UNIVERSIDAD CEU SAN PABLO
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO
GOBIERNO Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:
MECANISMOS PARA LA TOMA
EFECTIVA DE DECISIONES
Doctorando:
ALAIN FERNANDO PRECIADO LÓPEZ
Codirectores:
JUAN ANTONIO HERNÁNDEZ CORCHETE
PABLO GALLEGO RODRÍGUEZ
2 ÍNDICE
INTRODUCCIÓN _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6 1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DEMOCRACIA _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 9 1.1 La participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 12 1.2 Poder a los ciudadanos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 16 1.3 Herramientas de participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 18 1.4 Antecedentes de la participación ciudadana en México _ _ _ _ _ _ 19 1.5 Mecanismos de participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23 1.5.1 Iniciativa popular _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23 1.5.2 Plebiscito _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 25 1.5.3 Referéndum _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ 25 1.5.4 Revocación de mandato _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 27 1.5.5 Presupuesto participativo _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 28 1.5.6 Ventajas del presupuesto participativo a nivel municipal _ 28 1.6 Algunos antecedentes de los mecanismos de
participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 31 1.7 Distintas formas de participación en Latinoamérica _ _ _ _ _ _ _ _ 34 1.7.1 Bolivia: Participación y movimiento indígena _ _ _ _ _ _ 36 1.7.2 Presupuestos y participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ 38 1.8 Otras herramientas de participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ 40 1.8.1 Voto programático _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 41 1.8.2 Cabildo abierto _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 42 1.8.3 Consejo Democrático Municipal _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 43 1.8.4 Inclusión en las herramientas en
los procesos de participación _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 44
2. ANTECEDENTES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
EN IBEROAMÉRICA _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 45 2.1 El caso Brasil _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 45 2.2 Chile _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 50 2.3 Uruguay _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 53 2.4 Argentina (caso Rosario) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 55 2.5 Presupuesto participativo en Perú _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 57
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2.6 España _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 62 2.7 Los casos mexicanos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 66
2.7.1 Presupuesto participativo en la Ciudad de México _ _ 66 2.7.2 Estado de Durango _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 71 2.7.3 Estado de Sonora _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 73 2.7.4 Estado de Michoacán _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 75 2.7.5 Estado de Baja California _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 77 2.7.6 Estado de Coahuila _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78 2.7.7 Estado de Jalisco _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 80 2.8 Reflexiones sobre los casos de presupuestos participativos
y otros mecanismos de participación _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 94 3. ALGUNOS CASOS EUROPEOS E IBEROAMERICANOS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 100 3.1 Gestión pública y participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 100 3.2 Bilbao y la participación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 101
3.2.1 Centros cívicos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 101 3.2.2 Consejos sectoriales _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 102 3.2.3 Preparación de una estrategia de participación _ _ _ 103 3.3 España y la participación pública _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 104 3.4 El caso suizo _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 105 3.5 Figuras novedosas en Europa _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 109 3.5.1 Encuestas deliberativas _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 109 3.5.2 Experiencia de las encuestas deliberativas
en Gran Bretaña _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 111
3.5.3 Conferencias de consenso _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 112 3.5.4 Los jurados ciudadanos (consejos ciudadanos) _ _ _ 115 3.5.5 Experiencia en Andalucía _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 116 3.6 América Latina _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 117
3.6.1 Conferencias de consenso en Chile _ _ _ _ _ _ _ _ _ 122 3.6.2 El juicio ciudadano uruguayo _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 123 3.6.3 Accountability _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 125 3.7 Participación ciudadana y medio ambiente _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 129
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4. HERRAMIENTAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN PAÍSES
ANGLOSAJONES Y NÓRDICOS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 132 4.1. Estados Unidos de América _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 132 4.1.1 Voto Electoral (Participation/Voting) _ _ _ _ _ _ _ _ 132 4.1.2 Referéndum e Iniciativa _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 132 4.1.3 Audiencias públicas (Town hall meeting) _ _ _ _ _ _ 133 4.1.4 Encuestas ciudadanas (Citizen survey) _ _ _ _ _ _ 134 4.1.5 Comités ciudadanos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 134 4.1.6 Activismo _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 135 4.2 Reino Unido _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 136 4.2.1 Consejos consultivos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 136 4.2.2 Consulta directa _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 137 4.2.3 El plebiscito _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 138 4.2.4 Diálogos públicos (eventos informales) _ _ _ _ _ _ 140 4.2.5 Las conferencias de consenso _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 141 4.3 Suecia _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 142 4.4 Canadá _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 145
4.4.1 Elecciones municipales _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 148 4.4.2 Elecciones provinciales _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 149 4.4.3 Elecciones federales _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 149 4.4.4 Funcionarios no electos del Gobierno _ _ _ _ _ _ _ 150 4.5 Nueva Zelanda _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 150
4.5.1 La elaboración de los presupuestos municipales _ 150 4.6 Australia _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 151
4.6.1 Los jurados ciudadanos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 151 4.7 Dinamarca _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 152 4.7.1 Las conferencias de consenso _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 152 4.8 Noruega _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 152 4.8.1 Conferencias de consenso _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 152 4.9 Finlandia _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 153 5. EL CASO MEXICANO DE LA CONTRALORÍA SOCIAL
EN LOS PROGRAMAS SOCIALES _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 158 5.1 La Contraloría Social en México y sus antecedentes _ _ _ 158
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5.2 Programa Hábitat _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 159 5.3 Programa 3x1 para Migrantes _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 162 5.4 La Contraloría Social en el Programa Oportunidades _ _ 166
5.4.1 Encuesta de la contraloría social en el
Programa Oportunidades _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 167
5.5 Los programas sociales combaten poco a
la pobreza en México _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 167 5.6 Programas sociales insuficientes en México _ _ _ _ _ _ _ 170
6. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO _173 6.1 El caso del Distrito Federal _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 173
6.1.1 Ley de Participación Ciudadana
del Distrito Federal _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 173
6.1.2 Ciudad de México a la vanguardia en
herramientas de participación ciudadana _ _ _ _ 174 6.1.3 La colaboración ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 176 6.1.4 Rendición de cuentas _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 177 6.1.5 Difusión pública _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 178 6.1.6 La red de contralorías ciudadanas _ _ _ _ _ _ _ _ 179 6.1.7 Audiencia pública en Ciudad de México _ _ _ _ _ 180 6.1.8 Recorridos de los jefes delegacionales _ _ _ _ _ 182 6.1.9 Las asambleas ciudadanas _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 183 6.2 Cómo se integran los mecanismos de participación
ciudadana en la Constitución Mexicana _ _ _ _ _ _ _ _ _ 185 6.3 La consulta popular en México _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 187
6.3.1 La reforma al artículo 35 constitucional
mexicano _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 187
6.3.2 El caso de la reforma energética _ _ _ _ _ _ _ _ 188 6.3.3 Proceso de la consulta _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 191 6.3.4 La Constitución Mexicana sometida
a Consulta Popular _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 197
6.3.5 De la reforma energética a la
derogación ciudadana _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 198
CONCLUSIONES _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 203 REFERENCIAS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 211
6 INTRODUCCIÓN
Los ciudadanos están alejados de sus gobernantes; muestran apatía para participar en actividades públicas, esto ante la desconfianza que existe en las autoridades, pues las decisiones que éstas toman con frecuencia son alejadas de la ciudadanía. Con el presente trabajo se pretende demostrar que los mecanismos de participación ciudadana pueden ser una buena opción para atraer a los habitantes de una demarcación para que participen en la vida pública de sus comunidades, opinando y siendo parte de las decisiones de sus gobernantes.
