argentina
El Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) con el apoyo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) realizó una Misión sobre la situación del derecho a la vivienda y a la tierra en la Argentina, entre el 25 de agosto y el 3 de septiembre de 2004, con el fin de producir este informe sobre problema del derecho a la vivienda y a la tierra en la zona metropolitana de Buenos Aires, así como el derecho al territorio de las comunidades indígenas en las provincias de Salta y Jujuy.
En este informe presenta la situación general de la vivienda y de la tierra en el país y sobre los derechos que protegen en la Constitución Nacional y en los tratados de derechos humanos. Se analiza el proceso de deterioro de las políticas de vivienda durante la década de los años 90 y se formula una evaluación crítica, a la luz de los estándares de derecho a la vivienda adecuada, de las políticas en vigencia, con enfoque en las de regularización de la tenencia de la tierra y las de facilitación de acceso a la vivienda. El informe se completa con un estudio de la situación del derecho al territorio de los pueblos indígenas en las provincias de Salta y Jujuy.
Finalmente, se proponen recomendaciones para el gobierno nacional y para las autoridades locales respeto de la promoción, protección y defensa del derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina.
El Centro de Derecho a la Vivienda y contra Desalojos (COHRE) es una organización independiente, internacional, no gubernamental de derechos humanos con su Secretaría Internacional en Ginebra, Suiza. COHRE emprende una variedad amplia de actividades que apoyan la realización completa del derecho a la vivienda para todas las personas, en todas partes del mundo. En este aspecto, COHRE hacer campañas en contra y se opone a los desalojos forzosos dondequiera que ocurran o se planeen, y trabaja activamente en todas las regiones del mundo. Además posee estatus consultivo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA). Vea: www.cohre.org
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DESAFÍOS PARA LA PROMOCIÓN DEL DERECHO
A LA VIVIENDA Y A LA TIERRA EN ARGENTINA
Informe Misión de Investigación, 2004.
argentina
El Derecho a la Vivienda en
© Copyright 2005
Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE), Ginebra, Suiza
El derecho a la Vivienda en Argentina.
ISBN: 92-95004-33-7
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Tabla de Contenido
Resumen Ejecutivo 5
Introducción 7
1 La situación actual de la vivienda urbana en la Argentina y
en el área metropolitana de Buenos Aires 10
1.1 La población del país y la predominancia urbana 10
1.2 La pobreza en la Argentina y su relación con la violación del derecho a la vivienda 11
1.3 El déficit habitacional 13
1.4 La situación de la tenencia de la tierra 16
1.5 Las modalidades de vivienda de los sectores más pobres en la Argentina 16
1.6 Los asentamientos irregulares 18
1.7 Villas, inquilinatos y pensiones en el área metropolitana de Buenos Aires 19
1.8 El acceso a los servicios públicos 19
2 El derecho a la vivienda, su historia y su actualidad 22
2.1 El derecho a la vivienda en el derecho internacional de los derechos humanos 22 2.1.1 Los compromisos internacionales de Argentina en materia de derecho
a la vivienda 25
2.2 La Protección del derecho a la vivienda en la Constitución Nacional de Argentina 26
2.2.1 Derecho de propiedad y función social 26
2.2.2 El derecho a la vivienda 27
2.3 La legislación federal de la Argentina en materia de vivienda 30
2.4 El derecho a la vivienda en el área metropolitana Buenos Aires 31
2.5 Leyes relevantes 32
2.5.1 De la Ciudad de Buenos Aires 32
2.5.2 De la Provincia de Buenos Aires 32
2.6 La regulación jurídica de la ocupación del suelo 33
2.6.1 Instrumentos nacionales de regularización dominial 34
2.6.2 Instrumentos de regularización de la provincia de Buenos Aires 35
2.7 Jurisprudencia 35
2.7.1 El caso Villa La Dulce 39
2.8 Ataque a defensores del Derecho a la Vivienda 40
3 Las políticas de vivienda en los últimos 20 años 41
4 Los planes que subsisten y las nuevas políticas de vivienda del Gobierno 49
4.1 La reinversión del gasto en vivienda a partir del segundo semestre de 2003 49
4.2 Las políticas de regularización y urbanización de barrios 50
4.2.1 Programas de regularización del Gobierno nacional 51
4.2.2 Programas de regularización de la provincia de Buenos Aires 56 4.2.3 Programas de regularización de la Ciudad de Buenos Aires 57
4.3 Los programas de construcción de vivienda e infraestructura 60
4.3.1 Programas federales 60
4.3.2 Programa de Autogestión para la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires 64 4.4 Un análisis preliminar de los nuevos programas desde una aproximación del derecho
humano a la vivienda adecuada 65
5 La situación del derecho al territorio de los pueblos originarios 67
5.1 Situación general 67
5.2 El marco jurídico de protección 71
5.2.1 El derecho a la tierra de las comunidades indígenas en la Constitución Nacional 71 5.2.2 El Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes 72
5.2.3 El Proyecto de Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria Indígena 74
5.3 Políticas Nacionales 75
5.3.1 El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas 75
5.3.2 La falta de una políticas de tierras 76
5.4 El acceso al territorio de las comunidades indígenas de las provincias de Jujuy y Salta 77
5.4.1 La situación en la provincia de Jujuy 77
5.4.2 Algunos casos en la provincia de Salta 81
6 Conclusiones y Recomendaciones 85
Anexos 92
Anexo I Villa La Cava 92
Anexo II Comentário General No 4 del Comite de Derechos Economicos,
Sociales y Culturales 99
Anexo III Comentário General No 7 del Comite de Derechos Economicos,
Sociales y Culturales 106
El Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) con el apoyo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) realizó una Misión sobre la situación del derecho a la vivienda y a la tierra en la Argentina, entre el 25 de agosto y el 3 de septiembre de 2004, con el fin de producir un informe que focalice el problema del derecho a la vivienda y a la tierra en la zona metropolitana de Buenos Aires, así como el derecho al territorio de las comunida-des indígenas en las provincias de Salta y Jujuy.1
Durante esos días se realizaron diferentes reuniones con comunidades en conflicto con el derecho a la tierra y a la vivienda en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el conurbano bonaerense, también con ONGs, universidades, especialistas y autoridades locales, provin-ciales y nacionales. COHRE se entrevistó con funcionarios de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno nacional, de la Secretaría de Derechos Humanos, del Programa ARRAIGO, del Programa de Emergencia Habitacional, con el Jefe de Gabinete de la Ciudad, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, diputados de la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados de la Nación, legisladores de la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, el Defensor y el Asesor Tutelar ante el Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, el ministro de Desarrollo Humano de la provincia de Buenos Aires y el intendente de la Municipalidad de San Isidro.
También se contactó a entidades especializadas en el problema de la vivienda desde una perspectiva de derechos humanos, como el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, el Secretariado de Entidades Autogestionarias (SEDECA), la Asociación Madre Tierra y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).
COHRE visitó algunas de las comunidades urbanas en conflicto por la violación de su dere-cho a la vivienda: la Comisión de Tierras de los vecinos de la villa La Cava en la localidad de San Isidro, los habitantes de Villa La Dulce, el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) y la Federación de Tierra y Vivienda (FTV) de la provincia de Buenos Aires.
