¿Vivienda para Todos? Un Análisis del Proceso de Abastecimiento de Vivienda Popular en México Edición Única

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(2) INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY CAMPUS MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA EGAP. TECNOLÓGICO DE MONTERREY,. ¿VIVIENDA PARA TODOS? UN ANÁLISIS DEL PROCESO DE ABASTECIMIENTO DE VIVIENDA POPULAR EN MÉXICO. TESIS MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS POR KAREN ROMO DÍAZ. MAYO 2005.

(3) INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. CAMPUS MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA EGAP. ¿VIVIENDA PARA TODOS? UN ANÁLISIS DEL PROCESO DE ABASTECIMIENTO DE VIVIENDA POPULAR EN MÉXICO. Los miembros de este comité recomendamos que la presente tesis de la Lic. Karen Romo Díaz, sea aceptada como requisito parcial para obtener el grado académico de Maestra en:. ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y POLÍTICA. Sinodal. Dr. MAYO 2005.

(4) ÍNDICE GENERAL. INTRODUCCIÓN. 3. CAPÍTULO I ANTECEDENTES. 6. 1.1 El proceso de vivienda en la primera mitad del Siglo XX. 6. CAPÍTULO II EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA VIVIENDA EN MÉXICO. 11. 11.1 El "milagro mexicano" (1950-1970). 11. 11.2 El agotamiento del modelo de desarrollo económico y la creación de. 13. Instituciones de vivienda (1970-1982) 11.3 La crisis de la década de 1980 y la política. habitacional. 11.4 La política de vivienda en la década de 1990. 16 20. CAPÍTULO III LA POLÍTICA HABITACIONAL EN EL MÉXICO ACTUAL. 26. 111.1 Análisis de la demanda.. 27. a. Determinantes de la demanda b. Relación de la demanda con el nivel y distribución del ingreso de la población 111.2 Rezago Habitacionai. 33. a. Aspecto cuantitativo b. Aspecto cualitativo 111.3 Análisis de oferta de vivienda a. Determinantes de la oferta b. La oferta privada c. Oferta de crédito para vivienda pública y privada.. 39.

(5) 1114. Programas y acciones de instituciones de gobierno enfocadas. 46. en vivienda para sectores de la población con menores ingresos. CAPÍTULO IV FACTORES QUE INHIBEN EL DESARROLLO DE VIVIENDA POPULAR. 51. IV.1 Orientación del gasto público. 51. IV.2 Infraestructura de servicios y desarrollo urbano. 52. IV.3 Tenencia de la tierra y rezagos en el Registro Público de la Propiedad. 53. IV.4 Asentamientos humanos irregulares. 54. IV.5 Costos asociados al pago de permisos, licencias e impuestos. 55. IV.6 Complejidad de los trámites burocráticos. 55. IV.7 Fuentes de financiamiento insuficientes. 56. IV.8 Falta de una base jurídica actualizada y acorde a la realidad nacional.. 57. CAPÍTULO V CONCLUSIONES Y PROPUESTAS PARA ALIVIAR EL PROBLEMA. 59. ANEXOS. 67. I.. Estructura y principales postulados de la Nueva Ley de Vivienda. 67. II.. Ley Federal de Vivienda (29 de diciembre de 1984). 69. III.. Nueva Ley de Vivienda aprobada por el Senado de la República. 86. (14 de Abril 2005) IV.. Glosario de términos de vivienda. 107. V.. índice de gráficas, tablas y mapas. 115. REFERENCIAS. 117.

(6) INTRODUCCIÓN. El disponer de un sitio protegido, alimentarse y abrigarse, son elementos que conforman el marco satisfactor de las necesidades básicas; y como tales se constituyen en las aspiraciones y anhelos primordiales de los seres humanos. Así, los distintos grupos sociales determinan ciertos requerimientos mínimos para el bienestar y los estándares de calidad de vida para las personas. La vivienda es un bien duradero de carácter estratégico para el desarrollo de la población, ya que, representa la base del patrimonio de la familia y es el espacio físico en donde estos grupos se establecen y desarrollan las condiciones para su inserción en la sociedad.1 El desarrollo económico y político y los fenómenos demográficos, influyen en forma decisiva sobre las transformaciones en las formas de abastecimiento de la vivienda en México. El problema de la vivienda es un fenómeno de carácter multidimensional, de importancia tanto económica, como política y social; en el que confluyen diversos factores, como altas tasas de crecimiento demográfico, elevados flujos migratorios de áreas rurales a urbanas, distribución inequitativa del ingreso, grandes restricciones en el acceso a mecanismos de financiamiento para los sectores menos favorecidos de la población, dificultades en cuanto a la disponibilidad de la tierra, disposiciones legales que tradicionalmente inhiben la oferta de vivienda para renta y falta de estímulo a la inversión privada para nuevos desarrollos habitacionales. La revisión histórica de las políticas habitacionales en nuestro país muestra como el Estado ha jugado un papel central en el proceso generador de vivienda; en especial la destinada a los sectores de menores recursos. Entre los factores que han influido se encuentran los modelos económicos, los cambios políticos y sociales, los fenómenos demográficos, su interacción con el mercado, su relación con el sector privado, el acceso al suelo, el desarrollo de infraestructura, etc. Todos ellos han encauzado y transformado las políticas sociales adoptadas por los gobiernos.. Plan Sectorial de Vivienda 2001-2006, disponible en vvvvw.conafovi.gob.mx.

