Sistema binominal orígenes y objetivos: efectos y críticas del sistema, necesidad de una reforma

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(1)FACULTAD DE DERECHO Departamento de Investigación Tesis para optar al título de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales Sistema Binominal Orígenes y Objetivos; Efectos y Críticas del Sistema, Necesidad de una Reforma Por: Orlando Raúl López Rojas. Profesor de Tesis: José Antonio Viera Gallo. Santiago, Chile 2014. 1.

(2) INFORME DEL PROFESOR GUÍA. 2.

(3) INDICE INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………..8 CAPÍTULO I SISTEMAS ELECTORALES Conceptos Generales 1.1 1.2. 1.3. Concepto y Funciones de un Sistema Electoral………………9 Clasificación de los Sistemas Electorales……………………..11 1.2.1 Sistemas Mayoritarios…………………………………….12 1.2.2 Sistemas Proporcionales…………………………………12 Elementos Constitutivos de un Sistema Electoral…………….13 1.3.1 Circunscripciones y Distritos Electorales………………13 1.3.2 Formas de las Candidaturas (listas abiertas o cerradas)Formas de Votación (único, preferencial, múltiple)…………………………………………………….15 1.3.3 El Método de Escrutinio………………………………….16 1.3.3.1 Procedimiento Divisor o Formulas del Promedio………………………………………..16 1.3.3.2 Procedimiento de Cociente…………………...17 1.3.4 Barreras o Umbrales de Representación……………….18. CAPÍTULO II SISTEMA ELECTORAL EN CHILE, El ESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA BINOMINAL Antecedentes Históricos 2.1 Sistemas Electorales Aplicados en Chile Durante el Periodo (1833–1973)…………………………………………………………...19 2.2 Un Nuevo Sistema Electoral, La Constitución de 1980………… 20 2.3 Un Nuevo Sistema Electoral, Ley 18799………………………….. 23. 3.

(4) CAPITULO III El SISTEMA BINOMINAL EN CHILE, CARACTERISTICAS VIRTUDES Y DEFECTOS.. 3.1 El Sistema Binominal, Naturaleza Jurídica, Características……31 3.1.1Naturaleza Jurídica…………………………………………………31 3.1.2 Marco Normativo……………………………………………………33 3.1.2.1 Regulación en la Constitución Política de la República de 1980……………………………………………………34 3.1.2.2 Ley 18556, Orgánica Constitucional sobre el Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral……..35 3.1.2.3 Ley 18700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios…………………………………35 3.1.2.4 Ley 18603, Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos…………………………………………………….36 3.1.2.5 Ley 20725 En Materia de Integración de la Cámara de Diputados…………………………………………………...37 3.2 Principales Críticas; Virtudes y Defectos del Sistema Binominal………………………………………………………………37 3.2.1 Criticas al Sistema Binominal; Baja Participación Ciudadana…………………………………………………..38 3.2.2 Criticas al Sistema Binominal; En los Partidos Políticos………………………………………………………40 3.2.2.1 Sobrerrepresentación de los Partidos de Derecha……………………………………………41 3.2.2.2 Criticas al Sistema Binominal en la Formación de Pactos o Coaliciones de Partidos Políticos en Chile….................................................................45 3.2.2.3 Efectos en la Formación de Pactos o Coaliciones de Partidos Políticos en Chile……………………44 4.

(5) 3.2.2.4 Desincentivo a Generar un Mayor Porcentaje de Competencia……………………………………46 3.3 Intentos de Reformar el Sistema Binominal, La Reforma Constitucional de 2005, La Comisión Boeninger………………44 3.3.1 Reformas Introducidas Al Sistema Binominal por la Ley 20050……………………………………………………….47 3.3.2. Principales Propuestas de Reforma al Sistema Binominal…………………………………………………..52 3.3.2.1 La Comisión Boeninger………………………….52 3.3.2.1.1 Primera Propuesta de la Comisión Boeninger (Base Provincial Distritos entre 2 y 8 escaños)…………………...53 3.3.2.1.2 Segunda Propuesta de la Comisión Boeninger (Base Distrital entre 2 y 6 escaños)……………………………………………54 3.3.2.1.3 Tercera Propuesta de la Comisión Boeninger (Base Distrital Distritos entre 2 y 8 escaños)…………………………………………54 3.3.2.1.4 Propuesta de la Comisión Boeninger (para el caso del Senado)………………………..55 3.3.2.2 Propuesta del Gobierno del ex Presidente de la República Sebastián Piñera (Boletín 9030-07).55 3.3.2.2.1 Fundamentos del Proyecto…………….55 3.3.2.3. Propuesta del Gobierno de la Presidenta de la República Michelle Bachelet (Boletín 932607).....................................................................56 3.3.2.3.1 Fundamentos del Proyecto……………56 3.3.2.3.2 Objetivos del Proyecto………………….56 3.3.2.3.3 Contenido del Proyecto de Reforma; Principios Rectores Mapa de las 5.

(6) Circunscripciones y Propuestas para la inclusión y Representatividad… 58 3.3.2.3.4 Propuestas Para Aumentar la Inclusión Representatividad…………………………60. CONCLUSIONES…………………………………………………………………61 BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………63. 6.

(7) RESUMEN El sistema Binominal, es el sistema electoral vigente en Chile, sistema que ha sido cuestionado y puesto en tela de juicio por diversos motivos; atribuyéndosele una serie de efectos negativos, efectos que la ciudadanía atribuye a veces sin fundamento a la naturaleza del sistema. Es por esto que en este trabajo se analizará; los elementos del sistema Binominal, los objetivos que se propusieron sus autores, su naturaleza y marco normativo, como a su vez comprobaremos la veracidad de los defectos que se le atribuyen mediante los resultados electorales de las elecciones parlamentarias de 2005 y en algunos casos de las elecciones parlamentarias de 2013, y de ser ciertos veremos él como esos defectos se han manifestado en el resultado electoral. A su vez mencionaremos algunos de los proyectos más importantes, que han buscado modificar y o corregir los defectos propios del sistema. PALABRAS CLAVE: Sistemas Electorales; Sistema Binominal, Naturaleza Jurídica, Proyectos de Reforma. ABSTRACT: The binomial system is the system operating in Chile, a system that has been questioned and challenged for various reasons; attributing a number of negative effects, effects that citizens sometimes attributed to the unfounded nature of the system. That is why in this paper we analyze; Binomial system elements, the objectives that the authors proposed, its nature and regulatory framework, and in turn will check the veracity of the defects attributed to him by the election results of the 2005 parliamentary elections and in some cases the parliamentary elections in 2013, and to be certain we will see him as such defects are manifested in the election results. In turn we will mention some of the most important projects that have sought to modify to correct the defects of the system.. 7.

(8) INTRODUCCIÓN El sistema Binominal, es un sistema electoral creado dentro del rigor de un régimen militar, que resultó ser un sistema único dentro de los sistemas electorales, por cuanto la doctrina no ha llegado todavía a un acuerdo en cuanto a su naturaleza, es decir qué tipo de sistema electoral estamos hablando. Es un sistema que tuvo dentro de sus objetivos, el mantener en el parlamento a una cierta postura e ideología política, y que se ha mantenido casi sin modificaciones importantes después de más de veinte años de democracia. Con todo, es el sistema electoral vigente en Chile, y que para poder tomar una postura acerca de los efectos que este sistema ha tenido, debemos partir por obtener los conocimientos básicos sobre lo que es un sistema electoral, los elementos que los constituyen, como también los objetivos que por regla general persiguen. Conocimientos que una vez obtenidos, nos permitirán ver de una manera comprensible, los objetivos que tuvieron sus creadores cuando lo instauraron en nuestro marco normativo, como a su vez nos permitirán comprender y analizar los efectos y críticas que se le suelen atribuir al sistema Binominal, para así tomar una postura a favor o en contra de una posible reforma al sistema electoral. 8.