Para relevar la situación del derecho a la tierra de los pueblos indígenas se realizaron entre-vistas con la Secretaría de Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y la presidenta de la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados de la Nación. En la provincia de Salta, se mantuvieron reuniones con la Secretaría de Derechos Humanos, el Instituto Provincial de Pueblos Indígenas (IPPIS), el presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados provincial, el Programa de Emergencia Habitacional y el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda (IPDUV). En
Resumen Ejecutivo
la provincia de Jujuy, con el Ministerio de Desarrollo Social, el Programa de Regularización de la Tierra de los Pueblos Indígenas (PRATPAJ) y el presidente de la Comisión de Relaciones Institucionales de la Cámara de Diputados provincial.
Además, COHRE y CELS visitaron las comunidades agrupadas en la Asociación de Comunidades Aborígenes Argentinas Lhaka Honhat (del pueblo wichi), Río Pilcomayo (Salta), de la provincia de Salt Asociación de Mujeres Indígenas Warmi, y al presidente de las Organizaciones Aborígenes de Yavi (Jujuy).
Durante la realización de la misión se pudo constatar que existen múltiples violaciones al derecho a la vivienda y a la tierra en la Argentina y que la información y los instrumentos para impedir estas violaciones no se utilizan o no se adecuan a la realidad que vive el país. En este informe se presenta información general sobre los indicadores que dan cuenta de la situación de la vivienda y de la tierra en el país. Luego se realiza un estudio sobre el derecho a la vivienda en la Constitución Nacional y en los tratados de derechos humanos firmados por Argentina, junto con un repaso de la legislación más relevante en el ámbito nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En un breve capítulo se hace un análisis del proceso de deterioro de las políticas de vivienda durante la década de los años 90 y más tarde, una presentación crítica, a la luz de los están-dares de derecho a la vivienda adecuada, de las políticas en vigencia, con enfoque en las de regularización de la tenencia de la tierra y las de facilitación de acceso a la vivienda.
El informe se completa con un estudio de la situación del derecho al territorio de los pueblos indígenas en las provincias de Salta y Jujuy.
Finalmente, se proponen recomendaciones para el gobierno nacional y para las autoridades locales respeto de la promoción, protección y defensa del derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina.
La conclusión del equipo de COHRE es que a pesar de las graves violaciones del derecho a la vivienda que se presentan en el país, el Gobierno nacional está en condiciones de afrontar cambios en su política, que permitan adecuar los programas actuales y las normas –muchas de ellas dictadas durante gobiernos militares– , por nuevos instrumentos y leyes que se adapten a los estándares internacionales de derecho a la vivienda y que garanticen una mejor calidad de vida para la población pobre.
Argentina es el segundo país más grande de América del Sur, y se ubica detrás de Brasil con una superficie continental de 2.791.810 km2 y una superficie total de 3.761.274 km2 (que incluye islas oceánicas y sector antártico). Su población ronda los 39.5 millones de habitan-tes, según estimaciones de 2005. El país está organizado institucionalmente como una repú-blica federal representativa y democrática constituida por 23 provincias, una Capital Federal autónoma (cuyos límites son los de la ciudad de Buenos Aires), el sector antártico reclama-do, islas Malvinas e Islas del Atlántico Sur.
El gobierno es ejercido a través de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El primero lo desempeña el Presidente de la Nación, elegido para un mandato de cuatro años. Posee amplias facultades, que incluyen la posibilidad de aprobar o vetar decisiones del Congreso. El segundo es el Congreso de la Nación, bicameral. La Cámara de Diputados consta de 254 miembros elegidos directamente. El Senado tiene 72 miembros elegidos por jurisdicciones provinciales, a razón de tres por provincia y tres por la Capital Federal. El tercero es el Poder Judicial, encabezado por la Corte Suprema de Justicia. Cada una de las 23 provincias tiene su propia Constitución y su organización institucional, con la división de los tres poderes y orden legal propio. La ciudad de Buenos Aires goza de un régimen especial de autonomía, con un estatuto jurídico similar al de las provincias.
A partir de 1985 comenzó un proceso de integración comercial con Brasil que culminó con la creación del Mercosur2 en 1991 y con la reciente Comunidad Sudamericana en 2004.3
Introducción
2 El Mercado Común del Sur o Mercosur es un bloque económico integrado por la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como miembros plenos. Su propósito es promover el libre intercambio y movimiento de bienes, personas y capital entre los países que lo conforman, así como avanzar haciauna mayor integración política y cultural entre los países miembros y asociados. El Mercosur se creó el 26 de marzo de 1991 por el Tratado de Asunción, vigente desde el 29 de noviembre de 1991. Instauró un régimen aduanero externo común y, desde 1999, una zona libre de aranceles entre sus integrantes. En los últimos años otros países se han incorporado en calidad de asociados: Bolivia (1996), Chile (1996), Perú (2004), Colombia (2004), Ecuador (2004) y Venezuela (2004), por medio de los Acuerdos de Complementación Económica. Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela integran la Comunidad Andina (CAN), bloque con el que el Mercosur firmará también un acuerdo comercial.
3 La Comunidad Sudamericana de Naciones es una comunidad política y económica entre los doce países sudamericanos, constituida el 8 de diciembre de 2004 en la ciudad de Cusco (Perú) durante la III Cumbre Sudamericana. Está integrada por los paísesde la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), los miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), junto con Chile, Guyana y Surinam. Entre sus objetivos se incluyen la concertación y coordinación política y diplomática de la región, y la convergencia entre el Mercosur, la Comunidad Andina y Chile en una zona de libre comercio; y la integración física, energética y de comunicaciones en América del Sur. Impulsado por la Iniciativa de Integración Regional Sudamericana (IIRSA), apunta a la armonización de políticas de desarrollo rural y agroalimentario; la transferencia de tecnología y de cooperación horizontal en todos los ámbitos de la ciencia, la educación y la cultura, y la creciente interacción entre empresas y sociedad civil en el proceso de integración.
La Constitución argentina, redactada por primera vez en 1853, es una de las que más perduran en el mundo, aun con los pequeños cambios introducidos desde 1860 y con la reforma de 1994. Sin embargo, la Constitución fue desconocida durante numerosas intervenciones guber-namentales de las Fuerzas Armadas, desde 1930 hasta 1983. La última dictadura militar, que tomó el poder de 1976 a 1983, cometió graves violaciones a los derechos humanos. Éstas fue-ron internacionalmente denunciadas, y juzgadas parcialmente en 1985. Desde 1983 la Argentina no ha vuelto a sufrir golpes militares, pero sí diferentes actos de presión para garan-tizar la impunidad de los crímenes de la última dictadura. Tales circunstancias generaron una gran conciencia pública acerca del respeto por los derechos humanos, pese a los intentos de impunidad alentados repetidamente desde 1986 con distintas leyes que determinaron la inte-rrupción de los juzgamientos, el cierre de investigaciones y el perdón de las penas.
