CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO
DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE POLÍTICA
PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL PARA
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES
(
LGIMH) EN 2008
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL PARA LA IGUALDAD ENTRE
Índice
Introducción 4
I. Marco normativo. La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; sus instrumentos y ejes temáticos de política nacional
7 1. El Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 7 2. El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 9 3. La Observancia en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres 12 4. Ejes temáticos de la Política Nacional para la Igualdad entre Mujeres y
Hombres
16
II. La Igualdad entre mujeres y hombres en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
17
III. Análisis de las acciones implementadas en 2008 para dar cumplimiento a la LGIMH
18
1. Comisión Nacional de los Derechos Humanos.(CNDH). Segunda Visitaduría
General Línea de acción: Promover, divulgar, dar seguimiento, evaluar y monitorear la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres
28
2. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). Línea de
acción: Fomento y coordinación de políticas públicas, investigación y promoción vinculadas a las culturas indígenas
39
3. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred)Línea de acción: Promoción de la protección de los derechos humanos y prevención de la discriminación
43
4. Instituto Federal Electoral (IFE). Línea de acción: Capacitar y educar para el
ejercicio democrático de la ciudadanía 45
5. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (Inegi). Línea de acción: Generación y coordinación de los sistemas nacionales de información estadística y geográfica
48
6. Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres). Línea de acción: Promoción y
coordinación de las acciones para la equidad de género 51
7. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (Sagarpa) Línea
8. Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Línea de acción: Programa piloto Formación de Activos con Perspectiva de Género
62
9. Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). Línea de acción: Capacitación y sensibilización para efectivos en perspectiva de género
66
10. Secretaría de la Función Pública (SFP). Línea de acción: Vigilancia de la
política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres y certificar el desarrollo de conocimientos y habilidades de género.
Línea de Acción: Impulsar la vigilancia social en la aplicación de los presupuestos y programas de la APF en materia de transversalidad de la
perspectiva de género, que se ejecutan en las entidades federativas y municipios
70
11. Secretaría de la Reforma Agraria (SRA).Línea de acción: Implementación de
políticas enfocadas al medio agrario
74
IV. Revisión del ejercicio presupuestal 75
V. Consideraciones finales 83
Introducción
En el 2008 se estableció un precedente importante con la puesta en marcha de medidas y acciones de política pública en materia de igualdad entre mujeres y hombres, derivadas de la aprobación de recursos en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF) de 2008 para dar cumplimiento a la Ley
General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH).
La implementación de acciones concretas de política pública en la materia trajo consigo el compromiso de las dependencias y entidades federales, de informar públicamente, de manera trimestral, los avances en la realización de actividades y en el ejercicio de los recursos presupuestales aprobados, acorde a lo establecido en el artículo 25 del DPEF 2008:
Las dependencias y entidades informarán trimestralmente, a través del sistema de información y en los términos y plazos que dé a conocer en su oportunidad la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y equidad de género, detallando objetivos específicos, población objetivo, indicadores utilizados, la programación de las erogaciones y el ejercicio de los recursos.[…]El Instituto Nacional de las Mujeres, así como las dependencias y entidades deberán remitir a la Cámara de Diputados, los informes mencionados anteriormente, a más tardar a los 30 días naturales de concluido el trimestre que corresponda.
Con base en ello, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG) asumió como una tarea fundamental, el quehacer de
seguimiento a los avances reportados en los informes trimestrales de 2008 respecto a las acciones y el presupuesto ejercido para dar cumplimiento a la
LGIMH. De igual manera se tuvo en consideración las funciones que le
corresponden al CEAMEG, según el Manual General de Organización de la Cámara
de Diputados, entre las que se encuentra:
aprobación del presupuesto y vigilancia del ejercicio del gasto, buscando mayor equidad de género en su distribución (p. 372).
Bajo estas consideraciones, la información presentada en este reporte busca aportar elementos técnicos en la etapa de análisis y aprobación del presupuesto federal 2010, a fin de que las diputadas y los diputados tengan mayores elementos de análisis para sustentar sus propuestas de ratificación, rectificación o reasignación de recursos presupuestales a las medidas y acciones recién implementadas para dar cumplimiento a la LGIMH.
La elaboración de este reporte tiene como antecedentes una serie de fichas de trabajo, así como los reportes previos sobre la materia, en particular los siguientes:
• En 2007: “Análisis de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, a fin de hacer una propuesta de etiquetación de recursos para su instrumentación en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2008”.
• En 2008: “Reporte sobre el análisis de los instrumentos y las acciones de política pública para el cumplimiento de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH). Seguimiento del primer semestre
(enero-junio) de 2008”.
Estos documentos pueden consultarse en la página oficial de Internet del
CEAMEG:http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_es
tudio/05_centro_de_estudios_para_el_adelanto_de_las_mujeres_y_la_equidad_d e_genero.
El presente reporte está estructurado en dos apartados generales; en el primero se describe el marco normativo al que se adscriben las acciones de política pública analizadas. Se enuncian aspectos fundamentales de la LGIMH, incluyendo
algunos rasgos de los tres instrumentos de política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres (el sistema, el programa y la observancia) mandatados por la citada ley, así como la forma en la que el Plan Nacional de
En el segundo apartado se presenta un análisis acerca de las medidas y acciones de política pública implementadas en el 2008 para dar cumplimiento a la LGIMH, a
partir de ejes centrales como: la consistencia entre la información expuesta dentro de los informe trimestrales: enero- marzo, abril- junio, julio-septiembre y octubre-diciembre; así como la congruencia de la información en apartados fundamentales de los cuatro informes trimestrales; principalmente la alineación normativa de las acciones reportadas y su relación con los objetivos, indicadores, metas, avances en el ejercicio del presupuesto e información cualitativa reportada en los anexos, además de la vinculación de las acciones reportadas con el contenido de la LGIMH.
Es importante señalar que las consideraciones finales del reporte no pretenden ser exhaustivas, debido a que el análisis sólo contempla los informes trimestrales de 2008, así que la información en torno a las acciones para el cumplimiento de la
LGIMH es aún limitada. No obstante, se infieren algunas reflexiones que procuran
I. Marco normativo. La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; sus instrumentos y ejes temáticos de política nacional
La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), publicada en el
Diario Oficial de la Federación (DOF) el 2 de agosto de 2006, establece en su
artículo 1 que “tiene por objeto regular y garantizar la igualdad entre mujeres y hombres y proponer los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten a la Nación hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado, promoviendo el empoderamiento de las mujeres”.
La importancia de esta norma jurídica radica; sobre todo, en que permite sentar las bases y mecanismos para la coordinación, colaboración y concertación entre los órdenes de gobierno a fin de promover y garantizar la igualdad de género, a través de la creación y puesta en marcha de los tres instrumentos de política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres, establecidos en el artículo 18 de esta ley:
I. El Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; II. El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y III. La Observancia en Materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres.
A continuación se exponen las principales características y funciones de cada uno de los tres instrumentos nacionales en materia de igualdad de género, considerados en la LGIMH.