(9) CAPÍTULO I SISTEMAS ELECTORALES “La teoría política establece que la soberanía está radicada en el pueblo y que la democracia es un mecanismo mediante el cuál ellos se autogobiernan. La tradición liberal extendió por el mundo occidental la Democracia Representativa, que entre sus aspecto más trascendentes establece procesos electorales mediante el cual los ciudadanos y ciudadanas entregan su representación a personeros que defienden sus intereses en los espacios de poder y toma de decisiones” 1. Así “estos representantes conforman órganos colectivos que normalmente son Parlamentos y/o Congresos” 2. El mecanismo de selección de estos representantes, está mediada por mecanismos institucionales, con objetivos previamente establecidos, y que por regla general en su conjunto buscan generar una efectividad gubernamental. Estos mecanismos de selección de los representantes, es lo que se conoce como “sistema electoral”. En este capítulo, haremos un breve análisis al concepto y función que cumple un sistema electoral; distinguiremos la forma en la que se suele clasificarse, como también veremos los principales elementos que los estructuran. 1.1 Concepto y Funciones de un Sistema Electoral. Para el profesor Nohlen un sistema electoral es “el modo cómo los electores expresan su preferencia en votos y cómo estos votos se transforman en escaños”3. El concepto de sistema electoral podemos desarrollarlo en base a la función que estos cumplen dentro de la sociedad para la cual fueron creados, es decir son “medios para alcanzar ciertos objetivos que se enmarcan en el. 1. DIAZ, C. 2010. Sistema Electoral Binominal Corregido con los Restos de Votaciones por Candidatos no Electos. [en Línea].<http://www.electoral.cl/upload/docs/Propuesta%20de%20cambio%20para%20el%20sistema%2 0electoral%20binominal_electoral.pdf > [Consulta 25 de Mayo de 2014]. 2 Ibídem. 3 NOHLEN, D. 2006. La Reforma del Sistema Binominal Desde una Perspectiva Comparada. Revista de Ciencia Política. Vol. 26. (1). [en Línea] <http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718090X2006000100012&script=sci_arttext> [Consulta 17 de Febrero 2014].. 9.

(10) funcionamiento general de un sistema político”4, en este sentido para el profesor Humberto Nogueira “Los sistemas electorales son técnicos que buscan encontrar las fórmulas que hagan lo más perfecta y transparente posible la representación de los gobernados al interior de los órganos representativos del Estado comprendiendo las instituciones y procesos relacionados con las elecciones”5, vale decir, son sistemas que para funcionar y adecuarse a una sociedad respectiva deben tener en consideración diversos elementos, como la tradición política, la representatividad, las formas de las candidaturas, el método de escrutinio, etc. Elementos que considerados en su conjunto transforman al sistema electoral en “el mecanismo mediante el cual se transforman los votos en escaños”6, dicho de otra manera, un sistema electoral es “un conjunto de normas que definen la forma en que los electores seleccionan a sus representantes o partidos políticos, ya sea para la selección de autoridades del poder ejecutivo (Presidente, alcaldes, gobiernos regionales) o del poder legislativo”7(Cámara de Diputados, Senado). De lo anterior dicho, podemos dilucidar diversas funciones que son atribuibles a los sistemas electorales, destacando las siguientes: •. “Un sistema electoral debe estar orientado a fomentar la efectividad gubernamental, generando incentivos para construir mayorías efectivas que apoyen una agenda de gobierno y permitan la gobernabilidad de los pueblos”8, permitiendo al gobierno de turno obtener el apoyo suficiente, por parte de sus ciudadanos, para poder desarrollar su respectiva agenda de gobierno, encontrando un equilibrio entre las distintas posturas, tanto a favor como en contra del gobierno, logrando los acuerdos necesarios que permitan desarrollar las distintas políticas públicas.. •. A su vez un sistema electoral “debe permitir una adecuada representación de la diversidad de intereses políticos que existen en. 4. VON BAER. E. 2007. Sistema Electoral. Objetivos y Consecuencias. En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una contribución al Debate. Santiago. Konrad. p. 115. 5 NOGUEIRA. H. 2007. Centro de estudios Constitucionales de Chile. Universidad de Talca. [ en Línea] Consideraciones Sobre los Sistemas Electorales a Principios del Siglo XXI. Año 5, (2), < http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/5n_2_5_2007/16_consideraciones.pdf > [Consulta 17 de Febrero 2014]. 6 FUENTES, C. RIOS, M. 2007. Una reforma Necesaria/ Efectos del Sistema Binominal. 2a. ed. Santiago. Flacso. p.5. 7 Ibídem. 8 FUENTES, C., op. cit., p. 6.. 10.

(11) una comunidad. El grado de representatividad generado por un determinado sistema electoral está dado por la forma en que la distribución de escaños refleja adecuadamente la distribución de los sufragios” 9. La falta de representación o la excesiva fragmentación de ésta, no solo genera en ocasiones situaciones severas de ingobernabilidad, sino que “si la población percibe que el sistema político es poco representativo, es decir si la brecha entre el voto y el resultado final en el congreso es demasiado grande, se verá afectada últimamente la legitimidad del sistema”. Para permitir la existencia de fuerzas de gobierno sostenibles en el tiempo, los sistemas electorales deben encontrar un “equilibrio adecuado entre representatividad y gobernabilidad”10. •. Para lograr un equilibrio entre representatividad y gobernabilidad es necesario, que el sistema electoral encuentre un método de “equilibrio entre el poder de incidencia y participación de los ciudadanos en el proceso electoral”11 incidencia que se traduce en una afectación directa a los partidos políticos, en la forma en cómo actúan; al momento de presentar a sus candidatos, en la formación de coaliciones entre los partidos, etc.. 1.2 Clasificación de los Sistemas Electorales Existen dos grandes grupos dentro de los cuales se clasifican los sistemas electorales; los sistemas de tipo mayoritarios, y los sistemas de tipo proporcional, clasificación que se realiza en base a dos principios; el de decisión y el de representación. El principio o formula de decisión consiste en “el proceso para convertir los votos emitidos en asientos parlamentarios, determinando los ganadores y perdedores de la elección en cada distrito electoral”12, por su. 9. Ibídem. FUENTES, C., op. cit., p 7p 11 Ibídem. 12 NOGUEIRA. H. 2007. Centro de estudios Constitucionales de Chile. Universidad de Talca. [ en Línea] Consideraciones Sobre los Sistemas Electorales a Principios del Siglo XXI. Año 5, numero 2, <http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/5n_2_5_2007/16_consideraciones.pdf > [Consulta 17 de Febrero 2014]. 10. 11.

