SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0116/2015-S3 Sucre, 20 de febrero de 2015
SALA TERCERA
Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey Acción de amparo constitucional
Expediente: 07394-2014-15-AAC Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución de 11 de junio de 2014, cursante de fs. 252 a 257 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Tatiana Quispe Zeballos de Ponce y Víctor Gabriel Ponce Camacho contra Charles Cristhian Becerra Sejas, Alcalde; y, Fructuoso Víctor Osinaga López, Sdenka Fernández Montero, Jesús Mérida Amurrio, Julio Santos Tola, Mirtha Condori Vargas, Mónica Alvis Salvatierra, Ingrid Patricia Pozo Claros, Carla Lorena Pinto Bustamánte, Danitza Mayra López Quiroga, Alicia Salguero Yucra y Johanna Valezka Tordoya Rocha, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 23 de mayo de 2014, cursante de fs. 96 a 101 vta., los accionantes, expresan los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En la gestión 2006, adquirieron un lote de terreno registrado en la Partida 3888 del Libro Primero de Propiedad de la provincia Quillacollo de 21 de julio de 2006, con la matrícula computarizada
3.09.1.01.0002508, posteriormente construyeron su vivienda; así, el año 2007, el propio municipio de Quillacollo procedió a aprobar sus planos de lote y construcción después de haberse realizado inspecciones y emitido informes técnicos, que señalaban que debía permitirse un acceso directo a la vía pública a través del parque con uso restringido únicamente a los propietarios del inmueble con un mínimo de 2,50 m para circulación peatonal y vehicular; trámite que culminó con la emisión de la Resolución Técnico Administrativa (RTA) 144/07 de 6 de febrero de 2007, por lo que los funcionarios municipales tenían pleno conocimiento que su domicilio tenía dos puertas de salida a la calle por medio de una área verde; sin embargo, en diferentes ocasiones y durante la gestión 2013, funcionarios municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo que trabajan en la Dirección de Catastro y Urbanismo, junto al representante de la Organización Territorial de Base (OTB) Municipal Norte, Walter Mauricio Villanueva Mareño -hoy tercero interesado- y vecinos de esa zona, construyeron juegos infantiles dentro de área verde que queda al lado oeste de su propiedad; luego excavaron zanjas y enmallaron el perímetro, para finalmente colocar una puerta con aldabón al frente de la salida de su propiedad que tiene no más de un metro de ancho y que en
diferentes oportunidades amaneció con candado, dejándolos incomunicados y privados de circular a la vía principal.
Refieren que, una vez que fueron puestos dichos antecedentes a conocimiento del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo -ahora demandado-, mediante memoriales de 8 y 25 de marzo de 2013; y, 15 de octubre del mismo año, sus reclamos no fueron atendidos de forma expresa sino de manera tácita, por cuanto los funcionarios municipales los derivaban a que realicen su reclamo “donde sea” señalando que no les interesaba por donde podrían salir; es por ello que, con dichos antecedentes y de acuerdo al art. 12.16 de la Ley de Municipalidades (LM), el 30 del último mes y año citados, plantearon denuncia ante el Concejo -también demandado- de la entidad municipal mencionada, que fue reiterada el 11 de diciembre de ese año; las cuales fueron
respondidas después de cuarenta y siete días mediante informe de 16 de diciembre de “2014”, a través del cual se les manifestó que existía la Ordenanza Municipal (OM) 06/2013 de 5 de marzo, que expresamente disponía que con el fin de precautelar el derecho de acceso a los vecinos colindantes a dicha área verde, deberían acceder a esos predios a través de un pasaje peatonal de no más de un metro de ancho, prohibiendo la realización de trabajos que afecten o dañen el ornato, con el fin de mantener y preservar el espacio de esparcimiento que beneficie a la niñez y juventud de esa zona, con lo cual se justificaron los trabajos que venía realizando el Ejecutivo Municipal, sin considerar que ellos viven al interior de un área verde.
Alegan que, el 15 de enero de 2014, interpusieron recurso de reconsideración contra la OM
06/2013, ante el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, al vulnerar sus derechos de circulación y servicios básicos, como ser el de gas domiciliario; impugnación que de la misma manera no fue atendida, ante lo cual plantearon acción de amparo constitucional por vulneración al derecho de petición; tutela que fue concedida; empero, el mencionado Concejo Municipal, de manera injusta denegó la solicitud de reconsideración de la indicada Ordenanza Municipal, por ser extemporánea, quedando ésta firme y vigente; ello a pesar que el art. 94.d del Reglamento Interno del señalado Concejo, establece que una vez vencido el término o denegada la reconsideración, ésta no podrá ser nuevamente interpuesta, sino en la siguiente gestión anual del Concejo y únicamente cuando existan motivos de interés social, lo cual fue cumplido por su parte, puesto que plantearon la reconsideración en la fecha señalada supra, además de existir motivo de interés público, porque son tres familias que viven al interior del área verde.
