Anuario 2014 | OPYPA
Fortalecimiento de la gestión de la inocuidad en el MGAP
Dr. Norman Bennett1 Ing. Agr. Catalina Rava2 Dra. Paula Ferrer3
En el año 2010, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) definió como prioridad estratégica dentro de sus lineamientos políticos del período, el fortalecimiento de sus acciones en materia de inocuidad como autoridad sanitaria competente, estableciendo que el mismo debe ser encarado con un enfoque transversal al interior de la Secretaría de Estado y hacia la institucionalidad agropecuaria ampliada con el objetivo final de construir una Estrategia Nacional de Inocuidad (MGAP, 2010).
En este sentido, entendió que el primer paso para la construcción de una estrategia nacional debía darse a través del fortalecimiento interno de las capacidades de inocuidad, para ello definió la creación de la Unidad de Coordinación y Planificación de la Inocuidad Alimentaria (UCPIA), con el objetivo fundamental de modernizar, fortalecer y adecuar las garantías de control de la inocuidad del sistema agroalimentario del MGAP a los nuevos modelos internacionales vigentes.
1. Fundamentación
La inocuidad de los alimentos es la condición que garantiza que éstos no causarán daño al consumidor cuando se preparen y/o consuman de acuerdo con el uso al que se destinan. Su importancia es fundamental ya que es un derecho básico de los consumidores, y en el mercado internacional, es un requisito indispensable que deben satisfacer los países exportadores de alimentos.
Tanto los organismos gubernamentales, como las industrias de alimentos y las organizaciones de consumidores, tienen en común su responsabilidad en la protección del consumidor garantizando la inocuidad de los alimentos para su consumo.
Se estima que anualmente mueren tres millones de personas en los países desarrollados y en desarrollo como consecuencia de enfermedades transmitidas por los alimentos y el agua, y que muchos millones más enferman, generando grandes costos para las economías de los países (FAO, 2014).
1
Director de la UCPIA, [email protected] 2
Técnico de OPYPA en el área de cadenas agroindustriales. [email protected] 3
En los últimos años, los brotes de enfermedades transmitidas por alimentos (ETAs) han generado cada vez mayor conciencia y preocupación en los consumidores de todo el mundo. En éste ámbito, se han identificado nuevos riesgos como resultado de los cambios en los métodos de producción primaria y elaboración de alimentos, de una marcada globalización del intercambio de alimentos, del cambio climático e incluso cambios en los hábitos de consumo de la población, lo que ha dado lugar a la emergencia y reemergencia de agentes patógenos y contaminantes transmitidos por los alimentos.
Para enfrentar estos desafíos y proteger a los consumidores, es fundamental contar con sistemas de control de la inocuidad modernos y eficaces, que permitan garantizar la inocuidad y calidad de los alimentos que se introducen en el comercio internacional y que aseguren que los alimentos importados se ajusten a los requisitos nacionales (FAO, 2014). Dichos sistemas de control, se deben asentar en una política consensuada a nivel nacional y fundamentada en una gestión basada en el análisis de riesgos. Conforme a FAO (2007), el análisis de riesgo representa un proceso estructurado y sistemático para la toma de decisiones en inocuidad de alimentos, que consta de tres componentes estrechamente vinculados: la Gestión, la Evaluación y la Comunicación del Riesgo. Basado en una estimación de los riesgos para la salud humana, se utiliza para identificar y aplicar medidas adecuadas que permitan controlar los riesgos y comunicar a las partes interesadas esos riesgos y las medidas aplicadas para su mitigación.
En esta línea, Uruguay ha entendido que este marco genera un escenario de oportunidades para los países exportadores, que podrá ser aprovechado por aquellos que logren entender y adecuar sus Sistemas de Gestión de la Inocuidad de manera de brindar las mejores garantías al mundo.
El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), cumple un rol fundamental en este sentido, encontrándose dentro de sus competencias potenciar la competitividad y comercialización de los productos agroindustriales, procurando que las cadenas agroalimentarias se ajusten a los requerimientos nacionales e internacionales, garantizando la genuinidad, sanidad, inocuidad e higiene de los alimentos de consumo humano y animal, favoreciendo el desarrollo competitivo y sustentable de la industria de alimentos, consolidando la imagen de Uruguay como potencia agroexportadora.
