EL CASO DE FAMILIAS EN ACCIÓN: ¿EN BUSCA DE GOBERNABILIDAD?
PAULA CATALINA RODRÍGUEZ REYES
Trabajo de grado para optar al título de Magíster en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
DIRECTOR: OSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR PhD en Sociología Universidad de París VI PhD en Ciencias Económicas Universidad de París XIII Profesor Titular de la Universidad Nacional de Colombia
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
MAESTRÍA EN ESTUDIOS INTERDISCIPLINARIOS SOBRE DESARROLLO BOGOTÁ
RESUMEN EN ESPAÑOL
Con el objetivo de analizar el programa Familias en Acción,en el marco de los Sistemas de Protección Social (SPS), el presente estudio de caso busca estimar la incidencia del programa en la percepción de las y los beneficiarios que asisten a los puntos de atención de la Agencia Presidencial para la Acción Social en Bogotá, con miras a identificar el impacto en la gobernabilidad. A través de la revisión de los antecedentes, fundamentos teóricos y una evaluación al programa, se indaga sobre el carácter y la motivación de su expansión y consolidación desde una aproximación analítica que concibe los SPS como mediación social. Los resultados de la investigación demuestran que Familias en Acción afecta la gobernabilidad, facilitando un autoreforzamiento del gobierno y un manejo electoral que ha convenido al proyecto político establecido.
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES:
Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas, Programa Familias en Acción, gobernabilidad, Sistemas de Protección Social.
Tabla de contenido
1. INTRODUCCIÓN ... 1
2. MARCO CONCEPTUAL ... 8
2.1. Sistemas de Protección Social – SPS ... 8
2.2. Manejo Social del Riesgo-MSR ... 11
2.3. Los Sistemas de Protección Social como mediación social ... 16
2.4. Gobernabilidad ... 23
3. LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS: EL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN ... 35
3.1. Algunas limitaciones de los programas TMC ... 37
3.2. El caso colombiano ... 39
3.3 Familias en Acción ... 41
3.4. La operacionalización ... 42
3.5. El caso de Bogotá ... 44
4. UNA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA A PARTIR DE LA GOBERNABILIDAD: EL CASO DE FAMILIAS EN ACCIÓN EN BOGOTÁ... 45
4.1. Los estimadores del Diseño ... 47
4.2. Coeficiente de Variación ... 48
4.3. Los resultados ... 50
4.4. Análisis de los resultados ... 58
5. CONCLUSIONES ... 69
BIBLIOGRAFÍA ... 74
Índice de Cuadros
CUADRO 1: Cambios en el desempleo y sus determinantes en América Latina 1990-2002 ... 21
CUADRO 2: América Latina y el Caribe (seis países). Efecto de las transferencias monetarias condicionadas en la pobreza y el consumo ... 37
CUADRO 3: Financiación del programa FA 2000-2010 ... 42
CUADRO 4: Distribución puntos de atención de Acción Social en Bogotá con atención una vez por semana ... 48
Índice de Gráficas Gráfica 1: Índice de Gini en Colombia 1991-2009 ... 11
Gráfica 2: Gini: cinco países más inequitativos de Sudamérica 2001 ‐ 2009 ... 12
Gráfica 3:Relaciones de mediación ... 17
Gráfica 4: Total FA beneficiadas 2003-2010 (Sisben y Desplazadas) ... 42
Gráfica 5. Beneficiarios/as del programa FA por actividad desarrollada e ingresos mensuales .... 52
Gráfica 6. Beneficiarios/as del programa FA por número de hijos e hijas inscritas al programa y dinero recibido del programa FA ... 54
Gráfica 7. Beneficiarios/as del programa FA por percepción de dinero recibido del programa e ingresos mensuales ... 55
Gráfica 8. Beneficiarios/as del programa FA por calificación del programa FA y percepción de contribución en el bienestar de las familias ... 62
Gráfica 9. Beneficiarios/as del programa FA por participación electoral 2010 y percepción sobrefavorabilidad de participar en las próximas elecciones para continuar en FA ... 65
Gráfica 10. Beneficiarios/as del programa FA por Percepción generación de confianza en el Gobierno con FA y percepción sobre favorabilidad de participar en las próximas elecciones para continuar en FA ... 66
1.
INTRODUCCIÓNLas reformas de ajuste estructural desarrolladas durante la década de los noventa en Colombia, lideradas por organismos internacionales y cuyo objetivo era reducir el desequilibrio fiscal, se basaron en la liberalización de mercados, la privatización, el reordenamiento de priorización del gasto público y la desregulación1. Entre sus efectos se cuenta una crisis financiera basada en un desaceleramiento económico y, en 1999, la mayor caída registrada en cerca de cien años, con una contracción de 4,2% del PIB en Colombia (Banco de la República, 2006), la cual recayó principalmente sobre la población más pobre (DNP, 2007). Estas reformas introdujeron una alta volatilidad y vulnerabilidad en la economía latinoamericana (Salama, 2005).
Al cabo de un lento proceso de recuperación, los organismos internacionales argumentaron poco éxito del modelo tradicional para reducir la pobreza, así como un conflicto entre la necesidad de proveer seguridad de ingresos y la aparente falta de recursos financieros. Por ello, plantearon combatir los efectos de la crisis económica a través de una reformulación de las buenas prácticas de la política social y, en especial, de las estrategias de la protección social (Holzmann & Jorgensen, 2003).La definición propuesta, denominada Manejo Social del Riesgo (MSR), estableció la protección social como una serie de intervenciones públicas para “asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentren en la extrema pobreza” (Holzmann et al., 2003, p. 4), aludiendo a la capacidad de prevenir y enfrentar situaciones de riesgo y vulnerabilidad producto de sucesos inesperados.
La manera de protegerse contra sucesos de quiebre de ingreso es contando con activos (assets) que operen como una malla de protección para prevenir, mitigar y/o superar los quiebres. Entre los activos se cuentan el capital humano de las personas, el capital social, redes y relaciones sociales, el capital físico o patrimonial, los ingresos y el trabajo (Serrano, 2005).
Incluso el actual Plan Nacional de Desarrollo de Colombia “Prosperidad para Todos
2010-2014” retoma los principios del MSR y, con este, la política asistencial.
La crisis en Colombia2, y en particular el fuerte impacto del desempleo sobre la población más pobre, “creó un círculo vicioso de reducción en el ingreso de los hogares, mayor participación laboral, mayor desempleo e informalidad” (DNP, 2004). Estos flagelos se combatieron a través de la creación de la Red de Apoyo Social (RAS) (DNP, 2007), como parte de la nueva generación de estrategias que buscaban promover la acumulación de capital humano en la juventud, con miras a romper los ciclos intergeneracionales de pobreza (Rawlings, 2003).
Uno de los programas de la RAS era Familias en Acción (FA), fundamentado en el modelo de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC). Este modelo consistía en la focalización de la intervención pública, la entrega de subsidios a la demanda, la inversión en capital humano, el condicionamiento a ciertas acciones para poder recibir los recursos, la baja proporción del gasto frente al Producto Interno Bruto, el enfoque de género, la centralización en el Gobierno Nacional y las evaluaciones de impacto como componente del programa, entre otros(DNP, 2004; García, 2009).
FA buscaba aumentar el ingreso de las familias pobres para mantener niveles mínimos de consumo y, a largo plazo, mejorar las condiciones de acumulación de capital humano de los niños y niñas beneficiarios (DNP, 2004). Se basaba en la asignación de transferencias mensuales de dinero en efectivo como subsidios para la educación y la nutrición, y la población beneficiada la integraban familias clasificadas en Sisben 1, desplazadas o indígenas con niños y niñas en edades entre 7 y 17 años, matriculados en la escuela, quienes debían demostrar el cumplimiento de compromisos tales como controles de talla, peso y asistencia escolar para acceder al subsidio.