Finalmente, manifiestan que a partir del cavado de zanjas en el mes de febrero de 2013, realizado por el Ejecutivo Municipal -quien se amparó en la OM 06/2013-, fueron privados de ingresar sus movilidades a su domicilio, teniendo que alquilar un garaje particular, lo que atenta contra su economía; posteriormente, el 11 y 12 de diciembre de 2013 a horas 6:00, cuando se disponían a realizar sus labores cotidianas, se percataron que el enmallado y puerta construida al frente de su propiedad estaban cerrados con candados, “…como en muchas oportunidades…” (sic),
suprimiéndose su acceso de circulación a la calle o vía pública, acto que fue ordenado por el Presidente de la OTB Municipal Norte, Walter Mauricio Villanueva Mareño -actualmente tercero interesado-, quien alegó que lo hacía para evitar cualquier robo de los juegos infantiles; empero, el principal objetivo es el de enclavarlos e incomunicarlos, impidiendo su salida a la única vía de circulación hacia la calle, lo cual los llevó en diferentes oportunidades -delante de testigos circunstanciales- a utilizar una sierra mecánica para romper los candados, al ver vulnerado su derecho a la libre circulación; asimismo, con la vigencia de la referida OM 06/2013, se atentó su derecho fundamental de servicios básicos al ser la única familia que no tiene acceso al gas domiciliario, debido a que no cuentan con un ingreso libre y permanente vehicular de apoyo ante alguna emergencia, así como también se lesionó su derecho al trabajo, por cuanto se encuentran impedidos de poder guardar sus movilidades, las cuales constituyen su herramienta de trabajo.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Los accionantes consideran lesionados sus derechos a la propiedad, a los servicios básicos, a la libre circulación y al trabajo, citando al efecto los arts. 13.I, 20.I y II, 21.7, 46.II y 56.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela, disponiéndose que: a) En el plazo de tres días se proceda a derogar la OM 06/2013, “…debiendo consignar dicha ordenanza…” (sic) que se les restituya los tres metros de salida libre a la vía municipal sin restricción, tal cual evidencian los informes técnicos del propio Municipio a favor de su familia; b) Que el Ejecutivo Municipal, en el día, ordene el levantamiento del enmallado y puerta que está restringiendo su pasaje de servidumbre, debiendo respetarse los “tres metros” de salida que toda propiedad enclavada tiene por mandato de la OM “64/90”; y, c) Se extienda en el día, por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, una certificación de rasante de acera, autorizando además a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), para que proceda -por medio del área verde- a la instalación de gas domiciliario; sea con costas, daños y perjuicios procesales y civiles.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Celebrada la audiencia pública el 11 de junio de 2014, según consta el acta cursante de fs. 246 a 251 vta., presentes la parte accionante y los demandados, exceptuando el Concejal codemandado, Julio Santos Tola; asimismo, los terceros interesados, con excepción de Edwin Sánchez Escobar,
Responsable Distrital de Conexión de Redes de Gas Domiciliario; y, ausente el representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
En audiencia, la parte accionante ratificó in extenso los términos expuestos en su memorial de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
José Edwin Lora Rioja en representación legal de Charles Cristhian Becerra Sejas, Alcalde del
Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo -hoy demandado-, en audiencia manifestó lo siguiente: 1) La parte accionante fundamentó las primeras partes de su solicitud en la Ley de Regularización de Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda -Ley 247 de 5 de junio de 2012- sin embargo, no utilizó los fundamentos jurídicos que respaldan dicha normativa; además, el petitorio debe ser expuesto en términos claros y precisos, empero los accionantes solicitan la derogación de una Ordenanza, y de manera contraria solicitan que el ejecutivo dé aplicabilidad a la misma; 2) Los accionantes nunca activaron el procedimiento judicial correspondiente al trámite de servidumbre de paso, establecido en el art. “2” del Código Civil (CC); 3) No se puede constituir de hecho una servidumbre de paso; en el caso, el supuesto paso situado en un área verde fue
constituido de forma ilegal y arbitraria por los accionantes; 4) Los informes mencionados por la parte afectada ratifican la constitución de facto de dicho pasaje, el que no fue constituido administrativa y jurídicamente, el que no influye en paso servidumbral alguno, ya que ni siquiera lo mencionan, por lo que no se cumplió con el principio de subsidiariedad; 5) La OM “64/90”, que corresponde al Reglamento General de Urbanización y Sub División de Propiedad Urbana de Quillacollo, define las vías que deben estar inmersas en el proceso de aprobación de fraccionamiento, que es exigida en procesos de fraccionamiento y no así para procesos de aprobación de construcciones; 6) Por norma, la primera vía mencionada corresponde a la aprobación de lote, y la segunda, a la aprobación de la
construcción, aspectos que son diferentes; en ese sentido, el art. “5” del CC, establece que las servidumbres de paso deben ser exigidas en el caso de subdivisiones al fraccionamiento previsto en el art. 262 del mismo Código, que refiere que el fundo dominante, en caso de subdivisión, debe exigir el paso al que generó ésta; vale decir, a Juan Carlos García Rocha, coaccionante en el presente caso, eximiendo al ente Municipal de esa obligación; y, 7) La enajenación de un área municipal, bajo cualquier título, conllevaría responsabilidad inclusive penal para la administración municipal, por lo que se instó a la parte accionante a que inicie las acciones legales judiciales o administrativas para la obtención de este paso servidumbral.