Una de las principales preguntas estructuradas para la elaboración del presente documento fue: ¿fomentando la democracia participativa en los ciudadanos, se logrará mayor participación ciudadana, y si lo anterior ayudará a que las autoridades tomen mejores decisiones en su actuar gubernamental? Otro cuestionamiento fue: ¿qué políticas públicas son necesarias en los gobiernos para promover mayor participación ciudadana y recuperar confianza en las autoridades?
La presente investigación inició con la lectura de diversa bibliografía, libros, ensayos, documentos de diversos autores sobre herramientas de participación ciudadana en México y en el mundo; de la misma forma de diversas notas y artículos publicados en periódicos de circulación nacional que hablan sobre el tema; así mismo es importante señalar que parte de mi investigación tuvo como base las charlas o platicas con ciudadanos o funcionarios de gobierno que han tenido alguna experiencia aplicando los mecanismos de participación ciudadana y cuál ha sido su sentir sobre lo que han vivido al participar de alguna forma en la utilización de la democracia participativa directa.
En la presente investigación se exponen los mecanismos de participación en México y sus procedimientos para llevarlos a cabo, además se realizó un análisis de las figuras de
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participación ciudadana más conocidas en América Latina, Europa y Estados Unidos; de la misma forma expongo lo que existe en la legislación mexicana federal y local en las entidades, así también cómo ha sido su aplicación y la experiencia vivida por autoridades y ciudadanos en dichos estados. Del mismo modo enlisto las diferentes y variadas herramientas de participación en el mundo y la experiencia de llevarlas a cabo y si han sido exitosas en su aplicación práctica.
En este trabajo hablo primero de la participación ciudadana y algunas nociones básicas acerca de ella. Menciono y describo aquellos mecanismos de participación ciudadana que considero como básicos o elementales en un sistema democrático que involucra a la ciudadanía en la toma de decisiones. También se mencionan de manera concisa algunos antecedentes de los mecanismos de participación ciudadana y complemento ese primer apartado abordando más herramientas como el voto programático, el cabildo abierto, entre otros.
El segundo apartado lo dedico al presupuesto participativo y su aplicación en Iberoamérica, y hago un énfasis específico de los casos mexicanos, los cuales podemos considerar como primeros intentos para involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones de algo tan importante en la administración público como lo es gasto gubernamental. Aquí destaco el caso de Tlajomulco de Zúñiga como ejemplar a nivel nacional.
Después abordo el tema de la participación ciudadana en Europa y en algunos países de América Latina. Me centro en casos muy específicos, de manera breve, y poniendo atención en herramientas novedosas que se han aplicado incluso de modo experimental, vislumbrando en ello que los mecanismos de participación ciudadana no son fórmulas fijas y rigurosas, sino que apelan a la creatividad y a las particularidades de cada comunidad,
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región o país. El cuarto apartado va en ese mismo sentido, pero delimitado en casos de países nórdicos y anglosajones.
Finalmente, en las últimas dos partes de este trabajo, me centro en México, desde donde es escrita esta tesis. Primero me ocupo de la figura de la contraloría social como una herramienta de participación que se ha tratado de implementar a fondo a nivel federal en México, para luego entrar al último apartado, donde se habla del caso específico del Distrito Federal (Ciudad de México), en cuanto a la aplicación de los mecanismos de participación ciudadana, al ser éste el lugar de avanzada al respecto a nivel nacional. Y para cerrar, trato la figura de la consulta popular que recientemente se estableció en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los primeros intentos por hacer uso de este nuevo derecho político en México.
La participación ciudadana suena como algo elemental, no obstante, tanto en México como en otros países democráticos, no deja de resultar algo novedoso, y cuyas primeras aplicaciones de sus mecanismos en ocasiones ocurren no con pocos tropiezos, y ello a raíz de la resistencia de quienes ostentan el poder. No obstante, considero, como una reflexión preliminar, que no habrá vuelta a atrás en el establecimiento de los distintos mecanismos de participación ciudadana para la toma efectiva de decisiones gubernamentales.
9 1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DEMOCRACIA
La democracia como forma de gobierno se ha convertido desde los años setentas en la transición de gobiernos autoritarios a gobiernos participativos y con la posibilidad de empoderamiento ciudadano. Dicho régimen se materializa en los Estados democráticos a través de la igualdad, libertad y participación que ofrece a sus ciudadanos, quienes mediante representantes que son elegidos por ellos mismos, dirigen el rumbo de su política.
Han sido muchos los autores que centran su estudio en el fenómeno democrático, sin embargo, es Robert Dahl en su libro “La poliarquía” quien enumera una serie de condiciones prácticas necesarias para identificar aquellas naciones que se aproximan a una democracia real (lo que él denomina poliarquía).
“Dahl señala que existen una serie de características que deben cumplirse para la existencia de un orden plenamente democrático:
1. Que cada miembro exprese su preferencia, o sea, que vote; 2. Que influya por igual cada preferencia, cada voto;
3. Que triunfe la opción con mayor número de votos;
4. Que los individuos puedan insertar y elegir la opción preferida;
5. Que todos los individuos posean la misma información sobre todas y cada una de las alternativas propuestas;
6. Que las alternativas con mayor votación desplacen a las otras;
7. Que se ejecuten las órdenes de los representantes designados o se lleven a cabo las acciones elegidas; y
8. Que todas las elecciones que se realicen cumplan con estas siete condiciones o que se subordinen a ellas.”1
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Así, hablar de democracia es remontarnos a la capacidad de un grupo o nación de gobernarse así mismo por medio de procedimientos y herramientas que incentiven, garanticen y fortalezcan la participación de los ciudadanos para que libremente puedan elegir, tanto su forma de gobierno, como a los dirigentes que les represente. Democracia es en sí, una dinámica de participación entre gobierno y ciudadanos erigidos con un fuerte sentido e intención de participación en el quehacer sociopolítico.
En este sentido, la participación política ciudadana se relaciona directamente al grado de involucramiento del individuo, y de la sociedad en señalar modelos y agendas de acción social y política de acuerdo a sus diversos intereses. La participación ciudadana dentro de una democracia es mucho más que un voto de elección de representantes, el seguimiento al cumplimiento a las promesas de campaña, las sugerencias o demandas de temas específicos y el seguimiento del actuar gubernamental constituyen las prácticas mínimas de la participación en la toma de decisiones en su ámbito político, social y económico.
“La mejor participación ciudadana en la democracia, no es la que se manifiesta siempre y en todas partes, sino la que se mantiene alerta; la que se propicia cuando es necesario impedir las desviaciones de quienes tienen la responsabilidad del gobierno, o encauzar demandas justas que no son atendidas con la debida profundidad. No es necesario ser gladiadores de la política para hacer que la democracia funcione. Pero sí es preciso que los espectadores no pierdan de vista el espectáculo. En ellos reside la clave de bóveda de la participación democrática.”2
La evolución de súbdito a la condición de ciudadano obtiene la sustancial diferencia en el hecho de que ya no resulta suficiente la satisfacción de las necesidades básicas, convertidos en ciudadanos pasan a demandar ser partícipes en las tomas de decisiones de
2. MERINO, Mauricio. La Participación Ciudadana en la Democracia; Cuadernillos de Divulgación de la Cultura Democrática, Instituto Federal Electoral (IFE), México, 2002, p.17.