(12) parte el principio de representación “explicita el objetivo político del sistema electoral”13. Así cada principio influye de manera diversa en un sistema electoral, dependiendo del tipo de sistema que se trate. 1.2.1 Sistemas Mayoritarios En este tipo de sistema “la asignación de los escaños depende que un candidato o partido obtenga la mayoría de los votos requerida”14, la idea en estos sistemas es la siguiente, “se considerará electo al candidato que haya obtenido la mayoría relativa o (absoluta) de los votos emitidos”15, para el escaño correspondiente. El principio de decisión, en los sistemas mayoritarios, se enfoca en que “aquel candidato o lista de partido que obtiene más votos que las demás listas en competencia, gana la elección y elige al parlamentario en disputa” 16 El objetivo político en los sistemas mayoritarios, siguiendo el principio de representación es que se “genere una mayoría parlamentaria para un partido o coalición política, aun cuando no haya logrado la mayoría de votos emitidos en una elección. Lo que se busca es el gobierno de un partido o coalición política, aunque este fundado solo en una minoría de los sufragios” 17. 1.2.2 Sistemas Proporcionales En este tipo de sistemas “la asignación de escaños depende de la proporción de votos obtenidos por los diferentes candidatos o partidos: se considerará electos a los candidatos o partidos cuyos votos sean por lo menos iguales a un cociente determinado”18. Es decir según el principio de. 13. Ibídem. NOHLEN, D. 1995. Elecciones y Sistemas Electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 40. 15 NOHLEN, D., op. cit., p. 60. 16 NOGUEIRA. H. 2007. Centro de Estudios Constitucionales de Chile. Universidad de Talca. [ en Línea] Consideraciones Sobre los Sistemas Electorales a Principios del Siglo XXI. Año 5, numero 2, <http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/5n_2_5_2007/16_consideraciones.pdf > [Consulta 17 de Febrero 2014]. 17 Ibídem. 18 NOHLEN, D. 1995. Elecciones y Sistemas Electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 40. 14. 12.

(13) decisión “la cantidad de asientos que logre un partido o coalición sea lo más próxima a la proporción de votos que éste haya obtenido en la elección”19. El principio de representación, por su parte, en este tipo de sistemas “se da cuando la representación política, refleja lo más exactamente posible, la distribución de los votos entre los partidos”20. 1.3 Elementos Constitutivos de un Sistema Electoral Para realizar estas funciones, un sistema electoral debe considerar ciertos elementos y a su vez analizarlos dependiendo de los objetivos que se proponga el mismo, dentro los cuales podemos destacar por su importancia a; las circunscripciones y distritos, las formas de las candidaturas, el método de escrutinio, y las barreras o umbrales de representación. 1.3.1 Circunscripciones y Distritos Electorales Circunscripción o distrito electoral “es aquella extensión territorial en la cual los votos de los electores son el fundamento para la distribución de los candidatos con independencia de los votos que hayan emitido en otros lugares del país”21, su distribución es de suma importancia “para las oportunidades electorales de los partidos políticos. La distribución de los distritos o circunscripciones “representa una de las cuestiones políticamente más discutida, cuando se trata de elaborar y evaluar un sistema electoral”22, por cuanto estas dictan el número de escaños a los cuales los candidatos pueden optar, es decir que por “regla general la circunscripción electoral representa también la entidad territorial para las candidaturas”23. Del tamaño de la circunscripción va a depender la proporcionalidad del sistema electoral. Cuando se habla de tamaño o magnitud de las circunscripciones, no es en referencia a su extensión geográfica, “sino la 19 NOGUEIRA. H. 2007. Centro de Estudios Constitucionales de Chile. Universidad de Talca. [ en Línea] Consideraciones Sobre los Sistemas Electorales a Principios del Siglo XXI. Año 5, numero 2, <http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/5n_2_5_2007/16_consideraciones.pdf > [Consulta 17 de Febrero 2014]. 20 NOHLEN, D. 1995. Sistemas Electorales y Partidos Políticos. México. Fondo de Cultura Económica. p. 88. 21 NOGUEIRA. H. 2007. Centro de Estudios Constitucionales de Chile. Universidad de Talca. [ en Línea] Consideraciones Sobre los Sistemas Electorales a Principios del Siglo XXI. Año 5, numero 2, <http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/5n_2_5_2007/16_consideraciones.pdf > [Consulta 17 de Febrero 2014]. 22 NOHLEN, D. Sistemas Electorales y Partidos Políticos. México. Fondo de Cultura Económica. p.47. 23 NOHLEN, D. 1995. Elecciones y Sistemas Electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 60.. 13.

(14) cantidad de escaños que corresponden a una circunscripción. El número de escaños por circunscripción electoral puede determinar de modo decisivo los efectos del sistema electoral” 24. El establecimiento de las circunscripciones depende en gran medida del sistema electoral que se quiera establecer, en el cual se considerarán criterios consensuados ya en derecho electoral, entre los que podemos destacar: •. “Las unidades electorales deben estar estructuradas en base a las entidades político administrativas del Estado con continuidad geográfica respetando su integridad al máximo” 25.. •. “Se debe explicitar los principios de racionalidad y justicia que llevan a optar por dicha configuración distritos o circunscripciones, evitando así la arbitrariedad”26.. •. “La configuración de los distritos o circunscripciones deben tener la mayor homogeneidad posible”27.. •. “Si los distritos o circunscripciones tienen diferencias de población o electores no compatibles con la igualdad de valor de resultado del sufragio aceptable, deben establecerse una cantidad de cargos a elegir en los distritos más poblados en proporción a su cantidad de población o electores”28.. Al respecto existe consenso respecto a que la magnitud del distrito “es la que tiene el efecto más importante sobre la proporcionalidad del resultado: mientras más escaños hay por distrito más proporcional es la transformación de votos en escaños”29.. 24. NOHLEN, D., op. cit., p. 65. NOGUEIRA. H. 2007. Centro de Estudios Constitucionales de Chile. Universidad de Talca. [ en Línea] Consideraciones Sobre los Sistemas Electorales a Principios del Siglo XXI. Año 5, numero 2, <http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/5n_2_5_2007/16_consideraciones.pdf > [Consulta 17 de Febrero 2014]. 26 Ibídem. 27 Ibídem. 28 Ibídem. 29 VON BAER. E. Centro de Estudios Para Latinoamérica. [ en Línea] Sistema Binominal. Consensos y Disensos. < http://www.cieplan.org/media/publicaciones/archivos/184/capitulo_6.pdf> [Consulta 17 de Febrero 2014]. 25. 14.

(15) Ahora bien es menester mencionar que las circunscripciones se clasifican en dos grandes grupos; circunscripciones uninominales y plurinominales, en las primeras “la decisión acerca de cómo atribuir escaños se basa siempre en la formula mayoritaria/de pluralidad, mientras que en las plurinominales se puede aplicar alguna de las formulas proporcionales”30 es decir en estas últimas se incluyen a todas aquellas circunscripciones con más de un escaño en juego. 1.3.2 Formas de las Candidaturas (listas abiertas o cerradas) y Formas de Votación (único, preferencial, múltiple) Las candidaturas están a su vez íntimamente relacionadas con las circunscripciones y o distritos, debido a que éstas nos permiten “ influir a través de las distintas soluciones en la relación entre el votante y elegido”31, “la diferentes formas de listas de partidos y de formas de votación le permiten al votante ejercer mayor o menor influencia en la selección de los candidatos” 32, la gama de posibilidades de elección que tienen los ciudadanos puede desarrollarse entre los candidatos que sean del partido preferido del votante, o entre los mismos partidos, o votar por algún candidato independiente, esto “dependerá de las formas de listas”33. Existen distintas formas de listas y formas de votación; en la tabla siguiente (ver tabla 1), podemos ver los tipos de listas y formas de votación que habitualmente se aplican a los sistemas electorales. Tabla 1 Tipos de listas y formas de votación Tipos de listas Listas cerrada y bloqueada: el orden de los candidatos es fijo; el elector tiene un voto y vota por la lista en su conjunto. Lista cerrada y no bloqueada (semiabierta): se puede modificar el orden de los candidatos ya sea a través de la reubicación. El elector dispone como mínimo de dos votos (uno por la lista y uno por el candidato) o tantos votos como candidatos elegibles; el elector dispone de varios votos a favor de un candidato (acumulación). Lista abierta: existe la posibilidad de una reubicación tanto dentro de las listas como entre ellas; el elector dispone de varios votos pudiendo configurar “su” propia lista a partir de los candidatos partir propuestos por los partidos (panachage). Formas de votación Voto único: cada elector tiene un voto 30. NOHLEN, D. 1995. Elecciones y Sistemas Electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 60. NOHLEN, D. 1995., op. cit., p. 73. 32 Ibídem. 33 Ibídem. 31. 15.