(7) El sector de la sociedad que menos ha encontrado respuesta a sus necesidades habitacionales en las acciones gubernamentales ha sido el de las capas más pobres de la población, debido a la estructura económica y los arreglos políticos característicos del sistema político mexicano. El desarrollo de vivienda popular cobra especial importancia. Hoy en día los. asentamientos. habitacionales. ilegales. son. un. problema. de. gran. envergadura, pues vastos sectores de la población que no han encontrado una adecuada. representación. de sus intereses,. han tenido. que. encontrar. soluciones a sus necesidades habitacionales en mecanismos fuera del mercado formal de vivienda; tales como la toma masiva de terrenos y la autoconstrucción. En este contexto, el análisis de nuevas alternativas que contribuyan a la formulación de una política pública integral para atacar el problema del acceso de los sectores menos favorecidos al mercado formal de vivienda, representa un camino para abatir las condiciones de pobreza, vulnerabilidad y marginación en las que se encuentra el sector mayoritario de la población. El interés central del presente trabajo es proporcionar una perspectiva global del fenómeno en nuestro país en el período comprendido entre las décadas de 1920 a 1990. Esto permitirá a su vez la realización de un análisis de la política habitacional del gobierno, a partir de la formación del sistema político mexicano, al finalizar la Revolución Mexicana y hasta nuestros días. Con ello se pretende contribuir a mejorar la comprensión del fenómeno de vivienda a la luz del papel del Estado en el proceso generador y de adjudicación de vivienda popular y de los factores que han favorecido o inhibido su desarrollo. Lo que permitirá proponer ciertos planteamientos que pueden aportar alternativas para mejorar el diseño de la política pública de vivienda. Nuestro análisis parte de la premisa de que el componente político predomina sobre el interés de beneficio social en las acciones de solución para el problema habitacional. Este análisis se enfoca de manera específica en las repercusiones que dichas políticas han tenido en las capas menos favorecidas de la población. Una de las principales limitaciones de este estudio ha sido el acceso limitado a información de primera mano sobre las percepciones de los usuarios sobre este problema, por lo tanto se considera importante dar continuidad en el.

(8) estudio de este tema, mediante trabajo de campo que contribuya a precisar el problema, con el fin de hacer propuestas más realistas de solución. A partir de la revisión histórica de la política de vivienda nacional, así como las circunstancias actuales que la determinan, se organizó este trabajo de la siguiente manera: El primer capítulo incluye los antecedentes históricos de la política habitacional nacional, a partir de la expresión del acceso a la vivienda como un derecho para los trabajadores mexicanos, en la Constitución de 1917 y hasta los años cincuenta. En el segundo capítulo se describe el periodo que marca el desarrollo estabilizador en el que el tema de la vivienda sufre varias transformaciones. Así mismo, los tiempos en los que ocurre la creación de las principales instituciones gubernamentales de vivienda, y la declinación del modelo de sustitución de importaciones y del proteccionismo estatal. Finalmente se señalan los cambios estructurales que inician, en la década de los noventa, con la modernización de la política social del país y que han dado lugar al proceso de transformación en que se encuentra la política habitacional nacional en nuestros días. El diagnóstico de la situación actual del país en materia de vivienda, se lleva a cabo en el tercer capítulo de este trabajo, a partir del rezago habitacional tanto cuantitativo como cualitativo; el análisis de demanda y los factores que la determinan, así como su relación con el nivel y distribución del ingreso. de. la. población.. Paralelamente,. la. oferta. de. vivienda,. sus. determinantes y los recursos crediticios para la adquisición de vivienda. A partir del panorama general de los elementos y circunstancias que han caracterizado la política nacional de vivienda en México, en el capítulo cuarto se lleva a cabo un análisis de los principales factores que han inhibido el desarrollo de vivienda popular, así como de la incidencia de la intervención del Estado en los procesos generadores de vivienda. En el quinto y último capítulo de este trabajo, se presenta un análisis general del fenómeno y de la relación entre los factores que han inhibido el desarrollo de vivienda popular en el país, para posteriormente establecer planteamientos y propuestas que contribuyan a la formulación de soluciones para aliviar el problema..

(9) CAPITULO I ANTECEDENTES. 1.1 El proceso de vivienda en la primera mitad del Siglo XX En México, al igual que en la mayoría de los países de su región y del mundo, el abastecimiento de vivienda representa un grave problema, tanto de importancia social como política. Como se ha planteado, en este problema confluyen diversos factores, tales como el crecimiento demográfico, la migración, la limitación en el ingreso, falta de acceso a mecanismos de financiamiento, poca disponibilidad de tierra, disposiciones legales que inhibían la oferta de vivienda para renta y falta de estímulo a la inversión privada en vivienda. El resultado ha sido un desmedido aumento de la demanda por vivienda. Esto profundiza el descontento y la tensión social en sectores desfavorecidos de la población que no han recibido los beneficios de las. políticas. gubernamentales para aliviar el problema. Dichas situaciones han sido reflejo de circunstancias políticas y económicas por las que ha atravesado el país; de tal suerte que en el desarrollo de dichas políticas, el Estado ha trabajado en la creación y transformación de instituciones, esquemas y planes para lograr satisfacer esta creciente necesidad de la población. A lo largo de la evolución del fenómeno de la vivienda en México, el Estado. ha jugado. un papel protagónico. en la creación de vivienda,. principalmente para los sectores menos favorecidos de la población. Las políticas habitacionales instrumentadas por los gobiernos surgidos de la Revolución, buscaban el apoyo de las diferentes clientelas como base del sustento al nuevo sistema político. Las acciones distributivas del gobierno tuvieron su primera manifestación en la expresión del acceso a la vivienda, como un derecho para los trabajadores mexicanos, en la Constitución de 1917 -en su artículo 123, fracción XII- donde se establece la obligación de los patrones de proporcionar a sus trabajadores viviendas cómodas e higiénicas.2. 2 Catalán, Valdés, Rafael, "Las nuevas políticas de vivienda; Una Visión de la Modernización de México". Primera Edición, Fondo de Cultura Económica, México 1993, p. 15.