Durante la década del 90 se implementaron una serie de reformas que tuvieron un impacto decisivo en la realidad económica y social del país. Las políticas apuntaron a estabilizar la moneda al anclar su valor en el del dólar norteamericano, priorizar el superávit fiscal y el pago de la deuda pública, privatizar las actividades productivas y servicios rentables que gestionaba el Estado, desregular las actividades económicas, flexibilizar y liberalizar las rela-ciones laborales, transnacionalizar empresas, y abrir abruptamente la economía a los flujos financieros del exterior.4
En diciembre de 2001 estalló una grave crisis social, política y económica en la Argentina. La explosión social que puso fin al régimen económico implantado durante los años 90 condi-cionó fuertemente la política que sobrevino en los últimos cuatro años. En quince días el país tuvo cinco presidentes, cayó en default financiero, abandonó la férrea política cambia-ria que sostenía desde 1991, y devaluó el peso. Todo ello en medio de una crisis marcada por un exagerado aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso, el crecimiento del desempleo y el subempleo a niveles alarmantes.
Si se analiza la evolución de la cantidad de individuos que cayeron al nivel de indigencia en los últimos años, se adquiere una idea del impacto violento de la crisis.5 Entre octubre de
2000 y mayo de 2002 la población que no podía acceder a una canasta básica de alimentos se duplicó, al pasar de 3.7 millones a 8.7 millones de personas (el 24.8% de la población), lo que implicó un incremento del 135% entre ambos extremos.6
Como resultado de la crisis económica, entre 2001 y 2002 se transformó la estructura social del área metropolitana de Buenos Aires y se incrementaron las tasas de indigencia y pobreza en el aglomerado del Gran Buenos Aires.
4 Fidel Carlos, ‘Orientación y particularidades de la política económica, social y habitacional en la Argentina. La década del 90’, en Beatriz Cuenya, Carlos Fidel e Hilda Herzer (Coords.), Fragmentos Sociales. Problemas Urbanos en la Argentina.(Argentina: Siglo Veintiuno Editores, 2004).
5 El concepto de “línea de indigencia” utilizado por el INDEC procura establecer si los hogares cuentan con ingresos suficientes para cubrir una canasta de alimentos básica, que satisfaga un umbral mínimo de necesidades energéticas y proteicas. De esta manera, los hogares que están por debajo de ese umbral o línea, se consideran indigentes.
Año Período Tasa de pobreza Tasa de indigencia
2000 Mayo 2000 29.7% 7.5%
Octubre 2000 28.9% 7.7%
2001 Mayo 2001 32.7% 10.3%
Octubre 2001 35.4% 12.2%
2002 Mayo 2002 49.7% 22.7%
Octubre 2002 54.3% 24.7%
Fuente: INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina). Encuesta Permanente de Hogares (EPH) puntual y continua (2000, 2001, 2002)
Estas circunstancias han tenido un alto impacto en el contexto del derecho a la vivienda, agravando una situación que se vino deteriorando durante la década del 90. Luego del pro-ceso de descentralización y desfinanciación de la política habitacional de finales de esos años, el nuevo gobierno asumido en 2003, ha aumentado considerablemente la inversión en construcción y modificación de viviendas. Sin embargo, las nuevas obras no alcanzan: si se cuentan las viviendas a construir anualmente, su número será inferior al crecimiento del déficit que se acumula año tras año.
Las nuevas políticas no han abordado el problema de la democratización del acceso al suelo. Paralelamente se constata que los programas de regularización, que llevan entre 10 y 15 años de implementación, no han normalizado ni la mitad de las situaciones. Una gran mayoría de los barrios aún no han sido urbanizados ni tienen título alguno que garantice la seguridad jurídica de la tenencia.
El panorama se agudiza frente a las dificultades para implementar políticas eficaces de emer-gencia habitacional, sobrepasadas por el aumento cada vez más acelerado de los desalojos. El Poder Judicial, a excepción de la Justicia Contenciosa Administrativa de la Ciudad de Buenos Aires y algunos casos aislados, no está considerando los estándares internacionales de derechos humanos en materia de vivienda adecuada para evitar los desalojos forzosos de familias pobres y orientar las políticas y programas públicos de vivienda..
Imagen de población Wichi - Comunidad San Luis - Lhaka Honhat - Salta
1
La situación actual de la vivienda
urbana en la Argentina y en el área
metropolitana de Buenos Aires
7 Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2004).
1.1 La población del país y la predominancia urbana
La población de la Argentina es predominantemente urbana (entre el 88% y el 96%). Algunas provincias como Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, La Pampa, Entre Ríos y la ciudad de Buenos Aires, concentran un 66.9% de los habitantes del país en sólo el 28.9% de la superficie.7 El
último Censo Nacional de Población y Vivienda 2001 reveló que población total del país es de 36.260.130 habitantes y la estimación actual ronda los 39,5 millones de habitantes.
1.1.1 El área metropolitana
En esta área vive aproximadamente el 30% de la población del país, que se reparte entre 2.776.138 habitantes en la ciudad de Buenos Aires y 8.684.437 en los 24 partidos del Gran Buenos Aires (del total de 13.827.203 de la provincia). En comparación con el censo realizado durante 1991, la población aumentó en todos los distritos a un promedio nacional del 11.20%, mientras que en la ciudad de Buenos Aires disminuyó en un 6.40%. Este dato es significativo si se considera que en los últimos 60 años casi no se habían registrado cambios en cantidad de población en esta área, siempre cercana a los 3 millones de habitantes. El conglomerado urbano que en el censo de 1947 era de sólo 1.741.338 habitantes, se ha quintuplicado en 2001. Esta zona marca un fuerte contraste de concentración de riqueza en la ciudad de Buenos Aires, y de la pobreza en importantes áreas del conurbano bonaerense.
La situación del derecho a la vivienda debe ser analizada en este marco general de agrava-miento socioeconómico de los últimos diez años. Tras el final de la crisis de diciembre de 2001, la situación de pobreza comenzó a disminuir levemente.
1.2 La pobreza en la Argentina y su relación con la violación del
derecho a la vivienda
8La población pobre representa el 44.7% de la población del país, lo que equivale a 17.145.034 personas. La indigencia es soportada por el 17% de la población, un total de 6.579.358 habi-tantes. Las regiones más afectadas son el Noreste y el Noroeste, donde la tasa de pobreza es del 60.3% y 56.4% respectivamente; mientras que la de indigencia es del 30.4% y 24.5%. La provincia de Buenos Aires concentra el 40.6% del total de pobres y el 38.3% del total de indi-gentes. Le siguen en importancia la provincia de Córdoba, con el 8.8% de pobres y el 8.4% de indigentes; y Santa Fe con 8.1% de pobres y 8.4% de indigentes. Tanto la pobreza como la indigencia afectan en forma parecida a hombres y mujeres. Pero donde se evidencia una concentración de estas problemáticas es en la población menor de edad. Más de la mitad de los pobres e indigentes argentinos son menores de 22 años. Al mismo tiempo, la tasa de pobreza para menores de 13 años es de 63.4% y la de indigencia del 30.1%.
La Argentina atraviesa un proceso de desaceleración en la reducción de la pobreza y la indi-gencia.9 Así, en tanto la cantidad de pobres se redujo en el segundo semestre de 2003 en
1.210.421 personas, este achicamiento es inferior en un 54% al observado en el período inmediato anterior, el primer semestre. Lo mismo sucede con los indigentes: la cantidad actual es menor a la de finales del 2003 en 1.292.747 personas, lo que representa una reduc-ción inferior en un 48% a la que se verificó en la comparareduc-ción del segundo semestre con el primero de 2003.
