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Alumna: Paula Mariana Barrera
Director: Alejandro J. A. Monti
Septiembre, 2017
DIAGNÓSTICO DEL ALUD DEL BARRIO
PIETROBELLI (FEBRERO 2010):
DEL ENFOQUE
EMERGENCISTA A LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PATAGONIA SAN JUAN BOSCOFACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES
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ÍNDICE
Resumen 4
Agradecimientos 4
I. INTRODUCCION
I.1. Problema de investigación 5
I.2. Área de estudio 8
I.3. Preguntas de investigación11
I.4. Objetivos de investigación 12
I.5. Esquema de estructura general de tesis 12
I.6. Antecedentes de investigaciones en el área 14
II. MARCO TEÓRICO y METODOLÓGICO DE ABORDAJE
II.1. Marcos teóricos 18
II.1.1 Conceptos Base 18
II.1.2. Clasificación de redes causales de peligrosidad de sitio 19 II.1.3. Vulnerabilidad Global, dimensiones de vulnerabilidad 21
II.1.4. La gestión integral de riesgo 23
II.1.4.1. Gestión compensatoria y gestión prospectiva 24
II.1.4.2. Contenidos de la gestión del riesgo 25
II.1.4.3 Principios básicos de la gestión 26
II.1.5 Enfoque Emergencista vs la Gestión de Riesgo 28
II.1.6. La gestión pública 30
II.1.7. La formación de la Agenda 30
II.2. Metodologías y métodos aplicados 32
II.2.1. Metodologías de campo 32
II.2.2. Metodologías de gabinete 33
III. RESULTADOS
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III.1.1. Identificación de cadenas de peligrosidad 34
III.1.2. Clasificación de fuentes de vulnerabilidad global 36 III.1.2.1. Vulnerabilidad Física y Vulnerabilidad Técnica 37 III.1.2.2 Vulnerabilidad Institucional y Vulnerabilidad Económica 47 III.2. Evaluación de la gestión del riesgo y funcionamiento del COEM 59 III.2.1. Análisis de la normativa municipal vinculada a la gestión de riesgo y desastre 60 III.2.2. Contraste del funcionamiento teórico y real del COEM. 61 III.2.2.1. Propuestas de acciones concretas al dispositivo AD HOC. 67
III.2.2.2. Protocolo COEM enfocado en la emergencia 69
III.3. Fortalezas y debilidades del COEM: su actuación en el caso de estudio 71
III.3.1. Análisis FODA de la actuación del COEM 71
III.3.2. Propuestas para superar debilidades identificadas en la gestión 73 III.4. Camino a la Gestión Integral de Riesgo: sugerencias y Propuestas 80
III.4.1. Lineamientos para la Gestión del Riesgo 82
III.4.2. Superando el Enfoque Emergencista 87
IV. CONCLUSIONES
IV.I. Conclusiones en relación al objetivo general 89
IV.II. Conclusiones vinculadas con los objetivos específicos 90
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RESUMEN
Las recurrentes lluvias extraordinarias han dejado en descubierto el escenario de riesgo en el Barrio Pietrobelli, ubicado en el faldeo sur del Cerro Chenque. A partir de la documentación de los daños registrados y el análisis de las acciones de los actores sociales, durante y luego del desastre, fue factible realizar un diagnóstico sobre las peligrosidades de sitio y las vulnerabilidades físicas, institucionales y económicas, que construyeron la situación. Dicho diagnóstico permitió una revisión crítica del accionar de la gestión pública durante la emergencia, focalizando en la participación del COEM y sus protocolos. El accionar del gobierno municipal y provincial, se encuadró casi exclusivamente en un enfoque de tipo emergencista, desatendiendo incluso luego de pasado el evento, el estudio de los factores que construyen el riesgo bajo una perspectiva integral y con carácter preventivo para el Barrio Pietrobelli. El análisis FODA sobre el desempeño de la gestión del COEM, permitió confeccionar propuestas encaminadas a mejorar el desempeño del protocolo del COEM para casos de flujos de barro y lluvias extraordinarias como la estudiada, así como poner en discusión la posibilidad de ampliar su marco de actuación desde la atención de la emergencia a la prevención del riesgo. Esto poniendo en valor la perspectiva de la Gestión integral del Riesgo, que enfatiza la necesidad de la vinculación entre sociedad, comunidad académica y gestión pública, como la tríada fundamental para concretar transversalidad en la Gestión de Riesgo.
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I. INTRODUCCIÓN
I.1. Problema de Investigación
La ciudad como escenario de riesgo ambiental
La ciudad de Comodoro Rivadavia presenta características geográficas que complejizan su estructura urbana. La peligrosidad de los procesos geomorfológicos que modelan el terreno y la combinación de las vulnerabilidades predominantes de tipo institucional, física, económica, entre otras, condicionan la consolidación espacial de escenarios de riesgo en distintos sectores de la ciudad, tanto por fenómenos naturales como tecnológicos, o incluso por la combinación de ambos. Esta situación crítica y la magnitud de los impactos, demandan acciones de gestión para avanzar hacia situaciones más favorables, minimizando la probabilidad de daño, y a partir de ello su materialización en situaciones de desastres.
La inundación ocurrida en febrero de 2010, y los consecuentes aludes (fenómenos de flujos de barro) que la misma provocó en distintos sectores de la ciudad de Comodoro Rivadavia, fue una situación de desastre causado por la ocurrencia de un evento de precipitaciones abundantes, durante el cual en pocos minutos, se logró superar la capacidad de absorción del suelo, produciéndose el deslizamiento del material inestable de la ladera sur del cerro Chenque.
6 Se estima que las acciones de los actores sociales involucrados en el escenario, colaboraron a configurar la situación de desastre registrada en el evento de 2010. Tal es el caso de los residentes del Barrio Pietrobelli, quienes con sus modos de asentamiento mediante viviendas ubicadas sobre la pendiente, sobrecargan el suelo de la ladera y en combinación con agentes erosivos naturales tienden a acelerar los procesos de remoción en masa promovidos por lluvias extraordinarias. A su vez, los lotes son irregulares y amontonados espacialmente, lo cual deja pequeños senderos peatonales, cruzando la mayoría de la ladera. En situaciones de emergencia esta condición genera problemas de comunicación y accesibilidad en ciertos sectores de la ladera, dificultando el socorro de los vecinos. Los residentes del barrio, en su mayoría actores sociales con poca organización, sufren la situación cotidiana que generan los deslizamientos, el movimiento de suelo, y la erosión, como factores que alteran la estabilidad de la ladera. Este estado constante de inestabilidad, causa el derrumbe de patios, cercos, inhabilitación de pasajes peatonales y derrumbe de hogares. Ante esta situación los habitantes del barrio Pietrobelli han demostrado una predisposición al daño dado su directa exposición al fenómeno de remoción en masa disparado por las lluvias extraordinarias.
7 vecinos, muchas veces los vecinos a pie se acercan a pedir ayuda. El trabajo operativo y del protocolo COEM1 (Comité de Emergencias Municipal) en ocasiones se ven superados por problemas de comunicación, toma de decisiones, ordenes enviadas desde superiores, y la inaccesibilidad en sectores de la ciudad, de terrenos con pendientes elevadas, sobre todo, en la parte superior del faldeo sur del Cerro Chenque; sector que tiene escasas calles de circulación, y en su mayoría pequeños senderos peatonales. Esta situación del escenario de riesgo del Barrio Pietrobelli sobre el Faldeo sur, entorpecen las acciones de gestión de riesgo ambiental.