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asuntos públicos, influir en la planeación de las obras y expectativas públicas; es decir, no solo esperan recibir, exigen participar y ser tomados en cuenta en todo el proceso de cambio, acción o política pública que directa o indirectamente le afecte o interese.
De esta forma la acción del gobierno no se sujeta arbitrariamente al capricho de la autoridad, la democracia participativa ha obligado gradualmente a los gobiernos a proceder de acuerdo a las diversas demandas ciudadanas de quienes los eligieron para gobernar, y ha adquirido tanta relevancia que incluso se llega a evaluar el actuar del gobierno directamente con la satisfacción de demandas ciudadanas y los resultados emanados de la participación ciudadana.
Es entonces sustantiva la diferencia en materia de política de un Estado que dejó de tener súbditos y surgieron ciudadanos, entendidos como individuos con derechos y obligaciones que actúan en búsqueda de la justica y el bienestar público; y gobiernos que obligados a intervenir en asuntos públicos en colaboración con ciudadanos dejan poco a poco que la inspiración de su actuar se dé en base a capricho autoritario para transformarlo en políticas públicas con diseño e implementación apegadas a demandas ciudadanas.
La exigencia ciudadana se resume en inclusión en asuntos públicos, respuestas a sus demandas y resultados evaluados de conformidad a la congruencia entre petición ciudadana y actuar de gobierno.
Se puede afirmar que la participación ciudadana encarna el principio primero de la democracia: “el poder del pueblo”3 , y es que no hay mejor forma de manifestar el poder ciudadano si no es por medio de la participación que le permite expresar el rumbo deseado a su gobierno, sus necesidades, demandas y aspiraciones. Debido a tales argumentos se puede decir que sin participación ciudadana simplemente no hay democracia.
3. Ibídem.
12 1.1 La participación ciudadana
Diversos conceptos sobre la participación ciudadana intentan reflejar las vastas características y bondades de dicha actividad. La palabra participación refleja el involucramiento en algo y por su parte el ciudadano encarna la dicotomía entre derechos y obligaciones reconocidos y aceptados en un Estado que obtiene la sociedad civil al cumplimiento de diversos requerimientos.
Es así que la participación ciudadana se entiende con simplicidad como la movilización de intereses ciudadanos en los asuntos públicos de su conveniencia; cabe destacar que se trata de un derecho al que el ciudadano puede acceder sólo si el Estado le proporciona las herramientas y los caminos necesarios para ejercerla; ahora entonces se puede decir que la participación ciudadana:
Es un derecho debido a que el ciudadano decide participar o no de forma libre, y sin que por ello sea acreedor a castigo o sanción alguna, sin embargo se señala que poco a poco se ha transformado en un verdadero compromiso moral-social, ya que la participación social de un ciudadano se relaciona directamente con el grado de responsabilidad civil y calidad de ciudadana con la cuenta; lo anterior en medida en que el ciudadano toma la parte que le corresponde para elegir, demandar, solicitar, señalar y/o proponer ante las autoridades lo que le inconforma o requiere.
“De la ciudadanía se afirma que no consiste en la simple adquisición de un estatus legal, sino que la práctica comprometida de la participación en el ámbito de lo público o político. En este sentido, no es algo dado, sino algo que se adopta, se conquista, se
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adquiere; es decir, que la ciudadanía implica una decisión del individuo para ejercer la participación en un sistema político y en una sociedad específica”4
La forma de gobierno democrática se basa fundamentalmente en otorgar el poder al ciudadano para gobernarse así mismo, lo que entendemos como soberanía, sin embargo, la diversidad en calidad o nivel democrático de cada Estado radica en las herramientas y mecanismos que ofrece el gobierno a los ciudadanos para manifestar sus intenciones públicas. En ausencia de índice o requisitos mínimos en la materia, cada democracia otorga a su conveniencia e interés el grado o apertura de participación a sus gobernados.
En medida de que los Gobiernos proporcionen a sus ciudadanos más herramientas para que manifiesten sus deseos, necesidades y demandas, motivarán la participación e involucramiento de éstos en asuntos de orden público, generando así, una dinámica de trabajo en la que el ciudadano se beneficiará con acciones y políticas de gobierno acorde a sus deseos, y la misma autoridad obtendrá su gran recompensa empapándose de legitimidad política en su rol de proveedor. Es entonces, la participación ciudadana una simbiosis o un negocio ganar-ganar.
Sin embargo, cabe resaltar que el simple hecho de preguntar a la ciudadanía o escuchar sus deseos o demandas, no es suficiente. Se trata del primer paso y el más importante, no obstante, se puede convertir en navaja de doble filo al no darle cabal cumplimiento, se pensará ahora que se trata de un espejismo, engaños de la autoridad y que los deseos y necesidades sólo fueron escuchados, mas no atendidas como se prometió. En este escenario, las autoridades y su desempeño caerán en picada en su legitimidad política y credibilidad, derrotados por una participación ciudadana mal manejada.
4. NOHLEN, Dieter; “Ampliación de la participación política y reducción del abstencionismo: ejes de una cultura democrática y una nueva ciudadanía para el siglo XXI”; XVII Conferencia Protocolo de Tikal, San José, Costa Rica, 24 de septiembre de 2003, p.11.
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Es la participación ciudadana un nicho de oportunidad, en la que las autoridades lograrán simpatías y apoyos, incluso de aquellos, que en su momento no votaron para que llegaran al poder, es sin duda un tema que irá tomando mayor fuerza y relevancia en la vida pública y política de México, Latinoamérica y el resto del mundo; pero sobre todo, es un área que tiende a fortalecerse y consolidarse al pasar del tiempo, en el que el ciudadano será el más beneficiado al involucrarse y formar parte de las soluciones de los males, problemáticas y carencias públicas que le aquejan.
La democracia participativa tendría que entenderse como un elemento adjunto de
la democracia representativa, esto significa que al ejecutarse acciones como las elecciones libres y universales, se podrían llevar a cabo consultas ciudadanas incluso en el mismo instante en el que se ejecuta la democracia representativa, como por ejemplo cuando se eligen representantes populares y también se decide sobre la derogación de una norma, dicho ejemplo nos muestra cómo ambos dispositivos pueden aplicarse de manera aparejada, aunque por vías separadas, y que a final de cuentas operan bajo el principio universal de que los ciudadanos son quienes tienen el supremo poder de decidir su suerte por medio de la elección que hagan en la democracia representativa o participativa. Para robustecer mi comentario presento el siguiente razonamiento:
“…Una mayor participación ciudadana, lejos de cuestionar las instituciones, deviene a fortalecerlas porque supone introducir un elemento de aproximación entre los ciudadanos y sus representantes a través de la interacción, el intercambio de ideas, la concertación entre los sujetos participantes y los poderes públicos en el proceso de adopción o de evaluación de las decisiones públicas. El círculo de la participación ciudadana debe entenderse como
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un elemento complementario de la Democracia representativa y no como una alternativa a la misma…”5
En los países que se precien de tener democracias representativas modernas, han
tenido que modificar sus conceptos de democracia, que sólo se limitaba a la simple emisión del voto de los ciudadanos para escoger a sus gobiernos; tuvieron que agregar en sus sistemas políticos cualquier figura relacionada con la democracia participativa. Dichos cambios generalmente han ocurrido por la presión social más que por la voluntad de sus gobernantes. Los ciudadanos manifiestan su descontento con sus gobernantes mediante el abstencionismo en elecciones, la desconfianza social a las instituciones, la desatención de las autoridades, la corrupción, impunidad de servidores públicos.6 Todo lo anterior puede llevar a una sociedad a un estallido social por tantas injusticias y desigualdad. Así, el implementar y poner al alcance herramientas de participación ciudadana directa mediante las que los habitantes de una localidad puedan opinar y ser parte en la toma de decisiones, puede ser un catalizador del descontento social y paliar inconformidades, así como ayudar a legitimar el actuar de los gobernantes en turno.