El programa FA fue bandera de las dos administraciones del ex presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010). Su implementación inició en municipios con menos de 100.000
2“A finales de la década de los noventa, el país atravesó por la mayor crisis económica de los últimos 70 años, la cual se manifestó, entre otros aspectos, en tasas de desempleo que alcanzaron más de 16% en 2000. (…) el nivel de ingresos de los más pobres tuvo una disminución de proporciones mayores que las de la experimentada por el promedio de la población del país. En efecto entre 1998 y 2000, la disminución del ingreso real de la población de los deciles 1, 2 y 3 cayó 35% en promedio, frente a 23· en los deciles 4 a 7, y 5% en los deciles 8 a 10. De esta forma, aumentó la proporción de personas bajo la línea de pobreza, pasando de 51,5% a 59,8% entre 1998 y 2000, con lo cual el número de personas pobres pasó de 20,3 millones a 24,6 millones, de las que cerca de 10 millones se ubicaron por debajo de la línea de la indigencia” (DNP, 2004, P.11). Así mismo, el PIB de Colombia fue para 1996 de 97,16 mil millones, en 1997 de 106,66 mil millones, en 1998 de 98,44 mil millones y en 1999 la peor caída registrada con 86,186 mil millones. Ver: Banco
habitantes que no eran cabeceras municipales, contaban con una entidad bancaria y la infraestructura para garantizar la demanda en salud y educación. Originalmente, el periodo de duración del programa dependió del Plan Colombia –aproximadamente tres años– (Villa, 2008), pero ante los positivos resultados en la disminución de la deserción escolar y la desnutrición infantil, así como un claro avanceen el capital humano y el desarrollo de la familia3, fue ampliado a municipios más grandes y capitales departamentales: “Desde su creación en el 2002, el programa ha crecido de 320 mil familias en 620 municipios a 2.228.443 familias en 1.187 municipios de todo el país a corte de abril del 2010” (Global Exchange, 2010).
En Bogotá, las renuencias del ex alcalde Luis Eduardo Garzón (2004-2008) postergaron su implementación y fue con el alcalde Samuel Moreno Rojas (2008-2012) que el Gobierno Nacional, mancomunadamente con el Gobierno Distrital, inició el diseño y posterior ejecución del programa (F. Sánchez, Comunicación personal, 1 de junio, 2010).
Su ampliación en territorio colombiano ha estado acompañadade críticas sobre su ilegal uso por parte de funcionarios y actores políticos que manipulan la asignación de los recursos para incrementar la gobernabilidad y adquirir beneficios electorales. Asimismo, han sido constantes las denuncias ante la Contraloría Nacional, la Procuraduría Nacional y la Unidad de Reacción Inmediata Electoral (Uriel) sobre posibles irregularidades en la ejecución de FA4.
Esas críticas motivaron el presente estudio, pues aunque se han elaborado algunas indagaciones sobre los usos indebidos de FA, son pocas las investigaciones que se han adelantando al programa en relación con el sistema político, en especial, al efecto que se ha generado en la gobernabilidad. Se destaca el informe elaborado sobre la manipulación política en el programa, presentado por la organización Global Exchange (2010) en el
3“Con una metodología cuasiexperimental, se obtuvieron significativas conclusiones en las que se destacan el aumento del 19% en el consumo de bienes básicos de las familias, una disminución del 10% en la desnutrición crónica (talla para la edad), un aumento en la asistencia escolar rural en 12.1%, la disminución en el trabajo infantil, entre otras (Econometría & SEI & IFS, 2006)”. Tomado de Villa (2008).
4
Algunas de las denuncias: Caso No 122-123-124-125-126-163 de 2010 presentados a la Unidad de Reacción Inmediata para la Transparencia Electoral, denuncias instauradas por miembros de Acción Social por la utilización del nombre de Acción Social y sus programas con fines Políticos en Tengo, Saldaña, Calarcá, Caquetá, Santander. Casos 2010-67966, 2010-58686 presentados en la Procuraduría Provincial de Cartago y San Gil por supuesta presión y amenaza a los habitantes del municipio de retirarles los beneficios del SISBEN y programas de subsidios de Familias en Acción y de vivienda, si no votaban por el candidato del Alcalde de turno. Ver: Anexo No 4. Quejas consolidadas presentadas ante la
transcurso de la presente investigación, en el cual se reveló el caso de actores políticos cuya votación había crecido de la mano del programa, así como una primera mirada de la incidencia que podía estar teniendo en la elección presidencial.
Adicionalmente, el trabajo de grado Los programas de transferencias condicionadas:
mecanismos de legitimidad política del orden neoliberal en América Latina identificóque
las TMC tienen motivaciones diferentes a sus resultados de impacto que explican su consolidación (García, 2009). De igual manera, el profesor Oskar Nupia elaboró el informe
Anti-poverty programs and presidential election outcomes: Familias en Acción in Colombia, en el cual demostró el impacto de FA en los resultados electorales del 2010 en
beneficio de la coalición de gobierno de turno, dado que recibió una recompensa en términos políticos por la expansión del programa y los votantes estuvieron dispuestos a sustituir su ideología política por mayores niveles de ingreso obtenidos por las transferencias.
Las evaluaciones que se han adelantado de FA han sido en su mayoría de tipo econométrico –forma clásica para evaluar el impacto de programas sociales–, como el realizado por el Instituto de Estudios Fiscales de Londres, en asociación con las firmas nacionales Econometría y SEI, contratado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) como componente del programa.
En segundo lugar se encuentra la valoración de impacto presentada por el DNP, en la que se abordaron los problemas identificados en el diseño e implementación de los programas de la RAS (FA, Empleo en Acción y Jóvenes en Acción). Otros estudios han sido apoyados por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico y revisan la evaluación económica del componente educativo y la asistencia social en Colombia (Núñez & Espinosa, 2005). Por último, el Centro Nacional de Consultoría desarrolló una evaluación de impacto de familias en situación de desplazamiento forzado vinculadas al programa para identificar en qué medida FA contribuía a garantizar el goce efectivo de derechos en educación y salud.
El caso de Bogotá, poco explorado, ha estado inmerso en los estudios de impacto, pero a la fecha no se ha adelantado ninguna evaluación que revise la incidencia que FA genera en la gobernabilidad, solo la investigación de Global Exchange incluyó algunas variables
sobre el impacto en los procesos electorales. En este sentido, surgió la propuesta de evaluar el programa desde la perspectiva analítica que contempla los Sistemas de Protección Social (SPS) como mediaciones sociales, para identificar las características de las nuevas prácticas de la asistencia social y la posible correlación entre la gobernabilidad con el programa FA en la ciudad. Se planteó FA como la variable independiente o explicativa, toda vez que era característica de la realidad y podía ser determinada por observación, y la gobernabilidad como la variable dependiente del estudio, dado que lo que se quería identificar era en qué medida se afectaba con el programa.
El diseño metodológico se concretó a través de un ejercicio que permitiera acercarse a las familias beneficiarias del programa:se propuso adelantar un estudio de caso en las localidades de Bogotá donde se estuviera implementando para abordar la manera en que se impactaba la gobernabilidad. Se definió la aplicación de una encuesta a las y los beneficiarios para recoger información de forma simplificada y organizada de la situación, las percepciones y la influencia en la legitimación del proyecto político de la coalición de gobierno.
En el marco del diseño muestral, se optó por la realización de doscientas (200) encuestas a las y los beneficiarios que asistieron a los puntos de atención de la Agencia Presidencial para la Acción Social, entidad responsable de la coordinación e implementación del programa. De esta forma, la metodología determinada era de orden cuantitativo, que permitía recoger y analizar datos sobre las variables señaladas.