(10) En los inicios del siglo XX, la población en México era de 13.6 millones de habitantes, de los cuales el 8 1 % vivía en el campo y solo el 19% en las ciudades. Para 1910 estas cifras apenas incrementaron a 15.2 millones. Transcurrida la Revolución, para inicios de la siguiente década, la población decreció casi en un millón de habitantes, quedando un total de 14.3 millones. Paralelamente se dio un cambio en la distribución rural-urbana, que dio lugar a que se desencadenara un fenómeno migratorio que se ha mantenido hasta el tiempo presente. El incremento en la población urbana fue de 19% a 32% entre 1900 y 1921. A lo largo de la siguiente década el incremento se fue acentuado, al grado que en 1930, de un total de 16.6 millones de habitantes, el 34% (5.5 millones) vivían en la ciudad. Es importante señalar que de las cifras anteriores, casi un millón y medio de habitantes se concentraba en la ciudad de México. 3 Estas primeras tres décadas presenciaron cambios fundamentales en el paisaje político del país. La migración de población rural hacia el interior principalmente a las capitales de los estados, inicia un incremento de la demanda de vivienda en suelo urbano. Este fenómeno llegó a tener una manifestación política importante a través de las llamadas huelgas inquilinarias que tuvieron lugar entre 1915 y 1930 en la Ciudad de México y algunas al interior de los estados, tal como sucedió en Puebla, Jalisco, Yucatán Veracruz.. y. 4. En el período que abarca de 1930 a 1950 se da un proceso de cambio del viejo modelo agro exportador al nuevo esquema de sustitución de importaciones. Con ello aparecen importantes cambios en la estructura demográfica del país, con una tendencia al aumento en la tasa poblacional, iniciada en la década de 1920 e incrementándose en las tres décadas subsecuentes; de tal suerte que de los 16.5 millones de 1930, en 1940 la cifra era de 19.7 millones y para 1950 había ascendido hasta 25.8 millones de habitantes.5 En este mismo período de tiempo, la tasa de crecimiento poblacional urbano se duplica; de 5.5% en 1930 a 11% en 1950. El crecimiento económico también se acelera, pasando de un crecimiento del Producto Interno Bruto 3. Ibíd., p. 19 Centro de Investigación para el Desarrollo, A C , "Vivienda y Estabilidad Política; Alternativas para el Futuro: reconcebir las políticas sociales." Primera Edición, Editorial Diana, México 1991, p.36 5 INEGI; Censo General de Población y Vivienda 2000. Información disponible en: www.inegi.gob.mx 4.

(11) (PIB), anual de 3.1% entre 1930 y 1940, a 5.9% anual en la década siguiente. El desarrollo industrial se concentra en pocas ciudades y principalmente en la Ciudad de México, lo cual, significó mayor demanda de vivienda por parte de los trabajadores, misma que no encontró adecuada satisfacción a través de los mecanismos naturales del mercado, los cuales phmordialmente atendían ia demanda de las clases media y alta. Esta tendencia de crecimiento poblacional que inicia en el primer cuarto del siglo y se mantiene hasta la década de 1960, puede observarse en las gráficas que se presentan a continuación.. Gráfica 1. Crecimiento de la población total de país en los períodos comprendidos entre los años de 1895 a 1995. Población total 1895-1995. M. 1895 1900 1910 1921 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 NOTA: Los censos de 1895 a 1921 fueron de hecho, y de 1930 a la fecha son de derecho. FUENTE: INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2000.. 1. Op. Cit., p. 20.

(12) Gráfica 2. El comportamiento en la tasa de crecimiento de la población para el periodo comprendido entre los años de 1895 a 1995. Tasa de crecimiento de la población 1895-1995 3.8 3.3 P 0 r c e n t. 2.8 2.3 1.8 1.3 -. 1. 0.8 -. !. 0.3 -0.2 -0.7 18951900. 19001910. 19101921. 19211930. 19301940. 19401950. 19501960. 19601970. 197019S0. 19801990. 19901995. FUENTE: INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2000.. A lo largo de la década de 1920, se inician las primeras acciones del Estado para satisfacer la demanda de vivienda obrera. En 1925, se crea la Dirección de Pensiones Civiles la cual, entre otras atribuciones, tenía la de otorgar créditos a los trabajadores del Estado para la construcción o adquisición de viviendas. En 1932, se expide la Ley General de Instituciones de Crédito de la cual, emana la constitución del Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas (BNHUOP). En 1934, por decreto presidencial, se faculta al Departamento del Distrito Federal para la construcción de viviendas económicas destinadas a sus trabajadores de ingresos mínimos.7 Durante la década de 1940, los decretos de congelación de rentas de 1942 y 1948 tuvieron como objetivo mejorar la situación de la vivienda popular de alquiler ante las presiones inflacionarias y el consecuente deterioro salarial. Sin embargo, estas medidas tuvieron fuertes efectos negativos en la inversión privada de bienes inmuebles y paralelamente repercutieron en la calidad de la vivienda ya existente. Los Reglamentos de Construcciones y Servicios Urbanos y de los Fraccionamientos de Terrenos en el Distrito Federal, igualmente. 7. Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, et al., Desarrollo Urbano: Programa Nacional de Vivienda, SAHOP, México, 1978, p. 11..

(13) desalentaron la inversión privada inmobiliaria y frenaron su crecimiento, aún cuando, su fin era proteger al usuario.8 Para comprender las políticas de vivienda del gobierno durante este período, es necesario tomar en cuenta el antecedente histórico más importante que es la relación entre los obreros organizados y el gobierno. La unión de las fuerzas sindicales más importantes del sector industrial, da lugar al nacimiento de la Confederación de Trabajadores Mexicanos (CTM); cuyos miembros pasarían a conformar las filas del ancestro del Partido. Revolucionario. Institucional (PRI), el Partido de la Revolución Mexicana (PRM). Con este lazo institucional se establece y define la relación entre la clase trabajadora y el gobierno.9 De esta manera se evidencia que, el camino para lograr beneficios políticos y sociales como la vivienda, era mediante la presión ejercida por los organismos del partido y los dirigentes obreros sobre el gobierno. La contraparte fue el estrecho control político del gobierno sobre estos grupos, mediante los cuales garantizaba el mantenimiento del orden y la paz social. Así, durante las décadas de los cuarenta y cincuenta se instituyeron solamente programas menores de vivienda; tales como los del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) que ofrecía vivienda popular para sus trabajadores, la Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro, antecesora del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores Sindicaiizados del Estado (ISSSTE) y el Fondo de Habitaciones Populares. En síntesis, durante estos treinta años, la acción del gobierno se caracterizó por la construcción de viviendas que beneficiaron a empleados públicos, obreros sindicalizados y colonos reubicados; con una producción anual media de cerca de 3,400 viviendas.. 8. Ibíd., p. 22 'Centro de Investigación para el Desarrollo, A C , "Vivienda y Estabilidad Política; Alternativas para el Futuro: reconcebir las políticas sociales." Primera Edición, Editorial Diana, México 1991, p. 37. 10.