De acuerdo a lo anterior, desde el MGAP se ha entendido que es necesario modernizar, fortalecer y adecuar las garantías de control del sistema de gestión de la inocuidad de los alimentos de su competencia a los nuevos modelos internacionales vigentes.
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2. Antecedentes
A partir de la aprobación de la Ley 9.463 de fecha 19 de marzo de 1935, se atribuyeron a varios organismos competencias en materia de inocuidad de los alimentos como son el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el MGAP. En el caso del MGAP la competencia es cumplida a través de dependencias descentralizas con especialización en razón de materia. Así tenemos a la Dirección General de Servicios Ganaderos (DGSG), la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA), la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (DINARA) y la Dirección General de la Granja (DIGEGRA).
Sin embargo, este Ministerio ha venido ejecutando acciones en materia de inocuidad a través de la DGSG, aún antes de dicha ley de creación de los Ministerios, a partir de la aprobación de la Ley Nº 3.606 de Policía Sanitaria Animal, del 3 de abril de 1910. Ley básica y pilar de todas las reglamentaciones relacionadas con la Sanidad Animal y la Salud Pública. Asimismo, a través de la DGSA, por la Ley Nº 3.921 de Defensa Agrícola del 28 de octubre de 1911, con la que se previene la introducción y diseminación de plagas y enfermedades de vegetales en el país.
Es en ese sentido que, el MGAP ha venido ejecutando acciones en materia de inocuidad desde hace más de 100 años, lo que le ha permitido el acceso a múltiples mercados de alta exigencia para las principales cadenas exportadoras y el reconocimiento como autoridad competente para la certificación sanitaria, fitosanitaria y de inocuidad para los mercados de alta exigencia. Pero este desarrollo, ha estado históricamente ligado a la condición exportadora de las cadenas, lo que ha llevado a un desarrollo desigual de las capacidades en la materia.
En agosto de 2008, el Poder Ejecutivo crea la Comisión Interinstitucional para la Seguridad Alimentaria mediante el Decreto 400/008. A efectos de fortalecer su representación en la mencionada Comisión, el MGAP resuelve crear mediante Resolución Ministerial N° 355/08 la Comisión de Inocuidad del MGAP. La misma estaba integrada por representantes de las distintas Unidades Ejecutoras (UE) relacionadas a la materia, y tenía como cometido fundamental la coordinación de las acciones que serían propuestas por el representante del MGAP ante la Comisión Interinstitucional para la Seguridad Alimentaria.
Esta Comisión de Inocuidad, junto con otros proyectos que se han desarrollado en el área tanto a nivel del propio Ministerio como a nivel país, han llegado a diagnosticar la necesidad de creación de un área específica de inocuidad que planifique y defina la política de control de la inocuidad y coordine su implementación en todas sus dependencias.
En línea con lo anterior y basados en el objetivo fundamental de que el MGAP necesita contar con un Sistema de Gestión de la Inocuidad moderno y sólido que pueda brindar las
garantías necesarias en todos los productos de su competencia, se diseñó a través de la Consultoría de Implementación del Sistema de Inocuidad, financiada a través de los fondos del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Agropecuaria (PAGPA) Préstamo 2182/OC-UR MGAP – BID, Componente 2; un Plan Estratégico para la Inocuidad de los Alimentos de Competencia del MGAP (Figura 1), que se definió como mapa de ruta para la ejecución de los planes y políticas en ésta materia (MGAP,2014).
3. Plan Estratégico
En el diseño del Plan Estratégico se tuvieron en cuenta los antecedentes de diagnóstico, los planes de acción y las recomendaciones realizadas por los equipos de trabajo de las consultorías previas, los lineamientos estratégicos del período, los cometidos de las diversas UE y las ideas expresadas por la Comisión de Inocuidad durante los trabajos de consultoría. El mismo pretende considerar dentro de sus objetivos estratégicos las debilidades y fortalezas del Sistema de Inocuidad actual del MGAP y los principales desafíos del país en el ámbito de la Inocuidad.
Figura 1. Plan Estratégico para la Inocuidad de los Alimentos de Competencia del MGAP
Fuente: MGAP (2014).