(16) Voto preferencial: el elector puede expresar a través de su voto su preferencia por un candidato determinado. Voto múltiple: el elector tiene varios votos o tantos como escaños se disputen en la circunscripción. Voto múltiple limitado: el número de votos por elector es inferior al de los escaños disputados en la circunscripción. Voto alterno: el elector puede indicar segundas, terceras y cuartas preferencias. Acumulación: el elector puede acumular varios votos a favor de un candidato. Panaché: el elector puede repartir sus votos entre los candidatos de listas diferentes. Doble voto: el elector tiene dos votos; uno por el candidato de un partido político en el nivel de la circunscripción electoral y otro por la lista de un partido en el nivel de asociaciones de circunscripciones.. Nota Fuente: NOHLEN, D. 1995. Elecciones y Sistemas electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 74.. 1.3.3 El Método de Escrutinio Se denomina método de escrutinio, a la manera en cómo se transformarán los votos válidamente emitidos en uno o varios escaños parlamentarios, para hacerlo primero se debe distinguir entre si se opto por un sistema mayoritario o por uno proporcional, como formulas de decisión. Como vimos anteriormente los sistemas mayoritarios lo que buscan es constituir mayorías parlamentarias de un partido o coalición, mientras que en los sistemas proporcionales lo que se busca es que refleje de la manera más precisa posible a las fuerzas sociales en el parlamento. Bajo una formula mayoritaria, como se señaló anteriormente se asignarán los escaños a un candidato o lista de partidos que obtenga más votos que las demás listas o candidatos en competencia. Por su parte, bajo una formula proporcional “existe una gran variedad de procedimientos, la mayoría puede clasificarse en dos grandes categorías: procedimientos de divisor y procedimientos de cociente” 34. 1.3.3.1 Procedimiento Divisor o Fórmulas del Promedio Estos procedimientos se “caracterizan por dividir a través de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos, lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido” 35, asignándose escaños a los promedios más altos. Una de las principales formulas del tipo divisor es la desarrollada por el belga Viktor D’Hondt en el siglo XIX. “Lo especifico de este método es la serie de divisores: 1, 2, 3, 4, 5,. 34 35. NOHLEN, D. 1995. Elecciones y Sistemas electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 81. NOHLEN, D., op. cit., p. 82.. 16.

(17) etc. Los votos obtenidos por cada partido se dividen entre estos divisores en operaciones consecutivas”36. A modo de ejemplo, imaginemos una circunscripción que posea 20000 electores en la cual se encuentran en disputa 10 escaños, con la participaron 4 partidos, aplicando la formula de D’Hondt, los resultados obtenidos serian los siguientes: Tabla 2 Partido A Partido B Partido C Total de votos 5015 3535 3000 obtenidos por cada partido Aplicando 5015 (2) 3535 (4) 3000 (5) divisor 1 Aplicando 2507 (7) 1767 (8) 1500 (10) divisor 2 Aplicando 1671 (9) 1178 () 1000 () divisor 3 Total de escaños 3 escaños 2 escaños 2 escaños obtenidos por cada partido Nota Fuente: Elaboración propia a partir del Ejemplo de; NOHLEN, D. 1995. electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 82.. Partido D 8450. 8450 (1) 4225 (3) 2816 (6). 3 escaños. Elecciones y Sistemas. La asignación de los escaños se va efectuando según el cociente o cifra mayor, de modo que en este caso el partido con mayor votación (D), junto con el partido (A), obtienen 3 escaños mientras que los partidos con menor votación, en este caso el partido (B), y el partido (C) obtienen 2 escaños cada uno, ( ver tabla 2). 1.3.3.2 Procedimientos de Cociente Según estos sistemas se usa un piso o cuota mínima de votos, para la obtención de un escaño. “los partidos obtienen tantos escaños como veces quepa el cociente en el número de votos obtenidos”37 El cociente o cifra repartida “se obtiene mediante división donde el dividendo es siempre igual al total de votos validos emitidos, mientras que el divisor cambia según la fórmula aplicada”38.. 36. Ibídem. NOHLEN, D. 1995. Elecciones y Sistemas electorales. 3a. ed. Venezuela. Nueva Sociedad. p 83. 38 NOHLEN, D.1995. Sistemas electorales y partidos políticos. México. Fondo de Cultura Económica. p.70 37. 17.

(18) Existen diversas formulas que se pueden aplicar, como la creada por cientista político Thomas Hare, en la cual el divisor siempre corresponde al número de escaños disputados, por su parte “si el divisor se compone de los escaños disputados más uno, hablamos de la formula HagenbachBischoff” 39. En estos sistemas, como puede esperarse, al buscar números enteros, genera el efecto de que siempre quedan escaños disponibles aplicando las formulas anteriormente mencionadas, por lo cual, se aplica una segunda fórmula que permiten repartirlos entre los partidos o candidatos participantes, y que suelen favorecer a los partidos más pequeños, estas formulas pueden ser entre otras; • • •. Método del Resto Mayor. Método del Resto Menor. Método de Reparto de Restos.. 1.3.4 Barreras Legales o Umbrales de Representación Se usan como tal en los sistemas proporcionales y podemos definir el término barrera legal como “la participación de los partidos en la asignación de los escaños, depende de que estos obtengan un mínimo de votos” 40, en efecto un partido o candidato que obtenga un porcentaje de votos menor a la barrera establecida, no obtendrá escaños. “Estas barreras o umbrales pueden ser implícitos o explícitos. Cuando nos referimos a los umbrales implícitos estos guardan relación con el tamaño de los distritos y los métodos de escrutinio ya que estos elementos claramente pueden influir en la dificultad de que un partido o coalición logre obtener representación”41. “Por el contrario, las barreras explícitas de representación son generalmente establecidas por ley en la que se agregará manifiestamente el requisito extraordinario o mínimo por escaños” 42.. 39. Ibídem. NOHLEN, D., op. cit., p.65. 41 RIQUELME, P. 2011. Sistema Binominal: Su Influencia en el Sistema de Partidos y en la Gobernabilidad del Sistema Político Chileno. Valdivia. Universidad Austral de Chile. p 7. 42 Ibídem. 40. 18.

(19) CAPÍTULO II SISTEMA ELECTORAL EN CHILE, El ESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA BINOMINAL. Desde la vuelta a la democracia en Chile, el sistema de elección de los representantes de la ciudadanía al Parlamento ha sido el sistema electoral Binominal, sistema de complejo análisis dado que no solo es un sistema creado bajo un régimen militar, sino que es un sistema que buscó mantener una cierta ideología política en el Congreso, por un tiempo indeterminado, aunque se estuviera en contra de lo que la ciudadanía manifestaba en las urnas. Además se nos presenta el problema de que basándonos en los tipos de sistemas electorales analizados capítulo anterior no sería un sistema mayoritario ni tampoco a nuestro juicio proporcional. En este capítulo veremos un pequeño resumen de los diferentes sistemas electorales que ha tenido nuestro país, y veremos la discusión que llevó a los colaboradores del régimen imperante al establecimiento del sistema Binominal. 2.1 Sistemas Electorales Aplicados en Chile Durante el Periodo (18331973) Desde el periodo comprendido entre 1833 hasta 1973, en Chile se han utilizado tres sistemas electorales para elegir a los miembros del Parlamento, dos durante la vigencia de la Constitución de 1833, y uno durante la vigencia de la Constitución de 1925. Durante la vigencia de la Constitución de 1833, el primer sistema electoral, fue “el denominado sistema de lista completa, ocupado hasta 1874 para elegir tanto diputados, como electores de senadores y del Presidente de la Republica”43, este sistema consistía en que resultarían “electos los candidatos que integraban la lista que obtuviera el mayor número de votos, aun cuando esta no hubiera recibido la mayoría absoluta”44, es decir a modo de ejemplo; “si un distrito en el que correspondía elegir tres cargos, una lista obtenía la pluralidad de votos , ella se llevaba los tres”45 escaños.. 43. GAMBOA, R. El establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una contribución al debate. Santiago. Konrad. p 46. 44 Ibídem. 45 GAMBOA, R., op. cit., p. 47.. 19.