1. El Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
En lo relativo al Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (SNIMH) la LGIMH dedica el Título III, Capítulo tercero, a exponer las particularidades
de este instrumento de política nacional en la materia. En el artículo 23 se le define de la siguiente manera:
El Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, es el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias y las entidades de la Administración Pública Federal entre
sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de los estados, el Distrito Federal y los municipios, a fin de efectuar acciones de común acuerdo destinadas a la promoción y procuración de la igualdad entre mujeres y hombres.
Asimismo, los objetivos del SNIMH enunciados a continuación son expuestos en el
artículo 26 de la citada ley:
I. Promover la igualdad entre mujeres y hombres y contribuir a la erradicación de todo tipo de discriminación.
II. Contribuir al adelanto de las mujeres.
III. Coadyuvar a la modificación de estereotipos que discriminan y fomentan la violencia de género.
IV. Promover el desarrollo de programas y servicios que fomenten la igualdad entre mujeres y hombres.
Los objetivos del SNIMH guardan una vinculación estrecha con el quehacer del
mecanismo nacional para el adelanto de las mujeres; así, el artículo 24 de la LGIMH
establece que corresponde al Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), a través de su Junta de Gobierno, coordinar las acciones del SNIMH y expedir las
reglas para su organización y funcionamiento, así como las medidas para vincularlo con otros sistemas de carácter nacional o local.
En el 2008 el Inmujeres coordinó la instalación y puesta en marcha del SNIMH. En
las primeras sesiones ordinarias se presentaron y aprobaron sus reglas de funcionamiento y operación, así como su Programa de Trabajo Anual (POA). Como
parte de la agenda de trabajo inicial destaca el compromiso de impulsar la creación de unidades de género en las distintas dependencias y entidades de la administración pública federal (APF); a través de las cuales se pueda concretar la
re-orientación de las políticas públicas, así como de las normas y dinámicas de la
APF, a fin de avanzar en la institucionalización de la perspectiva de igualdad de
Según los informes trimestrales del Inmujeres, en 2008 el SNIMH llevó a cabo cinco
sesiones ordinarias. En la quinta sesión llevada a cabo en el mes de septiembre, se incluyó como parte de los acuerdos el “solicitar a la Presidenta del Inmujeres que se dirija al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así
como a las y los titulares de las oficialías mayores, para pedir su compromiso y apoyo financiero para la creación de las Unidades de Política de Igualdad como parte de su estructura programática” (SHCP, tercer informe trimestral 2008, anexo
2: 29).
A través de acuerdos como el aquí citado, se delinean los incipientes esfuerzos del
SNIMH enfocados a concretar la instalación y funcionamiento de mecanismos e
instancias en la administración pública federal que permitan avanzar de manera sustantiva en el cumplimiento de la LGIMH. Al mismo tiempo, es posible ilustrar la
dimensión de las principales tareas y retos que se le presentan al SNIMH en lo
inmediato; de manera que 2009 será un año importante en términos de ubicar la traducción de los esfuerzos y las acciones recién impulsadas a través del SNIMH,
incluyendo la creación de unidades de política de igualdad en el conjunto de la APF.
2. El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad)
El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) es el instrumento de política nacional enunciado en el Título III, Capítulo cuatro, de la
LGIMH. En el artículo 29 se señala, entre otras cosas, que éste será propuesto por
el Inmujeres y deberá integrarse al Plan Nacional del Desarrollo (PND), así como a
los programas sectoriales, institucionales y especiales a que se refiere la Ley de Planeación. Asimismo, el artículo 30 establece que el Inmujeres deberá revisar este programa cada tres años.
Con base en estos mandatos, el Inmujerespresentó de manera oficial, en el marco del Día Internacional de la Mujer (8 de marzo) de 2008, el Programa Nacional para
la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012; cuya publicación se hizo en el mes de julio del mismo año. Es importante considerar que si bien el Proigualdad fue presentado como un instrumento de política nacional vigente en el actual sexenio (2008-2012), según lo establecido en la LGIMH (artículo 30), éste
deberá ser revisado por el Inmujeres en 2011, esto es, antes de finalizar el actual sexenio.
El Proigualdadcomprende siete objetivos estratégicos, los cuales se presentan a continuación:
Cuadro 1
Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012 Objetivos Estratégicos Contenido
Objetivo estratégico 1 Institucionalizar una política transversal con perspectiva de género en la APF, y
construir los mecanismos para contribuir a su adopción en los poderes de la unión, en los órdenes de gobierno y en el sector privado.
Objetivo estratégico 2 Garantizar la igualdad jurídica, los derechos humanos de las mujeres y la no discriminación, en el marco del estado de derecho.
Objetivo estratégico 3 Garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la seguridad y la protección civil.
Objetivo estratégico 4 Garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.
Objetivo estratégico 5 Fortalecer las capacidades de las mujeres para ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de género
Objetivo estratégico 6 Potenciar la agencia económica de las mujeres a favor de mayores oportunidades para su bienestar y desarrollo.
Objetivo estratégico 7 Impulsar el empoderamiento de las mujeres, su participación y representación en espacios de toma de decisión en el estado y consolidar la cultura democrática.
Fuente: Inmujeres (2008). Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, pp. 26-38, consultado el 29 de septiembre de 2008 en: http://www.inmujeres.gob.mx/
El Proigualdad es un programa especial e instrumento rector de la política pública en materia de igualdad entre mujeres y hombres que requiere, tal como lo mandata la LGIMH, integrarse al PND 2007-2012 así como a los programas
constituyen el marco normativo de alineación de las acciones y medidas concretas de política pública, entre las que se encuentran aquellas encaminadas a acelerar en el país el cierre de las brechas de desigualdad por motivos de género.
Sin embargo, a la fecha (junio de 2009) esto no ha sucedido. El PND vigente no
considera de manera transversal la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, más aun, el tema no forma parte de los 10 objetivos nacionales descritos en el mismo (Presidencia de la República, 2007:25-26), los cuales son atendidos a través de los cinco ejes de política pública que integran el PND 2007-2012.
Mientras que las dependencias y entidades federales; incluyendo el Inmujeres, que contaron con recursos etiquetados en 2008 para dar cumplimiento a la LGIMH,
no incluyeron expresamente al Proigualdad en sus informes trimestrales, como parte del marco normativo de alineación de sus acciones realizadas.
Cabe recordar que fue hasta el mes de julio de 2008 cuando se publicó este programa especial, una vez que las líneas de acción para el cumplimiento a la
LGIMH ya estaban en marcha y ninguna de éstas reportó en sus informes del
segundo semestre del año, algún tipo de ajuste o modificación en el sentido de integrar y explicitar como parte de su marco normativo de alineación al Proigualdad.
Por su parte, el Inmujeres en su cuarto informe trimestral de 2008 reportó, entre otras cosas, que “para 2009, Inmujeres se abocará a presentar el primer informe de resultados de seguimiento al Proigualdad, por lo que las acciones y avances se verán reportadas en el mencionado informe” (SHCP,cuarto informe trimestral 2008,
anexo 2: 37). En este sentido habrá que considerar que si bien en 2008 diversas dependencias y entidades federales contaron con recursos etiquetados para dar cumplimiento a la LGIMH, las acciones puestas en marcha en la materia fueron
implementadas, según lo reportado, al margen de los objetivos estratégicos del Proigualdad 2008-2012.