Fructuoso Víctor Osinaga López, Johanna Valezka Tordoya Rocha, Danitza Mayra López Quiroga, Jesús Mérida Amurrio, Alicia Salgero Yucra, Mirtha Condori Vargas y Julio Santos Tola, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo -actualmente codemandados-, por informe escrito de 10 de junio de 2014, cursante de fs. 216 a 219 vta., y en audiencia, manifestaron que: i) El 15 de enero de 2014, los accionantes interpusieron nuevamente la reconsideración de la OM 06/2013, al Pleno del referido Concejo Municipal, por la supuesta vulneración a su derecho de petición; ii) Mediante Resolución de 2 de abril de 2014, la entonces Jueza de garantías, dispuso que el citado Concejo, en el plazo de cinco días, emita respuesta formal a la petición de reconsideración, la cual fue desestimada por extemporánea; iii) Las funciones de la entidad municipal son las de precautelar toda área verde y hacer primar el bien colectivo de los vecinos, en especial de la niñez y juventud, por cuanto en dicha área se encuentra un parque infantil; iv) El Pleno del Concejo emitió la
Resolución Municipal 60/2014 de 8 de abril, mediante la cual en sujeción del art. 94 del Reglamento Interno de ese Concejo Municipal, se denegó la solicitud de reconsideración, declarando la firmeza y vigencia de la OM 06/2013; v) Respecto a las denuncias y solicitudes de reconsideración de la indicada Ordenanza Municipal, haciendo constar -los hoy accionantes- que ésta les ocasionaría perjuicios como ser la libre circulación, locomoción, el derecho a acceder a los servicios básicos como el gas domiciliario, y actualmente la restricción del derecho al trabajo, ello no es evidente; por cuanto, de acuerdo a los perfiles de vías peatonales y/o pasajes a los que hace mención el memorial, corresponden al art. 69 inc. d) del Reglamento General de Urbanización y Subdivisiones de
Propiedades Urbanas de Quillacollo, que es parte de los requisitos que los propietarios deben cumplir en los procesos de urbanización y/o subdivisión de predios; norma que en ninguna parte señala que el Municipio referido anteriormente, deba otorgar dicho pasaje a aquellos predios enclaustrados; vi) En relación a que el derecho propietario de los accionantes estaría debidamente registrado en las instancias respectivas y que contaría con Plano de Aprobación de Construcción de 26 de enero de 2007 y RTA 144/07, que supuestamente avalaría y determinaría dos metros y medio de salida a la calle desde su propiedad, dicha situación fue desvirtuada en una anterior acción de amparo constitucional que fue interpuesta por los mismos accionantes, dado que la última
Resolución citada, nunca dispuso de manera taxativa la concesión de acceso peatonal a la vivienda de los nombrados, para beneficio propio y no así de la colectividad; vii) El conflicto de servidumbre de paso acontece a partir de la transferencia de terrenos, siendo los ahora accionantes, los terceros propietarios, quienes adquirieron el predio sin acceso peatonal a su propiedad; viii) Todos los reclamos y memoriales presentados por los accionantes fueron debidamente respondidos, inclusive a través de dictámenes de las Comisiones Primera y Quinta, como ser certificaciones, minutas de comunicación y otros instrumentos administrativos, dando así respuesta final y formal a su solicitud de reconsideración de la OM 06/2013; ix) La tantas veces indicada Ordenanza Municipal, determinó la preservación y conservación de un área verde, la cual está debidamente registrada a favor del nombrado ente edil, siendo una de las obligaciones conferidas por la Ley de Municipalidades y aplicable a la especie por el principio de ultra actividad de las leyes y concordante con el art. 31 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, que señala que los bienes de dominio público corresponden a los gobiernos municipales, mismos que están destinados al uso irrestricto por parte de la comunidad y son inalienables, imprescriptibles e inembargables, como ser los parques, áreas verdes, entre otros; lugar contra el cual los accionantes pretenden
atentar, toda vez que exigen no solo un ingreso peatonal o de paso servidumbral, sino el ingreso vehicular particular por medio o a través del área verde; x) Dicha Ordenanza Municipal, al
determinar el paso peatonal de un metro, no estableció de manera taxativa el enmallado del área verde en cuestión ni mucho menos que el paso esté condicionado al cierre con candado, situaciones que derivan de otras instancias del Ejecutivo Municipal o de terceras personas, ante las cuales los accionantes podrán hacer valer sus derechos e intereses si los creyeren lesionados y ante las instancias jurisdiccionales correspondientes; xi) Alegaron que, si bien los accionantes cuentan con registro de su derecho propietario y con la RTA 144/07, de aprobación de plano, se puede advertir una vez más la mala fe con la que los accionantes pretenden inducir en error, cuando señalan categóricamente que dicha Resolución Técnico Administrativa, habría definido o concedido una salida peatonal de dos metros y medio, lo cual no es evidente; y, xii) El paso servidumbral,
corresponde y debe ser reclamado en las instancias o vías jurisdiccionales civiles respectivas, lo cual en la especie no aconteció, en desconocimiento del principio de subsidiariedad; por lo cual, piden denegar la acción de defensa objeto de análisis, con costas.
Carla Lorena Pinto Bustamánte, Concejala del citado Gobierno Autónomo Municipal -hoy
codemandada-, en audiencia señaló que se procedió a una inspección al bien inmueble de los ahora accionantes a solicitud de los vecinos a objeto de verificar el enmallado, evidenciado que las
denuncias eran ciertas y que no se había respetado el derecho de paso, encontrándose a Tatiana Quispe Zeballos de Ponce -coaccionante en la presente acción tutelar-, encerrada con candado, ante lo cual se presentó un informe aprobado por el señalado Concejo, que fue enviado al Ejecutivo Municipal, pidiendo un informe, en el cual se manifestó que se estaba dando cumplimiento a la OM 06/2013; posteriormente, en calidad de Presidenta de la Comisión Quinta, emitió un informe el 7 de abril de 2014, presentado al Pleno del mencionado Concejo, mediante el cual solicitó la
reconsideración de la indicada Ordenanza Municipal, la cual fue denegada.
Mónica Alvis Salvatierra, Concejala del señalado ente edil -ahora codemandada-, refirió que fungía como Secretaria de la Comisión Segunda de Cultura, Educación y Salud, cuando la hoy codemandada Carla Lorena Pinto Bustamánte, evacuó un informe para la reconsideración de la OM 06/2013, señalando en el mismo que no se contaban con informes técnicos legales que motiven la Ordenanza Municipal, advirtiendo que ésta estaría vulnerando el art. 69 inc. b) del Reglamento General de Urbanización y de Sub Divisiones Urbanas de Quillacollo; en virtud a ello, su autoridad emitió voto afirmativo, por cuanto no quería vulnerar los derechos de los actuales accionantes.
Sdenka Fernández Montero, Concejala del indicado Municipio -también codemandada-, refirió que las Ordenanzas pueden ser derogadas en parte y “…en cualquier momento…” (sic).