Ahora bien, a las sociedades modernas les ha quedado claro que las democracias representativas contemporáneas no garantizan los intereses de las mayorías en los procesos de toma decisiones, pues es la democracia representativa la que ha servido para que los políticos tengan la capacidad de concentrar demasiado poder y marginar a la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones. En ese sentido, la representatividad sólo ha servido para que se instauren sistemas políticos híbridos, que muestran un rostro
5. REYES PÉREZ ALBERDI, Maria; “Democracia Representativa y Participación Ciudadana en España”; en: Federalismi.it, Roma, 10/2014; p. 2.
6. CASAS, Ernesto; “Representación política y participación ciudadana en las democracias”; en: Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, vol. LI, núm. 205, enero-abril, 2009; Universidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México; p. 60. Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42112421004
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democrático que en teoría limitan la concentración de poder, pero que a su vez en su actuar están llenos de costumbres y prácticas autoritarias del pasado.7 Lo anterior ha servido para que partidos políticos o seudo-líderes con tintes autoritarios, se perpetúen en el poder, amparados en la democracia representativa y quizá presumiendo que existen en sus legislaciones dispositivos de democracia participativa, aunque en la práctica son letra muerta por lo complejidad para su ejecución.
1.2 Poder a los ciudadanos
El término empoderamiento es la traducción literal de la palabra en inglés empowerment, que se traduce en capacitar, dar poder y autocontrol. Dicho término ha cobrado relevancia en el tema de la participación ciudadana debido a sus diversos significados que se relacionan con la adquisición de un fortalecimiento, control, poder propio, auto-confianza, capacidad para luchar por los derechos, y tomar decisiones de forma libre, sin presión y con absoluta convicción de formar parte de un todo que requiere de la suma de esfuerzos para el logro de su objetivos.
De esta forma, el ciudadano que cuenta con la voluntad de mostrarse participativo, siente que al formar parte de un todo, tienen en sí mismo el poder, el derecho y el compromiso de manifestar soluciones y propuestas. En un estricto apego al significado de empoderamiento, el gobierno confiere a los ciudadanos el sentimiento de ser dueños de su propio trabajo, su localidad y su bienestar.
Cabe destacar que el empoderamiento es una ficha clave en reingenierías, cambios y evoluciones a nivel público e incluso empresarial; es una herramienta de la calidad total en los modelos de mejora continua e involucramiento de líderes y subordinados en el trabajo de
7. MONTESINOS, Rafael; “La participación ciudadana en la modernidad democrática mexicana”; en: El Cotidiano, vol. 20, núm. 128, noviembre-diciembre, 2004; Universidad Autónoma Metropolitana - Unidad Azcapotzalco, Ciudad de México, pp. 93-104. Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=32512812
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desarrollo entre todos, cada uno desde su trinchera aportando lo que le es posible para un único fin, que puede ser el crecimiento, desarrollo, consolidación, bienestar y/o optimización.
La democracia, participación ciudadana y el empoderamiento ciudadano se relacionan estrechamente y se complementan, y son sistemas o herramientas que están en la actualidad y son una realidad gracias a la lucha ciudadana, son parte de resultados de protestas, demandas, inconformidades, manifestaciones y reclamos ciudadanos.
Los gobernados no se conforman con ver la política desde afuera, desean ser parte de ella, de lo público, de lo que en origen les pertenece; es así que aquellos que han adquirido esa conciencia ciudadana deciden empoderarse, ya que la autoridad no puede obligar a ejercer dicho derecho, su papel y deber de fomentarlo, motivarlo, difundirlo y atenderlo (aunque agentes externos de cambio pueden crear un ambiente de apoyo, finalmente son los ciudadanos los que se empoderan así mismos).
“En un sentido amplio el empoderamiento es entendido como la expansión de la libertad de escoger y de actuar, significa aumentar la autoridad y el poder del individuo sobre los recursos y las decisiones que afectan su vida. El empoderamiento se relaciona primero y antes que nada, con el poder, cambiando las relaciones de poder a favor de aquellos que con anterioridad tenían escasa autoridad sobre sus propias vidas”.8
El empoderamiento también tiene relación con los conceptos de igualdad de oportunidades y justicia, en medida que intenta propiciar condiciones para un ejercicio y participación igualitaria; podemos afirmar que es el empoderamiento ciudadano es la antesala de la ciudadanización completa de los gobernados, ciudadanos que consientes de su poder, su fuerza y su determinación influyen de manera activa en la esfera pública, que a su vez da como resultado una democracia más incluyente y participativa.
8. PÉREZ FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Germán; Democracia, Ciudadanía y Justicia; Colección de cuadernillos de Divulgación sobre aspectos doctrinarios de la Justicia Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2004, p. 41.
18 1.3 Herramientas de participación ciudadana
Si bien la participación ciudadana es una forma de incidir en la esfera pública, ésta requiere de herramientas o mecanismos que aterricen y hagan posible las intervenciones ciudadanas, las mismas se encuentran definidas y delimitadas en la normatividad vigente. Se puede inferir que la participación ciudadana es parte integral de un conjunto: el del quehacer público. “Un mecanismo de participación es cualquier medio, herramienta o instrumento que permite que se desarrollen y realicen las prácticas participativas”.9
Para entender la evolución en el concepto diverso de democracia y el nivel de participación ciudadana de forma directa e indirecta, expliquemos las diferencias entre las diversas fases de la democracia y su evolución: “La democracia directa se refiere a una forma de gobierno en la cual "…el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del poder. Se trata de una democracia autogobernante. Esto significa que el pueblo, reunido en asamblea, delibera y decide en torno a los asuntos públicos…”10
En este modelo la participación política es indispensable para encaminar los asuntos públicos, sin embargo resulta bastante complicado deliberar en asamblea con una cantidad enorme de ciudadanos, lo que limita su aplicación en sociedades actuales.
Posteriormente se comienza a hablar de la democracia indirecta, en la cual por medio de ciudadanos que representan intereses de cierto grupo o determinada zona toman decisiones a nombre de sus representados; sin embargo, cuando este modelo no resulta suficiente para la satisfacción de los representados, comienza a erigirse un nuevo concepto: el de Democracia Semidirecta, la cual conserva la representatividad de gobernados, pero
9. PARÉS, Marc (coord.); Participación y calidad democrática. Evaluando las nuevas formas de Democracia Participativa, Editorial Ariel, Barcelona, 2009, p. 89.
10. PRUDD HOMME, Jean-Francois; Consulta Popular y Democracia Directa, Cuadernillos de Divulgación de la Cultura Democrática, Instituto Federal Electoral (IFE), México, 2002, p.7.
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rescata algunos mecanismos de participación directa, los mismos de forma general se conforman por el plebiscito, referéndum, iniciativa popular, revocación de mandato, consulta popular, entre otros.
Se trata de una variedad que complementa a la democracia representativa, porque supone la existencia previa del régimen representativo, al cual se suman los mecanismos de participación directa del pueblo en la toma de decisiones en temas y condiciones específicas.