A partir del objetivo fundamental se generaron tres objetivos estratégicos que atienden al desarrollo de planes y políticas con un enfoque global, preventivo, de cadena y de toma de decisiones basadas en riesgo. Para la implementación de los mismos, se diseñaron estrategias que se ejecutarán a través de proyectos y planes puntuales.
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A continuación, se detalla como se han implementado y como se visualiza se implementarán las estrategias centrales para el cumplimiento de los objetivos estratégicos.
1. Unificar criterios y competencias en materia de Inocuidad al interior del MGAP
Estrategia Fundamentación Proyectos Objetivos
Creación de la Unidad de Coordinación y Planificación de la Inocuidad Alimentaria (UCPIA) del MGAP
Rediseño institucional y creación de la UCPIA, diseño de trabajo en dos fases:
-Fortalecimiento de la Gestión de la Inocuidad al Interior del MGAP -Construcción de una Estrategia Nacional - Consultoría PAGPA - Proyecto FAO/TCP 3402: Sistematización de la gestión de la inocuidad de los alimentos en el MGAP Fortalecimiento de la UCPIA
- Contar con una instancia de unificación de criterios, planeación, coordinación y
comunicación de las actividades del MGAP en materia de inocuidad, bajo los enfoques de prevención, de cadena agroalimentaria y de riesgo Diseño e implementación de un programa de fortalecimiento de capacidades La decisión de modernizar el sistema de inocuidad de los alimentos utilizando el análisis de riesgo como herramienta para su gestión, implica aumentar y mejorar cualitativa y
cuantitativamente sus recursos humanos
- Proyecto FAO/TCP 3402: Diseño e implementación del plan de capacitación en materia de inocuidad
- Afianzar la capacidad técnica de los profesionales del MGAP en el área de inocuidad de los alimentos
A desarrollar:
-Programa de estímulo a la formación de MsC y PhD
-Programa de relevo generacional
- Contar con un grupo expertos en inocuidad dentro de las UE
- Formular e implementar una política de relevo generacional Diseño e implementación de un sistema de información Desarrollo e implementación de un sistema de información
permanente que permita realizar una evaluación efectiva de los programas de control y una toma de decisiones basada en riesgo
- Proyecto FAO/TCP 3402: Diseño de una base de datos
A desarrollar:
-Implementación a través del Sistema Nacional de Información Agropecuaria
- Disponer de información para gestionar el control de la inocuidad y la realización de evaluaciones de riesgo
- Integrar/articular el sistema de
información de inocuidad con los sistemas de información del MGAP
2. Mantener, mejorar y consolidar la inocuidad de los alimentos de competencia del MGAP Estrategia Fundamentación Proyectos Objetivos
Actualización y armonización del marco normativo
Un sistema de control moderno, requiere una legislación
pertinente, actualizada y aplicable que permita formular y aplicar medidas de control basadas en riesgo, que protejan a los consumidores y definan responsabilidades de los distintos actores en la cadena, facilitando el comercio de los alimentos
-Proyecto FAO/TCP 3402: Revisión y sistematización de la legislación y la normativa sobre inocuidad alimentaria y fortalecimiento institucional
- Relevar la normativa existente en materia de inocuidad en cada UE.