Ingrid Patricia Pozo Claros, Concejala del nombrado Gobierno Autónomo Municipal -igualmente codemandada-, manifestó que ella no participó en la Sesión de reconsideración de la referida Ordenanza Municipal, al encontrarse con baja médica.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Walter Mauricio Villanueva Mareño y Francisco Céspedes Mercado, ex y actual Presidente,
respectivamente, ambos de la OTB Municipal Norte -a la fecha terceros interesados-, por memorial de 11 de junio de 2014, cursante de fs. 243 a 245, y en audiencia, indicaron que: a) La acción no cumple con los requisitos esenciales, dado que los accionantes fundan su pretensión en la Ley de Regularización de Derecho Propietario sobre Bienes Urbanos Destinados a Vivienda, que no tienen relación con las normas legales que rigen acciones constitucionales, considerando que de manera expresa se ampara en el art. 33.1, 2, y 4 de la referida Ley, imprecisiones que hacen que la demanda sea defectuosa; b) Existen recursos pendientes de resolución hasta la fecha, puesto que los
jurisdiccional ordinaria, alegando que las construcciones que reclaman vulneran su derecho a la locomoción, pidiendo al Juez ordinario que ordene prohibición de innovar tanto al Municipio como a los representantes de la “OTB Barrio Municipal Norte”; c) Los accionantes ya conocían las supuestas vulneraciones de sus derechos constitucionales a principio del año 2013; es así que en el memorial de acusación particular, señalan expresamente que el 15 de febrero de 2013 a horas 9:00,
procedieron a construir en forma arbitraria cordones para enmallados, hechos anteriores a la emisión de la OM 06/2013, interponiendo la acción tutelar después de casi nueve meses desde que tomaron conocimiento de la realización de trabajo dentro el área verde; d) Se debe declarar improcedente la acción, por cuanto la Jueza de garantías no tiene facultades para disponer la modificación de Ordenanzas Municipales, porque de hacerlo, usurparía funciones, emitiendo resoluciones contrarias a la ley, ya que ante la negativa de la reconsideración de la OM 06/2013, corresponde interponer la acción de inconstitucionalidad concreta; y, e) Existe una declaración jurada entre Walter Mauricio Villanueva Mareño hoy tercero interesado y el Alcalde Municipal -ahora demandado-, en el que se ordenó poner candado a un área pública; la familia “Ponce Camacho” tuvo problemas con la vecindad desde el 2007, desde el momento en que empezó a construir su propiedad, debido a que los dirigentes de ese entonces reclamaron sobre el acceso del paso vehicular, por lo que se trató de conciliar con dicha familia, que adquirió un inmueble
enclavado; posteriormente, el año 2010, éstos interpusieron en la vía sumaria una “acción
confesoria”; en la gestión 2013, el Municipio concluyó el enmallado, luego se construyó una cancha de básquet y de fútbol, lo que suscitó que los hoy accionantes inicien una acción por perturbación a la posesión contra el indicado Alcalde, el entonces Presidente de la OTB -tercero interesado- y el contratista, acción iniciada el 20 de febrero de 2012, fechas desde las cuales la mencionada familia tienen problemas con la vecindad y la Alcaldía Municipal.
Maritza Cartagena Argote -tercera interesada-, asistió a la audiencia de amparo constitucional; sin embargo, no emitió alegaciones.
Edwin Sánchez Escóbar, Responsable Distrital de Conexión de Redes de Gas Domiciliario -tercero interesado- no asistió a la audiencia de amparo ni presentó informe alguno pese a su legal citación mediante cédula cursante a fs. 146.
I.2.4. Resolución
La Jueza Primera de Partido en lo Civil y Comercial de Quillacollo del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 11 de junio de 2014, cursante de fs. 252 a 257 vta., concedió en parte la tutela, disponiendo que los demandados restituyan el derecho de libre circulación, amparada en el art. 21.7 de la CPE, conforme a las normas técnicas de urbanismo y en el plazo de diez días; bajo los siguientes fundamentos: i) Si bien los accionantes acreditaron su derecho propietario con la facultad de usar, gozar y disponer de la cosa, el mismo fue restringido en su sentido natural, lo que les imposibilita salir libremente, desplazarse de su vivienda de un lado a otro, circular, ingresar y transitar, encontrándose limitado su derecho de circulación por el pasaje
peatonal que utilizaban, al encontrarse éste encerrado bajo llave; ii) En cumplimiento a la OM 06/2013, se procedió a enmallar toda el área verde por la que los accionantes tenían acceso a la vía pública, asegurando con candados la puerta principal de acceso que consta de apenas de un metro, por lo que los mencionados procedieron en muchas ocasiones a la ruptura con cierra mecánica para llegar a dicha vía, teniendo que traspasar el enmallado, lo que constituye un peligro inminente de causar daño a su integridad física; iii) Las áreas de equipamiento, esparcimiento y otros, están protegidas y tuteladas por la Ley Fundamental, mismas que deben estar relacionadas con la función social y utilidad pública; empero, deben regirse a las leyes, normas y reglamentos aplicables para su protección; por lo que, al acreditar -los accionantes- su paso peatonal de ingreso, y al haberse procedido a asegurarlo con candados, se vulneró y restringió su derecho a la circulación; iv) El derecho a la circulación además de ser un derecho elemental es un derecho humano que asegura y
garantiza la libre transitabilidad de desplazamiento, como en el caso presente, de los niños de salir de su vivienda a la escuela y regresar a la misma de forma libre, o de los accionantes de poder transitar libremente para realizar sus actividades principales; y, v) Referente a los servicios básicos, de los antecedentes y la compulsa de la prueba presentada, se evidencia que los accionantes tienen las vías administrativas para materializar dichos derechos. En cuanto a la lesión del derecho al trabajo, éste no será considerado, al no haberse acreditado su vulnerabilidad.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: II.1. Mediante Testimonio 319/2006 de 24 de abril, se acreditó la transferencia de un lote de terreno con una superficie de 200 m2, en la zona “Irquircollo”, lote A-2, otorgado por Juan Carlos García Rocha a favor de Víctor Gabriel Ponce Camacho y Tatiana Quipe Zeballos de Ponce -hoy accionantes-, registrado en la Partida 3888 del Libro Primero de Propiedad de la provincia Quillacollo de 21 de julio de 2006, con matrícula computarizada 3.09.1.01.0002508 (fs. 3; y, 4 a 5 vta.).