Algunos aspectos benéficos que trae consigo la implementación de mecanismos de participación ciudadana directa, mucho más allá de lo que representa votar por los representantes, son:
- Permite la expresión directa de los participantes.
- Sensibiliza a representantes y autoridades ante la opinión pública y sus movilizaciones.
- Favorece un gobierno cercano a sus ciudadanos. - Incentiva la participación ciudadana.
- Incrementa el sentimiento de ciudadano comprometido con los asuntos públicos. - Permiten reflejar el sentir del ciudadano en las políticas públicas.
1.4 Antecedentes de la participación ciudadana en México
La democracia en América Latina, y por ende en México, avanza lentamente pero de manera constante; la apertura de los gobiernos de los tres órdenes a la participación ciudadana avanza conforme la sociedad lo demanda y los gobiernos obtienen beneficios de la misma (entre más exigente se muestren los ciudadanos, más vastas serán sus
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expectativas y demandas respecto de la democracia y mayor será el grado de intervención en el manejo de los asuntos públicos).
En México, como en el resto de las democracias, surgieron inconformidades por parte de los gobernados en el sentido de que sus representantes no encaminaban la política y la administración pública como ellos deseaban. Es entonces que surge la necesidad de crear una esfera en la que los ciudadanos de forma directa mostraran su inconformidad y exigieran atención a sus demandas, dando como origen la formalización de grupos de interesados que adoptaron diversas categorías de asociaciones y organizaciones de participación social.
De acuerdo a Iván Escobar: “Entre las causas de esta crisis se pueden mencionar: el incumplimiento por parte del gobierno de los principios de igualdad y libertad; el desprestigio de la clase política causada por la imposición de intereses personales o de grupo; el aumento de congresos desvinculados de la ciudadanía que los eligió; la existencia de grupos oligárquicos; la falta de representatividad de los partidos políticos; el dominio total de la vida política por parte de partidos políticos cerrados y que no practican la democracia interna; el predominio de la política mercadotécnica y un Estado debilitado ante los efectos de la globalización”.11
En un plano nacional, México ha avanzado en materia de participación ciudadana y protección de los derechos democráticos, los ha materializado en su Constitución Política y han sido resultado de eventos y demandas diversas; a continuación se expresa una cronología que de acuerdo al archivo de la Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados señalan de los más destacados que transformaron la relación gobierno y ciudadanos.
11. ESCOBAR, Iván; “El sistema representativo y la democracia semidirecta”, en: Sistema representativo y democracia semidirecta, Hugo Concha Cantú (coord.); UNAM, México, 2002, p.136.
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“Las primeras referencias en México de consultas a la ciudadanía sobre decisiones de gobierno se remontan al plebiscito realizado en marzo de 1824”,12
que dio como resultado la incorporación de Chiapas a la Federación, y la Convocatoria del 14 de agosto de1867, en la cual Benito Juárez propuso que el Poder Legislativo se depositara en dos Cámaras, que el Ejecutivo contara con la facultad de veto suspensivo a las resoluciones del Legislativo, además de establecer mecanismos de sustitución provisional del Presidente de la República, entre otras.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 puede considerarse otro gran avance en materia de participación ciudadana, ya que en su artículo 5° estableció por primera vez el concepto de derechos políticos, esto es, hizo referencia por primera vez al derecho de los ciudadanos a votar y ser votados. De igual forma, el artículo 39 estableció que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo; que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. No obstante, en el artículo 41 reguló que esta soberanía sólo puede ejercerse por los Poderes de la Unión, lo cual limitó el poder de los ciudadanos.
La Ley para elecciones de poderes federales del 2 de julio de 1918 introdujo la “no reelección, sufragio efectivo, elección directa y libertad de participación política con la universalidad del sufragio”. Sin embargo, sólo consideró como ciudadanos a los hombres mayores de 21 años, si eran solteros, y de 18 años si eran casados, por lo que no se respetó cabalmente el concepto de universalidad.
El 17 de octubre de 1953, por decreto del Congreso, las mujeres mayores de edad obtuvieron el carácter de ciudadanas, y de igual forma, el derecho a votar. Pero, al igual que
12. Archivo de la Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados; "Antecedentes", en: Participación Ciudadana, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública [Actualización: 23 de marzo de 2006], vínculo:
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la anterior reforma, ésta también tuvo sus limitaciones: las mujeres sólo podían ejercer el voto en el nivel municipal, por una reforma previa del 115 constitucional, esto en 1947. En 1954 se reformó la Ley Electoral Federal, para introducir en toda forma el derecho de la mujer a votar y ser votada.
Un factor importante para el impulso de la participación ciudadana fueron los movimientos sociales de los años sesenta. Por ejemplo, como consecuencia de los movimientos estudiantiles del año de 1968 en diversas partes del mundo, se crearon organizaciones que “convierten en fuerza política valores e intereses sobre asuntos concretos que se hallan en vías de transformación.”13
Conocidas ahora como organizaciones de la sociedad civil (OSC), persiguen fines que, al ser demasiado universales o particulares en sus objetivos, escapan a postulados ideológicos de un partido.
Por su parte, la participación ciudadana dio otro gran paso con la publicación, el 9 de febrero de 2004, de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, en la cual se establecen, como bien dice su nombre, medidas, mecanismos, instrumentos para fomentar la participación de las OSC, definiendo los derechos y obligaciones de éstas, y para lo cual se definen las facultades de los organismos para darle cumplimiento a lo anterior.
Otro evento que fue un parteaguas de la participación ciudadana de los mexicanos, en forma de consulta, se debe a las discusiones que rodearon a las propuestas para la Reforma del Estado en el año de 1996,14 discusión que por cierto, en el 2012 aún no cuajó ni se deliberó en todas las materias que requieren de una reforma estructural.
De entonces hasta la fecha, las consultas populares han sido constantes en asuntos de gran impacto para el país, el estado y el municipio; legitima las decisiones y actos de
13. Comisión de Participación Ciudadana; Memoria de la Consulta Nacional sobre Participación Ciudadana, Cámara de Diputados, México, diciembre de 1996.
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gobierno antes de iniciarlas, por lo que de alguna forma garantiza el éxito y aceptación de las mismas.
1.5 Mecanismos de participación ciudadana
La participación ciudadana se puede entender como un mecanismo compuesto por un conjunto de partes de una maquina en su disposición adecuada. Esa máquina es la democracia y las partes son los medios mediante los cuales los ciudadanos participan. Los mecanismos de participación ciudadana son procesos mediante los cuales los ciudadanos pueden participar activamente en la vida política. A continuación describiré algunos de ellos, los cuales se pudieran considerar como básicos o elementales.
1.5.1 Iniciativa popular
La iniciativa popular es una forma de participación directa. Es un mecanismo de participación ciudadana que consiste en poner al alcance de los individuos de la población de un país, la posibilidad de tomar parte, de manera activa, en la vida política nacional. Es un derecho reconocido en la ley, del que no se necesita de la dependencia de la democracia representativa.15 En teoría, este factor favorece que personas de todos los sectores puedan involucrarse de un manera plena en la democracia, la cual se volverá directa, empero concurren muchos requisitos antepuestos que deben desempeñar una sociedad para poder llevar a cabo este ideal como se proyecta en la teoría.
