Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado
Resolución Nº
1095-2008-TC-S3
Sumilla: Las adquisiciones y contrataciones realizadas dentro del marco de convenios internacionales se sujetan a las disposiciones establecidas en dichos compromisos, por lo que en el caso de autos la potestad sancionadora de este Tribunal cede su paso a las normas que, sobre el particular, contienen los convenios de préstamo que dieron origen a la contratación.
Lima, 15 de abril de 2008 VISTO en sesión de fecha 15 de abril de 2008 de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente № 1294/2005.TC, sobre el procedimiento administrativo sancionador iniciado al ING. CÉSAR ANDRÉS VITOR BENAVENTE, por su supuesta responsabilidad en la resolución del Contrato № 319-2005-MTC/21 derivado del Proceso de Contratación de Consultoría Individual por Invitación № 0039-2004-MTC/21, convocado por el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Rural (Provías Rural) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, para la supervisión de la obra de rehabilitación del camino vecinal Cusca-Hualcallanca-Urcon (Long. 35 666 Km.), Departamento de Ancash; oído el informe oral de la Entidad en Audiencia Pública y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1. El 26 de junio de 2001, el Gobierno de la República del Perú y el Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento (BIRF) suscribieron el Convenio de Préstamo № 4614-PE.BIRF para la ejecución del Proyecto de Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos Rurales: II Etapa.
Por otro lado, con fecha 23 de julio de 2001, el Gobierno de la República del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) suscribieron el Convenio de Préstamo № 1328-OC-PE.BID para la ejecución del Proyecto de Rehabilitación y Mantenimiento de la Red Vial Rural en las zonas de mayor incidencia de la pobreza en la sierra del Perú.
2. Mediante Oficio № 206-2004-MTC/21.CREP.ANC de fecha 24 de agosto de 2004, notificado el 25 del mismo mes y año, el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Rural (Provías Rural) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones1, en
1 Cabe precisar que mediante Decreto Supremo № 029-2006-MTC, publicado en el Diario Oficial El
Peruano el 12 de agosto de 2006, se dispuso la fusión por absorción del Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Departamental (Provías Departamental) al Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Rural (Provías Rural), bajo la denominación de Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado (Provías Descentralizado), quien asumió las competencias, funciones, atribuciones y obligaciones de los proyectos fusionados, incluyendo los
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adelante la Entidad, invitó al Ing. César Andrés Vitor Benavente a participar del Proceso de Contratación de Consultoría Individual por Invitación № 0039-2004-MTC/21 para la “Supervisión de la Obra de Rehabilitación del Camino Vecinal Cusca-Hualcallanca-Urcon (Long. 35 666 Km.), Departamento de Ancash”2, proyecto financiado por el BIRF y el BID, a través de los Convenios de Préstamo № 4614-PE.BIRF y № 1328-OC-PE.BID, respectivamente.
3. El 8 de setiembre de 2004 tuvo lugar el acto público de recepción de propuestas y apertura del sobre técnico, al cual se presentaron en calidad de postores las siguientes personas: i) ING. CÉSAR ANDRÉS VITOR BENAVENTE y ii) ING. LILIA DE LA CRUZ NEYRA.
4. Mediante Oficio № 242-2004-MTC/21.CREP.ANC de fecha 7 de octubre de 2004, al haber obtenido el mayor puntaje en la evaluación técnica, la Entidad invitó al ING. CÉSAR ANDRÉS VITOR BENAVENTE al acto de apertura de su sobre económico y a la eventual negociación del monto que ofertó.
5. El 11 de octubre de 2004 se llevó a cabo la apertura de la propuesta económica del ING. CÉSAR ANDRÉS VITOR BENAVENTE, así como la posterior negociación del monto ofertado, suscribiéndose seguidamente el Acta de Negociación de Propuesta Económica, por un monto final equivalente a S/. 154 332,59 (Ciento cincuenta y cuatro mil trescientos treinta y dos y 59/100 nuevos soles), incluido el IGV.
6. El 17 de enero de 2005 la Entidad y el ING. CÉSAR ANDRÉS VITOR BENAVENTE, en adelante el Contratista, suscribieron el Contrato de Servicios de Consultoría Individual para la Supervisión de Obras de Rehabilitación de Caminos Vecinales № 319-2005-MTC/21, por el monto negociado, y con un plazo de ejecución de ciento sesenta y cinco (165) días calendario.
7. Mediante Oficio № 958-2008-MTC/21 de fecha 27 de abril de 2005, notificado por conducto notarial el 28 del mismo mes y año, la Entidad comunicó al Contratista que había venido incumpliendo las obligaciones contractuales a su cargo, por cuanto de las inspecciones realizadas a la zona de ejecución de los trabajaos, se había advertido que aquél no contaba con el personal ni el equipo que había propuesto en su oferta, razón por la cual se suspendieron los pagos a su favor, emplazándolo para que en el plazo máximo de de ocho (8) días cumpliera con subsanar su incumplimiento.
compromisos derivados de los contratos y convenios con los organismos nacionales e internacionales.