Las encuestas fueron aplicadas entre mayo 11 (once) y mayo 23 (veintitrés) del 2010 en las localidades de Suba, Engativá, Rafael Uribe Uribe, Fontibón, Tunjuelito y San Cristóbal; se dividieron en ocho (8) componentes: datos personales, nivel educativo, información familiar, fuerza de trabajo, sobre el programa FA, información de percepción, percepción electoral y pobreza. Adicionalmente, se realizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios de la Secretaría Distrital de Gobierno que estuvieron en el Punto de Mando Unificado el día de las elecciones presidenciales del 30 de mayo del 2010, al coordinador de Fortalecimiento Institucional de Acción Social y a los coordinadores de las tres zonas de Bogotá.
evaluaciones de las TMC son de impacto y se asientan, principalmente, en la comparación de grupos tratamiento (beneficiarios/as) con grupos control (población no beneficiaria), lo que permite identificar con facilidad el cumplimiento de las metas propuestas y los beneficios del programa.
Otros objetivos que encausaron la presente investigación son: identificar las características de los SPS y, en particular, las TMC; revisar la relación entre la transformación de la protección social y la dimensión política, e indagar sobre la incidencia del programa FA en la legitimidad y la percepción electoral de las y los beneficiarios que asisten a los puntos de atención en Bogotá.
El método de exposición para abordar la presente investigación se desarrolla en cinco capítulos, siendo la introducción el primero de estos. En el segundo capítulo se adelanta una aproximación al análisis de los SPS desde dos perspectivas de análisis, la primera denominada Manejo Social del Riesgo, que inspira los programas TMC, y la segunda que define los SPS como un escenario de mediación entre los distintos órdenes que operan en la sociedad: económico, doméstico y político. Este último orden, objeto de análisis de la presente investigación, se aborda desde una revisión del impacto en el régimen político en términos de gobernabilidad, por lo cual se incluye el estado de la cuestión de la gobernabilidad, identificando sus múltiples interpretaciones –tanto negativas como positivas– y examinando las dimensiones que la componen.
En el tercer capítulo se elabora una descripción de las TMC, examinando las características, alcances y limitaciones encontradas en las evaluaciones adelantadas, para luego exponer la implementación y operacionalización de FA en Colombia y en Bogotá.
El cuarto capítulo presenta la evaluación del programa a partir de la gobernabilidad. Esta sección se inicia con una breve exposición de la construcción del diseño muestral, posteriormente se expone la estructuración de contenidos de la encuesta, las fases del estudio de caso y se describen y analizan los resultados de la investigación.
Por último, el capítulo quinto está orientado a extraer las conclusiones del presente análisis, haciendo énfasis en la incidencia que se identificó entre el programa FA y la gobernabilidad a partir del estudio de caso. Igualmente, se esbozan los determinantes institucionales que confieren capacidad al gobierno para implementar las políticas (Prats,
2003), y en general la relación entre los SPS y la legitimación del orden político vigente, para concluir si se cumple la hipótesis que relaciona el aumento de las TMC con el fortalecimiento de la gobernabilidad y –consecuentemente– con un impactofavorable para la coalición política en los procesos electorales.
Finalmente, algunas de las limitaciones del estudio que se podrían perfilar como pistas para otras investigaciones son la ausencia de comparabilidad internacional sobre la incidencia de las TMC en la gobernabilidad, la diferencia de impacto sobre la gobernabilidad entre familias beneficiarias y no beneficiarias, y por último, la identificación de los actores políticos que han usado el programa FA en Bogotá para conseguir beneficios electorales. Lo anterior, para precisar los objetivos de la reconfiguración presentada en el país en los últimos años, en la relación entre el orden político, económico y social donde se desarrollan los Sistemas de Protección Social.
Para finalizar, agradezco a las personas queme apoyaronen el desarrollo del trabajo de grado, el profesor Oscar Rodríguez quien me asesoró y dirigió la investigación, Elvis Suarez y Carlos Arguello, estadísticos que me apoyaron en la estructuración del diseño muestral del estudio de caso, Esneider Perilla quien me orientó en la metodologíay acompañó en la aplicación de las encuestas; los lectores: Sandra García Jaramillo, Gonzalo Vargas, y Mauricio Uribequienes con sus comentarios contribuyeron en la mejoría del documento y por último, Gilma Reyes, mi madre, quien me apoyó y aconsejó durante todo el trayecto.
2.
MARCO CONCEPTUALLa carta de navegación de la presente investigación contiene la exploración de lo que atañe a los SPS, incluyendo dos programas de investigación con los que se pueden abordar, por una parte, el enfoque del Manejo Social del Riesgo y, por otra, el análisis de los SPS como mediación social a partir del cual se revisará la dimensión política de la sociedad donde se desarrolla la gobernabilidad.
2.1. Sistemas de Protección Social – SPS
La protección social (PS) como campo de estudio ha sido principalmente abordada por economistas y sociólogos, y puede percibirse como la acuñación de un nuevo término para un viejo problema, dado que la formulación como objeto de análisis es reciente. Las tendencias historiográficas evidencian que se han abordado tópicos relacionados, como son: la pobreza, la relación enfermedad-sociedad y los actores que han asumido las prácticas de la PS sin explicitar sobre este (Arévalo, Ciro & Gutiérrez, 2006). Fue el incremento de la vulnerabilidad y el aumento de la pobreza lo que motivó la organización de los SPS5, para englobar los análisis referidos a los riesgos a que están expuestos los individuos, así como al diseño y puesta en marcha de los mecanismos de protección (Arévalo et al., 2006).
Los SPS han sido definidos como un conjunto de acciones y estrategias relacionadas y orientadas a proteger la población de las exclusiones sociales y la concentración del ingreso propiciado por las economías de mercado (Rodríguez, 2011). En un primer momento, la estructura elemental de los sistemas nacionales de PS fue representada en los Estados de Bienestar6 (Théret, 2006). En los países europeos cimentados en este modelo se
5“(…) la reciente crisis financiera (1997) también demostró que si no se cuenta con medidas de protección de ingresos y programas de redes de la protección social adecuados, los individuos son muy vulnerables cuando el PIB cae de manera drástica, los sueldos disminuyen y/o aumenta el desempleo. Esto ha impulsado al G7 a solicitar que el Banco Mundial formule “principios sociales” y “buenas prácticas de política social” para guiar a las autoridades en sus intentos por mejorar las condiciones sociales mínimas de las personas, incluido el suministro de la protección social en tiempos normales y en periodos de crisis y tensiones.” (Holzmann et al, 2003, p.3)
6
Para un análisis más detallado ver Van Parijs (1994) quien explora la justificación y fundamentos éticos de los tres modelos de Estado de Bienestar: “bismarckiano” formulado en Prusia (1862) como uno de los primeros esquemas de seguros sociales a través de un fondo para necesidades financiado principalmente por impuestos sobre el salario que pagaban empleados y empleadores; el segundo esquema, el·“beveridgeano” fue planteado por William Henry Beveridge
establecieron dos pilares fundamentales: por una parte, el pleno empleo consistía en empleo para todos, estable y protegido a través del cual los trabajadores y sus familias tenían acceso a seguros sociales que incluían los riesgos de vejez, accidentes, incapacidades y desempleo; la protección se asociaba estrechamente con la inserción laboral (Tokman, 2006). Por otra parte, la solidaridad sistémica consistía en seguridad social basada en una legislación laboral destinada a proteger a los trabajadores para garantizar la estabilidad del empleo, condiciones de trabajo, remuneraciones aceptables y el equilibrio de los poderes en la negociación. Adicionalmente, incluía seguros sociales como un fondo recolectado por aquellos que tenían ingresos para los que no podían participar en el financiamiento de las protecciones contra los riesgos (Tokman, 2006).
De esta forma, se generó una relación de consubstancialidad de la PS a lo económico y a la relación de intercambio salarial. “La cuestión de la protección social se plantea en el nivel económico de las condiciones de la reproducción del recurso natural primario que es, tanto por la actividad económica como para el poder político, la población” (Théret, 2006, p.139). La PS tenía entonces una función de complemento al mercado que permitía la estabilización del régimen de acumulación y la cohesión social que evitaba la disociación social para hacer sociedad unos con otros (Castel, 2005). Se construyó así un sentimiento de solidaridad y se reconoció la pobreza como un problema social, que debía ser combatido a través del desarrollo de poderosos mecanismos institucionales de PS, insertándose en la agenda de las políticas públicas (Fleury &Molina, 2002).