A primera vista, esta idea parece genial, es decir, personas comunes, como cualquier ciudadano capaz de aportar importantes segmentos al sistema de derecho es algo que debe de celebrarse, incluso gozarse, sin embargo, las cosas parecen no ser tan perfectas cuando
15. SÁNCHEZ, Zulima; “La iniciativa popular: una figura importante para una nueva ciudadanía”; en: Activitat Parlamentaria, núm. 11, Catalunya, 2007; p. 37.
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uno se cuestiona: ¿Qué tipo de personas? Es decir, sabemos que la población es una diversidad incuantificable, la misma realidad social ha puesto esto en un tema un tanto ineficaz.
Considero totalmente que las funciones de cada persona deben y están asignadas de acuerdo a su capacidad, intelecto e incluso experiencia, la preparación que tuvo y estuvo encaminada y dedicada hacia un fin en donde volcará todo lo que se ha adquirido: el quehacer de un legislador o de cualquier profesión no es algo que deba tomarse a la ligera, sin embargo, sus decisiones son algo que compete a todos los administrados; cualquier factor relacionado con la administración pública debe interesar a toda población, ya que regula nuestras vidas, por lo que se han creado este tipo de “negociaciones” para llegar a un común acuerdo.
Hemos de recordar que lo que se busca con estos mecanismos es simplemente fomentar las iniciativas, lo que no quiere decir que lo que se desee por las masas, será ley al día siguiente, cualquiera que sepa sobre el proceso legislativo podría concluir ello. Por lo cual, le quita validez al argumento de discernir entre los ciudadanos que puedan o no participar en las propuestas.
Atendiendo a la realidad social actual, se entiende que lo que busca con la iniciativa popular, en un momento dado, es fomentar la igualdad entre ciudadanos, que la población no resienta que se ha estado aislando su derecho de formar parte del “equipo” que transforma su país, sus derechos y sus incertidumbres. Se debe buscar un eficaz establecimiento positivo para poder así tener como base algo estable que funcione con la realidad actual.
25 1.5.2 Plebiscito
Es un mecanismo cuya función es aceptar o rechazar una propuesta en relación a temas de la soberanía, es la decisión que se toma en votación general y ésta sirve para legitimar o desechar alguna proposición. Este mecanismo también es de suma trascendencia debido a que se consulta a la población en general de los principales cambios que se tienen pensado realizar. Eso puede considerarse un acto de legitimación. La Real Academia de la Lengua Española nos define de la siguiente manera la palabra legitimar: “Probar o justificar la verdad de algo o la calidad de alguien o algo conforme a las leyes, es decir que hace válida una decisión gubernamental”.
La respuesta concreta a la pregunta formulada en el plebiscito es negativa o positiva, lo cual desvirtúa en cierto grado este mecanismo porque el ciudadano se encuentra limitado acerca de lo que va a votar, también de esta manera para aquellos ciudadanos que no conocen del tema, únicamente los anima a votar al azar, por lo que los resultados no serían muy confiables.
1.5.3 Referéndum
El referéndum es la acción de someter algún acto importante del gobierno a la aprobación pública por medio de votación. Es un procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular leyes o actos administrativos cuya ratificación la tenga que hacer el pueblo soberano. Es un proceso de aceptación o no de una ley, así como su modificación o abrogación; esto es conocido como democracia directa. Esta figura resulta coercitiva para las autoridades y su fin es la decisión de los ciudadanos para someter a votación la vigencia de una ley.16 Es recomendable que este mecanismo sea sobre leyes que no utilicen muchos tecnicismos o muy especializadas debido a la complejidad de la materia sobre la que verse,
16. SOBRADO GONZÁLEZ, Luis Antonio; “Primera experiencia de referéndum en Costa Rica: regulación y alcances”; en: Revista de Derecho Electoral, núm. 4, San José, Costa Rica, segundo semestre, 2007; p. 6.
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ya que en caso contrario esto atraería que la decisión que emitiese el pueblo no fuera del todo concreta, sería como poner en otro idioma que no comprende una persona en una boleta electoral. La falta de capacitación del ciudadano es un problema para los países de altos índices de analfabetismo.
1.5.4 Revocación de mandato
Este mecanismo consiste en retirar de su cargo a un servidor público que fue electo por el pueblo y que no cumplió con las funciones que le corresponden o que ha actuado en contra de los intereses del pueblo. Al menos en teoría, es una figura extraordinaria debido a que es un castigo hacia aquellos servidores públicos que no cumplen con su trabajo. Sucedo como con un empleado común: si no cumple con su trabajo, o realiza hechos que perjudiquen a la empresa, de inmediato es despedido, porque se considera que es una carga económica y un peligro para la empresa. Así mismo, sucede desde que un servidor público, mediante las elecciones y con una mayoría relativa o calificada, se elige y se pone la confianza en un servidor público para que funja como representante del pueblo, y si éste no cumple con las metas establecidas, quiere decir que no es capaz de desempeñar ese cargo que le fue confiado por la población, por lo que habrá que elegir a alguien más capaz.17
Pero esta figura tiene sus desventajas, ya que la lucha por el poder es constante y quien resultare ganador en un proceso electoral se podrá enfrentar con la oposición únicamente con fines partidistas o de poder, lo cual, aunque éste lleve a cabo bien su trabajo pueda resultar destituido por la oposición. Pero esto no pasaría si la gente estuviera educada para tomar este tipo de decisiones.
En algunos países, las malas decisiones tomadas podrían causar inestabilidad y consecuencias económicas y sociales en el país por falta de estabilidad política, pero es un
17. GARCÍA CAMPOS, Alán; “La revocación de mandato: un breve acercamiento teórico”; en: Quid Iuris, vol. 1, Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, 2005;p. 26.
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medio que los ciudadanos tienen para presionar el trabajo de sus servidores públicos que se sostienen con los impuestos de la nación. México sería un claro ejemplo donde la revocación de mandato significaría una herramienta útil, ya que históricamente se ha permitido que muchos gobernantes ineptos e incapaces de conducirse con responsabilidad en su cargo, continúen en el poder.
1.5.5 Presupuesto participativo
El presupuesto participativo es el proceso de consulta ciudadana de forma abierta y universal en la que el gobierno invita a los ciudadanos a exponer las necesidades y prioridades de sus colonias o zonas; les permiten decidir entre varias obras o políticas públicas que representan gasto, en algunos casos, la apertura de la consulta permite el diseño de las partidas de gasto de gobierno.
Con el afán de profundizar y fortalecer las democracias, los presupuestos participativos surgen como un mecanismo novedoso del que se puede decir con simplicidad que es la herramienta en la que el pueblo decide en lo que gastará su gobierno. De acuerdo a Ernesto Ganuza:
“Los presupuestos participativos permiten implementar un proceso participativo que tiene en cuenta el carácter activo de la ciudadanía, en su componente relacional, en tanto en cuanto posibilita hacer de la participación algo más que una simple consulta y algo más que una mera operación asistencial y clientelar. Lo que pueda significar un papel activo lo podemos resumir como aquella imagen que mira al ciudadano no tanto desde sus necesidades a cubrir, como a partir de su capacidad para pensar y reflexionar sobre sus
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necesidades y, por tanto, teniendo en cuenta su particular condición para pensar y decidir acerca de lo que pasa a su alrededor”.18
El presupuesto participativo es un espacio público en el cual el gobierno y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo empatar las prioridades de los ciudadanos con la agenda de políticas públicas. Se trata de un mecanismo de democracia participativa en la gestión pública, que tiene como objetivo central generar procesos e instancias de participación ciudadana en el establecimiento de prioridades presupuestarias, por medio de debates y consultas, los habitantes de una ciudad se acercan y forman parte del proceso de planeación del presupuesto público y lo hacen expresando sus necesidades y sus prioridades. El gobierno paulatinamente va incluyendo las prioridades de los habitantes en el presupuesto para que parte del dinero se destine exclusivamente a satisfacer las necesidades que los mismos ciudadanos manifestaron como más importantes. Por lo anterior, el presupuesto participativo es aquél que incluye las preferencias de los ciudadanos.19
1.5.6 Ventajas del presupuesto participativo a nivel municipal
El presupuesto participativo a nivel municipal garantiza:
- La promoción del debate y la participación de los habitantes del municipio en el proceso de toma de decisiones y el control de la gestión pública de las ciudades.