Además del ingreso, otro criterio utilizado en la Argentina para medir la pobreza es el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Este índice se construye contabilizando los hogares que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación: 1) hacina-miento: hogares con más de tres personas por habitación; 2) vivienda: hogares en una
vivien-8 Instituto de Estudios y Formación de la Central de Trabajadores Argentinos, Boletín Estadístico: pobreza e indigencia, desempleo estructural, distribución regresiva de los ingresos y ganancias empresariales extraordinarias. (Buenos Aires: septiembre 2004).
da de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo, lo que excluye casa, departamento y rancho); 3) condiciones sanitarias: hogares que no tienen ningún tipo de retrete; 4) asistencia escolar: hogares que tienen algún niño en edad escolar (6 a 12 años) que no asiste a la escuela; 5) capacidad de subsistencia: hogares que tienen cuatro o más personas por miembro ocupado, y cuyo jefe no ha completado tercer grado de escolaridad primaria; 6) sin cobertura médica privada u obra social: ninguno de los miembros del hogar está afiliado a una obra social ni adherido a un plan de salud privado ni a una mutual; 7) sin provisión de agua en la vivienda: hogares con abastecimiento de agua dentro del terreno pero fuera de la vivienda, o sin abastecimiento de agua en la vivienda ni en el terreno; 8) con piso de tierra en la vivienda: donde el material predominante de los pisos es tierra; y 9) sin teléfono: los miembros del hogar no poseen teléfono fijo ni celular.
El relevamiento realizado en 2001 es revelador acerca del nivel de respeto de importantes estándares de derecho a la vivienda adecuada.
Tabla 1 Hogares con necesidades básicas insatisfechas (algunas provincias), según indicadores
seleccionados (2001)10
Total de hogares
Total hogares NIB sobre el total de hogares
Sin previsión de agua en la vivienda
Con piso de tierra en las viviendas
Total del Pais 10.075.814 14.3% 1.442.934 50.8% 733.010 17.6% 253.956 Ciudad de Buenos
Aires 1.024.540 7.1% 72.658 21.8% 15.839 1.2% 872 Buenos Aires 3.921.455 13.0% 508.671 44.8% 27.885 7.0% 35.607 - Partidos del Gran
Buenos Aires 2.384.948 14.5% 346.613 46.4% 160.828 6.4% 22.183 - Resto de la Provincia
de Buenos Aires 1.539.507 10.5% 162.058 41.2% 66.768 8.3% 13.451 Corrientes 225.957 24.0% 15.402 64.7% 9.965 37.6% 5.791 Chaco 238.182 27.5% 97.405 76.5% 74.515 39.0% 37.988 Formosa 114.408 28.0% 32.041 81.3% 26.049 50.6% 16.213 Jujuy 141.631 26.1% 37.028 58.0% 21.476 37.1% 13.737 Misiones 235.004 23.5% 55.215 70.5% 38.927 15.1% 8.337 Salta 241.407 27.5% 66.434 64.7% 42.983 41.7% 27.703 Santiago del Estero 178.201 26.2% 46.684 83.2% 38.841 52.5% 24.509
La situación de desempleo es otro factor que incide fuertemente en las estrategias de acceso a la vivienda, y un elemento fundamental al momento de diseñar mecanismos de acceso. Ninguno de los programas de acceso a la vivienda, a excepción del Programa Techo y Trabajo, han considerado esta realidad que padece gran parte de la población argentina.
Tabla 2 Categorías ocupacionales del mercado de trabajo, total aglomerados urbanos (2004)
Categorías ocupacionales 2º Trimestre 2004
Total 34.855.175
PEA 16.103.091
Ocupada 13.732.939
Desocupada 2.383.257
Subocupadas 2.447.670
Subocupados demandantes 1.723.031 Subocupados no demandantes 724.639 Desocupados reales 3.075.690
Ocupados reales 13.035.836
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Encuesta Permanente de Hogares ( EPH) del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC)
1.3 El déficit habitacional
El déficit habitacional resulta de especial interés en relación a las personas en situación de pobreza, quienes están peores condiciones para afrontarlo. Los guarismos pueden tener diferentes lecturas. Desde la perspectiva del derecho a la vivienda es importante resaltar el contraste de esta situación con los datos sobre la cantidad de viviendas vacías, información que no surge claramente del Censo Nacional realizado en 2001.
Tabla 3 Viviendas deficitarias (2001)
Quintil11
Viviendas precarias
Viviendas irrecuperables
Viviendas recuperables
Hacina-miento por cuarto TOTAL
Hogares deficitarios
Total
Porcen- taje
Hogares no deficitarios
Total
Total de hogares deficitarios / Total de hogares
1 57.6% 307.507 831.258 225.290 48% 1.364.054 51.65% 650.671 67.70% 2 22.2% 118.780 461.861 145.424 28.8% 726.065 27.49% 1.288.660 36.06% 3 11.3% 60.241 216.599 57.310 13.2% 334.150 12.65% 1.680.575 16.59% 4 5.7% 30.524 111.645 22.250 7.1% 164.419 6.23% 1.850.306 8.16% 5 3.2% 16.986 25.601 9.595 2.8% 52.182 1.98% 1.962.543 2.59% TOTAL 100% 534.037 1.646.965 459.869 100% 2.640.871 100% 7.432.754 26.22%
Fuente: Datos elaborados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales en base al Censo 2001.
Tabla 4 Hogares según el tipo de vivienda (2001)
Tipo de vivienda Número de hogares Porcentaje
Departamentos 1.599.348 15.9%
Casas A 6.268.228 62.2%
Subtotal hogares en viviendas no deficitarias 7.867.576 78.1%
Casas B 1.573.462 15.6%
Piezas en inquilinato 73.503 0.7%
Viviendas precarias (rancho, casilla, vivienda móvil,
local no construido para habitación) 534.037 5.3% Subtotal hogares en viviendas deficitarias 2.171.002 21.7%
Otros o desconocidos – 0%
Piezas en hotel o pensión 25.047 0.2%
Total 10.073.625 100%
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), Censo Nacional 2001
Tabla 5 Hacinamiento (2001)
Tipo de vivienda según hacinamiento
Tipo de vivienda
Pe rs on as p or c ua rt o To ta l 2 Ca sa Ra nc ho Ca si lla D ep ar ta m en to Pi ez a en in qu ili na to Pi ez a en h ot el o pe ns ió n Lo ca l n o co ns tr ui do pa ra h ab it ac ió n Vi vi en da m ov il
total A (3) B (4)
Hogares 10.073.625 7.841.690 6.268.228 1.573.462 227.293 281.411 1.599.348 73.503 25.047 21.326 4.007
Hasta 0,50 2.100.112 1.585.514 1.414.954 170.560 19.921 18.348 471.216 1.614 696 2.394 409
0,51 – 0,99 1.846.981 1.524.795 1.405.022 119.773 8.809 10.051 302.386 328 162 384 66
1,00 - 1,49 3.178.699 2.445.964 2.056.349 389.615 54.982 67.739 560.500 27.305 12.314 8.417 1.478
1,50 – 1,99 1.032.665 853.376 643.464 209.912 19.983 32.368 123.554 1.911 220 1.062 191
2,00 – 3,00 1.433.548 1.099.750 638.954 460.796 66.445 95.287 125.939 28.522 8.784 5.796 1.025
Mas de 3,00 481.620 332.291 109.485 222.806 55.153 57.618 15.753 13.823 2.871 3.273 838
Población en
Hogares 35.923.907 29.243.149 22.482.143 6.761.006 960.859 1.157.245 4.254.369 190.014 50.423 56.179 11.669
Hasta 0,50 3.209.475 2.555.240 2.329.983 225.257 22.367 20.114 606.557 1.614 696 2.465 422
0,51 – 0,99 5.652.356 4.809.824 4.468.891 340.933 21.782 24.066 794.638 656 324 909 157
1,00 - 1,49 11.501.656 9.437.144 8.154.007 1.283.137 119.885 170.260 1.717.628 30.188 12.873 11.751 1.927
1,50 – 1,99 5.089.990 4.314.339 3.297.933 1.016.406 90.354 141.646 532.057 6.215 748 4.071 742
2,00 – 3,00 7.303.273 5.899.205 3.491.960 2.407.245 324.927 437.500 517.266 80.648 21.618 18.968 3.141
Mas de 3,00 3.167.157 2.227.397 739.369 1.488.028 381.544 636.841 86.223 70.693 14.164 18.015 5.280
(1) Representa en cociente entre la cantidad total de personas del hogar y la cantidad total de habitaciones o piezas de que dispone el mismo.