Los SPS son parte del conjunto de sistemas de mediación y articulación entre lo político y lo económico, o sea entre las dos esferas o espacios de prácticas sociales que configuran la matriz primaria de las sociedades modernas. Siendo animadas estas por lógicas distintas, se puede analizar la función de tales sistemas de mediación como la de mantener la cohesión social global a pesar de las contradicciones e incompatibilidades que surgen de la interacción entre lo político y lo económico. Bajo estas premisas, el SPS se define como el conjunto de normas e instituciones que contribuyen en la conservación, reproducción y protección de la población (o esfera de
lo doméstico), recurso primario en el doble proceso, económico o de acumulación de capital y político, de acumulación de poder (Le Bonniec, 2002, p. 204).
En América Latina, en un primer momento los SPS nacieron segmentados porque eran de inspiración bismarckiana en el aseguramiento; posteriormente, a partir de regímenes populistas, como Argentina, México y Brasil, se logró una vocación universal. En Colombia7 fueron contemplados con vocación universal e inspirados en modelos europeos, sin embargo, la implementación de una morfología híbrida degeneró en problemas de funcionamiento y, contrario a lo esperado, se desarrollaron acciones en forma fragmentada, desigual y con serios límites para expandir su cobertura(Lo Vuolo, 2006; Rodríguez, 2006). Sumado a esto, las reformas de ajuste estructural incluyeron críticas a la tradición universal de los SPS, justificando que eran contrarias a los intereses de los más pobres, toda vez que no concentraban los beneficios en quienes lo necesitaban (Lo Vuolo, 2006).
Por lo anterior, en los últimos años, el análisis en torno a la PS se ha centrado en dos tendencias teóricas: de un lado, la iniciativa liderada por diferentes organismos multilaterales y principalmente por el Banco Mundial (BM), designada como Manejo Social del Riesgo, plantea la PS como intervenciones públicas para asistir a las personas a mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentren en extrema pobreza (Holzmann & Sherburne-Bentz, 2003). La propuesta del MSR es un cambio a la política anterior para enfrentar nuevos desafíos, superar la política social y la protección social como un gasto y no una inversión (ver Holzmann & Jogersen, 2003). De otro lado, la propuesta alternativa denomina los SPS como mediación social, recoge una perspectiva histórica sobre cómo las sociedades han enfrentado la pobreza, propone el universalismo y reclama los derechos sociales. Promueve la PS para proteger a la población del riesgo social, ampliando las oportunidades y mejorando las dotaciones iniciales, con el fin de crear condiciones que fortalezcan sus capacidades.“Desde esta aproximación, el riesgo desborda la lógica del mercado y se ubica en una perspectiva de derechos sociales, que es la naturaleza fundamental de los SPS” (Rodríguez, 2011, p. 1).
7
2.2. Manejo Social del Riesgo-MSR
Presentado inicialmente por Holzmann y Jorgensen en 1999, fue adoptado por el BM y diversos organismos multilaterales como marco conceptual de referencia para las políticas de reducción de la pobreza en América Latina (Banco Mundial, 2003). Surgió como respuesta a las consecuencias negativas del paquete de reformas económicas y de ajuste implementadas en América Latina, que hacía parte de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el BM (Banco Mundial, 2002).
Durante la década de 1990, el índice de Gini aumentó en casi todos los países – salvo Colombia y Uruguay–, y se ubicó de 0,45 (Uruguay) a 0,65 (Brasil). El desempleo abierto promedió 9%, con tendencias crecientes, y llegó a comienzos de la presente década a 20% en Argentina y 16% en Uruguay, Colombia y Venezuela. Cayó la participación del empleo público y aumentaron los servicios de baja productividad. Dos tercios del empleo creado fue informal –incluidos los “microemprendimientos” promovidos por programas sociales–, con contratos inestables, sin cobertura en seguros sociales y con mayor cantidad de horas trabajadas. Aumentó el empleo sin registro tanto para los hombres como para las mujeres (Lo Vuolo, 2006, p. 694).
Gráfica 1: Índice de Gini en Colombia 1991-2009
Fuente: CEPALSTAT 1991 1994 1997 1999 2002 2003 2004 2005 2008 2009 índice de Gini 0,531 0,601 0,569 0,572 0,594 0,573 0,579 0,58 0,589 0,578 0,48 0,5 0,52 0,54 0,56 0,58 0,6 0,62
Gráfica 2: Gini: cinco países más inequitativos de Sudamérica 2001 ‐ 2009
Fuente: Informes de Desarrollo Humano 1991‐ 2009 PNUD
El nuevo esquema conceptual de manejo de la PS promovía la idea de mecanismos de manejo del riesgo, representados en programas o en redes de PS, los cuales buscaban prevenir los riesgos, mitigar el impacto de un riesgo futuro o superar los efectos de los riesgos de la población más vulnerable una vez se han generado (Holzmann et al., 2003).
Desde esta lógica, las acciones de PS constituyen inversiones en capital humano que fomentan el acceso a servicios básicos y evitan estrategias con consecuencias adversas en el largo plazo, y que benefician a: i) las personas que viven en pobreza estructural, ii) a las que se encuentran levemente por sobre la línea de pobreza y iii) a los grupos con necesidades especiales (Villatoro, 2005, p. 88).
El mantenimiento de un SPS con vocación universalista iría en contra de los intereses de los pobres y en especial de los más pobres. Por lo tanto, el accionar gubernamental debería dirigirse a los más pobres (deberían ser “focalizadas”); la seguridad de los “no pobres” por razones de eficacia y de finanzas públicas, debería entonces dejar de ser “social” y someterse a los mecanismos de los seguros privados (Salama, 2005, p. 96).
El MSR replantea las áreas tradicionales de la PS, como son la intervención en el mercado laboral, la previsión social y las redes de la PS (Rodríguez, 2011). Construido a partir del individualismo metodológico en su versión neo institucional8, propone los SPS como un conjunto de intervenciones públicas cuyo propósito es asistir a los individuos, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y apoyar a la población más pobre para superar las situaciones críticas. Su eje se encuentra en la configuración de un conjunto de dispositivos públicos destinados a suministrar a la población una garantía de ingresos (Holzmann & Sherburne-Benz, 2003). En la actualidad, los dos pilares que lo constituyen son el aseguramiento y la asistencia social. El aseguramiento busca proteger a la población frente a caídas de ingresos debido a los riesgos económicos, sean estos covariantes9 o idiosincrásicos10, en salud, desempleo o vejez, y se consideran bienes meritorios, por lo cual no son asumidos como obligatorios. Entretanto, dado que en el mercado hay defectos de información, riesgo moral, selección adversa y porque cuando hay riesgos covariantes no funciona el seguro de mercado (Núñez & Cuesta, 2006), la asistencia social es concebida como un mecanismo que busca asistir solo a la población más pobre para superar su situación tanto en el corto como en el largo plazo. A través de este mecanismo, el Estado debe redistribuir los recursos entre aquellos individuos o familias cuyas dotaciones no son suficientes para participar exitosamente en el mercado, de tal forma que puedan lograr un nivel apto de consumo de bienes y servicios.