El alud de febrero de 2010 en el Barrio Pietrobelli: una breve crónica
El día 17 de febrero a las 20:30 horas, una tormenta eléctrica, con precipitaciones cercanas a 40mm acumulados en 30 minutos, azotó la ciudad. Superando el drenaje cloacal, y la capacidad de absorción de la arcilla predominante en el sustrato, y aprovechando las pendientes del faldeo sur del Cerro Chenque, causando un alud de considerables dimensiones. Las oficinas de defensa civil y operarios perdieron la señal de radio, y las fuertes corrientes de los flujos de barro impidieron la circulación de vehículos. Las corrientes arrastraban autos, personas, todo tipo de objetos e incluso grandes trozos de sedimento. La fuerza del fenómeno provocó un desastre que interrumpió la cotidianeidad local, inundó estamentos públicos, afectó barrios enteros, destruyó calzadas, entre ellas la ruta N°3, causó varios heridos y 3 fallecidos.
Los vecinos del área de estudio ayudaban a mantener y sostener sus pertenencias Defensa Civil se vio literalmente superado para atender la situación de emergencia, ya que en toda la ciudad hubo sectores necesitados que también debían ser rescatados. En dicha oportunidad se declaró la situación de emergencia, y se ordenó que entrara en acción el COEM, por parte del intendente Martín Buzzi. A la luz de los impactos registrados la acción del Comité de emergencias, fue insuficiente como estrategia efectiva para atender la situación de crisis. Asimismo, las operaciones y obras realizadas post-impacto (post-desastre), parecen demostrar la existencia de vulnerabilidades de tipo institucional, ligadas a la toma de decisiones, la diligencia de las mismas, y la inviabilidad en el tiempo de las soluciones compensatorias a corto plazo.
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8 La situación se repite un año más tarde, un evento similar, de precipitación, siendo el acumulado de 110mm2. El 13 de abril de 2011, se inunda la ciudad de Comodoro Rivadavia. Las precipitaciones iniciaron el día 12 de abril, y llovió fuertemente y sin pausa hasta el día 13 a última hora. Junto a deslizamientos de lodo y de remoción en masa en ciertas partes de la ladera del cerro. Aunque el evento fue de ocurrencia gradual y más lenta que en el 2010, los vecinos del barrio Pietrobelli una vez más, son afectados por una nueva situación de desastre, que aparentemente tiene los mismos condicionantes de peligrosidad, vulnerabilidad e insuficiencia de estrategias de gestión que el anterior.
Se infiere por tanto, que una fuente de vulnerabilidad vinculada con el accionar de las autoridades de aplicación y de la toma de decisión (vulnerabilidad institucional del escenario de riesgo seleccionado), es un aspecto en cuestión. Ambos desastres ocurridos con solo un año de diferencia, ponen en evidencia resultados poco efectivos de la gestión municipal para minimizar los impactos negativos del riesgo ambiental en los vecinos. Sobre la base de las evidencias mencionadas se considera necesario entonces, realizar un diagnóstico de las condiciones del riesgo ambiental y lo actuado en la situación de desastre del 2010, como base para avanzar en un análisis crítico de los protocolos de gestión por parte del municipio (funcionamiento del COEM y gestiones posteriores de los funcionarios públicos), así como una revisión de las políticas y acciones generales de planificación utilizadas en casos de crisis como los descriptos.
I.2. Área de estudio
En la Ciudad de Comodoro Rivadavia, Provincia de Chubut, en parte del faldeo Sur del Cerro Chenque, se ubica el área de estudio en el cual se enfoca este trabajo. Este Cerro es un hito de la ciudad, cuya altura alcanza los 212 m.s.n.m3, desde allí la vista panorámica es deslumbrante. En su naturaleza externa imponente también lleva implícito ciertos procesos geomorfológicos, desde deslizamientos, remoción en masa y reptación, de los más importantes, debido a que se vuelven una potencial amenaza que vulnera la urbanización plasmada sobre él, construyendo un escenario de Riesgo.
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http://climayagua.inta.gob.ar/boletin_semanal. INTA: sistema de información clima y agua. 3
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“La erosión hidrogeológica y los procesos de remoción labraron los cañadones rumbo
oeste-este sobre las sedimentitas de la Formación Chenque quedando localmente como
expresiones relictuales, los cerros Chenque y Vitteau. En este ambiente, los procesos
geomorfológicos dominantes, particularmente activos y que generan peligrosidad de índole
geológica, son de erosión y remoción en masa sobre las pendientes elevadas de las laderas
y en sectores vahos con concentración de escurrimiento superficial (Cátedra: Geología aplicada. “Estudio de estabilidad del Faldeo sur del Cerro Chenque”. FCN-UNPSJB, 2004). Varios procesos de este origen técnico son la explicación clave para la ocurrencia de ciertos eventos permiten denominar una ladera inestable que se sectoriza como una zona de riesgo. El sector seleccionado para la investigación es sólo una porción del faldeo, e involucra el Barrio Pietrobelli en la parte alta cercana a la cabecera y parte baja. Limitando la zona entre calle Ing. Huergo al Sureste y la finalización de los asentamientos en la cabecera del Cerro al noroeste, y al este calle Saavedra y oeste Calle S/N.
En el área seleccionada se han observado ciertos acontecimientos, tanto históricos como recientes, referidos a su situación de Riesgo/Desastre, que permite tomar como caso testigo el “Alud de febrero de 2010”, evidencian la necesidad de aplicación que refiere a la Gestión integral de riesgo en nuestra ciudad como herramienta de prevención y mitigación del riesgo.
10 Figura N°1. Plano de ubicación área de estudio: OpenStreetMap (CC-BY-SA). Objetos
adicionales: Wikimapia (CC-BY-SA), OpenStreetMap (ODbL)
Descripción del escenario
El faldeo sur presenta ocho barrios densamente poblados, a lo largo en sentido Este-Oeste, y Sur extendiéndose hacia el mar, se incluye la zona céntrica de la ciudad, la ruta nacional y varios núcleos comerciales, que son perjudicados por estos hechos. Nos centralizaremos en el barrio, Francisco Pietrobelli.
11 Los factores de riesgo son: los procesos geomorfológicos propios del faldeo, como los deslizamientos, derrumbes y la escorrentía pluvial que constituyen una fuente de peligrosidad por inundaciones, y que potencia las probabilidades de deslizamiento, los cuales suelen ser naturalmente procesos más lentos. La vulnerabilidad presente en las situaciones en la que se encuentran sus actores, expuestos a las peligrosidades mencionadas.
El asentamiento del Barrio Pietrobelli sobre el Faldeo Sur es un escenario de riesgo cuya peligrosidad natural es inducida antrópicamente, con deslizamientos (remoción en masa) potenciados por los aterrazamientos, y asfaltado de calles. La ladera se encuentra en su totalidad urbanizada, en cierta parte de ella, las casas desordenadas y muy cercanas unas a otras, sumado a la pendiente escarpada cercana a la cabecera, no permite el trazado de calzada, por lo cual encontramos escaleras, puestas por el municipio, o bien otras improvisadas de manera casera por los mismos vecinos. Es una amplia zona a la cual no se tiene acceso vehicular y que se debe subir a pie esforzadamente por la importante pendiente, de modo tal que, en caso de emergencias, no llegan ni bomberos y ni ambulancias, solo el personal a pie.
I.3. Preguntas de Investigación
A partir de la problemática descripta surgen las siguientes preguntas guías de la investigación que se plantean a continuación:
A) ¿Cuáles fueron las condiciones de construcción de peligrosidades y de vulnerabilidades que dominaron en el evento del alud de 2010 en el barrio Pietrobelli?