- Definir vacíos legales y superposiciones de competencias Apoyo a los pequeños productores para cumplir los estándares básicos de inocuidad
Los pequeños productores primarios son los más débiles para adoptar procesos sólidos asociadas a la producción de alimentos, necesitan de apoyo y recursos para adoptarlos
Inclusión de DGDR en la UCPIA para el desarrollo de proyectos de apoyo que consideren las políticas de inocuidad
- Alcanzar estándares de inocuidad que permitan a las pequeños productores acceder a nuevos mercados
3. Aplicar directrices y mejores prácticas internacionales en gestión de la inocuidad de los alimentos, bajo los enfoques preventivo, de
cadena y de riesgo
Estrategia Fundamentación Proyectos Objetivos
Incorporación de los principios de Análisis de Riesgos
El análisis de riesgo permite aportar información y pruebas necesarias para la adopción de decisiones eficaces basadas en el conocimiento científico, contribuyendo a mejores resultados en materia de inocuidad y en la salud pública
- Proyecto PAGPA: Diseño de la Comisión de Evaluación y Comisión de Comunicación de Riesgo
- UCPIA: Creación y puesta en marcha de dicha Comisión
- Incorporar al sistema de control de los alimentos el enfoque de riesgo - Contar con instancias de apoyo a los gestores para la toma de decisiones - Desarrollar mecanismos de comunicación interna y externa
- Proyecto FAO 3402:
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basada en riesgo en las cadenas seleccionadas
inocuidad
- Trasladar el desarrollo a otras cadenas Fortalecimiento de los sistemas de gestión de calidad de los laboratorios del MGAP
La gestión de vigilancia y control de los alimentos requiere de laboratorios confiables y eficientes que actúen como laboratorios oficiales de referencia y habilitadores de terceros - Proyecto FAO/TCP 3402: Mejoramiento de las capacidades analíticas, implementación del sistema de gestión de calidad, acreditación de técnicas bajo la Norma ISO 17.025
- Contar al interior del MGAP con laboratorios oficiales de referencia para pruebas de interés nacional y habilitadores de terceros Fortalecimiento de la participación del MGAP en instancias relacionadas con la inocuidad
Contar con un marco regulatorio armonizado o equivalente con las normas internacionales
A desarrollar:
- Formulación de una política de participación y representación del MGAP en el Codex Alimentarius, Mercosur, UNIT, entre otros
- Consolidar la posición del MGAP en los escenarios donde se fijan las reglamentaciones de interés y participar activamente en los comités y ámbitos de discusión correspondientes -Definir temas prioritarios en el ámbito del
Codex Alimentarius Diseño e implementación del sistema de alerta y atención de emergencias
El creciente número de ETAs obliga a los países a
desarrollar sistemas de alerta, con rápida capacidad de respuesta
A desarrollar:
- Desarrollo de un sistema de intercambio de información interna y de observatorio de eventos externos e internos en materia de inocuidad
- Fortalecer la capacidad para detectar eventos nacionales o internacionales que afectan la inocuidad o las cadenas productivas y generar la comunicación y la reacción adecuada
4. Principales avances
Diseño y validación del Plan Estratégico para la inocuidad de los alimentos de competencia del MGAP.
Creación de la UCPIA y designación de sus integrantes:
Se crea mediante la Resolución Ministerial Nº 0221/014 del 17 de enero de 2014, con el objetivo fundamental de generar sinergias para el fortalecimiento de las capacidades institucionales, con el resto de los eslabones de la cadena y con otros actores públicos y privados vinculados al área de inocuidad.
Es una unidad asesora del ministro, con un enfoque transversal a la Secretaría de Estado, tendiente a la coordinación y planificación de los planes, programas y políticas en el área de Inocuidad.
Por Resolución 36/014 del 28 de febrero de 2014 se designan sus integrantes: MINISTRO DE GANADERÍA AGRICULTURA Y PESCA
DIRECTOR UCPIA
COMISIÓN TÉCNICA
SECRETARÍA TÉCNICA
Nota: En el ámbito de la UCPIA se crearán Comisiones especiales y asesoras para la consideración de temas específicos, como ser las Comisiones de Evaluación y Comunicación de Riesgo
Tal como dictamina la Resolución de Creación de la Unidad, la Comisión validó un Reglamento de Funcionamiento Interno de la Comisión de Inocuidad, el cual establece entre otras la frecuencia ordinaria de reunión.
Fortalecimiento de las capacidades:
Coorganización del Taller de Defensa Alimentaria con la participación de 120 técnicos del sector público y privado.
Integrantes de la
Comisión, delegado titular y alterno: DGSG; DGSA; DINARA; DIGEGRA; DGDR; RENARE; UAI; OPYPA
Anuario 2014 | OPYPA Coorganización junto al IICA del curso virtual: Bases de la Gestión de la Inocuidad de Alimentos y el Análisis de Riesgos en la Cadena de Producción de los Alimentos, con la participación de 20 técnicos del MGAP y del resto de la institucionalidad.
Coorganización junto al IICA del curso presencial de Gestión de Riesgos con la participación de 60 técnicos del sector público y privado.
Coordinación y Planificación de Políticas de Inocuidad:
Readecuación y alineación del Proyecto FAO 3402 al Plan Estratégico de Inocuidad. Designación del Director de la UCPIA como coordinador Nacional del Proyecto FAO 3402. Contratación de 4 Consultores Nacionales y 1 Consultor Internacional en Análisis de Riesgo.