Otras características del enfoque son el predominio de la inversión social en capital humano, considerado como la estrategia para romper los ciclos de la pobreza; el papel
8
. El neoinstitucionalismo surgió en la década de los setenta, otorgando mayor importancia y dándole un papel central a las instituciones en la economía neoclásica para poder determinar y entender el comportamiento de los individuos. Las principales aportaciones teóricas: a) el enfoque como variable independiente, b) el rescate de las propias instituciones como variable dependiente, y c) la revisión analítica de los organismos, un elemento omitido por estudios anteriores. En esta propuesta, los organismos son creados por las propias instituciones: las élites políticas y parlamentarias, los partidos, los grupos de presión, o bien, los propios electores; pero al mismo tiempo, éstos son determinantes en el diseño, permanencia o cambio institucional, de ahí, la importancia del individualismo metodológico, al sostener que todos los fenómenos sociales -estructura y cambios- son en principio explicables por elementos individuales, es decir por las propiedades de los individuos (metas, creencias, acciones). Ver: Rodríguez (2001) y Parra (2005).
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Riesgos covariados: correlacionados entre individuos, sucesos meso (regionales) y macro (nacionales). Entre estos: terremotos, inundaciones, sequías, fuertes vientos, conmoción civil, guerras, disturbios sociales, colapso del producto, balanza de pagos, crisis financiera o monetaria, perturbaciones en los términos de intercambio inducidos por la tecnología o el comercio, incumplimiento político en programas sociales, golpes de Estado (Holzmann, 2003).
10Riesgos idiosincrásicos: no están correlacionados entre los individuos, sucesos micro. Entre estos: enfermedad, lesiones, discapacidad, nacimiento, ancianidad, muerte, crímenes, violencia intrafamiliar, desempleo, daño en las cosechas, fracasos comerciales, discriminación racial (Holzmann, 2003).
activo de los beneficiarios para ser sujetos del derecho a la inversión social, y el enfoque de género basado en un rol activo de la mujer asentado en la creencia generalizada y avalada de que los recursos en manos de las mujeres aumentan el bienestar familiar y social, como consecuencia de mayor inversión en el capital humano de sus hijos e hijas (Thomas, 1991; Handa, 1994; Thomas y Strauss, 1997).
El papel del Estado debe ser reducido porque a su intervención se le asocia con las altas tasas de inflación, desempleo, inequidad y, en esta medida, lo que se pretende es construir una PS reducida, focalizada, basada en los subsidios a la demanda, centralizada en el diseño e implementación de la política pública, con arreglos públicos y privados para el suministro de servicios y la privatización de la seguridad social, erosionando el principio de la solidaridad, debido a que se sobrestima el problema de equidad derivado del aseguramiento en el mercado y se reduce drásticamente el campo de la política social (Sojo, 2007). Los SPS se contemplan, entonces,como “una alternativa de corto plazo para responder a choques macroeconómicos, crisis económicas, catástrofes naturales o conflictos bélicos; una vez superados estos acontecimientos, la economía debe entrar por el sendero del crecimiento, con ello el sistema reduce su campo de acción” (Rodríguez, 2011).
Se vislumbra así la satisfacción de las necesidades principales y el manejo de riesgos como una responsabilidad compartida. El bienestar social debe ser producto de la articulación entre tres instituciones: la familia, el mercado y el aparato gubernamental (Neubourg & Weigand, 2000).
El reformismo liberal restringe el lugar del derecho y el rol regulador del Estado, por lo que perseguiría en última instancia no privatizar las empresas sino privatizar las protecciones. Es decir, dejar que el individuo se haga cargo de su propia protección, cosa que muchas veces no puede, sin perjuicio de reservarle al más pobre, al más carente, como se dice a veces, la distribución de algunos seguros según una concepción muy minimalista de la PS (Castel, 2005, p. 5).
Cabe aclarar que en este enfoque la vulnerabilidad se diferencia de la pobreza, pues esta última atañe a un concepto estático, aun cuando la relación entre el consumo y el bienestar es dinámica. La pobreza tiende a ser un estado ex post, es decir, un hogar se considera
pobre si y solo si su consumo cae debajo del nivel (considerado como) mínimo de bienestar (Siegel & Alwang, 1999).
Dentro de las críticas adelantadas al enfoque sobresalen las que han adelantado autores como Moser (2001) y Hubbard (2002), relacionadas con la ausencia de categorización rigurosa entre riesgo idiosincrásico y covariante; la omisión del problema de la pobreza urbana y la falta de consistencia entre planteamientos conceptuales y recomendaciones de política. Andrea Lampis (2007) recoge dichas críticas y señala frente al vacío sociológico:
El reconocimiento que hace el MSR, de que vivimos en una época de globalización y ampliación de los riesgos en la que algunos tienen mayores oportunidades y ganancias, mientras otros encuentran dificultades crecientes y disminución de sus oportunidades, por lo que resultan más vulnerables y sujetos a mayores efectos negativos, está planteado en un vacío sociológico por el MSR, pues los procesos históricos de exclusión y marginación, las dinámicas de apropiación y concentración de la riqueza y los efectos de las democracias truncadas y de las diferentes dotaciones y oportunidades no parecen tener ningún papel en el análisis (Lampis, 2007, p. 70). Por otra parte, Lampis advierte que el problema de los riesgos concernientes con la pobreza están relacionados con los ingresos, devolviendo el análisis al aspecto monetario y dejando de lado el reconocimiento expreso de la multidimensionalidad de la pobreza (Sen, 1999). Asimismo, Ellis (1998), en su estudio sobre los medios de vida (livelihoods), recalca que el enfoque del MSR ignora las estrategias de las personas pobres para enfrentar los riesgos, por lo cual se requiere contrastar con evidencia empírica el comportamiento frente a estos y tener presente que no son homogéneos.
En cuanto a las falencias identificadas, el profesor Lampis (2007) retoma a Barrientos (2006) para superar la visión economicista.
La PS se puede definir como el marco de las intervenciones desde el sector público y el privado, las organizaciones de voluntariado y las redes sociales, en aras de ofrecer apoyo a las comunidades, las familias y los individuos en sus esfuerzos para prevenir, manejar y sobrepasar niveles de vulnerabilidad, riesgo y privación, que se consideran socialmente inaceptables dentro de una sociedad dada.
2.3. Los Sistemas de Protección Social como mediación social
Fundamentado en una visión neo estructuralista11, propone los SPS en la interacción entre el orden político (acumulación de poder), económico (regido por la lógica de acumulación de capital) y doméstico (reproducción del recurso humano, base de la acumulación tanto económica como política), “es decir que se constituye en un árbitro entre las lógicas de crecimiento económico, reproducción antroponómica del orden doméstico y legitimación de lo político” (Rodríguez, 2011, p.13).
En esta perspectiva de análisis, se conciben los riesgos derivados de la existencia en sociedad, en otras palabras, que la PS atañe a la población en su conjunto, de manera que la pertenencia a la colectividad es el criterio central con el que se determina la protección. Los SPS incluyen las acciones desarrolladas por agentes privados, pequeñas organizaciones o relativas a la esfera de la solidaridad primaria, y asimismo compete a la garantía de los derechos constitucionales (Arévalo et al., 2006). Comprende una perspectiva histórica para observar cómo las sociedades han enfrentado la pobreza, porque como argumenta Théret (2008), aunque todas las sociedades sean capitalistas y estatales, existen diferencias. “Hay dimensiones de lo humano que son universales, hay otras totalmente idiosincrásicas”.
Los SPS se encuentran en el centro de las relaciones entre el orden político, económico y doméstico. Entre el orden económico y el orden doméstico existen relaciones consustanciales, es decir, que si hay mayor número de trabajos será mejor la protección. El orden económico tiene alianzas con el orden político, de donde surgen interrogantes sobre cómo deben ser financiados los SPS, dónde deben existir y quiénes los deben financiar.