B) ¿En qué medida la vulnerabilidad institucional vinculada con el accionar de autoridades de aplicación en materia ambiental, y puntualmente las del COEM, el principal factor de construcción de situaciones de Riesgo y Desastre durante el alud de 2010?
12 D) ¿Cuáles aspectos vinculados con la gestión integral del riesgo pueden mejorar el funcionamiento del COEM, así como el de otras estrategias de gestión ambiental, ante las posibles falencias que pudieron ocurrir en su operación real?
I.4 Objetivos de investigación
Se detalla el objetivo general y los específicos que estructuran esta tesis:
Objetivo general:
Realizar un diagnóstico orientado a la gestión de riesgos y desastres de inundación en Comodoro Rivadavia basado en el caso del Alud en el barrio Pietrobelli de febrero de 2010.
Objetivos Específicos:
1.1- Indagar las fuentes de peligrosidad y la vulnerabilidad global como factores constructores de Riesgo y/o Desastre de Aludes en el Barrio Pietrobelli.
1.2. Inventariar las estrategias de gestión de riesgo y desastres existentes en la normativa municipal para la ciudad de Comodoro Rivadavia.
1.3. Describir el funcionamiento teórico del COEM con énfasis en sus actores y responsabilidades de acción.
1.4. Indagar el funcionamiento “real” del COEM en el Alud de 2010, a partir de la perspectiva de actores sociales diversos (organismos responsables y comunidad afectada). 1.5. Identificar fortalezas y debilidades del desempeño del COEM como estrategia para el tratamiento de situaciones de Riesgo y Desastre como el ocurrido en febrero de 2010. 1.6. Confeccionar propuestas superadoras ante posibles falencias del funcionamiento del COEM vinculadas primordialmente con fuentes de vulnerabilidad institucional.
I.5. Esquema general de la tesis
13 global. En esta etapa resulta particularmente relevante haber podido basar el estudio en el análisis crítico de las condiciones facilitadoras de la situación de desastre ambiental ocurrido en 2010 en el Barrio Pietrobelli. La segunda parte del trabajo hace foco en la evaluación sobre lo actuado por las autoridades de aplicación y la existencia y aplicación de protocolos y normativas ambientales vinculadas a la gestión del riesgo y/o el desastre. Nuevamente resultó esencial el análisis de lo ocurrido en 2010, así como una profunda búsqueda documental sobre los protocolos vigentes del COEM y la comparación entre lo escrito y lo actuado en la realidad. Al finalizar se realizan propuestas de gestión basadas en el diagnóstico realizado con implicancias directas para la toma de decisiones.
Figura 2. Estructura general de la tesis
I.6. Antecedentes de investigaciones en el área
- Análisis de la normativa municipal vinculada a la gestión de riesgo y desastre
- Contraste entre funcionamiento teórico y real del COEM: actores y responsabilidades.
- Fortalezas y debilidades del COEM: su actuación en el caso de estudio
- Propuestas para superar debilidades identificadas del proceso de gestión
ESCENARIO DE DESASTRE DE INUNDACIÓN BARRIO PIETROBELLI - FEBRERO 2010
- Identificación de cadenas de peligrosidad
- Clasificación de Fuentes de Vulnerabilidad Global DIAGNÓSTICO ORIENTADO A LA GESTIÓN DEL RIESGO
14 A partir de la recopilación de información, para el tema de investigación, se encuentra cierta variedad de trabajos de investigación que se relacionan temática y metodológicamente con el caso de estudio, en particular con métodos de análisis de los escenarios de riesgo ambiental y que por lo tanto son de utilidad para el abordaje de la zona de estudio de la presente tesis.
A nivel regional, el trabajo de investigación realizado por Monti (2011) propone una clasificación integral de peligrosidad de sitio, probando su utilidad para Caleta Córdova entre otras localidades. Asimismo, Monti (2015) integra su propuesta de clasificación con el modelo PAR (Blaikie, et. al., 1996) en una propuesta de diagnóstico integrado de peligrosidad y vulnerabilidad aplicado para la costa de Puerto Madryn.
El trabajo de investigación de Ferrari y Monti (2011) nos permite vincular la situación del escenario del barrio Pietrobelli, en su complejidad, la urbanización del faldeo y las políticas públicas para el caso de Riesgo/Desastre. La concordancia en cuanto el conflicto de intereses, sobre la urbanización, el uso del espacio del litoral para su explotación turística, así como también el asentamiento de casas de veraneo, encuentra su correlato en la zona de estudio de esta tesis en los modos de la mensura y regularización del asentamiento sobre el faldeo en el barrio Pietrobelli por sobre la situación de riesgo, y lo cual logra concretarse hace un par de años, generando un conflicto de intereses en el ámbito de la esfera gubernamental.
Desde el ámbito local, se hace mención a algunos de los trabajos de investigación realizados por alumnos de la carrera de Licenciatura en Gestión ambiental, FHCS-UNPSJB, las cuales se relacionan con la temática de riesgos ambientales. En los trabajos, se encuentran ciertos puntos comunes vinculados a los barrios conformados en zonas de peligrosidad y su construcción como escenarios de riesgo, y en los cuales emerge responsabilidad desde el ámbito público, con modos similares a los que se ha visualizado en la problemática del Barrio Pietrobelli.
La tesis de grado de Cárdenas (2015) “Riesgo analizado desde peligrosidad
(por procesos REM), Vulnerabilidad (Política e Institucional) y Gestión del Riesgo en el
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institucional del histórico Barrio Sismográfica” y según el “estudio de peligrosidad y su
análisis”, menciona que: “[…]el problema no radica solamente en la planificación urbana sino en la falta de controles”(pp84)[…]”La municipalidad de Comodoro Rivadavia
declara tiene conocimiento de la peligrosidad […] aclaran que la resolución de problemas
con tierras dentro del barrio histórico no se ha resuelto, debido a que hay problemáticas
emergentes que requieren de mayor consideración[…]”. Este punto en cuestión, resalta una de las preguntas de las entrevistas, y a lo cual sugiere Vulnerabilidad institucional, debido a que se hace mención en este trabajo de tesis, que se ha evidenciado que el riesgo
no es tema de Agenda. Es decir, no es tomado con la importancia que debería, con las herramientas apropiadas desde la perspectiva de la gestión, lo cual se profundiza más adelante en el marco teórico y el apartado de los resultados. También se encuentra como punto similar al tema trabajado, en la mención sobre la problemática de tierras sobre la mesura de los lotes y los estudios que indican el movimiento de suelo, por lo cual no se accede a la mensura y regularización del barrio, esta misma situación se da en el área de estudio, dicho escenario presentado, presenta la misma realidad, pero se diferencia que en la actualidad desde el trabajo en la vecinal, lograron realizar la mensura, y pudieron regularizar la situación. Luego hace mención sobre la vulnerabilidad institucional, la cual se ha evidenciado debido a “la escasa asignación de recursos de todo tipo, la toma de decisiones de modo verticalista y fragmentado, así como el no desarrollo del personal para
ejercer procedimientos y políticas acordes a reducir el riesgo en el barrio sismográfica”
(Cárdenas, 2015), situación que tiene un encuentro cercano a la vulnerabilidad institucional del barrio Pietrobelli en el caso del alud del 17 de febrero de 2010 y la respuesta del municipio.