3. La Observancia en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres
La Observancia en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres es el tercer instrumento de política nacional establecido en la LGIMH. Según el artículo 22 de la
citada ley corresponde llevarla cabo a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH).
En el artículo 46 de la LGIMH se expone que la observancia tiene por objeto la
construcción de un sistema de información con capacidad para conocer la situación que guarda la igualdad entre hombres y mujeres, y el efecto de las políticas públicas aplicadas en esta materia. Más adelante, en el artículo 48 se señala que la observancia en materia de igualdad entre mujeres y hombres consistirá en:
I. Recibir información sobre medidas y actividades que ponga en marcha la administración pública en materia de igualdad entre mujeres y hombres;
II. Evaluar el impacto en la sociedad de las políticas y medidas que afecten a los hombres y a las mujeres en materia de igualdad;
III. Proponer la realización de estudios e informes técnicos de diagnóstico sobre la situación de las mujeres y hombres en materia de igualdad;
IV. Difundir información sobre los diversos aspectos relacionados con la igualdad entre mujeres y hombres, y
V. Las demás que sean necesarias para cumplir los objetivos de esta Ley.
Asimismo, en el artículo 49 de la LGIMH se establece que la CNDH “podrá recibir
quejas, formular recomendaciones y presentar informes especiales en la materia objeto de esta ley”.
Es importante señalar que la CNDH da cuenta de haber iniciado sus acciones de
observancia desde que fue aprobada la citada ley, teniendo como unidad responsable a la Segunda Visitaduría General. En 2006 se creó el Programa de Igualdad entre Mujeres y Hombres, a través del cual se presentó en diciembre de 2007 el documento denominado: Informe Especial sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hombres.
En este primer informe de la CNDH en materia de observancia a la LGIMH se expuso
lo siguiente:
Este informe especial contiene un estudio comparativo de la situación actual que presenta la normatividad nacional, tanto federal como estatal, en materia de igualdad entre mujeres y hombres y de no discriminación por motivos de sexo, así como dos encuestas que muestran la percepción social de la población en general sobre la situación que guarda la igualdad entre ambos sexos. La primera, ubicada en la página de Internet de esta Comisión Nacional http://www. cndh. org. mx, que consta de 25 preguntas, analizando las respuestas recibidas durante el período de 2 de julio de 2006 al 31 de julio del 2007. La segunda, una encuesta nacional, con representatividad regional, por sexo y edad, realizada durante el mes de septiembre de 2007.
Este informe especial considera también las principales acciones de
institucionalización y capacitación de la Política Nacional en materia de igualdad instrumentadas por dependencias de la administración pública federal centralizada durante el período 2001-2006, y analiza las quejas sobre presuntas violaciones al derecho a la igualdad entre mujeres y hombres, presentadas ante esta Comisión Nacional durante los meses de mazo de 2006 a julio de 2007 (CNDH, 2007:8-9).
Como puede observarse, el contenido de este primer informe inscrito como parte del quehacer de observancia señalado en la LGIMH, incluyó información de un
período de tiempo que antecede a la aprobación de esta ley, publicada en el DOF
el 2 de agosto de 2006. Una de las encuestas referidas inició su aplicación el 2 de julio de 2006, mientras que las acciones de institucionalización y capacitación revisadas en el citado informe correspondieron al período de 2001-2006, además de ello, se tomaron en cuenta las quejas presentadas a la CNDH a partir del mes de
marzo de 2006.
Ello indicaría, entre otras cosas, que el encuadre temporal del primer Informe Especial sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hombres no tuvo como punto de partida la fecha en que entró en vigor la LGIMH.Cabe señalar que en el
citado informe no se explicitaron los motivos de este encuadre, tampoco se expuso algún comentario u observación con relación a los otros dos instrumentos de política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres (el sistema y
el programa), señalados en la LGIMH, los cuales al momento de la publicación de
este informe, todavía no se habían instrumentado.
De forma que el primer informe de la CNDH en materia de observancia a la política
nacional relativa a la igualdad entre mujeres y hombres se elaboró de manera previa a la instalación y puesta en marcha del SNIMH, así como al diseño e
implementación del Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres -Proigualdad 2008-2012-.
En 2008, la CNDH presentó sus avances en materia de observancia a través de los
informes trimestrales. En el tercer trimestre hizo alusión al informe especial publicado en diciembre de 2007 en los siguientes términos:
Con la finalidad de dar cumplimiento a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; el 6 de diciembre de 2007 se emitió un informe en el que después de un análisis y evaluación de las acciones emprendidas por los integrantes del sistema, este Organismo Nacional ha realizado diferentes propuestas con el fin de dar cumplimiento a lo que establece la Ley en cuestión” (SHCP,tercer informe trimestral 2008, anexo 2: 117-118).
Lo expuesto en este informe trimestral no se enmarca propiamente en la LGIMH, tal
como se mostró anteriormente, incluyendo lo relativo a “las acciones emprendidas por los integrantes del sistema”, el cual habría que subrayar, al momento de la publicación del informe especial de la CNDH (diciembre de 2007) no se había
instalado aun, en los términos establecidos por la LGIMH (artículos 23, 24 y 25).
Cabe recordar que la instalación del SNIMH se llevó a cabo en el curso del primer
trimestre del 2008.
Además de los informes trimestrales, en 2008 la CNDH publicó el Segundo Informe Especial en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres, de ello dio cuenta en el cuarto informe trimestral del año en el que se reportó, entre otras cosas, lo siguiente:
“el 8 de diciembre de 2008 [la CNDH] emitió el Segundo Informe Especial en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres, en el que después de un análisis y evaluación de las acciones emprendidas por los integrantes del sistema, este organismo nacional realizó las propuestas con el fin de dar cumplimiento a lo que establece la ley en cuestión” (SHCP,cuarto informe trimestral 2008, anexo 2: 129).
En el Segundo Informe Especial en Materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres,
la CNDH expuso en el apartado de la presentación que éste: “tiene como finalidad
comunicar los resultados obtenidos en el seguimiento de las propuestas formuladas a las distintas autoridades en el Informe 2007, así como en el monitoreo de la realidad social y de las políticas públicas en la materia” (CNDH,
2008). Asimismo, se presentaron los temas desarrollados en dicho informe:
El tema educativo es el eje del informe 2008 [se incluye] un análisis y evaluación de los programas más sobresalientes implementados por la Secretaría de Educación Pública federal y por las secretarías de educación de cada entidad federativa en materia de igualdad entre mujeres y hombres, así como los programas de capacitación al interior de dichas instituciones. También se analizaron los datos derivados de la encuesta sobre la igualdad entre mujeres y hombres del portal electrónico de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos del 1° de enero al 15 de octubre de 2008, referente a este ámbito educativo (…)
Respecto de la participación política de la mujer y de la existencia y funcionamiento de las instancias municipales de la mujer (…) se realizaron dos investigaciones con la colaboración de expertas residentes en las distintas regiones del país (…)respecto de las funciones de los Órganos de gobierno del Estado mexicano y la participación de la sociedad civil en materia de igualdad entre mujeres y hombres en la vida pública, privada, económica, civil y en los derechos sociales, se realizó un estudio de opinión con la colaboración de una empresa especializada. En este informe se incluyen los resultados obtenidos, a fin de evaluar: a) el efecto de las políticas públicas aplicadas con perspectiva de género y la percepción de la sociedad al respecto, b) el estado que guarda la igualdad entre mujeres y hombres en materia educativa en México c) el equilibrio que guarda la participación de mujeres y hombres en los cargos de elección popular d) el seguimiento de la encuesta nacional sobre el derecho a la igualdad entre mujeres y hombres realizada en 2007 (CNDH, 2008).