(20) Este sistema fue sustituido en 1874, cuando se introduce a través de una nueva ley electoral, “el sistema de voto acumulativo para las elecciones de diputados, manteniendo el sistema de lista completa para las elecciones de senadores y electores del Presidente” 46 por su parte este sistema consistía en que “cada elector tenia tantos votos como cargos a llenar, pudiendo distribuirlos en la forma que estimara conveniente”47, este sistema se mantuvo en vigente hasta las reformas introducidas por la Constitución de 1925. La Constitución de 1925, “estableció que para la elección de diputados y senadores se debía emplear un sistema electoral que dé por resultado en la practica una efectiva proporcionalidad en la representación de las opiniones y de los partidos políticos”48 a su vez el Presidente de la Republica sería elegido en votación directa, por mayoría absoluta de los sufragios, quórum que en caso de no alcanzarse por ninguno de los candidatos, sería elegido por el Congreso entre los dos candidatos que hubieran obtenido la mayor cantidad de sufragios. Con el “Decreto ley 542 de 1925, que luego fue reformado por el Decreto Ley 710, se estableció que para las elecciones plurinominales (de diputados y senadores) se debía utilizar un sistema de representación proporcional, siguiendo la formula D’ Hondt”49, anteriormente explicada. Este sistema no poseía barreras legales o umbrales de representación, lo que permitía el desarrollo de múltiples partidos políticos.. 2.2 Un Nuevo Sistema Electoral, La Constitución de 1980. Con el fin de la democracia en 1973, el sistema electoral proporcional, hasta entonces vigente, fue abandonado, dado que se le culpa por la crisis política y social vivida en la época. La Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, en adelante la Comisión Ortúzar, “inicio la discusión del sistema electoral recién en 1978”50, entre sus integrantes habían quienes rechazaban la idea de que se 46. Ibídem. Ibídem. 48 CHILE. Ministerio de Justicia. 1925. Constitución Política de la Republica de Chile. Art.25. 49 GAMBOA, R. El Establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una contribución al debate. Santiago. Konrad. p 48. 50 GAMBOA, R., op. cit., p. 51. 47. 20.

(21) instaurará nuevamente un sistema proporcional, esto en parte porque “es común evaluar las experiencias electorales previas a la hora de escoger nuevas leyes electorales ya sea porque los diseñadores electorales quieren un ordenamiento institucional que refleje el sistema de partidos anterior o bien porque buscan realizar algún tipo de ingeniería electoral que altere el sistema de partidos para corregir ciertos problemas experimentados en el pasado”51 entre ellos Jaime Guzmán, quien sostenía que “si se adopta el sistema electoral de la cifra repartidora es absolutamente inevitable que se tienda a la partitocracia y a la existencia de partidos políticos como maquinarias de poder; en cambio, si se implantan otros sistemas electorales, como el denominado lista incompleta, hay posibilidades de resultados muy distintos de la expresión popular. (Actas de la Comisión Ortúzar: 1961-2, citado en Bertelsen 1988)”52, así en el mismo sentido el comisionado Bulnes indica que “si se adopta el régimen presidencial no se puede continuar con el de representación proporcional, porque él se contradice con el presidencialismo, el cual no funciona con este tipo de sistema ni con el pluripartidismo. (Ídem: 1963)” 53, en el mismo sentido el comisionado Carmona señaló “la mejor defensa del régimen democrático es la expresión de la mayoría, y que la crisis que ha sufrido el sistema democrático hasta ahora han surgido por el prurito de asegurar todos los derechos de la minoría olvidando los de la mayoría”54. En definitiva, la mayoría de los comisionados se oponía al establecimiento de un sistema proporcional, dado que a juicio de ellos, este era el responsable de la crisis política vivida por el país, con la ulterior consecuencia del establecimiento de un régimen militar que sin embargo era el régimen para el cual los comisionados trabajaban. Dentro de este marco de discusión y frente a la postura de la mayoría de los comisionados, discutieron diversas opciones en relación al sistema electoral que debía ocuparse para la elección de los parlamentarios en nuestro país, así en un primer momento se pensó “la opción de establecer colegios múltiples uninominales, colegios múltiples plurinominales reducidos con voto múltiple no acumulativo, además de un sistema mayoritario de doble vuelta propuesto por la Subcomisión de Sistema Electoral. (Bertelsen 1988: 27)”55, a pesar de tener esta opción un mayor apoyo entre los 51. NAVIA, P. La Transformación de Votos en Escaños: Leyes Electorales en Chile 1833-2004. [ en línea] <http://www.icso.cl/images/Paperss/transformacion.pdf> [Consulta 27 de Marzo 2014]. 52 GAMBOA, R. El Establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una Contribución al Debate. Santiago. Konrad. p 52. 53 Ibídem. 54 Ibídem. 55 GAMBOA, R., op. cit., p. 53.. 21.

(22) comisionados, “se opto por no introducir en el anteproyecto de constitución una propuesta específica para elegir a los diputados, es así como en el anteproyecto de Constitución solo se mencionaba que “la Cámara de Diputados estaría compuesta por 150 miembros, que serian elegidos en votación directa por las circunscripciones que establezca la Ley. Respecto al mecanismo especifico, solo establecía que para efecto de la elección de Diputados se empleará un procedimiento que dé por resultado una efectiva expresión de las mayorías, a través de colegios múltiples uninominales o plurinominales… (Art°. 48 Anteproyecto Comisión Ortúzar)56. En el caso de los Senadores, se estableció que estaría compuesto por 30 miembros “elegidos en votación directa en colegio electoral único para todo el país”57. Para ellos se “utilizaría un sistema de voto múltiple no acumulativo, resultando electos los candidatos que obtuvieren las más altas mayorías individuales. (Art°51. Anteproyecto Comisión Ortúzar)”58, “donde se escogerían 15 escaños cada 4 años por un periodo de 8 años para así completar 30 senadores”59. “Los 15 candidatos con mayor votación serian electos”, el número de candidatos por el cual votaría cada elector seria establecido por Ley. El Consejo de Estado, que en esa época estaba precedido por el ex Presidente de la República, Jorge Alessandri Rodríguez, quien “favorecía un sistema diferente para la elección del Senado y de la Cámara” 60. “Si la cámara se elegía por representación proporcional por provincias, el Senado debía elegirse por otro mecanismo” 61. La propuesta del Consejo de Estado, consistía en una “Cámara de Diputados de 120 miembros electos en distritos uninominales y un Senado electo en circunscripciones regionales. Cada región tendría una circunscripción uninominal, excepto las de Valparaíso y Bío Bío, que tendrían tres y la Región Metropolitana que tendría seis escaños”62. En el texto no se establecía la forma en que serian electos los senadores en los distritos. 56. GAMBOA, R. El establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una Contribución al Debate. Santiago. Konrad. p 53. 57 Ibídem. 58 Ibídem. 59 NAVIA, P. La Transformación de Votos en Escaños: Leyes Electorales en Chile 1833-2004. [ en línea] <http://www.icso.cl/images/Paperss/transformacion.pdf> [Consulta 27 de Marzo 2014]. p. 248. 60 Ibídem. 61 Ibídem. 62 Ibídem.. 22.