Incorporación del Análisis de Riesgo al Sistema de Gestión de la inocuidad: El MGAP, como autoridad sanitaria, ha sido tradicionalmente fuerte en la gestión de riesgos en los campos de su competencia. La incorporación del Análisis de Riesgo al Sistema de Gestión de la Inocuidad, requiere la generación de capacidades y el desarrollo de competencias en el área de Evaluación y Comunicación de Riesgos.
La evaluación de riesgos, es el componente científico del análisis de riesgo que pretende describir la determinación de los posibles efectos adversos para la salud humana, que resulta de la exposición a peligros alimentarios durante un determinado período de tiempo.
En consecuencia, este Ministerio entendió que el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) es la institución idónea para la coordinación de la red de expertos científicos necesarios para la realización de la Evaluación de Riesgos en Uruguay. Por ende, se firmó un Convenio Marco de Cooperación LATU-MGAP en el Área de Inocuidad tendiente a avanzar en el desarrollo de la Evaluación de Riesgos.
Simultáneamente, se firmó una Declaración de Intenciones en Materia de Inocuidad con el Instituto de Evaluación de Riesgos Alemán, Instituto BfR, con el objetivo de obtener cooperación de un instituto referente a nivel mundial en las áreas de Evaluación y Comunicación de Riesgos. En línea son la generación de capacidades a nivel país de estas herramientas, se desarrolló en el marco de la visita del Presidente del Instituto BfR Prof. Dr. Andreas Hensel, una serie de charlas técnicas con la participación de 50 técnicos del sector público y privado.
5. Desafíos futuros
El desafío principal, es comprometer y concientizar a todos los involucrados (autoridades nacionales, productores, exportadores, consumidores) de la relevancia del tema y de la importancia de que el mismo se desarrolle como un bien público que permita consolidar el Plan Estratégico diseñado. Esto implica entre otros aspectos, incluir dentro de la próxima Ley de Presupuesto Nacional, el presupuesto de funcionamiento de la UCPIA y la generación de proyectos de inversión que permitan mantener a largo plazo el Plan Estratégico, junto con el desarrollo de un Sistema de Seguimiento y Evaluación que permita medir el desempeño de éstos y otros proyectos que se desarrollen en el área.
6. Consideraciones finales
Uruguay es un país netamente exportador, que debe consolidarse como un país productor de alimentos, sobretodo promoviendo la creación de nichos de mercado de alto valor para sus productos, lo que requiere una mejora gradual del perfil de los productos mediante innovaciones e inversiones continuas, en los procesos, productos y actividades. En el mundo el tema de inocuidad ha tomado una gran relevancia en los últimos años, fruto de una mayor exigencia de los consumidores, y el incremento del comercio internacional entre otros. Por lo que Uruguay, debe plantearse el desafío de avanzar hacia la modernización de sus sistemas de gestión de la inocuidad que apliquen las mejores prácticas y directrices aceptadas internacionalmente en gestión de la inocuidad de alimentos, en particular los enfoques preventivo, de cadena agroalimentaria y de análisis de riesgos.
En tal sentido, es claro que la inocuidad no es de competencia exclusiva del MGAP, pero la responsabilidad que le cabe a éste en la producción primaria, en ciertos procesos industriales y en la exportación de bienes agropecuarios es intransferible.
El MGAP tiene una historia de trabajo en la materia, el reconocimiento de varios mercados internacionales de éste como Autoridad Sanitaria Competente en los productos de su competencia, son un gran ejemplo de estos logros. Sin embargo, no debemos conformarnos con lo hecho hasta hoy, debemos plantearnos nuevos desafíos que potencien la competitividad agropecuaria y agroindustrial de los productos.
7. Bibliografía
FAO y OMS. (2007). Análisis de riesgos relativos a la Inocuidad de Alimentos - Guía para las Autoridades Nacionales de Inocuidad de Alimentos.
Anuario 2014 | OPYPA MGAP. (2010). Lineamientos Políticos del MGAP y la Institucionalidad Pública Agropecuaria 2010‐2015.
MGAP. (2014). Plan Estratégico para la Inocuidad de los productos de competencia del MGAP. Consultoría Implementación del Sistema de Inocuidad en el MGAP, PAGPA, Préstamo 2182/OC-UR MGAP – BID, Componente 2.