Con relación a los temas abordados en el Segundo Informe Especial en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres habría que decir que en el contenido de los informes trimestrales de 2008 se sintetizó parte de la información expuesta en este informe especial de la CNDH. De manera que más adelante en este reporte será
revisado el quehacer reportado en la materia, en el curso de 2008.
4. Ejes temáticos de la Política Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
La LGIMH además de enunciar lo relativo a sus tres instrumentos de política
nacional para la igualdad entre mujeres y hombres, expone en el artículo 32 que en el Programa Nacional será definida la política en la materia y será encauzada a través del Sistema Nacional que deberá desarrollar acciones interrelacionadas para alcanzar los objetivos que marcarán el rumbo de la igualdad entre mujeres y hombres, conforme a los objetivos operativos y acciones especificas.
Más adelante, en el conjunto de los artículos 33 al 45 (Titulo IV) se enuncian los objetivos y acciones que deberán llevarse a cabo a través de seis ejes temáticos: 1. Igualdad entre mujeres y hombres en la vida económica nacional, 2. Participación y representación política equilibrada de las mujeres y los hombres, 3. Igualdad de acceso y el pleno disfrute de los derechos sociales para las mujeres y los hombres, 4. Igualdad entre mujeres y hombres en la vida civil, 5. Eliminación de estereotipos establecidos en función del sexo y 6. Derecho a la información y la participación social en materia de igualdad entre mujeres y hombres.
En concordancia con lo expuesto en la LGIMH, los objetivos y acciones inscritos en
estos seis ejes temáticos deberían formar parte de los distintos programas e instrumentos normativos de la política pública, incluyendo el Plan Nacional de Desarrollo –PND- (artículo 29), a través de la integración del Programa Nacional; ya
II. La Igualdad entre mujeres y hombres en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, no contempla de manera
transversal la perspectiva de género, así como en cada uno de los cinco ejes de política pública que lo conforman, aunque incluye de manera expresa en el eje 3 igualdad de oportunidades un objetivo desarrollado a través de nueve líneas estratégicas relativas al tema.
Cuadro 2
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje Objetivo Líneas estratégicas
Eje 3. Igualdad de oportunida des Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades
para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual.
Estrategia 16.1 Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal; y trabajar desde el Ejecutivo Federal; en el ámbito de sus atribuciones; para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales. Estrategia 16.2 Desarrollar actividades de difusión y divulgación sobre la importancia de la igualdad entre mujeres y hombres; promoviendo la eliminación de estereotipos establecidos en función del género.
Estrategia 16.3 Implementar acciones para elevar la inscripción de niñas en las escuelas y asegurar su permanencia en éstas.
Estrategia 16.4 Promover una cultura de prevención a las enfermedades de la mujer y garantizar el acceso a servicios de calidad para la atención de las mismas.
Estrategia 16.5 Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Estrategia 16.6 Facilitar la integración de la mujer al mercado laboral mediante la expansión del sistema nacional de guarderías y estancias infantiles.
Estrategia 16.7 Dar especial atención a las mujeres en pobreza.
Estrategia 16.8 Estrechar los vínculos entre los programas para la erradicación de la pobreza y los programas para la igualdad de oportunidades y la no discriminación de la mujer.
Estrategia 16.9 Promover la participación política de la mujer.
Fuente: Presidencia de la República (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, pp.211-214.
De tal forma que el objetivo 16, inscrito en el eje tres de política pública del PND se
constituye fundamentalmente como el marco normativo de alineación de las acciones y medidas de política pública en el actual sexenio, orientadas a promover la igualdad entre mujeres y hombres. No obstante, tal como se expuso anteriormente, a la fecha el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres no se ha integrado como tal al PND vigente, acorde a lo mandatado en la LGIMH.
III. Análisis de las acciones implementadas en 2008 para dar cumplimiento a la LGIMH
La LGIMH fue publicada en el DOF en agosto de 2006; sin embargo, fue hasta el
2008 cuando por primera vez se etiquetaron recursos presupuestales; específicamente en el anexo 9A del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF) 2008, encaminados a poner en marcha la instrumentación de
esta ley, a través de acciones, programas y medidas concretas de política pública. Paralelamente a las acciones derivadas de la asignación de los recursos presupuestales para el cumplimiento de la LGIMH, en el 2008 se llevó a cabo la
instalación y puesta en marcha del Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (SNIMH), así como el diseño y publicación del Programa
Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad 2008-2012), mientras que a través del instrumento de la observancia en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres se reportaron varias acciones realizadas sobre el tema. Al cierre del año, la CNDH publicó el Segundo Informe Especial en Materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres.
término, es importante advertir que a dos años de haber entrado en vigor esta ley se han llevado a cabo los primeros esfuerzos de manera expresa para promover su instrumentación.
La Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados (LX Legislatura) como parte del Poder Legislativo Federal, y el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) como parte del Poder Ejecutivo Federal, han jugado un papel importante en la coordinación y concertación de las primeras acciones concretas en torno al cumplimiento de la LGIMH. La primera, sobre todo, al promover e
impulsar la etiquetación de recursos en la materia en el DPEF 2008; la segunda a
través de una serie de actividades de coordinación y acompañamiento a las dependencias y entidades federales, en torno a la ejecución de las acciones y los informes de avances de las mismas, a través de los formatos unificados de cada trimestre, en el marco de lo señalado en el artículo 25 del DPEF 2008.
Debido a que la puesta en marcha de las acciones de política pública para el cumplimiento de la LGIMH se derivó de las asignaciones presupuestales aprobadas
por la Cámara de Diputados en el DPEF de 2008, ello implicó, entre otras cosas,
que las distintas dependencias y entidades de la APF no habían previsto en su
agenda y programa de trabajo anualla realización de acciones enmarcadas en la citada ley.
Ello a pesar que la LGIMH expone en su artículo 12, fracción VII que: “corresponde
al gobierno federal incorporar en los Presupuestos de Egresos de la Federación la asignación de recursos para el cumplimiento de la Política Nacional en materia de Igualdad”. De manera que, con la aprobación de recursos para el cumplimiento de la LGIMH, las diversas instancias federales debieron hacer ajustes en su
programación anual en 2008, a fin de incluir la ejecución de acciones en la materia, e informar acerca de los avances de las mismas cada trimestre.