(14) CAPÍTULO II EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA VIVIENDA EN MÉXICO. 11.1 El "milagro mexicano" (1950-1970). El período comprendido entre 1950 a 1970, marca el desarrollo estabilizador y lo que se ha denominado el "milagro mexicano"; en el que el país experimentó un increíble desarrollo económico, estabilidad política y consolidación de sus instituciones. El desarrollo industrial se incrementó, hubo una aceleración del crecimiento poblacional y de los flujos migratorios en busca de mejores condiciones de vida. Al observar el flujo migratorio es asombroso cómo a lo largo de estos veinte años la balanza se inclinó definitivamente hacia la urbanización. En 1950 de los 25.8 millones de habitantes, el 43% residía en las urbes. En 1960 el incremento poblacional llegó a 35 millones con un 5 1 % de población urbana y para 1970, llegó al 57% de los 48 millones que conformaban la población.10 Surgen. importantes. conglomerados. humanos. y. un. crecimiento. considerable de los sectores de ingresos medios, que comprende a los empleados. del. sector. servicios,. a. la. burocracia. gubernamental. y a. profesionistas independientes, lo cual resultó en un incremento considerable de la demanda de vivienda urbana. Este incremento en la migración llevó a una saturaron rápida de los centros. urbanos. existentes. y. empezaron. a. crearse. nuevas. colonias. suburbanas, no obstante, resultaron insuficientes para satisfacer la demanda de vivienda. Las grandes masas desempleadas, subempleadas y de bajos recursos, carecían. de. capacidad. adquisitiva. para. acceder. al. mercado. de. los. inversionistas privados o para adquirir cualquier tipo de suelo urbanizado. Lo anterior evidenció la urgencia de acciones para aliviar el problema habítacional debido. al surgimiento. de nuevas zonas. marginadas. y los. crecientes. asentamientos humanos irregulares.. 10. Catalán, Valdés, Rafael, "Las nuevas políticas de vivienda; Una Visión de la Modernización de México". Primera Edición, Fondo de Cultura Económica, México 1993, p. 24. 11.

(15) Es durante este par de décadas que se intensifica la participación del Estado a través del Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, el cual,. cambió de nombre, en 1965, a Banco Nacional de Obras y Servicios. Públicos (BANOBRAS). Más tarde, en 1954, se integra a esta institución el Fondo de Habitaciones Populares, órgano que se encarga de promover vivienda. En este mismo año nace el Instituto Nacional de la Vivienda (INV), creado con el objeto de llevar a cabo el análisis de la demanda y de los problemas de vivienda en los estratos bajos de la población; así como para promover. el. establecimiento. de. políticas. nacionales. de. vivienda.. Desafortunadamente, a pesar de los esfuerzos realizados, los avances fueron reducidos.11 Ante la urgente necesidad de dar respuesta a la creciente demanda habitacional de los estratos medios de la población, para obtener su apoyo y mantener la estabilidad política, el gobierno redefine su estrategia a través del Programa Financiero de Vivienda (PFV). Este surge en los años de 1962 y 1963, con el fin de aprovechar los recursos de la Alianza para el Progreso en conjunto con otras fuentes de financiamiento que promovieran a la industria de la construcción y con ello estimular la creación de empleos. Inicialmente el PFV trabajaría con créditos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la banca privada, para financiar programas habitacionales destinados a la población con ingresos de dos a cuatro veces el salario mínimo. Paralelamente se buscó incentivar a los inversionistas privados, a través de mecanismos como las exenciones fiscales para quienes construyeran viviendas económicas. Se modificó la Ley General de Instituciones de Crédito y Organismos Auxiliares, para favorecer los mecanismos de ahorro y préstamo hipotecario. Con ello se esperaba que las instituciones de crédito canalizaran el 30% de sus recursos a operaciones de vivienda de interés social y que otorgaran el crédito hasta por el 80% del valor del inmueble si las viviendas eran promovidas con la participación de organismos públicos.12 En 1963 fueron creados dos fondos por el Banco de México para operar estos recursos, el Fondo de Operación y Descuento Bancario a la vivienda. " Ibíd. P. 27 12 Ibíd. P. 28. 12.

(16) (FOVI). y el Fondo de Garantías y Apoyo a los Créditos para la Vivienda. (FOGA), como un fideicomiso de apoyo al FOVI. Hasta finales de la década de los sesentas las políticas habitacionales del gobierno, que estaban resultando de carácter bastante limitado, se centraron en dar respuesta a las presiones de los grupos organizados dentro del partido oficial y a las necesidades de la clase media. Por su parte el sector de menores ingresos resolvía sus problemas de vivienda mediante la autoconstrucción o por medio de constructores privados. Al no haber respondido a las demandas de los estratos poblacionales menos favorecidos, se volvió latente la necesidad de pensar en una solución integral y no simplemente construir para sectores específicos de la población, con el objeto de recuperar la legitimidad política perdida durante los movimientos estudiantiles en 1968. El movimiento de 1968 no expresó explícitamente los reclamos de las capas más pobres; los estudiantes representaron las demandas e intereses de la clase media; lo que marcó el destino de la política social de esa época. El sector obrero organizado encontró la forma de presionar políticamente a través de los sindicatos que lo representaban.. II.2 El agotamiento del modelo de desarrollo económico y la creación de Instituciones de vivienda (1970-1982). Los organismos públicos y privados comienzan a analizar la situación del déficit acumulado de varios millones de viviendas y queda claro el desinterés del sector privado para generar vivienda. Se visualiza el problema como un todo y se consideran aspectos como el suelo, los servicios e infraestructura urbana y el financiamiento. El año de 1972 fue de acciones trascendentales ya que se llevaron a cabo reformas al Artículo 123 Constitucional, derogando la obligación de los patrones de dotar de vivienda a los trabajadores y acto seguido se reformó la Ley Federal del Trabajo, estipulando la creación de un fondo de vivienda para los trabajadores, constituido por una aportación de los patrones equivalente al 5% sobre los salarios de sus trabajadores. Para manejar estos fondos se funda el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. 13.