En el trabajo de tesis de grado de Nadir Sande (2015) “Análisis de
Vulnerabilidades en un escenario de riesgo El caso de la comunidad barrial de la
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municipio) se desligan de sus responsabilidades […] las respuestas del Estado no son
acordes a las demandas de los vecinos”. También menciona: […]”no tienen relación entre instituciones barriales y extra barriales, tampoco cohesión por cuestiones profesionales y
conceptuales” (Sande; 2015).
La tesis de grado de Gustavo Romeo (2015) “Riesgo de flujos de barro en el barrio Laprida (Comodoro Rivadavia) Percepción social y estrategias de gestión integral”,
dicho documento expresa la investigación en base a los eventos de precipitaciones abundantes, que generan los flujos de barro. Se relaciona con el presente trabajo de investigación, en que aborda el evento de febrero de 2010, y otros eventos de inundación posteriores. Lo que genera una consideración especial al 17 de febrero de 2010, fue su intensidad y abundante precipitación en tan solo 40 minutos. Los flujos de barro explicitados en la tesis de grado de Romeo (2015), en barrio Laprida, también fueron las figuras las fuentes de peligrosidad del escenario de riesgo en barrio Pietrobelli. Se destaca el siguiente fragmento de Romeo, G. (2015): “El tratamiento de los Desastres provocados
por procesos de remoción en masa en la localidad de Comodoro Rivadavia, provincia del
Chubut, implica reconocer la actuación de uno o varios procesos de la naturaleza que,
ensamblados entre sí y combinados con aspectos sociales que construyen el espacio
geográfico, dan origen a la peligrosidad de flujos de barro en áreas urbanas”. En cuanto al
rol del estado y sus funciones, se extrae este fragmento que resalta las deficiencias encontradas por parte del ámbito gubernamental para gestionar: “[…] haciendo al cambio
climático el principal responsable de las consecuencias ocurridas después de ese temporal,
los tomadores de decisiones, también le asignan a las consecuencias de los flujos de barro
un origen natural, no incrementado por la intervención de las personas, o la
no-intervención a partir de políticas preventivas”(Romeo; 2015).
La tesis de grado de Romina Such (2015) “La comunicación de riesgo como estrategia de gestión ambiental aplicada al riesgo de remoción en masa del extremo
sudoeste del barrio Abel Amaya (Comodoro Rivadavia, Chubut)”. Este documento hace
17 características generan una construcción social del riesgo. Además como otro componente a tener en cuenta, es el análisis que realiza sobre el COEM, desde la perspectiva de la comunicación para los casos de emergencia.
El trabajo realizado por Raimondo y Malerba (2006), aporta aquello que se mantiene en vigencia aún la gestión pública y la decisión política de intervención en las cuestiones medioambientales. Una interesante contribución de las autoras es la intervención de contingencia, en la cual se destaca lo siguiente: “la intervención se realiza ante un problema ambiental imprevisto […] Si bien puede existir algún plan previsto, dada la
repetición de estos fenómenos en determinados momentos o por su estacionalidad, no se
evidencia una articulación de organismos para atender la urgencia. Las acciones son
inmediatas dado el nivel de urgencia que demandan los fenómenos ambientales extremos
pero de ningún modo puede considerarse que esta intervención produzca una solución
definitiva. Estos fenómenos ambientales además muestran crudeza la no ejecución de
obras de infraestructura, la mayor parte de las veces por razones presupuestarias, que
debieran haberse realizado para minimizar los impactos producidos”. Este aporte, se articula con el análisis del COEM en la emergencia de 2010 y las posteriores acciones en referencia a una gestión prospectiva y medidas preventivas de riesgo, para de la gestión pública que se presenta en esta tesis. El trabajo de las autoras entrelaza fuertemente a causas de fondo universales para la ciudad de Comodoro Rivadavia, que se reflejan luego en los momentos críticos, como fue el caso del Desastre 2010 y el reciente del 2017.
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II. MARCOS TEÓRICOS Y METODOLÓGICOS DE ABORDAJE
II.1 Marco teórico
II.1.1. Conceptos base
Riesgo, se define como al potencial de pérdida que puede ocurrirle al sujeto o
sistema expuesto, resultado de la convolución de la Amenaza y la Vulnerabilidad. Es una probabilidad a la ocurrencia de un fenómeno, el cual puede expresarse en pérdidas materiales y de seres. El riesgo puede expresarse de forma matemática como la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas, sociales o ambientales en cierto sitio en un determinado período de tiempo (Cardona, 2001). A partir de este concepto reconocemos la relación dialéctica entre dos factores Amenaza y Vulnerabilidad.
La Vulnerabilidad se entiende en general, como un factor de riesgo interno
(matemáticamente) que se expresa como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por el fenómeno que caracteriza a la Amenaza. Este término puede ser correspondiente a su predisposición intrínseca a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un daño (Cardona, 2001).
Peligrosidad (o amenaza) es un factor de riesgo externo de un sistema o sujeto
representado por un peligro latente asociado con un fenómeno físico de origen natural o tecnológico que puede presentarse en un sitio específico y en un tiempo determinando (Cardona; 1993).
Desastre, según Cardona (1993) lo define es un evento o suceso que ocurre en
la mayoría de los casos de forma repentina e inesperada, causando sobre los elementos sometidos a alteraciones intensas, representadas en la pérdida de vida, salud, la destrucción o pérdidas de bienes de una colectividad y/o daños sobre el medio ambiente.
Peligrosidad de sitio “… concepto que se refiere a la focalización de las
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II.1.2 Clasificación de redes causales de peligrosidad de sitio
En la tabla N°1 se presenta una clasificación de tipologías de peligrosidades, desde un evento natural hasta eventos tecnológicos, y que permiten determinar redes causales a partir de sus características y yuxtaposición. De esta manera se presenta “una visión integral, desagregada y amplia de los peligros que se hace a priori, necesaria en
escenarios de riesgo particularmente complejos, caracterizadas por una convergencia
inusual de peligros naturales y antropogénicos […] Enfatiza en la explicitación de las
posibles cadenas de relación causal entre factores naturales, sociales, económicos y
tecnológicos, que de manera individual o concatenadamente pueden constituir amenazas
desde la perspectiva humana ” (Monti, 2011).
En esta clasificación se consideran como peligrosidad de primer orden o primaria (PP) a todos los fenómenos, eventos o sucesos que no han sido inducidos por otros, también percibidos como peligros, tal el caso de las tipologías natural, tecnológico y socioeconómico. Son consideradas peligrosidades de segundo orden o secundarias (PS) a los fenómenos, eventos o sucesos inducidos por otros y que por ende son el resultado final de una cadena de relaciones causales de peligros (peligrosidad encadenada), donde el último eslabón es visualizado con la mayor potencialidad de daño en el escenario de interés según la perspectiva humana (Monti, 2011). Según esta clasificación presentada, la peligrosidad de sitio (Pt) en escenarios complejos se sintetiza en la siguiente expresión:
Pt: peligrosidad de sitio o total
PP: sumatoria de peligrosidades primarias
PS: sumatoria de peligrosidades secundarias
PT: sumatoria de peligrosidad terciaria como resultante de encadenamiento de PP y PS en condiciones de complejidad extremas.
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PELIGROSIDAD DE SITIO (O TOTAL) TIPOLOGÍA DEFINICIÓN
I.
NATURAL
Probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
II.
NATURAL INDUCIDA NATURALMENTE
Probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural, disparado por otro fenómeno natural, en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
III.
NATURAL INDUCIDA ANTRÓPICAMENTE
Probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural, inducido o potenciado por acciones antrópicas que modifican la dinámica original del mismo, en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
IV.
TECNOLÓGICA
Probabilidad de un evento tecnológico en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
V.