En los dos primeros informes trimestrales se reportó en general poca información en torno a las actividades realizadas. Hubo coincidencia en el sentido de que, en
el curso del primer semestre del año se llevaron a cabo básicamente acciones de diseño y planeación, dejando para el segundo semestre la instrumentación de las acciones previstas.
De tal manera que la información sustantiva de las acciones realizadas se reportó, sobre todo, en el tercer y cuarto informes trimestrales, correspondientes al período julio-septiembre y octubre-diciembre de 2008 respectivamente. En estos informes, la mayoría de las dependencias y entidades federales hizo uso de anexos, a fin de reportar datos cualitativos que permitieran ampliar la información y hacer más comprensible el contenido y características de las acciones puestas en marcha. Bajo estas consideraciones, a continuación se expone un cuadro en el que se enuncian los objetivos de los programas y líneas de acción analizadas en este reporte, así como su forma de alineación con el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
Cuadro 3
Acciones instrumentadas en 2008 para dar cumplimiento a la LGIMH.
Sus objetivos y forma de alineación con el PND 2007-2012
Dependencia o entidad
Federal Programa o línea de acción Objetivo del programa o línea de acción en el cumplimiento a la LGIMH
Alineación del programa o la línea de acción con los ejes, objetivos y estrategias del PND 2007-2012
Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Segunda Visitaduría General Programa de Igualdad entre Mujeres y Hombres (PIEMH).
Promover, divulgar, dar seguimiento y evaluar y monitorear la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres.
Eje 1 Estado de Derecho y seguridad. Objetivo 12
Asegurar el respeto irrestricto a los derechos humanos y pugnar por su promoción y defensa. Estrategia 12.1
Actualizar el marco normativo para responder a las demandas y necesidades de una sociedad cada vez más preocupada por el respeto a los derechos fundamentales de los individuos.
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas Fomento y coordinación de políticas públicas, investigación y promoción vinculadas a las culturas indígenas.
Contribuir a eliminar las desigualdades de género en la población indígena.
Eje 3 Igualdad de Oportunidades Objetivo 15. Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indígenas al desarrollo económico; social y cultural del país con respeto a sus tradiciones históricas y enriqueciendo con su patrimonio cultural a toda la sociedad. Objetivo 16.
Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 15.1 Constituir la atención a los indígenas en un objetivo estratégico transversal para toda la Administración Pública Federal.
Estrategia 16.5 Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Consejo Nacional para
Prevenir la Discriminación Promoción de la protección de los derechos humanos y prevención de la
Prevenir y eliminar la discriminación en todas sus formas así como promover éstas acciones en coordinación con las autoridades y
Eje 5 Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable. Objetivo 1 Contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante el acuerdo con los poderes de la Unión; los órdenes de gobierno; los partidos; las
Dependencia o entidad
Federal Programa o línea de acción Objetivo del programa o línea de acción en el cumplimiento a la LGIMH
Alineación del programa o la línea de acción con los ejes, objetivos y estrategias del PND 2007-2012
discriminación. organismos federales, locales y privados a fin de propiciar la igualdad de trato y de oportunidades a favor de las personas que se encuentren en el territorio nacional.
organizaciones políticas y sociales; y la participación ciudadana. Estrategia 1.4 Garantizar los derechos políticos y las libertades civiles de todos los ciudadanos.
Instituto Federal Electoral. Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica. Capacitar y educar para el ejercicio democrático de la ciudadanía.
Sin información *. Sin información *.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática Generación y coordinación de los sistemas nacionales de información estadística y geográfica.
Generar información estadística y geográfica de interés nacional para apoyar el diseño y evaluación de las políticas públicas.
Eje 2 Economía Competitiva y Generadora de Empleos.
Objetivo 1. Contar con una hacienda pública responsable; eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica.
Estrategia 1.1 Mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal.
Instituto Nacional de las Mujeres Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad). Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Promoción y coordinación de las acciones para la
Promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminación, igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros; el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la vida política, cultural, económica y social del país.
Eje 3 Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16 Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.1 Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal; y trabajar desde el Ejecutivo Federal; en el ámbito de sus atribuciones; para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales.
Dependencia o entidad
Federal Programa o línea de acción Objetivo del programa o línea de acción en el cumplimiento a la LGIMH
Alineación del programa o la línea de acción con los ejes, objetivos y estrategias del PND 2007-2012
equidad de género. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación. Dirección General de Desarrollo Humano y Profesionalización Capacitación de servidores públicos. Sustentar la funcionalidad de programas.
Contribuir a eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.
Eje 3 Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16 Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.1 Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal; y trabajar desde el Ejecutivo Federal; en el ámbito de sus atribuciones; para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales.
Secretaría de Desarrollo Social. Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación Sin movimiento, recursos pendientes de asignar.
Apoyar la creación de activos humanos, financieros, productivos y de mejora de vivienda en los hogares de oportunidades que participen en el piloto, teniendo como condicionalidad el ahorro y como eje transversal la perspectiva de género.
Eje 3 Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16 Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.5 Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Secretaría de la Defensa Nacional. Dirección General de Administración Capacitación y sensibilización para efectivos en perspectiva de género.
Promover, difundir y fortalecer en el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos una cultura de paz y respeto a los derechos fundamentales, mediante la capacitación, sensibilización e implementación de acciones que permitan la atención prioritaria de los recursos humanos sobre la base de equidad de género e igualdad, proporcionando una mejor calidad
Eje 3 Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16 Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.5 Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Dependencia o entidad
Federal Programa o línea de acción Objetivo del programa o línea de acción en el cumplimiento a la LGIMH
Alineación del programa o la línea de acción con los ejes, objetivos y estrategias del PND 2007-2012
de vida, ampliando la cobertura de los servicios de salud y propiciando espacios para el desarrollo profesional de la mujer; difundiendo estas acciones mediante una campaña de medios, para fortalecer los vínculos con la sociedad.
Actividades de oyo
ministrativo. ap
ad
Promover la cultura de la legalidad y el aprecio por la rendición de cuentas
Eje 5: Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable. Objetivo 5. Promover y garantizar la transparencia; la rendición de cuentas; el acceso a la información y la protección de los datos personales en todos los ámbitos de gobierno. Estrategia 5.1 Coordinar y establecer mecanismos para la transparencia y rendición de cuentas de los gobiernos estatales y municipales en el ejercicio de los recursos federales.
Secretaría de la Función Pública. Unidad de Vinculación para la Transparencia. Rendición de cuentas Dirección General de Operación Regional y Contraloría Social Actividades de apoyo administrativo.
Vigilancia en la aplicación de los presupuestos y programas de la Administración Pública Federal en materia de transversalidad de la perspectiva de género, que se ejecutan en dichas entidades federativas y sus municipios.
Eje 1 Estado de Derecho y seguridad. Objetivo 9.
Generalizar la confianza de los habitantes en las instituciones públicas; particularmente en las de seguridad pública; procuración e impartición de justicia. Estrategia 9.1 Impulsar la vigencia de leyes modernas; suficientes; claras y sencillas en todos los ámbitos de la actividad nacional.