(17) (INFONAVIT). Paralelamente se crea como organismo dependiente del ISSSTE, el Fondo de la Vivienda para Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), bajo el mismo esquema del INFONAVIT, pero naturalmente las aportaciones financieras provenían del Estado; además se crea el Fondo de la Vivienda para los Miembros de las Fuerzas Armadas (FOVIMI), que después pasaría a ser el Instituto de Servicios Sociales, de las Fuerzas Armadas (ISSFAM). Así mismo, en 1974 se crea la Comisión Reguladora de Tenencia de la Tierra (CORETT), para encargarse específicamente de la regularización de la tenencia de la tierra. 13 Por otra parte, con la llegada de la década de los setenta inicia la declinación del modelo de sustitución de importaciones y del proteccionismo estatal. El desarrollo estabilizador dejó claros avances económicos, no obstante, trajo consigo consecuencias en el reacomodo poblacional pues se inicia un proceso de aceleración del crecimiento demográfico y se deja de ser un país rural. En 1970 había una población de 40 millones, para la siguiente década se incrementó a 70 millones y antes de terminar esta última, para 1988, había alcanzado la cifra de 80 millones de habitantes. La Ciudad de México se convirtió en una de las urbes más grandes del mundo, en 1970 tenía una población de 8 millones de habitantes, para 1980 esta cifra se incrementó en un 33.7% con una aceleración tal que en 1985, uno de cada cinco mexicanos vivía en la capital y para 1995, alcanzó la cifra de 17.5 millones. Este mismo fenómeno se repitió en otras capitales del país; como Guadalajara, Monterrey, León, Puebla, Cd. Juárez y Tijuana.14 Como es de esperarse la demanda de vivienda se incrementó desproporcionadamente, esto aunado a que el país entró a una etapa de grave crisis económica, con períodos de recuperación cada vez menores;15 las clases menos favorecidas se vieron imposibilitadas a acceder al mercado privado de vivienda; el cual satisfacía la demanda de las clases medias y altas. Era evidente entonces, la necesidad de redefinición del modelo económico, sin embargo, se optó por una serie de medidas de política. 13. Centro de Investigación para el Desarrollo, A C , "Vivienda y Estabilidad Política; Alternativas para el Futuro: reconcebir las políticas sociales." Primera Edición, Editorial Diana, México 1991, p.45 14 Catalán Valdez, Rafael, Op. Cit. P. 32 15 Tolley, George y Vinod, Thomas (Eds.). "The Economics of Urbanization and Policies in Developing Countries". Washington: World Bank, 1987.. 14.

(18) económica destinadas a estimular la demanda interna. La construcción de vivienda representó una fuente de empleo y demanda adicional; así mediante el gasto publico se elevaría el número de viviendas.16 Lo anterior tuvo repercusiones serias en el crecimiento del déficit gubernamental. Es innegable el predominio de las acciones destinadas a los sectores de ingresos medios y obrero organizado. Las demandas de los sectores de menores ingresos se atendieron en un menor grado. Es así que se crean programas e instituciones para atenderlos específicamente; tales como el INDECO en 1971, mismo que para 1982 se extingue, y se forman los Organismos Estatales de Vivienda (OREVIS). A nivel municipal el Fideicomiso para el Desarrollo Urbano de la Cd. De México (FIDEURBE) y en Monterrey, y Fomento Metropolitano de Monterrey (FOMERREY).. 17. Así, para 1981 se crea. el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), como una alternativa de financiamiento para atender las necesidades de vivienda de las familias de menores recursos económicos, que laboraban tanto en la economía formal como informal, y que no eran atendidos por otros organismos públicos. De esta manera, el Programa Nacional de Vivienda 1977-1982, con base en la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 y derivado del Pan Nacional de Desarrollo Urbano tiene como propósito enmarcar las acciones diseñadas por las Instituciones mencionadas. La relevancia del Programa se encuentra en el hecho de que ubica al problema de la vivienda dentro de un marco totalizador, tomando en cuenta tanto los aspectos de los asentamientos humanos, de las partes involucradas (el sector público, el social y el privado), el comportamiento de los factores que inciden en la generación de vivienda (tierra, financiamiento, materiales, construcción, tecnología, etc.); así como los aspectos jurídicos, administrativos, financieros y normativos. En este Programa se expuso por primera vez el concepto de "vivienda popular", distinguiéndolo claramente del concepto de vivienda de interés social, e incorporando en forma sistemática los conceptos de fomento a la autoconstrucción y a la vivienda.18. 16. Centro de Investigación para el Desarrollo, A C , "Vivienda y Estabilidad Política; Alternativas para el Futuro: reconcebir las políticas sociales." Primera Edición, Editorial Diana, México 1991, p.44 17 Mier y Terán, Arturo, "Vivienda, Estado de México 1981-1990", Toluca México, febrero 1981. 18 Op. Cit.,p. 45. 15.