TECNOLÓGICA INDUCIDA NATURALMENTE
Probabilidad de ocurrencia de un evento tecnológico provocado a partir del impacto de un fenómeno natural, en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
VI.
TECNOLÓGICA INDUCIDA SOCIALMENTE
Probabilidad de ocurrencia de un evento tecnológico inducido por un proceso social, en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
VII.
SOCIALES Y/O ECONÓMICAS
Probabilidad de ocurrencia de un proceso social y/o económico, en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
VIII.
SOCIALES Y/O ECONÓMICAS
INDUCIDAS
SOCIALMENTE O ECONÓMICAMENTE
Probabilidad de ocurrencia de un proceso social y/o económico, provocado por otro proceso social y/o económico, en un sitio y tiempo específico, tal que visualizado desde la perspectiva humana puede producir impactos negativos en la población, la infraestructura y demás bienes, funciones y servicios del ambiente.
Tabla N° 1: Clasificación de peligrosidad de sitio. Fuente: extraída de Monti (2011).
“La desagregación de tipologías, así como la explicitación de cadenas de relaciones
causales presentadas en esta propuesta de clasificación, enfatizan en un abordaje integral
y holístico, e intentan superar la fragmentación entre procesos naturales, sociales y
tecnológicos […] esta propuesta avanza en la tipificación de procesos tecnológicos,
sociales y económicos como posibles fuentes de peligrosidad, impone un esfuerzo adicional
para no confundir dichas condiciones de peligrosidad, con otras condiciones propias del
escenario y que permiten identificar elementos expuestos vulnerables; pudiendo estos
pertenecer al mismo ámbito tecnológico, social y económico donde se gestan las fuentes de
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II.1.3 Vulnerabilidad Global: dimensiones de vulnerabilidad
El concepto de Vulnerabilidad Global fue definido por Wilches-Chaux (1993), y constituye un sistema dinámico que surge como consecuencia de la interacción de una serie de factores y características (internas y externas) que convergen en una comunidad para responder adecuadamente ante la presencia de un peligro. Es la interacción de factores y características diversas que tiene su origen en distintas fuentes o dimensiones según se muestra en la tabla N°2.
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VULNERABILIDAD GLOBAL (Wilches-Chaux, 1993) TIPO DE
VULNERABILIDAD
DEFINICIÓN
NATURAL
Se refiere a todo ser vivo posee una vulnerabilidad intrínseca determinadas por los límites ambientales dentro de los cuales es posible la vida. Los seres humanos, con ligeras variaciones, siguen exigiendo condiciones para poder vivir.
FÍSICA
Se refiere a la localización de los asentamientos humanos en zonas de riesgo, y a las deficiencias de sus estructuras físicas para absorber los efectos de esos riesgos.
ECONÓMICA Se expresa en desempleo, insuficiencia de ingresos, inestabilidad laboral, dificultad o imposibilidad total de acceso a los servicios formales de educación, de recreación y de salud. En la esfera nacional, se expresa en una excesiva dependencia de nuestra economía de factores externos prácticamente incontrolables por nosotros. Cualquier tipo de programa que permita ampliar la base económica de la comunidad local constituye una forma exitosa de mitigación de la vulnerabilidad económica, no solamente frente a riesgos esporádicos, sino frente al reto de la supervivencia, frente a la cotidianeidad, el principal riesgo que amenaza a los damnificados de la vida.
SOCIAL
Se refiere al nivel de cohesión interna que posee una comunidad. Una comunidad es socialmente vulnerable en la medida en que las relaciones se vinculan a sus miembros entre sí y con el conjunto social no pasen de ser meras relaciones de vecindad física en la medida en que estén ausentes sus sentimientos compartidos de pertenencia y de propósito, y en la medida en que no existen formas de organización de la sociedad civil que encarnen esos sentimientos y los traduzcan en acciones concretas. La ausencia de liderazgo efectivo en una comunidad, entendiendo como líder a las personas u organizaciones capaces de impulsar en la comunidad los sentidos de coherencia y de propósito, de pertenencia y de participación, de confianza ante la crisis y de seguridad dentro del cambio; de fomentar la creatividad.
POLÍTICA
Constituye el valor recíproco del nivel de autonomía que posee una comunidad para la toma de las decisiones que la afectan. Es decir que, cuanto mayor sea esa autonomía, menor será la vulnerabilidad política de la comunidad.
TÉCNICA
Se refiere a la ausencia de diseños y estructuras que soporten la ocurrencia de ciertos fenómenos, y que está asociada a la vulnerabilidad física y económica. Pero los estratos económicos bajos, optan por método de construcción bajos que les garanticen la debida seguridad a sus ocupantes.
IDEOLÓGICA
Se trata de la respuesta que logre desplegar una comunidad ante una amenaza de desastre natural, o ante el desastre mismo, depende en gran medida de la concepción del mundo y de la concepción sobre el papel de los seres humanos en el mundo que posean sus miembros.
CULTURAL
La forma en que una comunidad reacciona ante un desastre, que será distinta, en un grupo humano regido por patrones verticalistas de poder, que en un grupo en el cual predominan los valores de cooperación y de solidaridad sobre las pautas de dominación será diferente en las comunidades que practican como parte de su patrimonio cultural, formas de solidaridad, que en las sociedades donde predominan el egoísmo y el individualismo. Es decir, que dependiendo de la cultura enraizada de una comunidad, depende su vulnerabilidad, y que resulta ser favorable o no según los valores propicios para la cohesión de una comunidad. Se depende en fin, de los buenos valores preexistentes de la comunidad para afrontar los desastres, o bien prevenirlos. Y también entran en juego los medios de comunicación, que en este caso Wilches-Chaux los refiere como el Cuarto poder, que en algunos casos suelen ser unilateralistas, es decir, de un único discurso, y básicamente, si están a favor del gobierno de turno, harán lo posible de favorecer al gobierno en su desempeño y alagarlo todo lo posible, pero ahora bien si están en contra, de seguro se buscaran a relucir todas las causas de fondo originarias del desastre en sí y que de una forma u otra los principales culpables será el gobierno y la deficiente gestión.
EDUCATIVA Se empeña en suplantarlas por verdades que no corresponden a nuestra realidad concreta y tangible, y que por el contrario, fortalecen el sentimiento de que la nuestra es una realidad marginal, válida únicamente en la medida en que se logre imitar
esas verdades académicas. Y deriva la siguiente definición en cuanto a educación para desastres: el procesamiento de información con el propósito explícito de reducir la vulnerabilidad.
ECOLÓGICA El modelo de desarrollo llevado a cabo durante años, no basado en la convivencia, sino en la dominación por la destrucción de los recursos del ambiente, y en consecuencia los ecosistemas altamente vulnerables e incapaces de auto ajustarse a los
efectos de las acciones humanas y por otra parte son altamente riesgosos para las comunidades que los explotan o habitan. En si es una interacción dañina, que perjudica tanto de forma ecológica como humana, muchas comunidades se someten a vivir en zonas de riesgo debido, a la inaccesibilidad de tierras seguras, y el costo de construcción que es otro factor limitante.
INSTITUCIONAL
Menciona que la debilidad de la sociedad para afrontar las crisis radica en la obsolencia o rigidez de nuestras instituciones. La acción del Estado permanece casi completamente maniatada por la tramitomanía burocrática. Los mecanismos de contratación, el manejo del presupuesto, la administración de los funcionarios públicos y, en general, todos sus procedimientos parecen encaminados a impedir respuesta estatal ágil y oportuna ante los cambios acelerados del entorno económico, político y social. Un aspecto muy particular de mitigación de la vulnerabilidad institucional, de enorme trascendencia práctica en el manejo de emergencias, la constituye la preparación de la comunidad a través de los organismos públicos y de socorro, para enfrentar una situación de desastre.