(23) plurinominales, “probablemente seria a través de mecanismos representación proporcional como los que existían hasta 1973”63.. de. Ambas propuestas fueron estudiadas por la Comisión Especial nombrada por la Junta de Gobierno, comisión integrada por los consejeros Carmona, Figueroa, Ibáñez y Coloma. La Comisión Especial propuso, para el caso de la elección de Diputados, un sistema mayoritario de doble vuelta parecido al sistema presidencial que rige actualmente en nuestro país, es decir que obtendría un escaño el Diputado que obtuviera la mayoría absoluta en el distrito, utilizando una segunda vuelta entre los dos candidatos que obtuvieran las dos más grandes mayorías, de no obtenerse la mayoría absoluta, además se propuso que la “Cámara de Diputados estaría compuesta por 120 miembros” 64, por su parte los miembros del Senado, que serian electos en votación popular, es decir exceptuando aquellos senadores que eran elegidos de otra forma ( designados y vitalicios), prevaleció la idea de que “por regla general, se eligieran dos senadores por región” 65, siendo excepcionales las regiones en las que se elegiría más de dos Senadores. Posteriormente las proposiciones, de la Comisión Ortúzar, la Comisión Especial y el Consejo de Estado, “fueron analizadas por la Junta de Gobierno, que produjo el texto Constitucional que luego entro en vigencia” 66 Así la Constitución de 1980 estableció el siguiente: •. •. “La Cámara de Diputados estará compuesta por 120 miembros elegidos en votación directa por los distritos electorales que establezca la ley orgánica constitucional respectiva; (Art°. 43 Constitución de 1980)”67. “El Senado se integrará con miembros elegidos en votación directa por cada una de las trece regiones del país. A cada región corresponderá elegir dos senadores, en la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva. (Art°.45 Constitución de 1980)”68. Es decir el Senado en principio estaría compuesto por 26 miembros, sin embargo es menester mencionar que en un intento por mantener. 63. GAMBOA, R., op. cit., p. 53. Ibídem. 65 Ibídem. 66 GAMBOA, R., op. cit., p. 56. 67 Ibídem. 68 Ibídem. 64. 23.

(24) las bases de las ideologías del régimen militar, y también para mantener un control constante de toda nueva legislación, es que se propone que además de los 26 Senadores que serian elegidos por votación popular, existan 9 Senadores no electos, (escaños que entre otros, eran ocupados por altos mandos de las fuerzas armadas), Así el régimen militar mantendría un margen de control en el poder legislativo, aun cuando se volviera a la democracia. Como podemos ver, redactadas tal cual las normas constitucionales, el constituyente de la época dejó que el legislador fuera el que en definitiva decidiera el sistema electoral que nos regiría con ciertas modificaciones hasta la fecha. 2.3 Un Nuevo Sistema Electoral, Ley 18799 Después de ser aprobada la Constitución 1980, la Junta de Gobierno en 1983 crea “la Comisión de Estudios de las Leyes Orgánicas Constitucionales, conocida como Comisión Fernández”69, que tuvo como misión, entre otras, proponer a la Junta de Gobierno un proyecto de sistema electoral aplicable a nuestro país. Este trabajo lo hizo en conjunto con el Consejo de Estado, al cual se le había encargado la tarea de crear un anteproyecto de ley electoral. Formándose un Subcomité “integrado en representación del Consejo de Estado, por Francisco Bulnes, Julio Chaná, Pedro Ibáñez, y Juan Antonio Coloma; y por Jaime Guzmán, Hermógenes Pérez de Arce, Gustavo Cuevas y Luz Bulnes en representación de la Comisión Fernández70, comité que además tuvo como secretario a Arturo Martin “( quien era también prosecretario de la Comisión Fernández) 71. “De acuerdo a Martin y Fernández, la idea de introducir un sistema electoral Binominal fue concebida ya en los inicios del proceso”72, entre las razones esbozadas para elegir un sistema de estas características eran que “este sistema garantizaría el funcionamiento del gobierno país, en el sentido de que se produjeran mayorías estables que permitieran gobernar y que existiera además la posibilidad de que eso contribuyera al entendimiento, esto es una aproximación al centro y que obligue a acuerdos moderados”73 y en segundo lugar el sistema Binominal, “cumplía con el objetivo de impedir 69. GAMBOA, R. El Establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una Contribución al Debate. Santiago. Konrad. p. 57. 70 Ibídem. 71 Ibídem. 72 GAMBOA, R., op. cit., p. 59. 73 Ibídem.. 24.

(25) que una vez que Chile retornara a la democracia en 1990, se implementara un cambio total a todo lo que se había hecho ( esto es reforma económica y política del Gobierno Militar), por el mero cambio”74. En mayo de 1985 Pinochet, determino que solo la comisión Fernández seria la que se encargara de las propuestas de sistema electoral, integrándose a ella “Gustavo Alessandri, Guillermo Bruna, Juan de Dios Carmona y Patricio Prieto”75 Gustavo Alessandri y Guillermo Bulnes lideraron una propuesta en contra del Sistema Binominal, consistente en la creación de 27 distritos, de los cuales seis elegirían tres diputados, nueve tendrían cuatro, nueve elegirían cinco y tres elegirían siete. Para determinar quienes resultarían electos se usaría alguna de las formulas proporcionales. La propuesta encabezada por el comisionado Alessandri, no prospero, sin perjuicio de que su propuesta fue” igualmente incluida en el informe que se envió a Pinochet en noviembre de 1985" 76. El sistema electoral fue lo última materia en regularse, dentro de una serie de leyes orgánicas constitucionales referentes a la materia de cómo se elegirían a los representantes de la nación al congreso, la primera en dictarse fue la Ley 18556 Orgánica Constitucional sobre el Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, posteriormente se la Ley 18700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios. El proyecto de Ley de sistema wlectoral fue presentado a la Junta Militar para su tramitación el 10 de agosto de 1988. Sus elementos centrales eran: a) “Introducción del sistema binominal para elecciones de senadores y diputados, en forma similar a lo propuesto por la Comisión Fernández”77. b) “División del territorio nacional en sesenta distritos para la elección de la Cámara de Diputados”78. 74. GAMBOA, R. El Establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una Contribución al Debate. Santiago. Konrad. p 60. 75 Ibídem. 76 Ibídem. 77 GAMBOA, R., op. cit., p 65. 78 Ibídem.. 25.

(26) c) “No inclusión en cada lista de no más de dos candidatos, los que deben pertenecer a un mismo partido (prohibición de pactos electorales); y”79. d) “División del territorio en 60 distritos, en base a una división del país en cuatro “Macro- regiones” (Historia de la Ley 18799: 39-63)”80. En cuanto a los fundamentos y objetivos de porque se proponía un sistema de elección Binominal y no uno proporcional, se decía que este: “La iniciativa tiene por finalidad establecer un sistema electoral mayoritario, que dé expresión, fundamentalmente, a las grandes corrientes de opinión, que tenga un cierto efecto reductivo en el número de partidos, que no reitere la nefasta experiencia electoral y partidista del pasado, que ofrezca claridad al elector sobre el significado y consecuencias de su voto y que introduzca el pragmatismo en las decisiones en bien del país, favoreciendo la moderación de todos los actores políticos. Por lo anterior, el proyecto establece un sistema electoral uniforme que se aplique simultáneamente —en unas mismas elecciones, ya que así se desprende del texto de la Constitución Política— y que permita elegir pocos diputados por distrito, concretamente dos en cada uno de ellos (Historia de la Ley 18799, p. 39)”81. “¿Es indiferente para el país tropezar nuevamente con las situaciones electorales y partidistas de la década anterior a 1973, caracterizada por una competencia absurda por ser y parecer cada vez más extremista? ¿No es necesario acaso superar los excesos de ideologismos y abrir camino a un mayor pragmatismo y a una mejor coexistencia entre diferentes perspectivas y puntos de vista? ¿En fin, no es indispensable que el sistema, si no cree, por lo menos favorezca la moderación en los planteamientos políticos y dé lugar, de una vez por todas, a que el protagonismo de la política chilena lo tengan las posiciones más moderadas? (Historia de la Ley 18799, p. 48).”82 “A lo anterior, se agregaba que la consecución de estos objetivos implicaba desechar la introducción de un sistema proporcional, ya que este 79. Ibídem. Ibídem. 81 NAVIA, P. La Transformación de Votos en Escaños: Leyes Electorales en Chile 1833-2004. p. 251. [en línea] <http://www.icso.cl/images/Paperss/transformacion.pdf> [Consulta 27 de Marzo 2014]. 82 NAVIA, P., op. cit., p. 252. 80. 26.