2 Así también, mediante Oficios № 205-2004-MTC/21.CREP.ANC, № 204-2004-MTC/21.CREP.ANC,
№ 203-2004-MTC/21.CREP.ANC, № 202-2004-MTC/21.CREP.ANC y № 201-2004-MTC/21.CREP.ANC, fueron invitados a participar del proceso, respectivamente, los ingenieros Nicolás Villesca Carrasco, Jorge Antonio Navarro Valle, Juan César Marchino Anaya, Lilia Neyra De la Cruz y José Modesto Arturo Caballero Cahavarri.
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8. Mediante Resolución Directoral № 1000-2005-MTC/21 de fecha 7 de julio de 2005, notificada a través del Oficio № 1085-2005-MTC/21.GAL, remitido por conducto notarial el 11 del mismo mes y año, la Entidad resolvió el Contrato de Servicios de Consultoría Individual para la Supervisión de Obras de Rehabilitación de Caminos Vecinales № 319-2005-MTC/21, por causal atribuible al Contratista.
9. Mediante Carta № 056-2005/CVB de fecha 20 de julio de 2005, el Contratista solicitó a la Entidad someter la controversia derivada de la resolución contractual a un proceso de “solución amigable”, según lo establecido en la Cláusula Octava del Contrato.
10.Mediante Oficio № 1250-2005-MTC/21.GAL de fecha 23 de agosto de 2005, la Entidad accedió a la solicitud del Contratista y procedió a citarlo a una reunión para el día 26 del mismo mes y año.
11.El 26 de agosto de 2005 tuvo lugar la reunión para el proceso de “solución amigable” entre la Entidad y el Contratista, sin que las partes llegaran a entablar acuerdo alguno.
12.Mediante Oficio № 2183-2005-MTC/21 de fecha 11 de octubre de 2005, recibido el 12 del mismo mes y año, la Entidad denunció al Contratista ante el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en lo sucesivo el Tribunal, por su supuesta responsabilidad en la resolución del Contrato № 319-2005-MTC/21, solicitando la imposición de la sanción a la que hubiere lugar.
13.Mediante decreto de fecha 13 de octubre de 2005, de modo previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal requirió a la Entidad la remisión de los documentos que acreditasen que se había dado cumplimiento al procedimiento de resolución contractual regulado en las normas de la materia.
14.El 28 de octubre de 2005 la Entidad remitió parcialmente la documentación solicitada.
15.Mediante decreto de fecha 31 de octubre de 2005, el Tribunal reiteró a la Entidad el pedido de la documentación faltante.
16.El 9 de noviembre de 2005 la Entidad remitió lo solicitado.
17.Mediante decreto de fecha 11 de noviembre de 2005, notificado el 12 de enero de 2006, el Tribunal dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador contra el Contratista, por su supuesta responsabilidad en la resolución del Contrato de Servicios de Consultoría Individual para la Supervisión de Obras de Rehabilitación de Caminos Vecinales № 319-2005-MTC/21, por causal atribuible a su parte, emplazándolo para la presentación de sus descargos dentro del término de ley.
18.Mediante decreto de fecha 18 de enero de 2006, notificado el 15 de febrero del mismo año, se dispuso sobrecartar la notificación del decreto de inicio del procedimiento
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administrativo sancionador, al haberse advertido una deficiencia en la notificación inicial.
19.El 1 de marzo de 2006 el Contratista se apersonó a la presente instancia y formuló sus descargos, argumentando que la imputación formulada por la Entidad, referida a la insuficiencia de personal y de equipos en la ejecución del servicio, carecía de todo sustento, de lo cual podían dar fe las autoridades locales de la zona de los trabajos. Asimismo, sostuvo que las valorizaciones que había presentado como parte de la ejecución contractual se encontraban debidamente sustentadas con su respectiva planilla de metrados de movimientos de tierra.
20.Mediante decreto de fecha 2 de marzo de 2006, los actuados fueron remitidos a la entonces Sala Única del Tribunal para que resolviera.
21.Mediante Carta № 023-2006/CVB de fecha 31 de marzo de 2006, recibida el 3 de abril del mismo año, el Contratista remitió al Tribunal, en calidad de medio probatorio, la Constancia de fecha 13 de marzo de 2006 expedida por el Alcalde Provincial de Corongo, en la que se daba cuenta del detalle de equipos con los que contaba el profesional denunciado durante la ejecución del servicio.