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II.1.4. La Gestión Integral de Riesgo
Según los aportes de Wilches-Chaux (1998; citado en Lavell, 2000) menciona
la gestión de riesgo como el proceso a través del cual una sociedad, o subconjuntos de una
sociedad, influyen positivamente en los niveles de riesgo que sufren, o podrían sufrir, o bien llamado Gestión de la reducción de riesgo. Ésta según Lavell (2000) tendrá sus características, instrumentos y estrategias particulares, debe ser considerada como un componente intrínseco y esencial de la gestión del desarrollo, del desarrollo territorial y ambiental. Entonces la sociedad puede desempeñar ciertas actividades destinadas a la mitigación y prevención del riesgo. La gestión pública puede aplicar la gestión del riesgo
como herramienta, eficiente, que permitirá un análisis profundo del escenario permitiendo conocer cada componente y sus causas de fondo, es decir, las causas específicas. Una clara declaración de la construcción social del riesgo. Sabemos que los fenómenos, como lluvias desmedidas de sus parámetros normales es natural, pero la inundación y el deslizamiento, que también los son, son inducidos por los actores sociales involucrados en dicho escenario, los cuales han potenciado el riesgo.
24 en la problemática de Simioni (2003) que divide el primer estrato de Sorensen (1992) de actores bien organizados en estructurales y funcionales, y lo mismo con actores menos organizados, se subdividen en estructurales y funcionales. En cuanto a los niveles de participación nombra las distintas escalas, en las cuales se desempeñan e interactúan (Monti; 2008).
Temporalidad, Lavell (2000) menciona que la gestión tiene dos puntos de
referencia temporal, con implicancias sociales, económicas y políticas muy distintos. En
primer lugar tenemos un presente, con vulnerabilidad, amenazas y riesgo ya construidos,
los cuales ciertos eventos ayudan a revelar y descubrir. Debido a su temporalidad, el
riesgo del presente debe ser mitigado, y entonces damos paso a la gestión compensatoria.
II. 1.4.1. Gestión Compensatoria y Gestión Prospectiva
Se define la gestión compensatoria como aquella que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, se enfrenta una tarea de proporciones o dimensiones enormes.
Es precisamente la magnitud del riesgo existente lo que ayuda a explicar la seria falta de
políticas por parte de los estados a favor de su reducción. La reducción se asocia, con
ideas de altas inversiones en soluciones, con poco retorno económico medible en el corto
plazo o dentro de los períodos de ejercicio de los gobiernos. Es un proceso en el cual se
intenta reparar los daños causados en el desastre y que tales hechos someten bajo presión
a la gestión pública como principal responsable, el cual debe dar las soluciones
pertinentes a cada caso, lo cual hace muy difícil realizar en corto plazo una gestión
eficiente que permita reparar en poco tiempo los daños ocurridos […]” (Lavell; 2000). Ahora bien el autor menciona, si bien la gestión de riesgo ofrece la oportunidad de enfrentar el riesgo existente, no se pretende necesariamente la eliminación del riesgo en
forma total, ya que es ilusorio, o bien es lógicamente imposible como meta, recordemos
que el riesgo es el resultado de la dependencia de factores Amenaza y Vulnerabilidad, lo
cual es difícil de que desaparezcan son connotaciones sociales existentes que siempre
estarán presentes. Pero si es posible llegar al riesgo aceptable, es decir manejable, y con
los recursos disponibles a los gobiernos y comunidades, u otros actores sociales que
25 En cuanto a Gestión Prospectiva, Lavell (2001) dice que el control del riesgo futuro, es aparentemente, menos costoso en términos económicos y sociales que la
reducción del riesgo existente, dado que no depende de revertir procesos negativos ya
consolidados en el tiempo y el espacio, sino más regular y controlar nuevos desarrollos.
Pero es necesario una fuerza de voluntad política, y un alto grado de conciencia,
preocupación y compromiso en la reducción del riesgo por parte de todos los actores
sociales, incluyendo Gobierno y sociedad civil. No tiene tantos gastos, en si no se dan
gastos de gran envergadura para reponer las pérdidas ocasionadas por el desastre, pero si
se debe encauzar presupuesto para la prevención de futuros eventos. Hay que tener en
cuenta que los esfuerzos por producir el riesgo implementados por un actor social podrían
ser nulificados por las acciones de otros, situación que exige concertación y comunidad de
objetivos entre los distintos actores presentes en un mismo escenario territorial. Es decir que debe ser coordinado por la comunidad, y articulado entre los actores sociales involucrados.
La gestión prospectiva según Narváez et.al. (2009), atiende la preocupación por la creación del riesgo futuro. Es trabajar en la interacción de la comunidad y su medio
para evitar procesos y decisiones que podrían potencialmente desencadenar condiciones
de riesgo en el futuro. […] la prospectiva es la ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir, aunque de hecho es, paradójicamente, una ciencia sin objeto
que se mueve entre la necesidad de predecir lo que puede ocurrir y el deseo de inventar el
mejor futuro posible. Porque aunque el devenir no puede predecirse con exactitud, si
podemos imaginar nuestro mañana preferido. (Wilches- Chaux, 2008, p. 56.)
II.1.4.2. Contenidos de la Gestión de Riesgos
Los contenidos de la Gestión del riesgo son contemplados genéricamente en una serie de componentes, contenidos o fases que los actores sociales deben considerar en su aplicación que pueden resumirse de la siguiente manera (Lavell; 2001):
I. La toma de conciencia, sensibilización y la educación sobre el riesgo.
II. El análisis de los factores y las condiciones de riesgo existentes en el entorno
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y la construcción de escenarios de riesgo de manera continua y dinámica. Este
proceso exige el acceso a información fehaciente, disponible en formatos y a
niveles territoriales adecuados a las posibilidades y recursos de los actores
involucrados.
III. El análisis de los procesos causales del riesgo ya conocido y la identificación
de los actores sociales responsables o que contribuyen a la construcción del
riesgo.
IV. La identificación de las opciones de reducción del riesgo, de los factores e
intereses que obran en contra de la reducción de los recursos posibles,
accesibles para la implementación de esquemas de reducción, y de otros
factores o limitantes en cuanto a la implementación de soluciones.
V. Un proceso de toma de decisiones sobre las soluciones más adecuadas en el
contexto económico, social, cultural, político imperante y la negociación de
acuerdo con los actores involucrados.
VI. El monitoreo permanente del entorno y del comportamiento delos factores de
riesgo.
II.1.4.3. Principios básicos de la Gestión de Riesgo.
Cada contexto y cada caso de riesgo tiene sus propias especificaciones y principios básicos en cuanto a la búsqueda de soluciones, existe una serie de consideraciones (Lavell; 2001):
I. El riesgo tiene su expresión más concreta en el ámbito local aun cuando sus
causas pueden encontrarse en procesos generados a gran distancia de la escena
del mismo. Así cuando el nivel local, municipal y comunitario se perfila como el
más apropiado para iniciar el proceso de gestión, este requiere ubicarse en su
entorno regional, nacional o internacional y requerirá de la negociación de
acuerdos entre actores en estas escalas.
II. La gestión del riesgo no puede prescindir de la participación activa y protagónica
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estos actores tengan del problema que enfrentan, de su prioridad en su agenda
cotidiana, y del contexto humano y económico en que se dé.