II.2. A fs. 7, cursa informe emitido por el Director de Urbanismo y Arquitectura de la entonces Alcaldía Municipal de Quillacollo, de 7 de noviembre de 2006, mediante el cual se informó que de la inspección realizada al lote ubicado en la zona “Irquircollo”, Distrito “III”, manzano 103 de propiedad de los hoy accionantes, aprobado por la RTA 219/06 de 28 de marzo de igual año, emitida por dicho Municipio, se evidenció que no cuenta con un ingreso vehicular directo porque interfiere un
pequeño parque recreativo; por lo que, contando con la documentación completa “…se debe permitir un acceso directo a la vía pública, en este caso a través del parque con uso restringido, únicamente a los propietarios de dicho inmueble.
Se recomienda mantener el mismo tratamiento de enlocetado con un ancho mínimo de 2.50 m, para circulación vehicular y peatonal que no distorsione las características del parque” (sic [las negrillas son agregadas]).
II.3. Por RTA 144/07 de 6 de febrero de 2007, el entonces Alcalde Municipal de Quillacollo, aprobó el plano de construcción de vivienda de Víctor Gabriel Ponce Camacho y Tatiana Quispe Zeballos de Ponce -actualmente accionantes-, señalando, entre otros, que del informe evacuado por la Dirección de Urbanismo y Arquitectura de ese ente edil, se sugiere la aprobación de Planos de Construcción de Vivienda Apoyada y Verja, conforme al informe del formulario 006423, emitido por Frida Alcocer Arrázola, Arquitecta encargada de la zona “A” (fs. 8).
A fs. 9 y vta. consta formulario 006423, de aprobación de Planos de Construcción del Servicio de Urbanismo, perteneciente a los ahora accionantes, en el que la parte referida a informes
técnicos, en observaciones se hace referencia a que: “El terreno está al este de la área verde tiene un pasaje 2.50 mt al camino principal” (sic) (fs. 9 y vta.).
II.4. El 5 de marzo de 2013, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, emitió la OM 06/2013, en relación a diferentes reclamos y denuncias de los vecinos que componen la OTB “Barrio Municipal Norte” relativas a la aprobación de construcciones, urbanizaciones,
fraccionamientos irregulares y avasallamiento de áreas verdes; entonces, considerando que el derecho propietario del área verde de la referida OTB, ubicada en la zona “Irquicollo”, Distrito II, Unidad Vecinal (UV) 9, manzano 103, se encuentra debida y legalmente titulada a favor del Municipio, dispuso con relación a las viviendas colindantes a dicha área, la prohibición de acceso vehicular a los predios a través de ésta; determinando, a fin de precautelar el derecho de acceso de los vecinos colindantes a dichas áreas, que éstos deberán acceder a sus terrenos a través de un paso
peatonal, de no más de 1 m de ancho, quedando terminantemente prohibida la realización de trabajos que dañen y/o afecten al ornato de esa área verde, en procura de mantener, preservar el área de esparcimiento que beneficia a la niñez y juventud de esa zona (fs. 149 a 150).
II.5. Mediante Resolución Municipal 60/2014 de 8 de abril, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo -actualmente demandado-, denegó la solicitud de reconsideración de la OM 06/2013, interpuesta por los hoy accionantes, por ser extemporánea, quedando la misma firme y subsistente (fs. 197 a 199).
II.6. Cursa nota cite: DTRGCB-1735/13 de 21 de noviembre de 2013, de respuesta a la solicitud de ampliación de red secundaria, dirigida a Víctor Ponce Camacho -ahora coaccionante-, mediante la cual el Distrital de Redes de Gas de YPFB, comunicó sobre la imposibilidad de ejecutar trabajos de conexión de gas domiciliario, debido a que el inmueble no cuenta con aceras definidas y es
colindante con un área verde enmallada en su totalidad, solo existiendo un ingreso peatonal y uno particular para movilidades; indicando que la conducción de tuberías debe realizarse por lugares públicos y/o aceras, que debe tener ingreso libre y permanente de vehículos de apoyo en caso de emergencia (fs. 62).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos invocados en la presente acción tutelar; por cuanto, no obstante que el propio municipio de Quillacollo, tenía conocimiento que debía permitírseles un acceso directo de su vivienda hacia la vía pública a través de un parque que constituye área verde, mediante un paso de dos metros y medio, en la gestión 2013, funcionarios municipales que trabajan en la Dirección de Catastro y Urbanismo de dicho ente edil, apoyados en la OM 06/2013, procedieron a cerrar esa área verde, enmallando su perímetro y restringiendo su ingreso a un solo metro, para finalmente colocar una aldaba y candado a la única puerta de salida hacia a la calle, dejándolos incomunicados y privándoles de poder circular a la vía principal.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Principios de buena fe, legalidad y presunción de legitimidad en la Administración
Entre los principios generales a los que debe regirse la actividad administrativa respecto a la relación existente entre los particulares y la administración pública, se encuentra el de buena fe, citado por el art. 4 inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), el que expresa que se presume el principio de buena fe, y concluye que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento
administrativo.