(2) Se excluyen los hogares y la población censados en la calle.
(3) Se refiere a todas las casas no consideradas tipo B.
(4) Se refiere a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes condiciones: tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material (no tienen piso de cerámica, baldosa, mosaico, mármol, madera o alfombrado) o no tienen previsión de agua por cañería dentro de la vivienda o no disponen de inodoro con descarga de agua.
1.4 La situación de la tenencia de la tierra
En la Argentina existe un alto grado de situaciones de irregularidad en la tenencia de la tie-rra. Los datos del Censo no revelan claramente esta situación, pero pueden servir como una primera guía para la formulación de políticas públicas. Sin embargo, no existe un releva-miento lo suficientemente detallado como para precisar la cantidad de personas que se encuentran en situación de irregularidad.
Tabla 6 Hogares según régimen de tenencia de la vivienda (2001)
Régimen de tenencia
Situaciones
legales12 Porcentaje
Situación
irregular13 Porcentaje Total de hogares
Capital Federal 944.983 92.3% 79.248 7.7% 1.024.231
Gran Buenos Aires 2.009.421 84.3% 375.261 15.7% 2.384.682
Total del País 8.491.395 84.3% 1.582.230 15.7% 10.073.625
Fuente: Dirección Nacional de Políticas Habitacionales, Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Elaboración propia a partir del Censo Nacional 2001
1.5 Las modalidades de vivienda de los sectores más pobres en la
Argentina
14Situaciones de irregularidad en relación al título jurídico de propiedad y al uso del suelo:
• Ocupación de tierras fiscales o privadas sin las condiciones de utilización para residencia, que
ofrecen riesgo a la salud o a la seguridad: se trata de tierras inundables, sin urbanización,
de difícil accesibilidad a los centros de empleo, educación y servicios de salud. En estos asentamientos se agudizan los problemas de tierra sin infraestructura por la
contaminación de napas freáticas, salinización, cercanía a basurales y a hornos de ladrillo.
• Autoconstrucción de vivienda en lote propio: generalmente en zonas alejadas de los
centros urbanos, con dificultades de acceso y deficiente infraestructura, en similares condiciones al apartado anterior.
12 Las situaciones legales incluyen: propietario de vivienda y terreno, inquilino y ocupante en relación de dependencia.
13 Las situaciones irregulares incluyen: propietario solo de la vivienda, ocupante por préstamo, ocupante de hecho y otra situación.
• Ocupación de inmuebles abandonados y toma de casas: esta modalidad se inició a partir de la Ley de Alquileres de 1977, que rompió con una larga tradición de legislación protectora de los locatarios. A partir de la década del 80, tras la reforma del Código de
Planeamiento Urbano en la Ciudad de Buenos Aires, la violenta erradicación de villas, la destrucción de viviendas por autopistas con indemnización a propietarios pero sin resolución del problema a inquilinos, la nueva Ley de Locaciones Urbanas (que desprotegió a los locatarios); y frente a la dificultad de acceso a la compra de vivienda de los asalariados, miles de familias ocuparon viviendas en la ciudad de Buenos Aires y tomaron tierras en el Gran Buenos Aires. El nuevo Código de Planeamiento Urbano privilegia el uso de equipamiento comercial y mantuvo en forma muy restringida el uso residencial del área de localización de los inquilinatos, lo que desata un proceso de especulación inmobiliaria que estimula el desalojo. Al primer tipo de ocupación se lo denomina “casa tomada” y al segundo “asentamiento15”. La ocupación ilegal busca la
legalidad, ejerciendo la posesión para acceder a la propiedad de la tierra. Puede ocurrir sobre tierras públicas, privadas o sobre ambas. La falta de alternativas donde vivir, sumado a un parque del 15% de viviendas desocupadas en Buenos Aires, forzaron a la población de bajos ingresos a ocuparlas.
• Inquilinato: es una de las formas más antiguas de habitación en condiciones de gran
hacinamiento. Formalmente se trata de piezas de alquiler, cercanas a los centros de empleo. Fue la residencia habitual de los inmigrantes europeos que llegaron al país y luego lograron acceder a la propiedad urbana. Más tarde el inquilinato pasó a ser residencia de inmigrantes internos y de los provenientes de países limítrofes con la Argentina. Pero esta modalidad casi ha desaparecido y fue sustituida por otras formas de habitación hacinada, como los hoteles y las piezas de inquilinato.
• Hoteles, pensiones y piezas de inquilinato: a partir de 1959 los hospedajes excluidos de la
Ley de Alquileres aparecen con esta denominación para disimular la existencia de residentes permanentes, haciéndolos figurar como pasajeros transitorios (aparecen en libro de huéspedes en lugar de tener contrato de alquiler) y con reglamentaciones restrictivas a su permanencia. Este tipo de alojamiento sigue existiendo y las
escandalosas condiciones de hacinamiento y maltrato que lo rodean han salido a luz en 2001, a partir de una serie de denuncias judiciales que pusieron en jaque los programas de emergencia habitacional de la Ciudad de Buenos Aires.
• Villas miseria: entre 1920 y 1930 surgieron asentamientos de desocupados en la zona de
Puerto Nuevo. En la década del 40, con la expansión metropolitana y las migraciones internas, se extendieron por la ciudad y el conurbano. La ocupación de los terrenos fue paulatina, sin acción previa organizada, por sucesivas incorporaciones de miembros. En 1958 una encuesta de la Comisión Municipal de la Vivienda estimaba en 200.000 los habitantes de villas en Capital Federal y Gran Buenos Aires. Las villas ocupan parcelas fiscales o terrenos privados no utilizados. Suelen ser de trazado irregular, con calles interiores que no respetan manzanas ni división en parcelas. Sus construcciones y materiales son precarios, con hacinamiento, insalubridad, deficiencias alimentarias y sanitarias, y falta de servicios. Están fuera de los mecanismos legales del mercado
residencial. Durante la dictadura militar padecieron procesos violentos de erradicación, como parte de un plan de renovación urbana, para “embellecimiento de la ciudad” y la organización en la Argentina del Campeonato Mundial de Fútbol 1978. En la actualidad, la mayoría de las familias que las habitan tienen mas de diez años de residencia en el lugar, pero siguen padeciendo inseguridad sobre su situación legal.