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El neo estructuralismo contiene propuestas contundentes de revisión de la apertura financiera y el manejo macroeconómico en un contexto de volatilidad de los capitales financieros; aplicación de nuevas políticas industriales, tecnológicas y comerciales; reorientación de las reformas previsionales y diseño de políticas sociales en diferentes áreas, así como intervenciones públicas en materia de sostenibilidad ambiental. Bielschowsky (2009). En este sentido, la aproximación a los SPS como mediaciones sociales es de carácter “Holi-individualista”, ligada a una visión de carácter estructuralista en donde “todo sistema de PS constituye uno de los niveles económicos de la coherencia social, nivel institucionalizado en organizaciones sociales situadas en el centro de un juego de tres relaciones diferentes que vinculan respectivamente el orden capitalista mercantil, el orden político- administrativo y el orden doméstico de la familia. La PS es así una red de relaciones e instituciones que funciona como sistema de comunicación entre el capitalismo de mercado y el Estado, y cuya finalidad es el control social de la población y su reproducción mediante el consumo” [Théret 1996. 468].” Tomado de Rodríguez, 2011.
Finalmente, el orden político y el orden económico configuran el escenario para la protección, o sea que los gobiernos se legitiman con política social.
Gráfica 3:Relaciones de mediación
Fuente: Rodríguez, 2011.
Así, en la lógica capitalista de este orden, las formas de protección tienen una función interna de complemento al mercado que permite la estabilización del régimen de acumulación.PS y salario pertenecen a una misma estructura monetaria de recursos salariales; constituyen el “dispositivo social del salario” destinado a “administrar la distancia entre el espacio de la población y el de la actividad económica, y esta administración monetaria es posible porque el asalariado se define no por la identidad (…) entre el producto de su trabajo y sus recursos, sino precisamente por la ausencia de relación entre esas dos variables” (Friot, 1993) Las formas de protección nacidas en el orden económico son los ancestros de las actuales instituciones de PS, que están todavía marcadas con cada contexto nacional debido a este origen (Théret, 2006, p. 141).
Por su parte, Lautier (2006) analiza la visión liberal y keynesiana, revisando cómo asumían las desigualdades, inequidades y la exclusión social. Señala que la visión liberal se caracterizó por asumir las desigualdades como necesarias para el crecimiento –ya que son una condición de la eficacia–, privilegió la oferta de factores productivos, y las justificó
aduciendo que eran requisito para motivar a los individuos a ahorrar, trabajar, dirigir empresas, entre otras, así como que eran justas porque los pobres podían tener más que en sociedades igualitarias12. Sin embargo, las desigualdades generaban un problema político porque la parte de la sociedad con peores condiciones podría rebelarse y reaccionar a las inequidades. Por ende, era necesario consolidar acciones políticas residuales con las cuales se redistribuyera un poco a los individuos que se encontraran en el nivel más bajo del espectro de calidad de vida.
De otro lado, en la visión keynesiana las desigualdades fueron concebidas como desfavorables al crecimiento. Se propugnaba por una integración de las clases en el funcionamiento económico total y no en la articulación de diferentes modos de producción. Igualmente, tenía un enfoque salarial integrador en el que todos los individuos debían poder vivir el crecimiento económico. Esto se lograría en un escenario donde hubiera una gran expansión del capitalismo pero con fuertes obligaciones sociales, de tal forma que se buscaba integrar la parte inferior de la escala y reducir las inequidades.
Théret (2006) introduce una comparación entre las formas de Estado de Bienestar. La primera, basada en la inserción en el mercado económico del trabajo, se puede observar en el modelo norteamericano en el cual no existe PSpara el trabajador y solo son beneficiarios de este quienes no tienen acceso al trabajo, por ello lo analiza como la representación de la individualidad ligada a la historia.
El segundo es el modelo residual de los Estados protectores, que consiste en una inclusión dada por el mérito y el estatus profesional. “(…) Hablamos de un modelo que garantiza los derechos sociales, vinculando las prestaciones sociales al nivel de ingresos al que podemos aspirar según nuestro estatus profesional. (…) La protección general se lleva a cabo a través de transferencias entre los grandes regímenes de PS” (Théret, 2006, p. 153).
Por otra parte, el modelo beveridgiano de inclusión social asentado en la ciudadanía reconoce que el Estado y la sociedad deben un mínimo de vida a toda los individuos. “La contrapartida de este modelo beveridgiano sería aquel al que no le importa en absoluto si el individuo puede o no entrar en el mercado laboral, en la medida en que usted pueda beneficiarse por tener el estatus de ciudadano o residente.” (Théret, 2006, p. 134).
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Por último, el modelo de una inclusión basada en la integración dentro de las grandes organizaciones económicas es el que ha primado en Japón y el sudeste asiático. Los individuos son incluidos de entrada por el nivel económico –como ocurre en el primer modelo que se señaló– con inclusión en el mercado; sin embargo, lo primordial es la organización, no el mercado.
En este sentido, el enfoque neoestructuralista ha realizado una reconstrucción histórica de los SPS fundamentado en dos variables: la relación entre régimen de acumulación y las formas de Estado. En el caso de Colombia, la PS y más concretamente la asistencia social ha tenido un papel protagónico a lo largo de la historia, en el sistema heredado de la Colonia e implementado a lo largo del siglo XIX, en el que la cuestión social residía en las autoridades municipales y en el patronazgo de la Iglesia. Este periodo se puede caracterizar como asistencia represiva, dado que se veía la pobreza como un peligro al orden latente (Rodríguez, 2006).
Posteriormente, la república liberal13 impulsó la “modernización de la caridad” a través de las juntas de sanidad, que eran las responsables del ramo de la salud. Más adelante, con las crisis económicas y el aumento de la pobreza, se multiplicaron las organizaciones dedicadas a la asistencia social. La expedición de la Constitución Política de 1936 llevó al Estado a ser responsable de la cuestión social; subsiguientemente, con la Carta Constitucional de 1991, se otorgó a la PS universalidad, equidad, integralidad y eficiencia (Rodríguez, 2006, p.263).
Recogiendo lo más importante, el enfoque neoestructuralista ha privilegiado el estudio comparado, señalando la importancia de identificar las particularidades de cada sociedad. Se propugna el rol activo del Estado en el centro de las políticas del escenario económico, para garantizar equidad, ampliación del empleo y por consiguiente su calidad, pues dentro
13“La separación Estado-Iglesia y la descentralización de rentas tuvieron mucho impacto en los sistemas de protección social instaurados por el radicalismo liberal. Al quitarle los bienes a la iglesia se modificó la política de asistencia social. Al reducir las fuentes de financiación la atención de los pobres registró mayor presencia de la caridad privada y una práctica de fomento estatal para que se fundaran sociedades de beneficencia. Esta nueva política condujo a lo que se ha denominado como la modernización de la caridad. (…) Para los liberales la caridad recordaba el periodo colonial y reanimaba el espectro de una sociedad pasiva, atrasada y dominada por el clero. (…) En los gobiernos de la Unión el ramo de la salud era responsabilidad de los Estados federados y para el efecto en ellos se crearon las juntas de sanidad. No obstante el desarrollo de los problemas correspondientes quedó a cargo de la administración municipal y algunas de las actuaciones en materia de salubridad tuvieron como responsables a los individuos. La principal función encargada a ese organismo era determinar qué medidas se debían seguir para contrarrestar los efectos de las epidemias (…).” (Rodríguez,
de sus responsabilidades está consolidar un modelo de desarrollo que resuelva las demandas de modernización e inclusión social, lo cual sentaría las bases para un SPS universal. De esta manera, rescata el círculo virtuoso PS-productividad-salario-PS (Salama, 2006, p. 26).
Los SPS se conciben como un conjunto de mediaciones sociales y de instituciones agenciadas por el Estado, que además de combatir la pobreza –aunque este objetivo se encuentra inmerso–, permiten garantizar los derechos civiles, sociales y políticos de los individuos. Las estrategias deben estar mediadas por la universalización a la seguridad social, la disminución de las inequidades en el acceso y la calidad de los servicios, así como el aumento en la asignación y mejoras en la gestión.