(27) conduce fatalmente al multipartidismo excesivo y al fomento de ideologismos, que detienen el progreso nacional (…) confunden a la opinión pública con seudo soluciones, meramente intelectuales, sin arraigo serio en la realidad de la naturaleza del hombre…favoreciendo la demagogia al impedir al pueblo discernir sobre cuestiones fundamentales”83. La derrota de Pinochet en el plebiscito de 1988, significo la salida Sergio Fernández del Ministerio del Interior, asumiendo en su reemplazo Carlos Cáceres, el cual lideró “la acción del gobierno en materia electoral” 84. A su vez se “decidió que el proyecto de ley pasara a ser estudiado por una Comisión Conjunta, Comisión que era integrada por el general Julio Andrade, quien a su vez la presidio, y además conto con la participación de:” Juan Carlos Salgado, Julio Lavín, Gustavo Cuevas, Enrique Montero, Carlos CruzCoke, Andrés Chadwick, Miguel Otero, Luis Bulnes, Marcel Hozven, Hernán Chadwick, Maximiano Errázuriz y Hermogenes Pérez de Arce. Además, participó el jefe de gabinete del ministro Cáceres, Arturo Marín (Historia de la Ley 18799: 241)”85 En su primer informe la Comisión Conjunta, da cuenta que se “ concordaba con la idea hasta el momento predominante en el Ejecutivo, de que el sistema Binominal constituía la mejor opción”86 agregando argumentos similares a los ya señalados en el proyecto de ley de sistema electoral presentado en Agosto de 1988, en ese contexto se dijo “considerando la necesidad que tiene el país de salir , en definitiva del subdesarrollo político, económico y social, se estima del todo conveniente configurar un sistema que asegure, por una parte, la gobernabilidad del país y la eficiencia del Poder Legislativa y, por la otra la representación de minorías sin peligro del multipartidismo” 87, objetivos que se logran con la adopción del sistema binominal”88, además “a través del binominalismo se garantizaría en general la existencia de una minoría, y se procuraría, además, la formación de no más de tres o cuatro corrientes políticas, con gran respaldo popular, lo que facilitaría la unión en torno a grandes planteamientos doctrinarios”89.. 83. GAMBOA, R. El Establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una Contribución al Debate. Santiago. Konrad. p. 66. 84 Ibídem. 85 Ibídem. 86 GAMBOA, R., op. cit., p. 67. 87 Ibídem. 88 Ibídem. 89 Ibídem.. 27.

(28) Sin embargo hubo ciertos puntos del proyecto original, que generaron discusión, uno de ellos “se refiere a la posibilidad de que los partidos políticos formen pactos electorales”90, existiendo discrepancia en si se debía mantener o no dicha prohibición, “aun cuando la opinión mayoritaria fue de la idea de mantener la prohibición, ya que ella es consecuente con la idea, con la filosofía que inspira el proyecto, en el sentido de procurar la existencia de grandes y pocos partidos políticos”91, el Ejecutivo en marzo de 1989, “envió una indicación, al proyecto, en virtud de la cual se establece que en las elecciones de los parlamentarios dos o más partidos podrán acordar un pacto electoral. Esto incluso había sido solicitado expresamente por el partido Renovación Nacional, en una carta enviada a José Merino el 17 de Febrero de 1989”92, argumentando de que el mecanismo de pacto electoral “evita- considerando las fragmentaciones políticas existentes- que se desperdicien votos de dichas fuerzas, en beneficio de los adversarios políticos… Sin la posibilidad de pactos, los partidos afines competirán entre sí, sin que la votación que obtengan pueda agregarse a favor de otro partido aliado”93, al Respecto Marín sostuvo “que la prohibición de pactos debía haberse mantenido pues era la vía para que el sistema produjera sus plenos efectos. Sin embargo, agrega que desde el principio el Gobierno tenía claro que los partidos pedirían la introducción de normas que permitieran los pactos (ellos habían ocupado un lugar importante en la historia electoral de Chile) y que sería difícil negarse a su introducción.”94 La segunda discusión giro en torno al cómo se dividirían los distritos electorales, la idea del proyecto original, efectuaba una distribución de distritos en cuatro Macro Regiones, al respecto Marín le planteó Cáceres “que había que modificar la distribución de los distritos para diputados contemplada en el proyecto original”95 “El ministro accedió a ello y, además, le propuso contratar para realizar un nuevo diseño del mapa electoral a Jaime Egaña Baraona y a su hijo” 96, quienes fueron los que “de acuerdo a los criterios que se les entregaron, se encargaron de proponer la distribución geográfica de los distritos”97.. 90. Ibídem. Ibídem. 92 GAMBOA, R. El Establecimiento del Sistema Binominal En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una Contribución al Debate. Santiago. Konrad. p 68. 93 Ibídem. 94 Ibídem. 95 GAMBOA, R., op. cit., p. 69. 96 Ibídem. 97 Ibídem. 91. 28.

(29) A juicio de la Comisión Conjunta “la propuesta original implicaba una cierta desproporción desde el punto de vista demográfico, dado el énfasis en evitar una excesiva concentración política en la zona central del país (Historia de la Ley 18799: 276)” 98. Así en marzo de 1989 se presento una nueva proposición del mapa electoral, “la cual consistía en disminuir el número de distritos en algunas regiones y aumentarlas en otras. Con ello, se dice, se buscaba una solución intermedia entre la propuesta original del Ejecutivo y la segunda, la que se basaba demasiado en la idea de que los distritos se distribuyeran de acuerdo a la población. Esta distribución es la que, con una pequeña modificación, en definitiva fue aprobada”99, a través de la Ley 18799, publicada el 26 de Mayo de 1989. En resumen, con la instauración del sistema electoral Binominal, sus creadores tuvieron siempre en mente los siguientes objetivos: a) Evitar la fragmentación del sistema de partidos; A juicio de sus creadores, como vimos en las discusiones que ellos mantuvieron, se consideraba que la fragmentación y polarización de los partidos políticos es una amenaza, se acusa al sistema electoral proporcional vigente hasta el año 1973 de ser el causante de la crisis política y social vivida en el país. b) Formación de Mayorías: En la mente de sus creadores, un sistema electoral proporcional, no era acorde con un régimen presidencial, se necesitaba la formación de una mayoría parlamentaria que permitiera la gobernabilidad del país, y según su parecer este sistema lo lograba. c) Mantener una cierta ideología política en el Congreso: Entre los objetivos de los creadores, se encontraba el de mantener sus ideologías, aun después de la vuelta a la democracia, su intención fue la favorecer a un sector político. Como acabamos de revisar anteriormente, el sistema electoral Binominal, es un sistema electoral creado durante un régimen militar, regulado en sus orígenes por cinco cuerpos electorales, es decir, por la Constitución Política de la Republica, por la Ley 18556 Orgánica Constitucional sobre el Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio 98 99. Ibídem. Ibídem.. 29.