Secretaría de la Reforma Agraria. Dirección General de Política y Planeación Agraria Implementación de políticas enfocadas al medio agrario. La perspectiva de equidad de género es un eje transversal de la política pública está dirigido específicamente a todas las mujeres que habitan en núcleos agrarios del medio rural, con el fin de propiciar el fomento de actividades productivas
Eje 3 Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16 Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.5 Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Dependencia o entidad
Federal Programa o línea de acción Objetivo del programa o línea de acción en el cumplimiento a la LGIMH
Alineación del programa o la línea de acción con los ejes, objetivos y estrategias del PND 2007-2012
en dicho segmento poblacional y con ello fortalecer las acciones de combate a la pobreza en el ámbito rural.
Fuente: CEAMEG con base en la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, Anexos. Avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y la igualdad de género. Cuarto trimestre de 2008.
* Nota: En el caso del IFE, ninguno de sus informes trimestrales reportó información respecto a la forma de alineación de sus acciones con el PND 2007-2012. En cuanto a los objetivos de sus acciones, en el primer informe trimestral se reportaron los siguientes: “Objetivo General: Favorecer el desarrollo de competencias cívicas que promuevan en condiciones de igualdad la formación de ciudadanas y ciudadanos capaces de participar democráticamente en los asuntos públicos. Específicos: 1) Contribuir a generar espacios autónomos para la promoción de la participación democrática de las mujeres, mediante apoyo teórico-metodológico y financiero a OCS; 2) Promover la colaboración entre el IFE y la sociedad civil organizada en materia de formación de ciudadanía y promoción de la participación democrática; 3) Evaluar experiencias de educación ciudadana dirigidas a mujeres; 4) Promover una mayor cobertura de los proyectos distritales del programa Educación para la participación democrática que se dirijan mayoritariamente a mujeres (+70%); 5) Desarrollar materiales didácticos que apoyen los procesos educativos para la participación de las mujeres en el ámbito público; 6) Realizar una investigación sobre la participación política de las mujeres en México, así como un diagnóstico en los distritos electorales indígenas; y 7) Realizar acciones locales que promuevan la participación política de las mujeres acordes a las características y necesidades de cada una de las 32 entidades de la República” (SHCP, 2008, primer informe trimestral: 118).
Sin embargo, en los siguientes informes (segundo, tercer y cuarto trimestre) estos mismos objetivos fueron reportados como parte del marco normativo de alineación de las acciones implementadas, específicamente como objetivos estratégicos de la entidad federal.
Como puede observarse en el cuadro anterior, los programas y líneas de acción instrumentadas por las once dependencias y entidades federales que contaron con recursos etiquetados en 2008 para dar cumplimiento a la LGIMH, se distinguieron
por la diversidad en el contenido de sus objetivos.
Destaca que entre los objetivos reportados por las distintas instancias solo en siete casos (64%) se explicitó la intención de promover la igualdad entre mujeres y hombres; fue la CNDH, la CDI, el Conapred, el Inmujeres, la Sagarpa, la Sedena y la SFP quienes se ubicaron en esta situación. Mientras que en los informes del Inegi,
la Sedesol y la SRA (27%) los objetivos reportados no incluyeron con claridad su
compromiso con la igualdad de género. En el caso del IFE (9%) no reportó
información respecto a los objetivos de sus líneas de acción.
Esta situación es relevante si se considera que a través de los objetivos se definen los alcances y el sentido de las acciones que serán llevadas a cabo. De tal manera que, según lo reportado en los informes trimestrales no en todos los casos se buscó o se tuvo la intención expresa de promover la igualdad entre mujeres y hombres, acorde a lo mandatado en la LGIMH, ello a pesar de que el presupuesto
etiquetado tenía ese propósito.
Respecto a la alineación de los programas y líneas de acción con el Plan Nacional de Desarrollo (PND)2007-2012, es posible advertir que sólo seis, esto es, 55% de
las instancias federales reportaron haber considerado como marco normativo de sus acciones el eje tres, objetivo 16y estrategias del mismo, relativas a la igualdad entre mujeres y hombres. Es el caso de la CDI, el Inmujeres, la Sagarpa, la
Sedesol, la Sedena y la SRA.
Mientras que en cuatro casos (36%): la CNDH, el Conapred, el Inegi y la SFP, sus
informes mostraron que la alineación de sus acciones con el PND 2007-2012 se
hizo a través de ejes, objetivos y estrategias que no aluden de manera expresa a la igualdad de género. En lo que corresponde al IFE, (9%) ésta instancia no reportó
información al respecto.
Aunado a lo anterior se ubicaron algunas inconsistencias en torno al marco normativo descrito en los informes trimestrales de 2008, ya que algunas de las acciones instrumentadas reportaron haber tenido como objetivo coadyuvar a la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres; sin embargo, ello no se reflejó en su alineación con el PND,la cualse hizo a través de objetivos distintos.
En el caso por ejemplo de la CNDH, si bien las acciones de su programa se
adscribieron a un objetivo del PND que alude a los derechos humanos: “Objetivo
12. Asegurar el respeto irrestricto a los derechos humanos y pugnar por su promoción y defensa”. En éste no se explicita medida alguna encaminada a garantizar la igualdad entre mujeres y hombres, dada la generalidad de su contenido. Cabe recordar que, de acuerdo a la LGIMH, corresponde a la CNDH la
labor de observancia en materia de igualdad entre mujeres y hombres.
Situación similar se da en el caso del Conapred que reportó en el anexo del tercer informe trimestral lo siguiente: “enfatizamos que la estrategia [del PND] en la que el
Conapred está alineado es la 1.4 Garantizar los Derechos Políticos y las Libertades Civiles de todos los ciudadanos” (SHCP, tercer informe trimestral 2008,
anexo 2:8). Como puede observarse, esta estrategia del PND vigente no contempla
explícitamente la promoción de la igualdad de género.
Con respecto al IFE destaca que en ninguno de sus informes haya reportado
información en torno a la alineación de sus acciones con el PND 2007- 2012. En lo
que concierne a los objetivos de sus acciones, si bien en el primer informe trimestral de 2008 reportó un objetivo general y siete específicos, en los informes posteriores (segundo, tercer y cuarto trimestre), esos mismos objetivos fueron reportados como objetivos estratégicos de la entidad federal. Esta situación expresa una inconsistencia y a la vez un vacío de información relevante que afecta la calidad de la información reportada, generando interrogantes respecto a lo
realizado por esta institución.
De igual manera es importante subrayar que ninguna institución, incluyendo el Inmujeres, reportó como parte de su marco normativo de alineación al Proigualdad 2008- 2012. En lo que concierne a la alineación de las acciones reportadas con los programas sectoriales correspondientes a cada dependencia o entidad federal destaca que en varios casos no se reportó información y cuando se hizo, se evidencia que en general la alineación establecida se hizo a través de objetivos sectoriales que no guardan relación con la igualdad entre mujeres y hombres. Cabe señalar que las diversas inconsistencias relativas al marco normativo de alineación de las acciones de política pública encaminadas a dar cumplimiento a la
LGIMH en 2008 afectaron al sentido, enfoque y alcance de las mismas, de ahí la
importancia de re-definir la integración de políticas públicas sustantivas en materia de igualdad entre mujeres y hombres.