En este sentido, la PS es inherente a la relación del orden político, social y económico, con miras a legitimar proyectos políticos (Théret, 2006), pero no puede asumirse como un costo en la sociedad, dado que “genera aumentos en productividad que –incluso sin redistribución entre salarios y beneficios– permiten aumentos de salarios donde la parte individual crece menos rápidamente que la parte socializada” (Rodríguez, 2011). El papel del Estado se reivindica entonces para la intervención en el mercado laboral, la previsión social y las redes de la PS.
De igual forma, se contempla que equidad y crecimiento no son mutualmente excluyentes, por el contrario, menores desigualdades impulsarían y mantendrían el crecimiento económico, porque son una garantía de estabilidad política y macroeconómica, en la que se aumenta la capacidad de ahorro de los pobres, se brindan mayores niveles educativos y se expande la demanda agregada, entre otros.
En el caso de América Latina, en el gerenciamiento del riesgo social promovido por el BM se ha presumido que al evitar que las políticas sociales afecten la sana macroeconomía, el bienestar llegará a los más pobres con el tiempo y de la mano del crecimiento(Lo Vuolo, 2006). Así, la PS se ha entendido como intervenciones que ayudan a los individuos a enfrentar el riesgo social, acompañadas de un sistema de redes de seguridad basadas en un mecanismo de seguro social. Sin embargo, los seguros privados no logran ser la herramienta idónea, dado que requieren primas elevadas o copagos que traban la entrada, y ante las deducciones que conllevan los individuos deben ingresar en el sector desregulado.
La realidad en Latinoamérica a lo largo de al menos dos décadas ha sido que, para empezar, grandes proporciones de la población adulta no tienen tales oportunidades de empleo. Más bien, intentan sobrevivir a través del trabajo independiente o de empleos en el sector informal que pagan por debajo de los salarios de pobreza. Esto es en parte debido a la falta de educación y entrenamiento en grandes sectores de la población, y en parte debido al fracaso de las economías en producir un número suficiente de empleos con salarios que no sean de pobreza (Altimir, 1998; Tokman, 1998). En consecuencia, necesitamos incluir en nuestro pensamiento acerca de la seguridad social a aquellos sin ingresos adecuados provenientes de un empleo por largos periodos de tiempo y a sus dependientes. Es decir a los pobres en general (Huber, 2005, p. 8).
CUADRO 1: Cambios en el desempleo y sus determinantes en América Latina 1990-2002
Fuente: Ros, J. 2005
Se proponen los SPS como un escenario donde confluyen los órdenes político, económico y doméstico que operan en la sociedad, a través del cual se busca garantizar los derechos civiles y sociales de los individuos (Arévalo, 2006), con miras a generar para toda
la sociedad mecanismos que permitan enfrentar los riesgos sociales, entendidos como “un acontecimiento que compromete la capacidad de los individuos para asegurar por sí mismos su independencia social” (Castel, 2003). Estar protegido significa estar a salvo de las dificultades que podrían degradar el estatus social; es que las personas dispongan por derecho de las condiciones sociales mínimas de independencia.
Este planteamiento incluye, por una parte, las protecciones fuertes al trabajo para generar la condición salarial, “una sociedad en la que la inmensa mayoría de la población accede a la ciudadanía social en primer lugar a partir de la consolidación del estatuto del trabajo” (Castel, 2003, p. 39). Por otra parte, la PS, que es la construcción de un tipo de propiedad concebida para asegurar la rehabilitación de los no propietarios. Lo anterior con el propósito de fundar una sociedad de semejantes, “un tipo de formación social en cuyo seno nadie está excluido porque cada uno dispone de los recursos y de los derechos necesarios para mantener relaciones de interdependencia (y no solo de dependencia) con todos” (Castel, 2003, p.117).
De esta forma, el análisis de los SPS debe desbordar las acciones que el aparato gubernamental promueve como PS; debe incluir el proceso sobre la configuración de las decisiones y acuerdos que determinan las prácticas, dado que en dicho transcurso hay posicionamiento de actores e intereses con los cuales se busca aprobación en la sociedad, réditos políticos y en general legitimidad y estabilidad, configurando imaginarios y “verdades” sobre cómo se debe llevar la sociedad.
La revisión adelantada de los SPS ha pretendido sentar las bases a través de las cuales se explorarán las TMC en un sentido más amplio al abordado usualmente, con miras a considerar el impacto que conllevan en la reproducción antroponómica del orden doméstico y, especialmente, en la legitimación de lo político. De esta manera, la presente investigación busca analizar las consecuencias de los SPS en el orden político, ya que q al Estado le corresponde ponerlos en funcionamiento, con lo que se involucra una decisión política forjada como resultado de un compromiso político agenciado por el Estado entre los diferentes grupos sociales, buscando generar legitimidad (Rodríguez, 2011, p. 11). Por lo anterior, el siguiente aparte pretende esgrimir las bases del concepto de gobernabilidad, mediante el cual se considerará el impacto que las decisiones del Estado relacionadas con
los SPS generan sobre un fragmento de la sociedad en términos de legitimidad, estabilidad política y eficacia, y en últimas reflejadas en el sistema electoral.
2.4. Gobernabilidad
Es importante iniciar indicando la dificultad en las traducciones del término al español y por ende su uso indiscriminado con la noción de gobernanza. La equivalencia de las categorías se debe, principalmente, a la falta de rigurosidad en las traducciones de textos en inglés (governance) y en francés (gouvernance), precursores del término. Por ello, a pesar de su breve periodo de existencia (Prats, 2003) y de la preponderancia que se le ha dado en las últimas décadas en el ámbito del análisis político, el concepto se ha prestado a múltiples interpretaciones, de tal manera que se ha adelantado un uso discrecional. Incluso, algunos autores como Michael Coppedge, Claus Offe y Angel Flisfisch han coincidido en un consenso negativo sobre las dificultades de establecer el concepto, dado que ha sido una etiqueta empleada para referirse a diversos síntomas. Camou (2000, p. 161) identifica tres fuentes principales de controversia:
En primer lugar, nos encontramos con la dificultad de delimitar conceptualmente la problemática o, dicho de otro modo, tenemos que contestar la pregunta acerca de a qué hace referencia la gobernabilidad. En segundo término, es generalmente aceptada la carencia de un modelo analítico para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras, nos preguntamos cómo (y eventualmente por qué) surgen los déficits de gobernabilidad que en última instancia pueden desembocar en auténticas crisis de ingobernabilidad. Un tercer núcleo de controversia, si nos interesa examinar los problemas de gobernabilidad desde la perspectiva particular de los regímenes democráticos, se refiere a la necesidad de esclarecer las complejas relaciones entre el ejercicio del gobierno democrático y el logro de adecuados niveles de gobernabilidad. En cuanto a las raíces del término, varios investigadores como Prats, Camou, Arbós y Giner, Jiménez, Alcántara, entre otros, han coincidido en que se encuentra en los trabajos encargados por la Comisión Trilateral del 78, en los que se relacionaba la aplicación del concepto al entendimiento de los procesos de transición a la democracia. Su uso inicial fue adelantado por organismos internacionales, enfocado a la explicación de la construcción
europea. En dicho momento, la gobernabilidad fue asumida como la capacidad de las instituciones públicas de hacer frente a los desafíos, fueran estos retos u oportunidades. El término surgió entre la crisis del Estado de Bienestar, la crisis fiscal de los Estados y el surgimiento de una nueva forma de entender la economía y la política basada en la regulación pública de la economía. Los autores trilaterales (Crozier, Huntington y Watanuki) buscaron encuadrar problemas emergentes en los países capitalistas de Occidente relacionados con la calidad o eficacia de la democracia, dado que los gobiernos debían enfrentar simultáneamente la expansión de las demandas sociales y la crisis financiera y de eficiencia del sector público para dar respuestas a estas (Camou, 2000). Aquí cabe aclarar que la crisis de gobierno tiene dos causas: las internas, entendidas como la incompetencia e incapacidad de las autoridades e instituciones gubernamentales frente a los retos y demandas, y las externas, relacionadas con las problemáticas públicas y demandas sociales que presionaban al aparato de la administración gubernamental generando sobrecargas (Jiménez, 2007).