22.Mediante decreto de fecha 6 de febrero de 2008, atendiendo a la conformación de las Salas del Tribunal dispuesta por Resolución № 279-2007-CONSUCODE/PRE del 21 de mayo de 2007, y modificada mediante Resolución № 035-2008-CONSUCODE/PRE del 31 de enero de 2008, el Expediente fue reasignado a la Tercera Sala del Tribunal para su conocimiento y resolución.
23.El 27 de marzo de 2008 el representante de la Entidad efectuó su informe oral en Audiencia Pública, la cual se llevó a cabo sin intervención del Contratista, quien no se apersonó a la diligencia a pesar de haber sido debidamente notificado para tal efecto.
24.Mediante escrito presentado el 2 de abril de 2008, para mejor resolver, la Entidad remitió copia de los Convenios de Préstamo № 4614-PE.BIRF y № 1328-OC-PE.BID.
FUNDAMENTACIÓN:
1. En atención a la oportunidad en que se suscitaron los hechos denunciados, previamente al pronunciamiento sobre el fondo, compete a este Tribunal determinar la normativa aplicable al procedimiento administrativo de autos.
De esta manera, se observa que el contrato objeto de incumplimiento derivó del Proceso de Contratación de Consultoría Individual por Invitación № 0039-2004-MTC/21, proceso de selección que fue convocado durante la vigencia de los hoy derogados Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo № 012-2001-PCM (en adelante la Ley), y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 013-2001-PCM (en lo sucesivo el
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Reglamento), pero que, en aplicación del artículo 2 de la Ley № 28267, rigen la tramitación del presente procedimiento3.
2. Así establecido, la infracción por la cual se ha decretado el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador, consistente en la resolución de contrato por causal atribuible al Contratista, corresponde a la tipificada en el literal b del artículo 205 del Reglamento4 y que, de modo similar, ha sido recogida en el numeral 2 del artículo 294 de su equivalente actual, aprobado mediante Decreto Supremo № 084-2004-PCM.
3. Un segundo aspecto materia de análisis, guarda relación con la competencia de este Tribunal para emitir pronunciamiento respecto de la denuncia venida en grado, para lo cual deberá efectuarse un estudio preliminar sobre las disposiciones de carácter especial que subyacen al proceso de selección que nos concierne.
4. Al respecto, se observa que el Contrato № 319-2005-MTC/21 tenía por objeto la prestación del servicio de consultoría para la supervisión de las obras de rehabilitación de caminos rurales ubicados en el Departamento de Ancash, proyecto que se encontraba financiado en su totalidad por el BIRF y el BID mediante los préstamos otorgados a la República del Perú a través de los Convenios Internacionales № 4614-PE.BIRF y № 1328-OC-PE.BID, respectivamente.
5. Lo señalado en el fundamento anterior resulta relevante por cuanto la Tercera Disposición Complementaria de la Ley establecía que las adquisiciones y contrataciones realizadas dentro del marco de convenios internacionales, se sujetarán a las disposiciones establecidas en dichos compromisos cuando sean normas uniformes aplicadas a nivel internacional y cumplan con los principios que contempla la Ley.
6. Dentro de este contexto, las Bases del Proceso de Contratación de Consultoría Individual por Invitación № 0039-2004-MTC/21, proceso de selección que dio origen al Contrato № 319-2005-MTC/21, dispusieron que «los Servicios de Consultoría serán seleccionados y contratados de acuerdo con principios y procedimientos satisfactorios de PROVÍAS RURAL, basados en las normas del Banco 3 Mediante la Ley № 28267, publicada el 3 de julio de 2004, se modificó la Ley № 26850, Ley de
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4 Artículo 205.- Causales de imposición de sanción a los proveedores, postores y
contratistas. El Tribunal impondrá la sanción administrativa de suspensión o inhabilitación a los proveedores, postores y/o contratistas que:
[…]
b) Incumplan injustificadamente con las obligaciones derivadas del contrato, dando lugar a que éste se les resuelva de conformidad con el artículo 143.
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Interamericano de Desarrollo- BID y del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento- BIRF». (el resaltado es nuestro)5.
Asimismo, dicho documento establece como base legal del proceso de selección tanto a la Ley de Presupuesto del Sector Público vigente a esa fecha, como a los Convenios de Préstamo № 4614-PE.BIRF y № 1328-OC-PE.BID, suscritos por la República del Perú con el BIRF y el BID, respectivamente6.
7. En el mismo sentido, el Contrato de Servicios de Consultoría Individual para la Supervisión de Obras de Rehabilitación de Caminos Vecinales № 319-2005-MTC/21, dentro de cuya ejecución se suscitó el hecho denunciado, dispuso que son normas aplicables a dicho acuerdo los convenios de préstamo antes anotados7.