Bajo estas consideraciones, a continuación se expone el análisis específico de las acciones reportadas en los cuatro informes trimestrales de 2008 por parte de las 11 instancias federales que contaron con recursos etiquetados en la materia. Cabe señalar que el criterio de presentación de cada instancia se basa en el orden alfabético de su nomenclatura.
1. Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Segunda Visitaduría
General. Línea de acción: Promover, divulgar, dar seguimiento, evaluar y monitorear la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres
Las actividades reportadas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en lo relativo a la observancia en materia de igualdad entre mujeres y
hombres, en los cuatro informes trimestrales de 2008 se concentraron en:
• Envío y recepción de solicitudes de información a dependencias y entidades de la administración pública federal y estatal, así como a los congresos legislativos locales.
• En materia de monitoreo y análisis se realizó un estudio sobre las instancias municipales de las mujeres y otro sobre la participación política de las mujeres a nivel municipal, estatal y federal, a fin de emitir un diagnóstico y propuestas sobre los temas.
• Se trabajó en el estudio y análisis de la igualdad [entre mujeres y hombres] en materia educativa del país.
• Realización de actividades de difusión y capacitación a instituciones de la administración pública y organizaciones de la sociedad civil.
• Atención de quejas sobre violación a los derechos humanos.
• Establecimiento de convenios y acuerdos de colaboración interinstitucionales, con diversos actores de la sociedad interesados en la protección y defensa del derecho de igualdad entre mujeres y hombres.
• Emisión de un conjunto de propuestas agrupadas en torno a nueve autoridades, dependencias e instancias ejecutivas y legislativas del ámbito federal, estatal y municipal, luego de un análisis y evaluación de las acciones emprendidas por los integrantes del sistema.
Sumadas a estas acciones, habría que considerar que en el informe del tercer trimestre de 2008, la CNDH reportó en el anexo del mismo, como parte del análisis
del avance de resultados, el conjunto de 16 propuestas orientadas a las autoridades, dependencias y entidades federales y estatales del Poder Ejecutivo y Legislativo, expuestas en el “informe especial sobre el derecho de igualdad entre mujeres y hombres” publicado en diciembre de 2007.
En la orientación de estas propuestas se ubicó de manera reiterada la alusión a la necesidad de implementar acciones que contribuyan a eliminar la discriminación “por razones de sexo”, tal como se expone a continuación:
Propuestas: Primera: (…) “esta Comisión Nacional propone al Congreso de la Unión, a los Congresos estatales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal trabajen en la armonización de sus ordenamientos jurídicos con los principios de igualdad entre mujeres y hombres y de no discriminación por razones de sexo”.
Tercera (…) De especial relevancia resulta que, a través de la capacitación y la difusión, se haga conciente a todas las personas, de las distintas formas en las que se manifiesta la discriminación por razones de sexo u orientación sexual, que en
ocasiones es sutil e inadvertida.
Octava: [se propone a diversas instancias ejecutivas y legislativas federales y estatales] “trabajar en las propuestas de adición a la Ley Federal de Responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos y sus equivalentes en las entidades federativas, para que se prevea expresamente la prohibición de la discriminación por sexo u orientación sexual como causas de responsabilidad administrativa de los servidores públicos y las sanciones correspondientes”.
Décima: “que la Secretaría de la Función Pública, conjuntamente con el instituto Nacional de las Mujeres impulse, dentro de los códigos de conducta institucionales(…)que se prohíba la discriminación por razón de sexo u orientación sexual”.
Decimocuarta: [se enfatiza la importancia de la promoción de la cultura de la denuncia] “de discriminación por razones de sexo, haciendo consientes a las mujeres acerca de que son titulares, igual que los hombres, de derechos y obligaciones” (CNDH, 2007:321-324; SHCP,tercer informe trimestral 2008, anexo 2:118-120).
Este tema se expuso también en los informes de 2008. En el cuarto informe trimestral se incluyó como parte de las propuestas a los órganos legislativos de las entidades federativas para que “actualicen la normatividad relativa a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos que discriminen por sexo u orientación sexual o transgredan el derecho a la igualdad” (SHCP, 2008,
cuarto informe trimestral, anexo 2:129). La atención expuesta en torno a la discriminación por motivos de sexo contrasta con la ausencia en torno al reconocimiento de la discriminación basada en el género.
Al respecto habría que considerar que el sexo alude a las diferencias y características biológicas, anatómicas, fisiológicas y cromosómicas de los seres humanos que los definen como mujeres u hombres. Se nace con esas características y son universales. Mientras que el género se refiere al conjunto de ideas, creencias y atribuciones sociales, construidas en cada cultura y momento histórico, tomando como base la diferencia sexual; a partir de ello se establecen los conceptos de “masculinidad” y “feminidad”, los cuales determinan el comportamiento, las funciones, oportunidades, valoración y las relaciones entre
mujeres y hombres. Son construcciones socioculturales que pueden modificarse, dado que han sido aprendidas (Inmujeres, 2007:71).
En palabras de Lucero Saldaña, legisladora impulsora de la LGIMH; en el espíritu
que motivó la creación de esta ley “se parte de la noción de género para comprender la desigualdad imperante [entre mujeres y hombres] en términos de procesos sociales y no de diferencias meramente biológicas” (Saldaña, 2007:16). Paralelamente a estas consideraciones, es importante atender lo expuesto en la
LGIMH, en particular el artículo 47 que establece que “la observancia deberá ser
realizada por personas de reconocida trayectoria y especializadas en el análisis de la igualdad entre mujeres y hombres”, así como las observaciones finales emitidas a México por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Cocedaw), en su 36º período de sesiones, entre las que se incluyó lo siguiente:
10. (…) Si bien el Comité acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos haya sido designada como institución encargada del seguimiento y evaluación de la Ley general para la igualdad entre mujeres y hombres, le preocupa que quizás esta institución no cuente con los conocimientos especializados en cuestiones de género ni con los recursos humanos y financieros necesarios para desempeñar esa función (Cocedaw, 2006:2-3).
Con base en lo anterior, habría que subrayar la importancia de que la CNDH cuente
con personal especializado en el enfoque de género, que le permita afianzar y fortalecer su labor de observancia a la LGIMH.
En cuanto a las acciones reportadas por la CNDH en los informes trimestrales
destaca, tal como se expuso previamente, la carencia de vinculación de la labor de observancia con respecto a los otros dos instrumentos de política nacional establecidos en la LGIMH. En el primer informe especial en la materia, publicado
en 2007 y cuyas propuestas se incluyeron en el anexo del tercer informe trimestral de 2008, se expuso como parte de su contenido alguna información de un período
de tiempo que antecede incluso a la aprobación de la LGIMH, así como a la
instalación y puesta en marcha del SNIMH y al diseño e implementación del
Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad 2008-2012).