Posteriormente, el uso del término fue trasladado a los procesos de transición de las democracias en América Latina, asociándolo a la consolidación de los regímenes democráticos, donde se evitaba la regresión autoritaria y se avanzaban y extendían las oportunidades sociales, económicas y políticas (Camou, 2000). La gobernabilidad, al haber sido concebida en países centrales, generó varios inconvenientes en su aplicación, pues debió ser extrapolada a un marco sociohistórico y político diferente, donde los problemas de gobernabilidad parecían provenir de la falta de democracia y las penurias de bienestar.
Adicionalmente, en Latinoamérica prevalecía una fuerte tradición de preocupación estatal, contrario a la tradición anglosajona que recalcaba el papel del gobierno y de la acción gubernamental (Villanueva, 1992). Los estudios de la región americana incluían trabajos sobre la formación histórica del Estado, movimientos sociales, condiciones de funcionamiento del sistema de partidos, los cambios de régimen, entre otros, dejando de lado asuntos como la manera en que los gobiernos establecían sus agendas, el diseño de las políticas públicas y la evaluación a la acción de gobierno. Lo anterior obedeció al notorio peso de las tradiciones sociologistas en el estudio de la política y las enormes dificultades que se presentaron para constituir un orden político estable, medianamente legítimo y
respetablemente eficaz. Asimismo, por el torpedeado camino por establecer reglas de acceso, distribución y ejercicio del poder que fuera legitimado por diferentes actores sociales, en un marco de fragilidad en la cobertura y efectividad de la oferta de servicios gubernamentales (Camou, 2000).
En consecuencia, la inserción del término en América Latina estuvo fuertemente truncada, y su relación conceptual a problemas de ingobernabilidad fue asumida como la ausencia de condiciones mínimas para el ejercicio del gobierno y el respeto de la autoridad gubernamental.
En tal sentido, la categoría de gobernabilidad, a diferencia de la más genérica noción de “Gobernación”, lleva implícita la idea de que hay parámetros de evaluación de la acción gubernamental, ya sea intrínsecos a la relación de gobierno (…) o extrínsecos a ella (…) Esa evaluación tomaría como patrones de referencia la calidad (“buen” o mal gobierno), el estado (equilibrado, inestable, etcétera) o alguna propiedad notable (eficacia, eficiencia) de las acciones y los efectos de gobernar (Camou, 2000, p. 167). Más adelante, el término fue retomado por las agencias internacionales en cabeza del BM y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y se esgrimió como sinónimo de “governance” o gobernanza, entendiéndolo como el proceso y las reglas por las que se elegían los gobiernos, se reemplazaban y mantenían en el poder; la capacidad que detentaban para gestionar los recursos e implementar políticas de regulación, y por último, el respeto de los ciudadanos a las instituciones. De esta manera, se asoció indistintamente el entramado institucional o gobernanza con la gobernabilidad.
Finalmente, durante la década del noventa, con el surgimiento de la Unión Europea (UE), el concepto se relacionó con la estructura de toma de decisiones en dicho organismo, la cual se adelantaba a través de redes multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales. Esta noción surgió de la literatura que trataba de explicar a partir de la gobernanza la gobernabilidad de la UE, abordando una nueva conceptualización de la legitimidad de las instituciones políticas fundamentada en la eficiencia y la novedosa forma de entender las políticas públicas en clave de multinivel y de red. En esta interpretación sobresalen autores como Renata Mayntz (2000), Adrienne Héritier (1999) y Fritz Scharpf (2000 y 2001).
Por otra parte, las concepciones de gobernabilidad han variado según la corriente ideológica con la cual se analice el término. Los conservadores, entre los que se destaca Huntington (1975), la propusieron como la eliminación de las acciones de gobierno negativas para el mercado, superando la visión sobre la intención de hacer eficaz cualquier acción de gobierno. Es decir, hay una posición negativa como se entiende la ingobernabilidad, dado que esta es el producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado responde con la expansión de sus servicios y de su intervención, lo que provoca una crisis fiscal (Arbós et al.,1993).
Los neoconservadores, entre los que sobresalen Buchanan y Wagner (1983), asimilaron la gobernabilidad como un problema relativo a las interferencias que recibe la sociedad por parte del Estado desde el exterior, más por la ineficacia que parecen evidenciar los resultados, que por el carácter pernicioso que hay que suponer a cualquier relación entre Estado y sociedad (Arbós et. al, 1993).
En cuanto a los liberales, plantearon la gobernabilidad en el marco de la restauración de la autonomía de la política, restringiendo su alcance hasta el límite del mercado, para, simultáneamente, reconstruir la libertad de este último (Arbos et. al, 1993).
Finalmente, los neomarxistas como O‟Connor (1973), Habermas (1979) y Offe (1987) señalaron que la gobernabilidad es la situación en que concurre un conjunto de condiciones favorables de carácter medioambiental para la acción de gobierno, en especial en la legitimidad, mientras que la ingobernabilidad se refiere a una situación disfuncional que dificulta la actividad y las capacidades gubernamentales (Arbós et. al, 1993).
Pasando a algunas propuestas de académicos que han abordado el estudio de la gobernabilidad, sobresale el planteamiento de Prats (2003), quien desde el institucionalismo y siguiendo a Kooiman la esbozó como “la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte”, es decir, que el nivel de gobernabilidad implica la alineación de las demandas ciudadanas y la oferta institucional basada en las capacidades de las instituciones para autorreforzarse. Dicha vinculación depende de las facultades conferidas por las reglas de juego y viceversa. En este sentido, la gobernabilidad se suscita por las posibilidades que la interacción entre actores estratégicos brinda al sistema sociopolítico para reforzarse.
Partiendo de esta definición, Prats señala dos dimensiones sobre la gobernabilidad: la
analítica,que se fundamenta en reglas formales e informales cuyos efectos sobre la
interacción entre actores estratégicos generan mayor o menor alineamiento entre necesidades de la ciudadanía y capacidades del Estado, y lanormativa, dada por la urgencia a identificar valorativamente cuáles son dichas necesidades y los objetivos a cumplir por las políticas públicas, que conlleva a determinar las problemáticas relevantes y el establecimiento de metas, por lo que se asocia con mayores niveles de democracia y bienestar.
Desde la perspectiva analítica se ha planteado la gobernabilidad positiva y negativa. La primera está relacionada con las capacidades del sistema político para lograr la ejecución plena de la política pública, esto es, incluyendo la formulación e implementación, mientras que la negativa hace referencia a las dificultades para adelantar el ciclo, porque solo se interviene en su formulación (Jiménez, 2007). El profesor Jaime Torres (2007, p. 417), quien señala que la gobernabilidad ayuda a entender la capacidad de una sociedad para gobernarse a sí misma, retoma esta propuesta: “Por una lado está la perspectiva negativa, según la cual la gobernabilidad implica ausencia de ingobernabilidad, y por otro está la perspectiva positiva, que se enfoca hacia la capacidad de un sistema para implementar políticas públicas”.
La gobernabilidad positiva, al estar relacionada con la posibilidad de transformar demandas en políticas y la expansión de las alianzas para conducir a una mayor satisfacción de las solicitudes ciudadanas, conduce al diseño e implementación de políticas públicas y regulación en diversos ámbitos. Sin embargo, la formulación es su primera fase y es en la implementación efectiva en la que se puede generar gobernabilidad –porque es allí donde se evidencia la capacidad del gobierno–, manifestándose de diversas formas por el entramado institucional y las condiciones socioeconómicas (Prats, 2003). En este sentido, las instituciones políticas afectan la traslación de preferencias o demandas ciudadanas en políticas, y acarrean connotaciones normativas.
En la medida en que se estudia la transformación de demandas en políticas, lo normativo de la gobernabilidad cae en el ámbito de los valores y los principios cuando