(19) Para la ejecución de este esfuerzo de planeación fue fundamental el planteamiento de objetivos cuantitativos a alcanzar durante el sexenio de 1977 a 1982; los cuales se dirigieron en un 34% a viviendas terminadas, en un 42% a acciones de vivienda progresiva y en un 24% al mejoramiento de casas existentes. Al final del plazo se estima que se benefició a cerca de 5.2 millones de mexicanos de pocos recursos económicos, ya que el 3 1 % de ellos tenían un ingreso menor a un salario mínimo, y el 69% restante, entre uno y cuatro salarios mínimos. 19. II.3 La crisis de los ochenta y la política habitacional. La década de los años ochenta es importante en el estudio de la política habitacional,. en. tanto. que. surgen. diversos. cambios. e. innovaciones;. destacándose de los períodos anteriores por la cantidad de unidades que se construyen y por la especialización de las instituciones de vivienda. Además, a principios de este período, aumenta la preocupación por alcanzar al sector más desfavorecido; los no asalariados con ingresos menores a dos y medio salarios mínimos. A finales de esta década, se lleva a cabo un replanteamiento del problema en la sección referente a vivienda del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994: "marca una serie de criterios normativos en los que se establecen prioridades para la acción habitacional. También en esta década se da una importancia especial al marco legal incorporando el derecho a la vivienda al texto constitucional como una garantía individual; se crea una Ley Federal de Vivienda y se hacen importantes modificaciones a las disposiciones de arrendamiento."20 Es importante señalar que las circunstancias económicas y políticas del país en estos años mantienen el sello característico de enfrentar períodos intensos de recesión económica. Como se mencionó en relación a la década anterior, se vislumbra el agotamiento del modelo de crecimiento de sustitución de importaciones. Durante los ochenta el PIB real presentó incrementos poco "Catalán, Valdés, Rafael, "Las nuevas políticas de vivienda; Una Visión de la Modernización de México". Primera Edición, Fondo de Cultura Económica, México 1993, p.36 20 Centro de Investigación para el Desarrollo, A C , "Vivienda y Estabilidad Política; Alternativas para el Futuro: reconcebir las políticas sociales." Primera Edición, Editorial Diana, México 1991, p.61. 16.

(20) significativos y en algunos años inclusive decreció; paralelamente la inversión fue muy baja. Se vivieron crisis inflacionarias severas; llegando los incrementos de precios hasta el 150%."21 En estos años y sobre todo en la segunda mitad de la década, la industria de la construcción entró en estancamiento. Esto repercutió en la construcción de vivienda nueva debido a la baja rentabilidad de la inversión y orientó la demanda hacia el arrendamiento. La inflación afectó el costo de las rentas nominales y de los materiales de construcción. "No obstante, el trabajo, que constituye uno de los insumos más importantes dentro de los costos de edificación, se abarató relativamente por el deterioro de los salarios reales, el costo de la edificación en sí aumentó más que los precios, sobre todo a partir de 1987."22 Como medida anti-inflacionaria el gobierno estableció controles de precios, entre ellos el de las rentas; pues estas no podrían incrementarse en la misma proporción en que aumentaban en que los precios generales. El panorama presentaba una bajísima producción de vivienda y familias con un poder adquisitivo muy deteriorado. El deterioro del ingreso les imposibilitaba para llegar a ser sujetos de crédito y en alza de las tasas nominales de interés, provocada por la inflación, llevó a que los mecanismos de financiamiento como las hipotecas, se volvieron prohibitivos.23 El gobierno enfrentó fuertes reducciones en sus ingresos, debido a la baja de los precios del petróleo, la disminución de la actividad económica, la erosión de la base gravable consecuencia de la inflación, etc. "En la medida que el gobierno contó con menos recursos, los subsidios se volvieron más difíciles de otorgar. Paradójicamente, al mismo tiempo que el gobierno se veía obligado a racionalizar los subsidios, la inflación provocó que algunos mecanismos financieros resultaran altamente subsidiados, ya que tenían sus tasas de recuperación establecidas en términos de tasas nominales de interés fijas."24 Durante todo el período, el funcionamiento de las instituciones de vivienda fue sostenido por medio de los subsidios, aunque no necesariamente 21. Ibíd., p.64. 22. Ibíd. Ibíd., p.65 24 Ibíd. 23. 17.

(21) del gobierno; no obstante, la población que permaneció mas descuidada fue la de menores ingresos. La presión política y social por vivienda se acentuó mucho en esta década; un factor importante fue el sismo de 1985; el cual evidenció la incapacidad del gobierno para dar respuesta a las necesidades de la población. En esta década los recursos que el gobierno destinó a la política habitacional fueron pocos comparados con el resto de los programas sociales. Los costos de los institutos de vivienda fueron solventados primordialmente por el sistema financiero, los patrones y en una proporción menor, casi mínima, por el presupuesto y la recaudación federales. Aunque durante muchos años sirvieron como un instrumento de legitimación y en muchos casos como reactivadores de la economía y generadores de empleos durante varias generaciones. Como se ha mencionado las políticas de vivienda siempre han mantenido un carácter político más que social. Los créditos se masificaron a finales de la década, sin embargo, por el tipo de mecanismos de asignación usados, continuaron estando politizados. Esto a la postre causó inconformidad de los sectores que no lograron verse beneficiados. Finalmente, estos mecanismos de financiamiento han resultado costosos e ineficientes; ya que nunca fue prioridad el garantizar altas tasas de recuperación y por ende siempre han descansado en el subsidio, lo que ha limitado su cobertura. Por otro lado, se ha minimizado la importancia de la participación del sector privado; la cual no ha formado realmente parte de la solución del problema, ya que se ha visto entorpecida por las leyes y reglamentaciones. Cuando pudo haber sido incentivada para reducir el rezago en la producción de vivienda propia y en arrendamiento. La tabla. que. se. presenta. a continuación. contiene. información. comparativa de las distintas instituciones que participan en el otorgamiento de crédito para vivienda, con datos de 1987.. 18.