- La promoción del desarrollo humano y económico equilibrado, que evite y compense las desigualdades en zonas de la ciudad o el municipio.
- El acceso a la información oportuna, previa, precisa, completa y clara.
18. GANUZA FERNÁNDEZ, Ernesto; “Presupuestos Participativos y Asociacionismo”, [s. l. ed.], 2007, pp. 12-13. Consultado en:
http://www.presupuestosparticipativos.com/files/5600-1125-fichero/4.-Presupuestos_Participativos_y_Asociacionismo_(Ernesto_Ganuza).pdf
19. Gobierno del Distrito Federal, Secretaría de Finanzas; Presupuesto Ciudadano, México, DF, vínculo consultado:
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- Se debe garantizar la difusión de la convocatoria y de la metodología del proceso y de los resultados obtenidos en el presupuesto participativo.
- La autonomía y pluralidad de los mecanismos de participación. - La flexibilidad de los procedimientos.
Deben ser objetivos del presupuesto participativo: - Fijar metas presupuestarias.
- Fijar prioridades de asignación de recursos. - Fijar prioridades de la inversión pública.
- Realizar el seguimiento y control de la ejecución del presupuesto. - Promover la gestión asociada y la autogestión de la comunidad.
- Intervenir en el cálculo de los recursos de los municipios establecidos en la legislación.
- Elevar propuestas para la planificación estratégica de los municipios.
Pueden participar:
1) Todos aquellos contribuyentes que paguen puntualmente el impuesto a la propiedad inmobiliaria llamado predial; aunque tendrían que ser todos los habitantes
mayores de 18 años domiciliados que viven en el municipio o ciudad respectiva. 2) Entidades vecinales, no gubernamentales, redes y toda otra forma de
organización con residencia en el municipio o ciudad o que ejerza actividades comprobadas en el mismo.
3) El Consejo Consultivo previsto en las legislaciones correspondientes. 4) Representantes jerárquicos del gobierno en cuestión.
Los votos por persona se computarán según el registro de la dirección de finanzas, donde se paga dicho impuesto.
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Se puede resumir del presupuesto participativo que:
- Es un ejercicio de democracia directa novedoso y de rápida ampliación a diversos países del mundo.
- Es una herramienta que fortalece la coparticipación entre ciudadanos y gobierno, en la que se escuchan y atienden las prioridades de la sociedad, mejorando sus niveles de calidad de vida.
- Otorga el papel y la posibilidad al ciudadano de no limitarse a ser sólo demandante, sino reconociendo su capacidad de análisis, se le permite ser parte de las soluciones a problemas y carencias de su territorio.
- Permite al gobierno ejercer los recursos en obras y políticas públicas aceptadas por los vecinos, debido a que ellos mismos las han solicitado.
Al respecto considero que la aprobación de los presupuestos municipales, que evidentemente tienen que pasar por la aprobación del pleno del ayuntamiento respectivo, con la mayoría o los votos que señale la legislación aplicable, pero en el supuesto de que no sea aprobado por el pleno o no alcance los votos requeridos, entonces un presidente municipal podría recurrir a la confianza de los ciudadanos por medio de una consulta popular.20 Éstos pueden hacerle observaciones al presupuesto y avalar el mismo para su posterior aprobación.21
20. GALÁN GALÁN, Alfredo, y Pau Panadés Jorda; “La aprobación de los presupuestos municipales sin participación ciudadana: de la cuestión de confianza a la atribución de la competencia de la Junta de Gobierno”; en: Cuadernos de Derecho Local, núm. 36, Fundación Democracia y Gobierno Local, España, octubre-2014; pp. 49-50.
31 1.6 Algunos antecedentes de los mecanismos de participación ciudadana
Los mecanismos de participación ciudadana han tenido una larga historia en los diferentes países del mundo, en especial en su cuna de nacimiento: Europa. Estos mecanismos se han encontrado plasmados en diversas constituciones, y muchos países ya los han ido adoptando para la aplicación dentro de su territorio. En consecuencia estos fueron creados como resultado de que el gobierno ha buscado que sus decisiones sean legitimadas por el pueblo, así como las presiones sociales que han impulsado la aplicación de estos mecanismos. Los fines de estos mecanismos, en todos los países democráticos, es la creación de una democracia en la que el ciudadano funja como activo dentro de la vida política y que se involucre y comprometa con su país en calidad de ciudadano responsable e informado que lo motivará a tomar una decisión de carácter trascendental para el Estado.
En Francia podríamos encontrar el antecedente más remoto con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en su artículo 6º, que establece: La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboración, personalmente o por medio de sus representantes. Debe ser la misma para todos, ya sea que proteja o que sancione. Como todos los ciudadanos son iguales ante ella, todos son igualmente admisibles en toda dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus talentos. Aquí encontramos que ya se plasman los principios de la Revolución Francesa: “Liberté, Égualité, Fraternité”. La igualdad ante la ley es de los principios más importantes y transcendentales.22
Suiza es el país europeo que por excelencia aplica estos modelos de participación ciudadana: una nación muy avanzada en estos aspectos, y concretamente con su utilización
22. Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, 1789; Derechos Humanos. Órgano Informativo de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México, sección: Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, número 30, Toluca, México, abril de 1998. Vínculo:
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en su vida democrática. La Confederación Helvética hace uso de los mecanismos de referéndum e iniciativa popular. De hecho son una actividad demasiado cotidiana, por cualquier asunto de interés general se hace una consulta ciudadana. La situación general de Suiza es la siguiente: tiene una población de 7’870,134 de habitantes, presenta un índice de desarrollo humano de 0.903 que es considerado muy alto. Cuenta con una tasa de alfabetización del 99.00%. Desde 1874 se implementó el referéndum legislativo y en 1891 la iniciativa popular (en México fue hasta 2012 cuando estas decisiones se plasmaron en la Constitución). El ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana en Suiza fue puliéndose e implementándose lentamente hasta que se convirtió en un hábito de vida de los suizos, la mayoría de las decisiones son rectificadas o rechazadas por los ciudadanos, es una nación en la que se consulta al ciudadano muy a menudo, pueden ser hasta siete veces al año. Para la iniciativa popular se deben de presentar un mínimo de 100,000 ciudadanos interesados respaldando dicha propuesta, la cual se somete a votación y debe de obtener por lo mínimo el doble de los votos con la que fue presentada para que sea vinculante.