• Otras situaciones de irregularidad: en menor medida se dan otras situaciones como la ocupación de inmuebles de propiedad fiscal, o de propiedad privada, loteamientos clandestinos producidos sobre todo a partir de la Ley 8912/77 de la Provincia de Buenos Aires, loteos con diferentes grados de irregularidad, propiedad horizontal aplicada a la tierra urbana, venta de lotes rurales como partes indivisas, y situaciones de irregularidad en la tenencia de la tierra y vivienda por ilegalidades derivadas de la compra del lote o de las ocupaciones individuales de lotes abandonados.
Muchas de estas formas de irregularidad se superponen en las más variadas combinaciones, todas ellas degradantes para las personas que allí habitan. Así, es bastante común que algu-nas villas y asentamientos estén sobre zoalgu-nas inundables o antiguos basurales.
El incumplimiento de las normas de derecho privado y urbanísticas no ha sido excepcional sino continuo, al constituir la única forma de que los sectores más pobres de la Argentina pudieran encontrar un lugar donde vivir. La ilegalidad fue y es forzada por el Estado ante la falta de oferta de alternativas de acceso a la tierra y a la vivienda sostenibles.
1.6 Los asentamientos irregulares
El programa ARRAIGO ha hecho una estimación en base al Censo Nacional de 2001 revelando la importancia que tiene en la Argentina la dificultad de acceso al suelo, como un problema central para concretar el derecho a la vivienda adecuada.
Sobre el cálculo de una población de 35.923.907 habitantes en el año 2001, 13.599.393 per-sonas se hallaban con dificultades de acceder al suelo, lo que representa a unos 2.719.879 hogares. De esta cifra, el 37% corresponde a hogares en villas y asentamientos irregulares, mientras que el 63% corresponde a casas tomadas, inquilinatos, viviendas de construcción oficial sin escrituración, viviendas individuales sin escrituración, inquilinos, comunidades indígenas y minifundistas sin techo.
1.7 Villas, inquilinatos y pensiones en el área metropolitana de
Buenos Aires
Según estimaciones de julio de 2004 en el conurbano bonaerense se contabilizan unos 640 barrios precarios (villas y asentamientos), que afectan a 690 mil habitantes y 111 mil vivien-das. Según datos del Instituto de la Vivienda de la Ciudad, el déficit habitacional involucra a 87.000 hogares, el 8.5% de la población porteña. De ellos, 18.600 viven en hoteles y pensio-nes. En las villas, la población se duplicó en los años 90 y hoy llegan a albergar a 116.000 personas (cerca de 30.000 familias). Sin embargo, hay 40.000 familias en las listas de espe-ra del citado instituto.
Tabla 7 Población residente en villas de la ciudad de Buenos Aires (1960-2005)
Año Población
1960 34.430
1962 42.462
1966 93.554
1970 101.000
1976 213.823
1978 103.839
1979 41.234
1980 37.040
1983 12.593
1991 50.945
2001 110.387
2005 (estimación) 120.00016
Fuente: Dirección de Estadísticas y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2001) y estimación 2005 propia
1.8 El acceso a los ser vicios públicos
El acceso a los servicios públicos es parte del contenido del derecho a la vivienda. De nada valen cuatro paredes y un techo si no están provistos de ellos. La Argentina padeció un pro-ceso de privatizaciones que no redundó en un mejoramiento de la situación de los pobres en el acceso a los servicios. Los contratos de concesión firmados con las empresas no contem-plaron adecuadamente la situación de los sectores de menores ingresos.
Las estadísticas oficiales muestran la distribución desigual en el acceso a los servicios públi-cos. Los sectores de ingresos más bajos y peor situación de habitabilidad e inseguridad en
cuanto al título de sus viviendas, también son quienes padecen los peores niveles de acceso a los servicios. El cuadro se completa con la prestación irregular de los servicios por la falta de una tarifa accesible al nivel de ingresos de esas personas. El Gobierno está actualmente en un proceso de renegociación de los contratos de concesión con las empresas. Ésta es una oportunidad para incluir en el nuevo marco regulatorio los estándares internacionales de derechos humanos en lo que respecta a los servicios públicos. Por su parte, las instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial debe-rán evitar ejercer presiones indebidas contra el Estado argentino para que suba las tarifas de los servicios públicos, toda vez que estas entidades también se encuentran sujetas a las obligaciones internacionales de derechos humanos.
Tabla 8 Acceso a los servicios en el área urbana (2001)
Accesibilidad al servicio de: Total urbano nacional Villas y asentamientos
Recolección diaria de basura 94.7% 67.4%
Alumbrado público 63.5% 68.8%
Calle pavimentada 68.7% 21.8%
Veredas completas 62.8% 8.7%
Desagüe pluvial entubado 65.0% 15.7%
Red eléctrica 99.1% 91.6%
Red de agua corriente 87.9% 66.8%
Red de cloacas 63.3% 20.7%
Red de gas 73.0%. 23.8%
Fuente: INDEC, Encuesta de Condiciones de Vida, Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales (SIEMPRO, 2001).
Tabla 9 Acceso a equipamiento y servicios urbanos (2001)
Equipamiento y servicio urbano Barrios con trazado urbano Villas de emergencia y asentamientos
Transporte público 87.9% 82.7%
Teléfono público 89.9% 70.7%
Escuela primaria pública 79.3% 72.2% Centro primario de salud 41.9% 49.9%
Farmacia 86.3% 57.4%
Banco o cajero automático 52.0% 18.5%
Escuela secundaria 64.8% 46.1%
Hospital público 30.0% 14.1%
Comisaría o destacamento 55.0% 36.9%
Reunión con la comisión de vecinos de Villa La Cava - San Isidro - Provincia de Buenos Aires
2
El derecho a la vivienda,
su historia y su actualidad
2.1 El derecho a la vivienda en el derecho internacional de los
derechos humanos
El Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales (PIDESC) es el instrumento prin-cipal para la protección del derecho a la vivienda.17 En lo que respecta al derecho a la
vivien-da adecuavivien-da, las Observaciones Generales Nº 418 y Nº 719 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (en adelante el Comité DESC) ha establecido los contenidos del dere-cho a la vivienda adecuada y las reglas específicas en materia de desalojos forzosos. Estos son: a) Seguridad jurídica de la tenencia20, b) Disponibilidad de servicios, materiales e
infra-17 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966; entró en vigor el 3 de enero de 1976; El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el órgano encargado de velar por el cumplimiento del Pacto por los Estados.
18 Aprobada por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU, en la 6º Sesión del 12 de diciembre de 1991. Documento UN E/1992/23.
19 Aprobada por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU, en la 16º Sesión del 16 de mayo de 1997. Documento UN E/1999/22 Anexo IV.
estructuras21, c) Gastos de vivienda soportables22, d) Vivienda habitable23, e) Vivienda
asequible24, f) Lugar25, y g) Adecuación cultural de la vivienda.26
Respeto de los desalojos forzosos, el PIDESC los define como el hecho de hacer salir a perso-nas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanen-te o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de propermanen-tección legal o de otra índole, ni per-mitirles su acceso a ellos. La legislación sobre desalojos deberá comprender medidas que a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislación debe aplicarse además a todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante él. También, habida cuenta de la creciente tenden-cia que se da en algunos estados a que el gobierno reduzca grandemente su responsabilidad en el sector de la vivienda, los Estados Partes deben velar para que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que se lleven a cabo sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. Los estándares internacionales son: a) Garantías judiciales en los desalojos27, b) Desalojo a
per-sonas sin recursos28 y c) Obras de infraestructura, renovación urbana.29
21 Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deben tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, agua potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, almacenamiento de alimentos, eliminación de desechos, drenaje y servicios de emergencia.