III. La gestión requiere de la consolidación de la autonomía y poder local y de las
organizaciones que representan a la población afectada por el riesgo.
IV. Aun cuando el nivel local se perfila como el más apropiado para iniciar y concretar la gestión, este no puede prescindir de estructuras, normatividad, y
sistemas interinstitucionales en el nivel nacional que avalan, promueven y
estimulan la gestión sin apropiarse del proceso. La descentralización y el
fortalecimiento de las instancias locales es un corolario de este proceso.
Estos serían los requisitos necesarios para la implementación de la gestión de riesgo adecuada. Son los principios básicos fundamentales. Sobre la Gestión local del Riesgo (Gomariz, 2001), se refiere al concepto de gestión, como la gestión de riesgo llevada a cabo por los actores locales. Es decir, que si la Gestión del riesgo no está realizada por los
habitantes, las organizaciones y las instituciones locales, no puede hablarse de GLR
(gestión local del riesgo). A considerar la GLR, el orden de los términos en la idea de GLR
no es casual: el adjetivo local no está colocado al final de la categoría sino
inmediatamente después del término de gestión. Lo local es el elemento central que refiere
por un lado a la gestión y por el otro al riesgo. Sin la participación comunitaria, sin la
activación de los actores locales, en el proceso del manejo del riesgo, no estamos en
presencia de una experiencia de Gestión Local del Riesgo (en adelante GLR). La cuestión
clave reside en saber si los actores locales gestionan o congestionan dicho proceso y se
apropian del mismo como parte del desarrollo local. Puede existir la participación
comunitaria y activación de actores locales en una acción importante para la mitigación
de desastres y ello no necesariamente constituir una experiencia de GLR. Es decir, que
haya experiencia de GLR, la comunidad tiene que implicarse en el manejo del riesgo local
y no solamente en una acción aislada de prevención o mitigación de desastres. En términos
aproximados, podemos decir que existe GLR cuando los actores locales, solos o en
relación con otros actores externos, se implican en un proceso que logra reducir el nivel de
riesgo local y establecer las condiciones para que esa reducción sea sostenible, es decir la
28 Existen dos formas de relacionar la Gestión del riesgo y su relación con la gestión de desarrollo. “Como primer punto es el considerar que la gestión de riesgo debe integrarse a o transversalizarse en la gestión de desarrollo en sus distintas expresiones
sectoriales o territoriales. Cuando hablamos de transversales consiste en establecerlos
con cierto grado de autonomía e independencia como temas en la planificación del
desarrollo por medio de normas, decretos, lineamientos, órdenes ejecutivas que establecen
que deberían ser considerados e incorporados obligatoriamente en la planificación
sectorial y territorial. Debería ser también integral para la mejora del desarrollo,
sumando consideraciones de riesgo de desastre, pues sino no habría desarrollo sino están
estas consideraciones no están presentes. El riesgo no es adjunto al desarrollo sino uno de
sus factores constitutivos, pensando en el desarrollo en un sentido integral. En la medida
que esto pase se lograría una consideración automática de estos temas como ejes
fundamentales del desarrollo integral, como parámetros para pensar e implementar el
desarrollo y en consecuencia se lograría su incorporación rutinaria en nuestros planes y
estrategias. Los planes de desarrollo sectorial y territorial, social y económico,
automáticamente tomarán e incorporarían los aspectos de tal índole como parte de su
rutina” (Narváez, Lavell y Pérez Ortega; 2009). Parece una utopía pero en verdad, es una necesidad urgente la incorporación de este tema en el desarrollo, en su incorporación en la agenda pública. Lo cual facilitaría su tratamiento a partir de la gestión, directamente englobada en el conjunto de demandas sociales que solucionan los problemas asociados a esta problemática.
II.1.5. Enfoque Emergencista vs Gestión Integral de Riesgo
En relación a los Desastres como menciona Chuquisengo, et.al. (2001), siempre ha estado atravesado por el “enfoque emergencista, […] considerando como eventos
puntuales, aislados, inevitables e inesperados generados por la acción extrema de la
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las ciencias físicas e ingenieriles mediante investigaciones para conocer las ocurrencias y
características de los fenómenos naturales y desarrollar estructuras capaces d resistirlas;
promoción de un sistemas internacional de respuesta fuertemente ligado a la estructura o
al carácter de intervención militar, este sistema permanece inactivo en la comunidad y se
activa únicamente en situaciones de emergencia; atención centrada en los grandes
desastres, de pérdidas económicas y de impacto nacional, son los eventos que además
inyectan una cantidad de dinero y pueden representar una rentabilidad política mayor;
intervención caracterizada por una toma de decisiones centralizada, vertical y extrema a
las comunidades afectadas, que debilita aún más las capacidades locales y regionales de
participación en el proceso de reconstrucción y de transformación de sus condiciones de
riesgos de desastre”.
De esta manera, las acciones se tiñen de un formato pasivo y reactivo de los organismos internacionales, las instituciones públicas y privadas, e incluso de la sociedad civil. Para construir una mirada preventiva, y moldear las acciones futuras, para posicionar la perspectiva de una visión preventiva y de transformación de las condiciones de riesgo, “[…] se debe reconocer que los fenómenos naturales no son los causantes principales de la ocurrencia de un Desastre, sino que son los procesos sociales de acumulación de
vulnerabilidad los que marcan la susceptibilidad o no, de ser afectados por los fenómenos
de la naturaleza”. “[…] los desastres entonces no son eventos inesperados, porque se sabe
que estamos generando las condiciones para que ocurran; no son eventos inevitables,
porque podemos intervenir en los procesos que los están generando; no son eventos
naturales, porque son socialmente provocados, y no son eventos puntuales sino que
corresponden a procesos de acumulación de condiciones de riesgos de desastre.
Entonces una intervención eficiente y eficaz en el tema de los desastres partiría por
analizar integral y críticamente las causas que lo están generando y se orientaría a
transformar los procesos de acumulación de condiciones de riesgo, y seguramente
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II.1.6 La Gestión Pública
Sobre la gestión pública debemos recordar que la política es un proceso que se desenvuelve en etapas como menciona Aguilar Villanueva (1995), posee actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios. Las etapas del proceso tiene
componentes interdependientes, integrados en un proceso y las etapas pueden
sobreponerse, repetirse, etc. Entonces sabemos de qué cada etapa política sobre lo cual se
quiera trabajar tendrá un paso que puede estar relacionado íntimamente con otros
argumentos políticos. A partir de Aguilar Villanueva (1995), tomamos a Anderson (1984) quien plantea el proceso político como: la identificación del problema y formación de la agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación. Es a lo que apuntamos, en este caso en la situación de riesgo y el desastre, serían el problema, y marcar una necesidad de incluirlo al proceso político de la gestión pública, como uno de los objetivos, no sólo eso sino también la implementación de la gestión de riesgo como herramienta para la gestión pública.
Según Aguilar Villanueva (1995): “El análisis y diseños de grandes políticas, se fue asentando la idea de que era mucho más relevante una dirección pública inteligente,
capaz de eliminar deficiencias, desvíos, incumplimientos[…]” pues entonces, se debe incluir al sistema de gestión pública una herramienta eficaz que permita tales condiciones.