(22) Tabla 1. Características de instituciones gubernamentales de vivienda 1987. •'• i . ' . ' ' . : ¡ O I ¡. INFONAVIT. I. tela Trabajadores asalariados organizados. 1 í. ; - ; c .. '.:LV,L.:. (S.M). Regulares. 1 -2. 10%. FONAHPO. Unidades familiares. Irregulares. 1 -2y <1. 65%. FOVI y Banca. Unidades familiares. Estables. >3. 25%. Se observa que cada institución atiende a un sector específico de la población, FONAHPO atiende al mayor porcentaje de la población, que además resulta ser la población ingresos más bajos (menores a un salario mínimo). Según estimaciones de la SEDUE, este sector representó alrededor del 68% de las necesidades de vivienda de 1987 al 2000."25 El análisis del costo del financiamiento para estas instituciones muestra que el subsidio implícito fue mal dirigido según la distribución de la demanda. Debido a la naturaleza y el segmento de la demanda a quien se dirigen y estas instituciones mantenían tasas de recuperación distintas; no obstante los subsidios benefician a los sectores medios y altos, como se observa en la siguiente tabla. Tabla 2. Costo del financiamiento instituciones gubernamentales de vivienda 1987.. créditos ote. % recuperación real. Subí (millones de pese. 1 (millones d FONAHPO. 2. 50%. 1. 18. 90%. 1.8. 1 • FOVI y Banca. Ibíd., p. 99. 19.

(23) El subsidio al crédito del FOVI y la banca (población de mayores ingresos), fue el doble en valores absolutos, por crédito, que el subsidio destinado a población con menos ingresos (atendida por el FONHAPO)26. 11.4 La política de vivienda en la década de 1990.. El Plan Nacional de Vivienda 1989-1994, estimaba en 1, 390,000, el número de viviendas necesarias por construir para satisfacer las necesidades derivadas del incremento de la población.27 La tendencia. del. crecimiento. demográfico. presentaba. un. cierto. decrecimiento; llegando a ubicarse a mediados de los años noventa en 1.8 por ciento. De acuerdo con el Conteo General de Población y Vivienda, en 1995 la población del país era de 91 millones de habitantes y para finales de la década, era de alrededor de 100 millones. No obstante la desaceleración en el ritmo de crecimiento de la población, la estructura de edades registraba modificaciones en su composición y un mayor crecimiento en los estratos de la población donde se concentra la demanda de empleo, vivienda y servicios. De manera específica, en el periodo 1970-1995, la población de 20 a 44 años de edad incrementó su participación en el total de la población del país, pasando de 29.7 por ciento a 37.1 por ciento.28 Comienza un proceso de modernización de la política social del país y con ello la política de vivienda como uno de los ejes fundamentales de ésta. Se pretendía el fortalecimiento de la coordinación entre los tres niveles de gobierno con los organismos nacionales y locales de vivienda, promover y ampliar la participación de los sectores público, social y privado para incrementar la cobertura de atención, en especial de los grupos que demandan vivienda de interés social. Uno de los esfuerzos más significativos fue la transformación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) en la Secretaría de. 26. ibfd. Valdés, Rafael, "Las nuevas políticas de vivienda; Una Visión de la Modernización de México". Primera Edición, Fondo de Cultura Económica, México 1993, p. 55 28 De Pablo, Serna, Luis; "La política de vivienda en México"; Revista: Crónica Legislativa, No. 13, Abril 30 del 2000. 27. 20.

(24) Desarrollo Social (SEDESOL) en mayo de 1992. El objetivo era orientar las acciones de la SEDESOL hacia:. "el impulso de una política urbana orientada a desalentar demográfica. la. concentración. en las grandes zonas metropolitanas y a estimular el desarrollo. regional; avanzar hacia un desarrollo sustentable, armonizando el crecimiento económico con el aprovechamiento integral y racional de los recursos naturales, y alcanzar una mayor eficacia en la gestión pública de la vivienda,. conjuntando. esfuerzos para pasar de un esquema ejecutor de obra a otro de promoción y financiamiento.l<29. Resulta fundamental la creación de esta secretaría ya que la política de vivienda finalmente se orienta como un instrumento de desarrollo social enfocado a los sectores menos favorecidos de la población, de una manera individual y así promover una asignación de los apoyos más justa y no solamente por medio de grupos de presión política. Como parte del Programa Solidaridad, se tuvo como objetivo "apoyar a los grupos. populares en las tareas de autogestión mediante. créditos. individuales de monto reducido y carácter revolvente, destinados a la adquisición de materiales de construcción a precios de mayoreo, así como, abatir alzas en los precios de materiales en coordinación con el Instituto Nacional del Consumidor."30 Es así que el Estado requiere ajustar nuevamente su papel, deja de construir y concentra sus esfuerzos en la promoción habitacional y su financiamiento. El problema de las instituciones de vivienda ya existentes fue la descapitalización que sufrieron a lo largo de los años ochenta. El nuevo reto era lograr su cambio estructural y que regresaran a su origen eminentemente financiero; por lo que el papel del sector privado en la construcción tendría que cobrar importancia. Por otro lado resultaba inminente la individualización en el otorgamiento de los créditos, para erradicar el ya comentado clientelismo. En 1995, con la crisis económica y financiera, el 29 30. Op. Cit., p.72 Ibíd., p.73. 21.

(25) sistema bancario se retiró del financiamiento hipotecario. En ese año el FOVI inicia el desarrollo de nuevas entidades financieras que distribuyen crédito hipotecario desarrollándose así las Sociedades Financieras de Objetivo Limitado (SOFOLES). Este período resulta fundamental en tanto que el Estado reformuló su papel, se retira de la producción de unidades de vivienda e impulsa a los sectores social y privado para lograr su participación tanto en la construcción como en el financiamiento de vivienda.. "Se logró un crecimiento importante en el financiamiento genera, a su vez, un incremento en la construcción.. hipotecario el cual. Sin embargo,. también. conlleva limitaciones para atender el requerimiento de vivienda anual que se necesita al no existir una adecuada coordinación entre los principales factores de la producción y el financiamiento, produciéndose. distorsiones en el mercado. financiero que, aunadas a los efectos de la crisis económica de 1995, restringieron el desarrollo del financiamiento hipotecario privado."31. En la siguiente tabla se observa el número de créditos otorgados por los organismos financieros del Estado, de la banca y otros organismos financieros. Así como el porcentaje de participación que representó cada uno en cada año de la segunda mitad de la década de los noventa.. 31. Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, "Situación del Sector Vivienda". Disponible en: www.conafovi.gob.mx. Abril 2005.. 22.