22 Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deben ser de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Se deben crear subsidios para los que no puedan costearse una vivienda y se debe proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados partes deben adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.
23 Una vivienda adecuada debe ser habitable. En otras palabras, debe ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros para la salud, riesgos estructurales y vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes.
24 La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho a ella. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debe garantizarse una cierta prioridad en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos desahuciados, las personas infectadas con el virus VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas.
25 La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a centros de empleo, servicios de atención de salud, guarderías, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que pongan en peligro el derecho a la salud de los habitantes.
26 La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en esta esfera deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda.
27 El Comité considera que entre las garantías procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos forzosos figuran: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales.
28 Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda.
Estas medidas amplias de protección ponen de manifiesto algunas de las complejidades rela-cionadas con el derecho a una vivienda adecuada. También permiten apreciar las muchas esfe-ras que deben tener plenamente en cuenta los Estados que han asumido obligaciones jurídi-cas a fin de realizar el derecho a la vivienda de su población. Cuando una persona, familia, hogar, grupo o comunidad vive en condiciones en que estos aspectos no tienen plena efectivi-dad, pueden aducir justificadamente que no disfruta del derecho a una vivienda adecuada tal como está consagrado en las normas internacionales de derechos humanos.
Los estados están obligados, al menos, a proteger el “umbral mínimo” de obligaciones sin el cual el derecho no tendría razón de ser. Y en ese sentido, a adoptar “todas las medidas ade-cuadas” y “hasta el máximo de los recursos disponibles” para satisfacer el derecho en cues-tión, otorgando prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tienen necesidades más urgentes. Esos principios a su vez se complementan con estándares generales de derechos económicos, sociales y culturales que pueden ser aplicados para monitorear el cumplimien-to del derecho a la vivienda. Entre esos estándares se encuentran los siguientes:
• Progresividad y no regresividad: el estado debe mejorar progresivamente las condiciones de goce y ejercicio del derecho a la vivienda. Prohíbe la adopción de políticas, medidas, normas jurídicas o vías de hecho mediante las cuales el Estado empeore la situación del derecho a la vivienda..
• Producción de información y formulación de políticas: la producción de información relativa a la situación de la población respecto del derecho a la vivienda es un presupuesto para la vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos económicos Sociales y Culturales. El Comité DESC ha dispuesto el deber de producir información y garantizar el acceso a ella. Por otra parte, el Estado tiene el deber de formular políticas orientadas a superar las violaciones del derecho a la vivienda. • Participación de los sectores afectados en el diseño de las políticas.
• Provisión de recursos efectivos: la Observación General Nº 9 del Comité DESC ha señalado que cuando un derecho reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales no se puede ejercer plenamente sin una intervención del Poder Judicial, es necesario establecer recursos judiciales para posibilitarlo.
2.1.1 Los compromisos internacionales de Argentina en materia de derecho a la vivienda
Argentina aprobó30 el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales – en
adelante “el Pacto” o “el PIDESC”- que entró en vigor el 3 de enero de 1976,y reconoció la competencia del Comité de Derechos Humanos Adoptado por Resolución 2200 del 19 de diciembre de 1966 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Cuando Argentina deci-dió voluntariamente formar parte del Pacto asumió importantes obligaciones en materia de derechos económicos sociales y culturales que tienen un fundamento jurídico. Dentro de esas obligaciones se comprometió voluntariamente a armonizar la legislación, las políticas y la práctica nacionales con sus obligaciones jurídicas internacionales vigentes.31 Al ratificar el
Pacto de carácter obligatorio, Argentina asumió una responsabilidad ante sus habitantes, ante los demás Estados partes en el mismo instrumento y ante la comunidad internacional en general, y dentro de esas obligaciones asumió la de informar periódicamente cada 5 años acerca de las medidas adoptadas para garantizar la efectividad de estos derechos, así como de los progresos realizados en ese sentido. El 1 de diciembre de 1999 el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante el Comité DESC) de la Organización de las Naciones Unidas, examino el Segundo Informe Periódico de la Republica Argentina (E/1990/6/Add. 16) y entre sus Observaciones finales (E/C12/1/Add.38, 8 de diciembre de 1999) destacaba como aspectos positivos la inclusión del art. 75 inc. 22 en la Constitución Nacional y las normas constitucionales que dispone la restitución a los pueblos indígenas de algunas de sus tierras tradicionales (punto 3), pero también tomaba nota de la aplicación parcial del plan de gobierno para facilitar la adquisición de viviendas a los ocupantes ilega-les de inmuebilega-les de propiedad pública, dándoilega-les la posibilidad de adquirir los terrenos que ocupan, con tasas de interés preferenciales (punto 7). Sin embargo manifestaba su preocu-pación por la falta de vivienda en Argentina y la inadecuación de las iniciativas públicas al respecto (punto 20), por el alto grado de ocupación ilícita de edificios, sobre todo en Buenos Aires y por las circunstancias en que se producen los desalojos (punto 21) y que a pesar de que el Gobierno venia ejecutando desde diez años atrás un programa para hacer frente a la cuestión de los niños de la calle, no se habían abordado debidamente los problemas funda-mentales, puesto que el número de esos niños siguió aumentando. Finalmente en sus reco-mendaciones sugería que el Estado adopte medidas institucionales en la administración pública para: garantizar que se tengan en cuenta las obligaciones que ha contraído en virtud del Pacto, al formular políticas nacionales sobre cuestiones tales como la vivienda, la salud y la educación (punto 27); que el Estado prosiga e incremente sus iniciativas para superar la escasez de vivienda y que le facilite en su próximo informe periódico datos estadísticos com-pletos sobre la situación de la vivienda en el país (punto 35), que prosiga e incremente su política de entregar títulos a quien esté en su posesión de una vivienda y que, con carácter prioritario se revisen los procedimientos en vigor para el desalojo de ocupantes ilícitos exhor-tándolo a asegurar que la política, las leyes y la práctica tomen debidamente en cuenta sus Observaciones Generales Nº 4 (1991) y Nº 7 (1997) sobre el derecho a una vivienda adecuada(punto 36). Por ultimo le pedía al Estado que de una amplia difusión nacional a las observaciones precedentes.
30 El Pacto fue firmado el 19 de febrero de 1968 y fue aprobado por el Congreso en incorporado a la legislación interna a través de la Ley 23.313 del 17 de abril de 1986 (Publicada en el Boletín Oficial del 15/05/1986). A partir de 1994 fue incorporado a la Constitución con jerarquía constitucional mediante el artículo 75 inciso 22.