En el caso de las reformas constitucionales, deben pasar por un referéndum obligatorio para que éstas puedan ser aprobadas o rechazadas por el pueblo. Para esto, ningún cantón tiene el derecho de veto ante las decisiones colectivas. En el federalismo suizo, para que las decisiones tomadas por el gobierno y el Parlamento vayan orientadas hacia el beneficio de la colectividad, siempre deben contar todas las decisiones con la opinión de la población. El ejercicio de estos mecanismos en Suiza ya es un hábito. Se han presentado 522 votaciones populares hasta el 2006. Consideremos que Suiza posee, al 2011, una población total de 7 870 134 habitantes, lo que correspondería aproximadamente a la población total del Distrito Federal, en México, es decir que la Confederación Helvética tiene aproximadamente la misma población que actualmente habita en el Distrito Federal, lo
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cual permite un mejor control de sus políticas y una excelente participación por parte de los ciudadanos, que tienen la capacidad para participar. También, 100,000 ciudadanos pueden solicitar la revisión total de la constitución, logrando que la democracia sea una forma de Estado. Una de las últimas consultas mediante referéndum fue la posibilidad que se abría a los ciudadanos para decidir sobre el aumento de vacaciones pagadas de cuatro a seis semanas, lo cual fue rechazado por la mayoría de la población. Otra fue la de dejar de fumar en espacios cerrados, que también fue rechazada por la población con una negativa del 66% de la población. Los cien mil habitantes representan el 1.27% de la población total.
Otro ejemplo que mencionaré es Canadá. A través de su historia se han realizado diferentes consultas, una de las más relevantes y trascendentales es la que se realizó para determinar si se separaba Quebec de Canadá quedando de manera impresionante muy empatadas las decisiones: por el “Sí” el 49.42% y por el “No” el 50.58 %.
Argentina tiene implementados los mecanismos desde 1994 en su constitución, limitándose a iniciativa y consultas populares. Las iniciativas se presentan ante la Cámara de Diputados, los cuales la dan seguimiento y la someten a la voluntad popular. Se exige un porcentaje de 1.5% mínimo de ciudadanos que respalden la iniciativa.
En el caso de Brasil, la idea democrática es lograr tener una democracia representativa y participativa, sin descuidar el poder que se otorga a los representantes elegidos. La iniciativa popular debe ser presentada por un mínimo de 1% de los ciudadanos. En Cuba la participación ciudadana está establecida en la propia constitución, en la que se debe realizar de manera directa o a través de los representantes. La manera más directa en que manifiestan su voluntad política es mediante las reuniones municipales.
Por lo que comprendemos que estas prácticas se han ido globalizando: en Europa con verdaderas prácticas, y en América Latina apenas está dando resultados. La mayoría de
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los países tienden a implementar estos mecanismos para dar legalidad a la administración que corresponda, así como las decisiones que tomen.
1.7 Distintas formas de participación en Latinoamérica
Durante la última década en América Latina, hemos observado claramente el triunfo del modelo de la democracia participativa que se ha sustituido progresivamente al modelo tradicional de la democracia representativa. Sin embargo, parece que los nuevos mecanismos políticos de participación popular introducidos en algunos países andinos no han permitido realmente acercar los gobernados a los gobernantes y darles más legitimidad a esos regímenes políticos.
Podemos definir una nueva forma de participación política como un nuevo modo de relacionar el Estado con sus ciudadanos. Definimos un movimiento social como una forma de acción colectiva que busca desafiar a las élites por medio de movilizaciones masivas con un impacto significativo sobre la esfera política.
En las últimas décadas, muchos Estados latinoamericanos se han visto obligados a redefinir su forma de regular a la sociedad y su manera de intervenir en el mercado y en la economía. El Estado ha tenido que adaptarse a un contexto internacional cada vez más dominado por actores privados y particularmente por actores económicos transnacionales. En ese contexto global de pérdida de legitimidad del Estado, su estrategia ha sido de tratar de inyectar cada vez más participación popular en la toma de decisiones públicas. Así que una nueva forma de relación más horizontal ha nacido entre el ciudadano y el Estado, y que poco a poco, el modelo de la democracia participativa se ha sustituido al modelo tradicional de la democracia representativa.23
23. ROLLAND, Stellio; “Nuevas formas de participación política en América Latina”, en: Institut de recherche et débat sur la gouvernance, París, febrero de 2008, vínculo consultado: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-278.html
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Sin embargo, de manera general, el índice de participación ciudadana en Latinoamérica es relativamente bajo, en comparación con otras zonas del mundo. Se habla incluso de “ciudadanía de baja intensidad” para calificar a la situación latinoamericana en ciertos estudios del PNUD de 2004.
¿Cómo se ha podido generar esta situación de relativa deficiencia ciudadana en Latinoamérica? ¿Será por el alto nivel de pobreza y por qué buena parte de los latinoamericanos se sienten “fuera del sistema” socioeconómico? ¿En otros términos, esa deficiencia en el ejercicio del derecho de participación se explicaría por el alto nivel de desigualdades sociales –lo más importante en el mundo– y por la importante exclusión socioeconómica de sectores numerosos de la población?
Últimamente, en la mayoría de los países andinos, la crisis de legitimidad de la democracia y la crisis de los partidos políticos provocaron una gran desafección política por parte de la mayoría de los ciudadanos. Se plantearon las siguientes preguntas: ¿Cómo acercar los gobernantes a los gobernados? ¿Cómo hacer para que estos últimos participen a la toma de decisiones públicas?
Así se implementaron varios mecanismos políticos para tratar de introducir más participación popular, la cual permitiría en últimas reforzar la legitimidad del Estado y de sus dirigentes políticos. Consultas populares, sistema de revocatoria de los alcaldes en sectores pobres y rurales, consejos locales participativos, Asambleas Constituyentes: todos esos mecanismos tienen como objetivos la introducción de más participación política y la producción de un sujeto ciudadano nuevo que le dé más legitimidad al régimen político. ¿Fueron realmente eficaces esos mecanismos políticos? ¿Permitieron aumentar el grado de legitimidad de los gobiernos de los países andinos?
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Últimamente, uno de los mecanismos políticos encontrados en la región andina para generar más participación popular fue el de la Asamblea Constituyente. Ya en 1991, el gobierno de Colombia implementó la primera Asamblea Constituyente en la región andina; después, este mecanismo político fue implementado también en Venezuela (1998), en Bolivia (2006) y en el Ecuador (2007).
1.7.1 Bolivia: Participación y movimiento indígena
Durante los últimos meses en Bolivia, son múltiples las movilizaciones que ocurrieron en contra del desarrollo del mecanismo de la Asamblea Constituyente y en contra de las primeras leyes fundamentales que se presentaron ante esa misma Asamblea. Disturbios y enfrentamientos muy violentos ocurrieron entre partidarios de la Nueva Constitución -la mayoría de ellos miembros del partido Movimiento al Socialismo (MAS) y de las federaciones de cocaleros cercanas al presidente Evo Morales- y sus numerosos opositores que se pronunciaron en contra de esa reforma constitucional.
En más de seis departamentos de Bolivia (de los nueve que tiene el país en su totalidad), se crearon “comités cívicos” que se pronunciaron violentamente en contra de las reformas propuestas por la Asamblea Constituyente. Muchos de los opositores de esos departamentos se pronunciaron también a favor de una huelga general para protestar contra las reformas constitucionales impulsadas por el gobierno del presidente Evo Morales.
De la misma forma, el debate sobre la validez del mecanismo político de Asamblea Constituyente se plantea para la situación ecuatoriana. Y en el Ecuador también existe una división fuerte de la población frente a la cuestión de la Asamblea Constituyente, que se puede observar según un clivaje costa-sierra: la población de la costa está en su mayoría en contra del mecanismo político de Asamblea Constituyente cuando muchos pobladores de la sierra están a favor.