La SC 95/01 de 21 de diciembre de 2001, con relación a este principio expresó que: “…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las
actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas…”.
El art. 4 inc. g) de la LPA, se refiere al principio de legalidad y presunción de legitimidad, indicando que los actos de la administración pública, por el hecho de estar sometidos plenamente a la ley, se
presumen legítimos, salvo expresa declaración judicial en contrario.
Vinculado a ello, en la SC 998/2002-R de 16 de agosto, se precisó lo siguiente: “'…se presume la buena fe del profesional que realiza la gestión y del administrador público que emite la resolución, por lo mismo se presume su legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben tener confianza y seguridad no sólo del ordenamiento jurídico, sino de las actuaciones que han realizado ante las autoridades que ostentan el Poder Público, quienes deben asegurarles una convivencia pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos administrativos''”
Señalando además, que: “…tal entendimiento, queda plenamente sustentado en un razonamiento lógico y elemental, pues habiéndose basado el acto administrativo en el principio de la buena fe y culminado su proceso en una resolución, no puede el administrado y menos la
Administración, por voluntad unilateral, dejarlo sin efecto, sea cual fuere la razón para ello, pues un actuar así, desnaturalizaría por completo los principios fundamentales en los que se asienta un Estado democrático de derecho…”.
III.2. Análisis del caso concreto
Los accionantes manifiestan que su vivienda esta enclaustrada en un parque público y que en la gestión 2006, el propio municipio de Quillacollo les permitió un acceso directo de dos metros y medio, pero el año 2013, funcionarios municipales que trabajan en la Dirección de Catastro y
Urbanismo del tantas veces citado ente municipal, apoyados en la OM 06/2013, procedieron a cerrar dicha área verde enmallando su perímetro y restringiendo su ingreso a un metro de longitud, para finalmente colocar un candado a la única puerta de salida hacia a la calle, lo que les impide ingresar. Previamente a ingresar al fondo de la problemática corresponde resolver la observación de los terceros interesados quienes sostienen que contra la OM 06/2013, no procede una demanda de amparo constitucional sino una demanda de inconstitucionalidad; al respecto, se tiene que la demanda de amparo conforme al art. 128 de la CPE, procede contra “….actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos…”; en cambio, la acción de inconstitucionalidad de acuerdo al art. 132 de la misma Norma Suprema, autoriza a los ciudadanos a su interposición cuando una persona esté “…afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución”; es decir, una procede contra actos u omisiones que afecten derechos subjetivos, en cambio la otra contra normas genéricas y abstractas que contravengan a la Ley Fundamental.
Al respecto, debe recordarse que la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional es uniforme al establecer que la acción de inconstitucionalidad no procede contra leyes, ordenanzas, y decretos -entre otros-, que no tengan carácter normativo; así, la SC 0034/2010 de 20 de septiembre señaló que: “…el control normativo de constitucionalidad, es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respeto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares” (las negrillas son nuestras). En el presente caso, la OM 06/2013, delimita expresamente su alcance al establecer en su artículo primero que: “Toda vez que el derecho propietario del área verde de la 'O.T.B. Barrio Municipal Norte' ubicado en la zona de Iquircollo, Distrito II, U. Vecinal N° 9, Manzano 103, se encuentra debida y legalmente titulado a favor del Municipio, con relación a las viviendas colindantes con esta área verde, se prohíbe el acceso vehicular a estos predios a través de dicha área verde” (sic); es decir, la redacción es genérica por lo que parece una norma; sin embargo, viendo los hechos, la
única propiedad a la que alcanza la prohibición es justamente a la de los accionantes; entonces, la naturaleza de dicha Ordenanza Municipal no es legislativa sino administrativa, en la medida en la que únicamente prohíbe a los accionantes y demás miembros de su familia a acceder al área verde con su vehículo, de ahí que no corresponde que éstos agoten la acción de inconstitucionalidad concreta.
Respecto a la observación de las autoridades demandadas, en sentido que debió previamente establecerse una servidumbre de paso, se tiene que ese no es el objeto de la presente demanda de amparo constitucional, sino que el municipio de Quillacollo, reconoció a los accionantes un paso de 2,50 m, tanto a personas como vehículos, pero que luego, ese acto administrativo firme, fue desconocido por el propio Municipio; vale decir, que no incumbe analizar si a los accionantes les corresponde o no un paso sino si el mismo ya fue reconocido por el ente municipal demandado, de forma que existirían actos propios del citado Municipio; es decir, un acto anterior que consintió lo ahora impugnado.
Finalmente, corresponde observar que los accionantes piden la tutela a su derecho a la locomoción, el cual implica desplazarse por medios propios o al interior de un vehículo, cuando dicho derecho por regla general se tutela por la acción de libertad; sin embargo, debe recordarse que entre los principios fundamentales que rigen al amparo constitucional está el principio de inmediatez, el cual tiene dos elementos: “…uno positivo, lo que significa que el amparo constitucional es una vía tutelar para la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados por actos u omisiones ilegales o indebidas, lo que implica que esta vía se activa inmediatamente de haberse producido la lesión, sino hubieren otras vías, o de haber agotado las vías legales ordinarias idóneas y efectivas si es que existen; y otro negativo, lo que significa que la persona titular de los derechos fundamentales vulnerados, debe activar inmediatamente el amparo constitucional, no dejando pasar lapsos de tiempo prolongado que la hagan ineficiente a esta vía tutelar; a cuyo efecto este Tribunal ha establecido, por vía jurisprudencial un plazo razonable de seis meses” (SC 0921/2004-R de 15 de junio).