8. De esta manera, tanto las Bases del proceso de selección como el propio Contrato nos remiten directamente a los Convenios de Préstamo del BIRF y del BID como fuentes normativas encargadas de regular tanto el proceso de selección como las relaciones jurídicas que se susciten dentro del marco de la ejecución contractual.
En atención de lo expuesto, y considerando la particularidad de cada caso, sólo si los referidos Convenios de Préstamo dejaran abierta la posibilidad de la aplicación de la normativa nacional sobre contrataciones y adquisiciones del Estado, el Tribunal tendrá competencia para emitir pronunciamiento al respecto.
9. En esta línea de pensamiento, se advierte que el Convenio de Préstamo № 4614-PE.BIRF señala claramente que «los servicios de consultoría se adquirirán de acuerdo con las disposiciones de la Introducción y Sección IV de las “Normas: Selección y Empleo de Consultores por parte de Prestatarios del Banco Mundial” […]»8.
En la misma lógica, el Convenio de Préstamo № 1328-OC-PE.BID establece que «en la selección y contratación de servicios de consultaría financiados total o parcialmente con recursos del Financiamiento […] deberán aplicarse los procedimientos acordados con el Banco»9. De conformidad con lo expuesto, forman parte integrante de este convenio las normas que deben regir de manera obligatoria
5 Numeral 2.1 del acápite 02 (“Condiciones Generales del Concurso”) de las Bases del proceso de
selección.
6 Numeral 3.5 del acápite 03 (“Base Legal”) de las Bases del proceso de selección. 7 Cláusula 1.2. del Contrato.
8 Parte A (Generalidades) de la Sección II (Empleo de Consultores) del Anexo 4 (Adquisición) del
Convenio de Préstamo № 4614-PE.BIRF.
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en lo que respecta a la selección y contratación de firmas consultoras o expertos individuales10.
10.Dentro de ese contexto, atendiendo a los términos de los convenios internacionales antes señalados, y de conformidad con la Tercera Disposición Complementaria de la Ley, se concluye que el Contrato materia de resolución en nuestro caso no se encuentra regulado por la normativa nacional sobre contrataciones y adquisiciones del Estado, sino por dos convenios internacionales que contienen normas propias para la selección y contratación de los consultores que se requieran durante la ejecución de los proyectos financiados.
11.Sin perjuicio de lo expuesto, es preciso indicar que no debe descartarse la posibilidad de que, eventualmente, ciertos convenios internacionales hagan referencia a una aplicación supletoria de la normativa nacional de contrataciones y adquisiciones del Estado. No obstante, en el caso bajo análisis esta situación no se ha presentado en lo relacionado con la selección y contratación de servicios de consultoría, ni con las infracciones que pudieran cometerse con ocasión de la prestación de dichos servicios, motivo por el cual este Tribunal debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto del procedimiento administrativo sancionador contra el Contratista, criterio que además ha sido adoptado en anteriores oportunidades.
12.Por tanto, de acuerdo a las facultades conferidas por la Ley, el Reglamento y el Reglamento de Organización y Funciones del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), aprobado por Decreto Supremo № 054-2007-EF11, este Tribunal carece de competencia para imponer sanción administrativa contra el Contratista, razón por la cual resulta irrelevante su pronunciamiento respecto al fondo del presente caso, dejando a salvo las acciones que, en la vía pertinente, pueda adoptar la Entidad en salvaguarda de los intereses del Estado.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Oscar Luna Milla y la intervención de los Vocales Dr. Carlos Navas Rondón y Dr. Víctor Rodríguez Buitrón, atendiendo a la reconformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución № 035-2008-CONSUCODE/PRE, expedida el 31 de enero de 2008, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 52, 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo № 083-2004-PCM, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 084-2004-083-2004-PCM, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto
10 Anexo C del Convenio de Préstamo №1328-OC-PE.BID (“Procedimiento para la selección y
contratación de firmas consultoras o expertos individuales”).
11 Al respecto, el artículo 17 del ROF establece que el Tribunal es el órgano colegiado encargado de
aplicar las sanciones de inhabilitación temporal o definitiva o económicas a los proveedores, participantes, postores, contratistas, entidades y expertos independientes, según corresponda para cada caso, por infracción de las disposiciones de la ley, su reglamento y demás normas complementarias.
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Supremo № 054-2007-EF, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad,
LA SALA RESUELVE:
Declarar que en el caso de autos el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado carece de competencia para emitir pronunciamiento respecto de la imposición de sanción administrativa contra el ING. CÉSAR ANDRÉS VITOR BENAVENTE, por lo que corresponde archivar el presente Expediente.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
PRESIDENTE
PRESIDENTE
VOCALVOCAL VOCAL VOCAL
ss. Luna Milla Navas Rondón Rodríguez Buitrón.