II.1.7. La formación de la Agenda
Dentro del accionar de la Gestión Pública y la toma de decisiones, es necesario que dentro de la formulación de los temas de Agenda, no sea sólo la inclusión de aquellos tópico a tratar de urgencia, sino mantenerlo en la estructura de la Agenda, para la continuación de su análisis y labores necesarios para encaminar posibles soluciones, según Aguilar Villanueva (1995): “Innumerables problemas, de situaciones y causas heterogéneas, que afectan a un mayor o menor número de personas, fluyen hacia el
gobierno en busca de atención y solución. Algunos problemas son de rápido consenso
entre los ciudadanos y en otros son de opiniones divididas, otros recaen puntualmente
dentro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen el cumplimiento de las
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que no son tratables aisladamente. […] El estado es concebido en su origen y función como el encargado o bien el responsable de llevar adelante medidas necesarias y resolver
los problemas que se ocasionan […] no todos los problemas logran llamar la atención gubernamental y despertar su iniciativa, no todos logran con la misma facilidad y certeza
formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios
del gobierno. Cuando logran entrar a la Agenda de Gobierno, no alcanzan los primeros lugares de jerarquía de temas y reciben apenas un trato de rutina o emergencia. No todas
las cuestiones se vuelven públicas ni todas las cuestiones que deben ser objeto de las
acción gubernamental, Agenda de Gobierno. La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma contenido, reviste fundamental importancia política y
administrativa, en el plano teórico y práctico. Expresa la agilidad o bien la lentitud de la
vida pública en un sistema político, además de que es de ámbito público y cumple la
función de mediar entre el estado y la sociedad, etc. A partir de este trabajo de
generalización de intereses y solución de conflictos, civilizado y civilizatorio, político, es la
razón de ser de la función social propia del ámbito público, que es igualmente accesible a
todos los ciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discriminación,
privilegios, fueros y monopolios. La formación de la Agenda de gobierno, evidencia la
salud o enfermedad de la vida pública, deja ver quienes definen y justifican los problemas
públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar
cuestiones sociales en públicas y en prioridades de gobierno. Revela cual es la estructura
de poder que domina efectivamente la hechura de una política. En términos de gobierno y
administración es determinante. La más importante de las decisiones de un gobierno es la
que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda, ya que
ella le da tono y dirección a un gobierno. El proceso de elaboración de la agenda es el
momento en el cual el gobierno toma decisiones sobre determinados asuntos y decide en
atender e intervenir o no […]” (Aguilar Villanueva; 1995).
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II.2. Metodologías y métodos aplicados
Este trabajo de tesis inicia a partir del evento de alud de febrero de 2010, con varios años de recopilación de fuentes periodísticas, y de información de estudios técnicos sobre el faldeo sur y eventos históricos, que constituyen las fuentes de información. Se divide la metodología de la investigación en dos partes: metodología de campo y de gabinete.
II.2.1. Métodos de campo
En esta sección, se trabaja como principal fuente de información las entrevistas a actores clave, también fuentes de medios de comunicación, documentación de la gestión pública relacionada al riesgo y COEM; visita al archivo de biblioteca de concejo deliberante; actores sociales involucrados el día del evento, necesarios para testimonios y aporte de datos, los cuales han sido entrevistados.
Entrevistas en Profundidad
Según Taylor y Bogdan, (1987:100-132), citados Navarro (2010): “se refiere a encuentros reiterados cara a cara entre investigador e informantes” y esto referidos a la
comprensión de las perspectivas que tienen los informantes sobre situaciones o experiencias de vida. Este método cualitativo sigue el modelo de una conversación entre iguales y no de un intercambio formal de preguntas y respuestas. De esta manera se realizaron encuentros pactados con anticipación, siendo que en reiteradas ocasiones con varios de los actores, he mantenido contacto asiduo, en la búsqueda de información. El diseño de la entrevista fue abierta, se fue formulando en función de cada actor social en particular, con preguntas disparadoras y vinculadas a su rol. Es decir, preguntas que surgían en la conversación, que lograban extraer la información necesaria a partir del relato, el dato preciso y conveniente para el tema. Todas las entrevistas mantenían el hilo conductor, referido al desempeño de la gestión pública en el caso Riesgo/Desastre en el Barrio Pietrobelli, caso puntual el alud de febrero de 2010.
33 municipal documentado, archivo histórico sobre Cerro Chenque, Faldeo Sur, planillas de relevamiento en emergencias climáticas.
Se logró entonces concretar doce entrevistas a vecinos, el presidente de la Unión Vecinal del Barrio Pietrobelli (Juan Carlos Tellez), agente de Defensa Civil en 2010, Secretario de gobierno de 2010 y actual gestión 2016, Secretaria de Desarrollo Humano y Familia 2010, y funcionaria representativa de la misma secretaria en la gestión actual 2016, Alicia Dubreuil funcionaria pública en 2010 en Presupuesto Participativo, Geólogo Néstor Hirtz (consulta experto).
II.2.2. Métodos de gabinete
En este apartado metodológico se llevaron a cabo procedimientos que permitieron procesar los datos a fin de obtener información útil a los fines del análisis de la problemática abordada. En primer lugar se avanzó en la elaboración del diagnóstico de desastre en el Barrio Pietrobelli por el alud de 2010. En base a los aportes bibliográficos, se procesaron los datos relevantes de las entrevistas para llevar a cabo el Diagnóstico orientado a la Gestión de Riesgo en lo referido a la caracterización integrada de peligrosidad y vulnerabilidad.
Se interpretaron los datos y la información resultante, clasificando el tipo de peligrosidad, como primaria y secundaria, y formulando una ecuación de sumatoria de peligrosidades que constituye la peligrosidad de sitio en el sector. Ello además permitió identificar cadenas de peligrosidad según la tipología de peligrosidad y de redes causales de Monti (2011).
34 información extraída de la documentación en una tabla de síntesis, que permitió conocer el desempeño teórico de dicho protocolo de emergencias. Luego, a partir de las entrevistas en profundidad, a los actores sociales involucrados en el desastre de febrero de 2010, se logró analizar críticamente la organización y desempeño real del COEM.
Hacia final del análisis se contrastaron comparativamente “lo real”, es decir lo que sucedió, y “lo teórico”, establecido en la normativa y documentos, para hallar fortalezas y debilidades. Para conocer el desempeño de la gestión pública en la temática de riesgo. Los resultados obtenidos del análisis es el sustento para delinear un conjunto de propuestas orientadas a mejorar el funcionamiento del COEM de Comodoro Rivadavia para casos de desastres como el estudiado en la presente investigación.
III. RESULTADOS
III.1. Diagnóstico Orientado a la Gestión de Riesgo
III.1.1 Identificación de Cadenas de Peligrosidad
Los resultados de peligrosidad del área de estudio elegida del Barrio Pietrobelli surgen a partir del uso de la metodología de Monti (2011) “Clasificación de redes causales de peligrosidad”. Se basa en los datos obtenidos en entrevistas de investigación, que en sus aportes permiten extraer las fuentes de peligrosidad. De esta manera se identifican los procesos, y se los clasifica según pertenecen, en las tipologías propuestas. Luego se corresponden cada una a una categoría, primaria o secundaria. Siendo primaria, el origen de las peligrosidades secundarias. Así se relacionan los procesos entre sí y según la tipología de clasificación. Se identifican dos peligrosidades primarias, de tipología I y tipología III; y seis peligrosidades secundarias, tipología VI y en su mayoría tipología III. Las distintas peligrosidades se relacionan entre sí, generando como resultado una peligrosidad de sitio (total, t), específica del área de estudio. A continuación se presenta la ecuación de peligrosidades que integran la peligrosidad de sitio que construyo el desastre en el escenario analizado:
Pt= Pp1 + Pp2 + Ps1+ Ps2 + Ps3 + Ps4 + Ps5 + Ps6