Respecto al elemento positivo, la SC 1082/2003-R de 30 de julio, indicó que: “...sólo es viable la concesión de la tutela que brinda el art. 19 constitucional cuando se han agotado todos los recursos ordinarios que el orden jurídico dispensa a los recurrentes (...) y excepcionalmente, cuando
existiendo otros medios o recursos, éstos no logran la eficacia esperada, por cuanto la lesión puede resultar irreparable y la protección tardía...”; de tal forma que es posible, por el principio de
inmediatez, acudir directamente al amparo sin necesidad de agotar previamente los recursos y/o vías previas a la interposición de la acción de defensa.
En el presente caso, los accionantes requieren la protección de su derecho a la locomoción que se tutela por la acción de libertad; sin embargo, el art. 129.I de la CPE, establece que la acción de amparo constitucional procede “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la
protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; así, en el presente caso, la parte accionante alegó que constantemente se ponen cierres al cercado, de forma que no puede ingresar a su domicilio -lo que incluye a menores de edad- sino escalando el
enmallado; y si bien no se acreditó quién puso dichos candados, lo evidente es la existencia de los mismos en la puerta de ingreso de la cerca, al haberse adjuntando fotografías al efecto (fs. 22 a 25); aspecto que genera una situación que pone en peligro su integridad personal, y que no fue
desvirtuado por los demandados ni por los terceros interesados; de ahí que se acreditó un peligro grave y cierto sobre dicha circunstancia.
En efecto, el amparo constitucional puede otorgar tutela inmediata incluso respecto a los recursos ordinarios, así como en cuanto a las acciones constitucionales se refiere, cuando se acredita, en el
caso concreto, que es aplicable el principio de inmediatez, de forma que se puede prescindir del agotamiento de los recursos ordinarios; asimismo, consiente incluso que pueda prescindirse de las acciones constitucionales específicas en virtud a la tutela urgente que se requiera, situación que por supuesto es muy excepcional.
En el presente caso, corresponde activar el principio de inmediatez que caracteriza al amparo, pues se tiene acreditada la necesidad de tutela urgente y excepcional; además, corresponde observar que de remitirse a los accionantes a la acción de libertad, este Tribunal Constitucional Plurinacional, estaría generando mayor carga procesal en la medida en la que se revocaría la decisión de primera instancia, obligándose a los accionantes a interponer una nueva acción para llegar a los mismos resultados.
Ahora bien, respecto al fondo de la problemática, y de la revisión de los antecedentes cursantes en el legajo procesal, se advierte que los accionantes son propietarios de un lote de terreno de 200 m2, en la zona denominada “Irquircollo”, sito en la provincia Quillacollo del departamento de
Cochabamba, y en el año 2006, efectuaron trámite de aprobación de plano de construcción que mereció el pronunciamiento de informes, entre los cuales se encuentra el de 7 de noviembre de 2006, elevado por el Director de Urbanismo y Arquitectura de la entonces Alcaldía Municipal de dicha localidad, mediante el cual, luego de haberse realizado una inspección y teniéndose en cuenta que la propiedad se encuentra en medio de un pequeño parque recreativo, sugirió se le permita un acceso directo a la vía pública, recomendando en consecuencia se mantenga un ancho mínimo de 2.50 m para circulación vehicular y peatonal, por medio del parque.
Concluido el trámite administrativo municipal, el Alcalde Municipal de Quillacollo de ese entonces, junto con el Oficial Mayor Administrativo, emitieron la RTA 144/07, mediante la cual aprobaron el plano de construcción de vivienda de los ahora accionantes, haciendo énfasis en el informe emitido por la Dirección de Urbanismo y Arquitectura de esa entidad municipal; instancia que sugirió la aprobación de planos de construcción de vivienda, de acuerdo y conformidad al informe contenido en el formulario 006423, suscrito por la funcionaria municipal encargada de la zona “A”, Frida Alcocer Arrázola, en el que en la parte referida a informes técnicos, en observaciones se hizo constar que: “El terreno está al este de la área verde tiene un pasaje 2.50 mt al camino principal” (fs. 9 y vta.), de donde se advierte que si bien la Resolución Técnico Administrativa que aprueba el plano de construcción, no señala de manera específica la distancia que debe tener el pasaje peatonal, dicha aprobación fue efectuada de acuerdo al formulario 006423, que sí lo hizo de manera expresa, y que al constituir un acto administrativo emitido por una funcionaria municipal habilitada para ello, cuenta con todos los elementos para producir efectos jurídicos, siendo un acto legítimo y válido que fue consignado y produjo consecuencias, en este caso, la emisión de la RTA 144/07, por ello dicho acto se presume legítimo.
Asimismo, basta observar el plano aprobado para darse cuenta que en el mismo consta un garaje; es decir, si el citado Municipio reconoció el ingreso a una cochera, no se lo entiende como un
ornamento, sino que se reconoció y aprobó su diseño justamente para darle funcionalidad, es decir, para el resguardo de vehículos; por ello, no se entiende el argumento de las autoridades demandas, en sentido que no existe documento expreso que les hubiese reconocido un paso de 2,50 m; pues, en un espacio menor, no es posible que pase un motorizado.
En este contexto, de antecedentes se tiene que el año 2013, a consecuencia de supuestos reclamos y denuncias de vecinos que son parte de la OTB “Barrio Municipal Norte”, relacionadas a la aprobación de construcciones urbanizaciones, fraccionamientos irregulares y avasallamientos de áreas verdes, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, emitió la OM 06/2013, mediante la cual dicho ente deliberante, con relación a las viviendas colindantes con el área verde de referencia, prohibió el acceso vehicular a estos predios a través de ésta; disponiendo, con el fin
de precautelar el derecho de acceso a los vecinos colindantes, un paso peatonal de tan solo 1 m de ancho para acceder a sus inmuebles.
