudar en la lucha contra la pobreza, se requiere dejar de pensar en ellos como paliativos, y diseñar mecanismos que aprovechen las oportunidades que la economía está generando actualmente pero que no están siendo aprovechados por los más pobres. En otras palabras, habría que potenciar y reorientar el gasto hacia el segundo rubro denominado “oportunidades económicas” a fin de dotar de activos productivos Asimismo, a fin de proteger a quienes ya han acumulado dichos activos, la red de protección social (tercer rubro) debería tener como objetivo los tres riesgos más importantes para las familias pobres del país: shocks naturales, shocks de enfermedad/accidentes, y shocks económicos. La actual matriz de protección social no incorpora shocks naturales por ejemplo.
Hay que añadir, por lo demás, que un seguimiento en el tiempo de las normas elaboradas al respecto evidencia que este proceso se ha desacelerado en las últimas semanas, lo cual habría que verificar en los siguientes meses.
2.4.3 Los presupuestos por resultados (PPR)
Los Presupuestos por Resultados (PPR) constituyen un instrumento cuyo objetivo es introducir un cambio en la forma de hacer presupuestos públicos en el país, ya no basándose en indicadores de insumos, sino de resultados observables, lo cual sin duda elevaría su impacto social. Visto así, es un intento muy claro y directo de incrementar la efectividad (eficacia) del gasto social en el país.