31 Folleto Informativo No.21, El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada. Organización de las Naciones Unidas,
2.2 La Protección del derecho a la vivienda en la Constitución
Nacional de Argentina
La Argentina posee una de las Constituciones más antiguas de América Latina (1853/1860). Como toda Carta Magna decimonónica, exalta entre sus contenidos el derecho de propiedad, careciendo en su versión original de una protección especial a los derechos sociales, con la única excepción del Preámbulo, que entre los propósitos de la Constitución estableció “pro-mover el bienestar general”.
2.2.1 Derecho de propiedad y función social
El derecho a la propiedad está protegido en el artículo 14 y 17 de la Constitución Nacional (CN) desde su versión original en 1853/60. Así el artículo 14 CN concede el derecho de usar y disponer de su propiedad a todos los habitantes. El artículo 17 CN completa la definición estableciendo:
La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.
La redacción de estos dos artículos que consagran la protección del derecho a la propiedad ha sido bastante vaga, de tal manera que no excluía las otras formas de propiedad como la propiedad colectiva. El propio artículo 17 CN ya mencionaba la posibilidad de privar a un habitante de su propiedad en virtud de una sentencia fundada en ley, lo que abrió una puer-ta a la función de utilidad pública o social de la propiedad. Asimismo el artículo 18 protegía el derecho de inviolabilidad del domicilio y el artículo 33 CN admitía la posibilidad de consi-derar incluidos otros derechos implícitos.
Algunos constitucionalistas de fines de la década del cuarenta como Confr. Rafael Bielsa, Sánchez Viamonte, Segundo V. Linares Quintana, entre otros, entendían que según su for-mulación - derecho a la propiedad conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio - la constitución no definía el contenido del derecho a la propiedad y delegaba a los legisladores esta tarea, quienes podían reglamentarlo y limitarlo con el fin de proteger a los individuos, pero también a la comunidad. Como consecuencia de ello se podía interpretar que aún antes de las reformas posteriores en el ordenamiento legal argentino, el derecho a la propiedad podía estar condicionado a su función social. Algunas leyes de la década del 40 como la 12.636, que instituía el Consejo Agrario Nacional, establecía en su artículo 1º que la propie-dad de la tierra quedaba sujeta a las limitaciones y restricciones que se determinan en esa ley de acuerdo al interés colectivo.
La reforma de la Constitución en 1949 estableció la función social de la propiedad. En el artí-culo 38 disponía que:
labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva. La expropiación por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.
Sin embargo esta Constitución fue suspendida tras el golpe militar de 1955, formalmente eliminada y reemplazada por la Convención Constitucional de 1957. Solo le fue agregado el artículo 14 bis que condensaba una síntesis de algunos derechos sociales, pero no decía nada acerca de la función social de la propiedad.32
Este principio sólo fue formalmente incorporado a partir de la reforma constitucional de 1994 que al incluir con jerarquía constitucional entre otros tratados a la Convención Americana de Derechos Humanos, adoptó el artículo 2133, que subordina el uso y goce de los bienes al
interés social.
2.2.2 El derecho a la vivienda
En la reforma de 1949 citada se había aprobado una cláusula de protección al derecho a la vivienda adecuada. El artículo 37 parte I, inciso 6, protegía el derecho a la vivienda dentro del derecho de los trabajadores al bienestar:
Derecho al bienestar - El derecho de los trabajadores al bienestar, cuya expresión mínima se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda, indumentaria y ali-mentación adecuadas, de satisfacer sin angustias sus necesidades y las de su fami-lia en forma que les permita trabajar con satisfacción, descansar libres de preocupa-ciones y gozar mesuradamente de expansiones espirituales y materiales, impone la necesidad social de elevar el nivel de vida y de trabajo con los recursos directos e indirectos que permita el desenvolvimiento económico.
Así también se establecía: “el derecho a un albergue higiénico, con un mínimo de
comodida-des hogareñas, es inherente a la condición humana para la tercera edad” en el artículo 37,
parte III, inciso 2.
La dictadura militar que derroco a Perón en 1955 decretó la necesidad de reformar la Constitución y la convocatoria a una Convención Constituyente con la proscripción del pero-nismo. La convención se reunió en 1957 y sobre la base de la anormalmente vigente Constitución de 1853 sólo consiguió agregar el artículo 14 bis, confirmando el resto del texto de 1853. El nuevo artículo hace una mención explícita al derecho a una vivienda digna en su parte final, con las siguientes palabras: El Estado otorgará los beneficios de la seguridad
32 Esa reforma tuvo un vicio de origen ya que el Partido Justicialista se encontraba proscrito y no pudo participar de las elecciones de convencionales, pero ha sido pacíficamente aplicado por la jurisprudencia y tácitamente consentida por todos los partidos políticos hasta su aceptación por la Convención Constituyente de 1994. Confr. Emilio Mignone ‘Los derechos económicos, sociales y culturales en las Constituciones políticas de los países del Cono Sur de América’, en Estudios Básica de Derechos Humanos, Tomo V (San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) 1996), p. 27.
33 Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada 1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: ...el acceso
a una vivienda digna.34
Esa ley que debería definir el contenido y los alcances del derecho a la vivienda nunca fue dic-tada, pero una interpretación armónica e integrativa del marco jurídico debería comprender que todas las normas que crearon instrumentos para la implementación de políticas de acceso a la vivienda como, por ejemplo la Ley 21.581 (FONAVI) y la que instituyó el Programa Arraigo, deben ser interpretadas como aplicaciones de la norma constitucional que protege el derecho a la vivienda digna o adecuada. Dándole valor jurídico a estas normas se podría interpretar que hay un derecho de las familias de bajos recursos a acceder a viviendas económicas cons-truidas por el gobierno y a la regularización legal y urbanística de los asentamientos informa-les sobre tierras públicas y privadas. Sin embargo, ninguna de estas normas ha considerado al derecho a la vivienda como derecho subjetivo, y no han garantizado la posibilidad efectiva de demandar su violación ante los tribunales, como veremos más adelante.
La Ley 21.581 que crea el régimen de financiamiento del Fondo Nacional de la Vivienda, en su art. 4º expresa que:
Los recursos del FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA serán destinados exclusivamente a financiar total o parcialmente (...) la construcción de viviendas económicas para familias de recursos insuficientes (inc. a), y la ejecución de obras de urbanización, de infraestructura, de servicios, de equipamiento comunitario y otras complementa-rias destinadas al desarrollo de programas comprendidos en la presente Ley (inc. b) [el resaltado nos pertenece].
De esta manera, el sistema jurídico interno ha establecido vagamente el contenido de la manda constitucional sobre el alcance del derecho a la vivienda digna y respecto los sujetos que deben recibir un trato prioritario como destinatarios de la política que se implemente. El alcance del derecho a la vivienda se complementó con la reforma constitucional de 1994, que incorporó una serie de tratados internacionales de derechos humanos a la Constitución Nacional con jerarquía constitucional mediante su artículo 75 inciso 22.35 Entre los
instru-mentos incorporados que protegen el derecho a la vivienda el más relevante es el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales en su Artículo 11 primer párrafo:
Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia ....
En idéntico sentido incorpora otros tratados internacionales de derechos humanos que tam-bién contienen previsiones respecto al derecho a la vivienda, entre ellos la Declaración
34 Que fue introducido por la Reforma Constitucional de 1958. Esa reforma solo incorporó ese artículo, y fue un vestigio de una anterior, de 1949, que protegía en forma más abarcadora y detallada los derechos sociales.