Asimismo, pareció haberse dejado de lado la atención al seguimiento y revisión de las 16 propuestas emitidas al cierre de 2007, y por ende, las acciones reportadas en el curso de 2008, no guardaron una correspondencia clara con las propuestas emitidas el año anterior.
Como ejemplo, habría que señalar que los temas de los estudios realizados por la
CNDH en 2008: participación política de las mujeres, instancias municipales de las
mujeres y análisis de la igualdad entre mujeres y hombres en materia educativa del país, no se derivaron de manera expresa de las propuestas contenidas en el informe de 2007.
En el anexo del informe del cuarto trimestre, se expuso como parte del análisis del avance de resultados que: “respecto al área de análisis, los estudios programados fueron realizados y sus conclusiones forman parte del Segundo Informe Especial sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008” (SHCP, 2008, cuarto
informe trimestral, anexo 2:129).
Cabe recordar, que el segundo informe especial en materia de observancia a la
LGIMH, se publicó en diciembre de 2008. Como parte de su contenido, se expuso
que los temas abordados se incluían tomando en consideración:
el seguimiento al primer informe especial sobre el derecho de la igualdad entre mujeres y hombres, señalándose aquellos obstáculos que impiden el logro de una igualdad sustantiva, así como los hechos que inciden mayoritariamente en la falta de acceso para la igualdad de oportunidades de las mujeres, centrados, en este informe, en la educación y la participación política (…) se detallan las observaciones a la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres, durante los quince meses
octubre de 2008, para concluir con un catálogo de conclusiones y propuestas encaminadas a facilitar herramientas y compromisos que coadyuven a la consolidación de la igualdad entre los mujeres y hombres. También se recoge el total de actividades de capacitación que fueron impartidas en sus diferentes modalidades y los datos relativos a las quejas atendidas durante este periodo (CNDH, 2008).
De manera que si bien en el segundo informe especial en materia de observancia se expone que su contenido se encaminaría al seguimiento de los temas y propuestas emitidas en el primer informe publicado en 2007; al hacer una revisión del mismo, es posible advertir que este seguimiento no se muestra con claridad, ello se refleja incluso en el conjunto de propuestas agrupadas en torno a nueve autoridades, dependencias e instancias ejecutivas y legislativas del ámbito federal, estatal y municipal, las cuales se enfocan, entre otras cosas, en lo siguiente:
Al Poder Ejecutivo Federal. -Expida el Reglamento de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, necesario para la operación de la misma. -Asigne tiempos oficiales en los medios de comunicación (…), otorgándole un espacio al Inmujeres a fin de que pueda cumplir con la función de difundir los derechos humanos de las mujeres. -Cree enlaces de género a nivel de dirección y áreas responsables de la igualdad, con las garantías necesarias de permanencia, personal especializado y recursos suficientes para el desempeño de sus tareas (…)A la Secretaría de Educación Pública federal y a las Secretarías de Educación de las entidades federativas (…) -Diseñen y realicen una evaluación de resultados e impacto con indicadores de género para conocer los cambios que se han producido como resultado del otorgamiento de mayor número de becas a las mujeres y con montos más altos, con el objetivo de reforzar o modificar esta estrategia. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -(programe) y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados -(apruebe) una partida presupuestal, dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación, para los ejercicios fiscales siguientes, destinada a trabajar temas relacionados con la masculinidad ya que no deben destinarse para ello los recursos otorgados a lograr la igualdad entre los géneros. A los órganos legislativos de las entidades federativas
(…) -Establezcan como obligatoria la creación de las instancias municipales para la mujer en la ley orgánica de los municipios. A las autoridades municipales (…) -Incluyan el servicio civil de carrera dentro del municipio, para que no se interrumpa el trabajo de la instanciamunicipal de la mujer con el cambio de la administración (…) A
las instancias competentes de la inclusión de las mujeres indígenas a la ciudadanía (…) -Faciliten y agilicen los trámites para la obtención de la credencial de elector y la Clave Única de Registro de Población en las poblaciones más alejadas de las ciudades, porque los indígenas más marginados no cuentan con los medios para trasladarse a los lugares en que estos documentos se obtienen. A los Poderes Ejecutivos Federal, Locales y municipales, al Congreso de la Unión, a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. -Remitan, en tiempo y forma y de manera completa y veraz, los informes que les sean requeridos por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, por lo que deberán atender los requerimientos de información que realice (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral, anexo 2:129-131).
Como puede observarse, en general estas propuestas no guardan con claridad una relación con aquellas expuestas en el informe de 2007. Estas propuestas se distinguen, entre otras cosas, en que algunas se orientan de manera general a diversas autoridades y dependencias ejecutivas y legislativas del ámbito federal, estatal o municipal, mientras que en otros casos se dirigen de manera particular hacia autoridades o instancias específicas.
De igual forma, se advierten algunas inconsistencias en las propuestas presentadas. Una de éstas tiene que ver con la afirmación expuesta en el anexo del cuarto informe trimestral relativa a que “después de un análisis y evaluación de las acciones emprendidas por los integrantes del sistema, este organismo nacional realizó las siguientes propuestas” (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral, anexo 2:
129). Sin embargo, no todas las autoridades e instancias a quienes se dirigen las propuestas forman parte del Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, instalado en 2008 y coordinado por el Inmujeres, acorde a lo establecido en la LGIMH. Es el caso, por ejemplo, del Congreso de la Unión, la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, las Legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, instancias a las cuales la
En este sentido es importante retomar lo expuesto por el Inmujeres en su cuarto informe trimestral de 2008 en el sentido de que, en 2008 únicamente se logró poner en marcha el Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (SNIMH), lo que implica que en ninguna de las entidades federativas se instrumentó
un sistema en la materia, ello a pesar de que al cierre de 2008 diez entidades federativas habían aprobado leyes locales de igualdad entre mujeres y hombres: Baja California, Campeche, Coahuila, Distrito Federal, Michoacán, Morelos, Puebla, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral,
notas adicionales: 3).
En contraste, habría que considerar que no todas aquellas dependencias y entidades que conforman el SNIMH fueron objeto de alguna propuesta específica
por parte de la CNDH.
Acerca del contenido de las propuestas emitidas en 2008 por la CNDH, habría que
considerar la pertinencia de algunas de éstas; por ejemplo, la primera orientada al Poder Ejecutivo Federal plantea que se “expida el Reglamento de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, necesario para la operación de la misma”.
Otras propuestas se caracterizan por su generalidad, tal es el caso de aquella orientada tanto al Congreso de la Unión como a los órganos legislativos de las entidades federativas encaminada a que “fomenten las acciones afirmativas para que, a través de la temporalidad de las mismas, se reduzcan las brechas existentes y se logre la plena igualdad entre mujeres y hombres” (SHCP, 2008,
cuarto informe trimestral, anexo 2:130
Por otro lado, habría que considerar que como parte de las propuestas emitidas no se integraron a cabalidad los temas de estudio desarrollados por la CNDH en 2008;