Sin embargo, conforme al desarrollo jurisprudencial expuesto en el Fundamento Jurídico precedente, los actos de la administración pública están regidos por los principios de legalidad, buena fe y presunción de legitimidad; axiomas que obligan a que las actuaciones no puedan ser desconocidas y dejadas sin efecto de manera discrecional por la misma administración; es decir, que discrecionalmente se desconozcan con actos posteriores, situaciones anteriores que generaron consecuencias jurídicas, lo cual además tendría resultados negativos en la convivencia pacífica que caracteriza a un Estado Democrático de Derecho, imperante en nuestro Estado Unitario Social de Derecho; por cuanto, los administrados deben tener la confianza y certeza, respecto a que los actos y resoluciones emanados de la administración pública se encuentran, no solo enmarcados dentro del ordenamiento jurídico.
En el caso de examen, los planos de construcción de los accionantes fueron aprobados mediante RTA 144/07, por la entonces Alcaldía Municipal de Quillacollo, en la cual se consideró la existencia de un pasaje de 2,50 m al camino principal; por ello, la OM 06/2013, ahora impugnada de ilegal, resulta lesiva a sus derechos, toda vez que desconoce de manera discrecional las decisiones asumidas por ese ente edil de manera anterior, con actos posteriores; es decir, olvida sus propios actos que como administración municipal fueron emitidos, reduciendo en este caso, la extensión del paso a un metro de longitud.
En este contexto, se sostiene que la OM 06/2013, no dispone el enmallado alrededor del parque que impida ingresar a la propiedad de los accionantes; sin embargo, debe considerarse que ese es una aspecto que no fue negado por el Ejecutivo Municipal; sin embargo, aún si se hubiesen utilizado otros mecanismos, existe la certeza referida a que el pasaje de 2,50 m fue reducido a un metro de ancho; es decir, resulta irrelevante si el indicado Ejecutivo Municipal efectuó la aprobación de los planos y el Legislativo de manera posterior emitió la OM 06/2013, para que nuevamente, el mismo Ejecutivo Municipal, viabilice la cerca, pues no es admisible que en un mismo gobierno autónomo municipal con una mano haga algo y que con la otra pretenda desconocerlo.
Por ello, en coherencia con la doctrina de los actos propios de los servidores públicos, que tiene como sustento el principio de la buena fe, que en síntesis significa el respeto a la primera conducta realizada, la misma que en el caso concreto constituiría la RTA 144/07, se concluye que dicho principio fue desconocido y vulnerado al haberse emitido la OM 06/2013, ignorando lo inicialmente dispuesto por la misma administración municipal, lo que impele a conceder la tutela solicitada en esta temática.
Por otra parte, las autoridades demandas intentan mostrar que existe un conflicto entre los derechos de propiedad y de la niñez, entre el bien colectivo y el individual; al respecto, se debe recordar que todas las entidades que conforman el Estado Plurinacional de Bolivia, en este caso, los gobiernos autónomos municipales, tienen la obligación de precautelar la paz social y la pacífica convivencia entre los ciudadanos que se encuentran bajo su tuición, conforme a políticas coherentes de ordenamiento urbano y de urbanización, procurando siempre que, en la planificación urbana, los intereses colectivos y el individuales puedan armonizarse; en este sentido, toda planificación debe velar y procurar el respeto a la calidad de vida de todo ciudadano; de ahí que, en la presente causa, este Tribunal Constitucional Plurinacional, no entiende cómo la planificación urbana realizada por el Municipio demandado dio lugar a que el inmueble privado se encuentre enclavado dentro de un área pública, ocasionando la confrontación entre los ahora accionantes que reclaman el acceso a su inmueble y los vecinos que exigen el uso del espacio público; motivo por el cual, corresponde exhortar al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, a que considere las posibilidades que le
otorga el ordenamiento jurídico para resolver esta problemática, pero al mismo tiempo, evalúe sus planes de desarrollo urbano, evitando que a consecuencia de ello se generen confrontaciones y se desmejore la calidad de vida; en ese entendido, así como es deber de las propias autoridades demandas defender el patrimonio municipal, igualmente se les recuerda que ello parte de la adecuada planificación.
Finalmente, respecto a la supuesta vulneración al derecho al trabajo, los accionantes no acreditaron suficientemente tal lesión; asimismo, sobre el derecho a los servicios básicos, no corresponde efectuar ningún análisis, toda vez que los hoy demandados no tienen entre sus atribuciones efectuar trabajos de conexión de gas domiciliario; siendo en su caso, la empresa de Redes de Gas de YPFB Cochabamba, la que proporciona dicho servicio.
En consecuencia, la Jueza de garantías, al haber concedió en parte la tutela impetrada, actuó correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 11 de junio de 2014, cursante de fs. 252 a 257 vta., pronunciada por la Jueza Primera de Partido en lo Civil y Comercial de Quillacollo del departamento de Cochabamba; y en consecuencia:
1º CONCEDER la tutela solicitada respecto a los Concejales que suscribieron la Ordenanza impugnada disponiendo dejar sin efecto la OM 06/2013, y que el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, analice las posibilidades administrativas con las que cuenta para corregir el
planeamiento del lugar y preservar al derecho de la colectividad en un área de esparcimiento seguro para los niños y los derechos de los accionantes y su familia.
2º DENEGAR la protección peticionada en cuanto a la extensión de certificación de rasante de acera para la acometida de gas domiciliario.
3° Exhotar al Gobierno Municipal de Quillacollo que en el ejercicio de sus deberes proceda a evaluar e identificar las debilidades de su planeamiento urbano en toda la ciudad de Quillacollo procediendo a corregir las deficiencias en atención a la calidad de vida que merecen sus ciudadanos. Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez MAGISTRADA
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey MAGISTRADO