(30) Electoral, por la Ley 18700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, por la Ley 18603 Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos y en esencia por la Ley 18799, que estableció las modificaciones necesarias a la leyes 18700 y 18603, aplicando así el Sistema Binominal, sistema que con ciertas modificaciones se ha mantenido vigente aun después de transcurridos más de 20 años desde la vuelta a la democracia.. 30.

(31) Capítulo III El Sistema Binominal en Chile, Características, Virtudes y Defectos. En este capítulo analizaremos que es el sistema electoral Binominal, cómo se encuentra estructurado, sus características, las modificaciones legales que se le han planteado hasta la fecha, las diferentes virtudes y defectos que le han sido atribuidas al sistema, y los diversos intentos de los gobiernos de la Concertación y actual Nueva Mayoría por modificar el Sistema Electoral, creado durante la dictadura. 3.1 El Sistema Binominal, Naturaleza Jurídica, Características El sistema Binominal “es el sistema electoral que rige la selección de los representantes al Congreso”100 en Chile; se encuentra regulado principalmente en la Ley 18700 de votaciones y escrutinios, después de las modificaciones introducidas por la Ley 18799, que como vimos en el capitulo anterior es la ley que introdujo el sistema Binominal, como el sistema electoral en Chile 3.1.1 Naturaleza Jurídica Existe discusión en la doctrina, respecto a la naturaleza jurídica del sistema Binominal, esto debido a que, estrictamente “no se ajusta a ninguna de las dos grandes categorías que ordenan el estudio de los modelos, electorales concretos, a saber, la conocida distinción entre sistemas proporcionales y mayoritarios.”101 Incluso la expresión Binominal “empleada con profusión en nuestro medio no es acogida por el Diccionario de la Real Academia (aunque puede deducirse de las reglas generales), ni empleada por los especialistas como una categoría independiente”102 Para el profesor Humberto Nogueira, el sistema Binominal “no es un sistema mayoritario, ya que si ninguna lista obtiene el doble de votos de la que le siga en votación, cada lista obtiene un solo cargo”103, de hecho el sistema busca “lo contrario a los sistemas mayoritarios esto es subrepresentar la mayoría y a su vez sobre representar a la lista o coalición 100. FUENTES, C. RIOS, M. 2007. Una Reforma Necesaria/ Efectos del Sistema Binominal. 2a. ed. Santiago, Flacso. p. 7. 101 BRONFMAN, A. 2001. Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso. [en Línea] Diez años de Funcionamiento del Sistema Binominal. <www.rdpucv.cl/index.php/rderecho/article/download/469/438 > > [Consulta 19 de Abril 2014]. 102 Ibídem. 103 RIQUELME, P. 2011. Sistema Binominal: Su Influencia en el Sistema de Partidos y en la Gobernabilidad del Sistema Político Chileno. Valdivia. Universidad Austral de Chile. p 19.. 31.

(32) minoritaria”104. “Tampoco se trataría de un sistema proporcional ya que no hay proporcionalidad entre votación y cargos obtenidos. De esta forma concluye con que se trata de un sistema empírico que no obedece a principios básicos de un régimen republicano representativo donde las mayorías tienen derecho a gobernar y las minorías de ser oposición con una representación parlamentaria equivalente a su carácter de tales”105. Para el profesor Nohlen “se trata de un sistema no tanto mayoritario sino de equilibrio entre la primera y la segunda fuerza política del país en detrimento de la primera mayoría, quizás de un sistema mayoritario con peculiares efectos comparado con el uninominal”106, a su vez “que el tamaño de su distrito lo acerca a los sistemas proporcionales dando ventaja a la minoría”107 Para otros autores como Álvaro Bellolio y Jorge Ramírez se trata de un sistema electoral “de representación proporcional con magnitud de distrito 2 (se eligen dos escaños por distrito o circunscripción), en el cual el primer escaño es obtenido por aquella lista que presente la votación más alta, donde se requiere un 33.4% para asegurar un escaño bajo el supuesto de competencia bipolar”108, mayoritariamente los candidatos se presentan mediante listas, bajo grandes coaliciones o pactos de partidos políticos, los mas grandes, La Alianza por Chile, y La Concertación de Partidos por la Democracia (actual Nueva Mayoría). “Tanto en las circunscripciones senatoriales (19) como en los distritos de diputados (60) se eligen sólo dos representantes, la magnitud más pequeña imaginable para un sistema proporcional”109. A su vez, siguiendo el presupuesto de competencia bipolar, una “lista puede obtener los dos escaños si obtiene más del doble de votos que la segunda lista más votada; es decir se necesita recibir al menos un 66,7% de los votos”110. En general lo que sucede es que como ninguna de las listas obtiene la mayoría hipotética para doblar a la otra, “elegirá un cargo. 104. Ibídem. Ibídem. 105 Ibídem. 106 Ibídem. 107 RIQUELME, P., op. cit., p. 20. 108 BELLOLIO, A. RAMÍREZ, J. Sistema Binominal y Modernización Electoral: Evaluación y Lineamientos de la Reforma. [en Línea]. < http://www.lyd.com/wp-content/uploads/2011/09/ESTUDIOSISTEMA-BINOMINAL-LYD-SEPTIEMBRE-20111.pdf > [Consulta 19 de Abril 2014]. 109 FUENTES, C. RIOS, M. 2007. Una Reforma Necesaria/ Efectos del Sistema Binominal. 2a. ed. Santiago, Flacso. p. 7. 110 FUENTES, C. RIOS, M., op. cit., p. 8. 105. 32.

(33) cada una de las listas o nominas que obtengan las dos más altas, mayorías de votos totales de lista o nómina”111. Siguiendo esta misma postura Claudio Fuentes y Marcela Ríos señalan que se trata de un sistema que “permite la elección de representantes utilizando un sistema de representación proporcional con lista abierta. Es por tanto un sistema electoral de la familia de los sistemas de representación proporcional” 112. Para el cientista político Ena Von Baer, se trata de un sistema que “tiene circunscripciones pequeñas (dos escaños), los umbrales de representación son altos por lo que, pese a ser un sistema proporcional, privilegia las mayorías”113. En cuanto a los distritos electorales “son fijos y no admiten modificaciones por cambios proporcionales al cambio en el padrón electoral”114. A nuestro juicio, estamos ante un sistema electoral, que no es un sistema mayoritario, porque no cumple con las características y objetivos propios de estos de estos sistemas, pero que tampoco, es un sistema proporcional puro, el sistema no busca una mayor representatividad, sino que asegura un escaño a las dos más altas mayorías, excluyendo fuertemente a las minorías, por lo que al parecer, estaríamos ante un sistema Sui Géneris, con ciertas características que lo asemejan a los sistemas proporcionales. 3.1.2 Marco Normativo Como señalábamos en el capítulo anterior, el sistema Binominal es un sistema electoral, que se encuentra regulado a través de un conjunto de cuerpos legales, que son; la Constitución Política de la Republica, por la Ley 18556 Orgánica Constitucional sobre el Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, por la Ley 18700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, por la Ley 18603 Orgánica. 111. FUENTES, C. RIOS, M. 2007. Una Reforma Necesaria/ Efectos del Sistema Binominal. 2a. ed. Santiago, Flacso. p. 8. 112 Ibídem. 113 VON BAER. E. 2007. Sistema Electoral. Objetivos y Consecuencias. En: HUNEEUS. C. La Reforma al Sistema Binominal en Chile. Una Contribución al Debate. Santiago. Konrad. p. 118. 114 FUENTES, C. RIOS, M. 2007. Una Reforma Necesaria/ Efectos del Sistema Binominal. 2a. ed. Santiago, Flacso. p. 8.. 33.