(26) Tabla 3. Créditos hipotecarios 1995-1999. í. CRÉDITOS PARA VIVIENDA 1995-1999. ORGANISMO. ¡ÍFÓNÁVIT 'MONTO EN I MILLONES $ ' _ _ _ _ _. 19951. 1996. 96,745. 103,184. 8,638.70) 10,537.30]. MILLONES $ FOVÍ MONTO EN MILLONES $ FONHAPO MONTO EN MILLONES $. ¡ÜAÑCA ¡MONTO EN (MILLONES $ OTROS MONTO EN MILLONES $ TOTAL. MILLONES $. 11,635.50 23,241. 1,315.10. 1,498.60). 1,669.701. 51,664. 24,097!. 46,688. 6,693.20. 7,174.101. 7,661.50. 18,668. 14,826. 26,281. 1998. 1999. 108,035. 198,950. 1995-1999 PARTICIPACIÓN] 26.30%. 606,145. 14,426.90 ¡ 31,986.30) 16,712;. 77,2251. 51.80%. 116,142]. 5.00%. 2,113.80;. 2,769.40). 9,3671. 6.30%. 56,852|. 59,1181. 238,419]. 10.30%. 40,094. 26.90%. 71,842. 3.10%. 7,981.701 10,583.00] 5,623. 6,448 I. 353.6. 516.2. 407.6. 313.1. 19,154. 3,920. 4,609. 3,500. 1,294. 1,117. ~~ 5,528. * T 784. 337.3' 764 n.d.l. 1.30%. 31,947. 1.40%. 8,723. 5.90%. 1,239,308. 53.80%. 345,607]. 311,342!. 205,893. 934.5. 1,948.70]. 2,224.00. 3,579 30. 2,936.90. 11,623. 7.80%. 524,205. 499,937. 396,615. 450,183. 2,303,803. 100.00%. 24,892.70. 29,531.30¡. 48,612.90 l. 148.958.90Í. 100.00%. 23,463.10. 22,458.90,. 166,976!. 1,928 j. 209,490. 432,863. MONTO EN. 99,231. 28,731. 29,529! MONTO EN. 1997,. FUENTE: V Informe de Gobierno 1999. Las cifras de 1999 son preliminares, para los casos de Infonavit, Fovi y FOVISSSTE las fuentes son directas de dichos organismos, para los restantes, la fuente es Sedesol.32 Nota: Es conveniente aclarar que el número de créditos en el rubro de Otros es muy alto y su inversión muy ¡baja respecto a los otros organismos, en virtud de que una gran parte de los créditos y el financiamiento se refieren a urbanización, construcción en terreno propio, producción de ¡nsumos, pago de pasivos, etcétera.. Del análisis. de la información. aquí. presentada,. se observa. que. FONHAPO continuó siendo la principal institución enfocada en proveer de créditos a los sectores de menores ingresos. Durante esos años se procuró 32. En; De Pablo, Serna, Luis; "La política de vivienda en México"; Revista: Crónica Legislativa, No. 13, Abril 30 del 2000.. 23.

(27) poner mayor énfasis en las tasas de recuperación, así para finales de la década su participación continuó siendo muy limitada (3.10%); al igual que la de la banca comercial, la cual únicamente otorgó crédito para vivienda media y residencial y sólo cubrió 1.4% de los créditos para vivienda, debido a los problemas y restricciones que enfrentaba ese sector.33 Aún cuando el Estado reformuló su papel como productor de unidades de vivienda, mantuvo su papel protagónico en la adjudicación de créditos, en 1999 la cobertura total de los organismos públicos era de 98.5%. En los últimos veinte años del siglo pasado, se sentaron las bases, para que, hoy la política nacional de vivienda se encuentre en un momento crítico del proceso de transformación y modernización que se inicia en la década de los noventa. Durante años, debido a la intensa politización de las decisiones en el enfrentamiento al problema del aprovisionamiento de vivienda, la población que más se ha visto favorecida ha sido la de las clases medias y altas. El corporativismo hegemónico. y. del. clientelismo sistema. mantuvieron. político. mexicano. durante. años,. funcionado. más. el. carácter como. un. instrumento de autolegitimación que como un medio para lograr el desarrollo social del país. El sexenio de Carlos Salinas de Gortari se identifica como clave, a partir del surgimiento la Secretaría de Desarrollo Social y con ello el proyecto de una nueva política social en el país de carácter integral, que hasta ahora no ha sido culminada, debido a la complejidad en los cambios estructurales que requiere. Durante el período de Ernesto Zedillo Ponce de León, se buscó dar continuidad a dicha política, sin embargo en muchos aspectos, incluido el de la vivienda no se logró cristalizar los cambios que dieran lugar a avances significativos. Por el contrario en el caso del desarrollo de vivienda popular y en la asignación de créditos para sectores de menores ingresos de la población, en el caso de instituciones como INFONAVIT la tendencia a favorecer a la población por encima de los cuatros salarios mínimos se acentuó en los últimos años de ese sexenio. En el acceso de la población sin actividad formal o. 33. De Pablo, Serna, Luis; "La política de vivienda en México"; Revista: Crónica Legislativa, No. 13, Abril 30 del 2000.. 24.

(28) ingresos estables, atendida por FONAHPO y la SEDESOL, los avances en términos reales fueron mínimos. Sin embargo, cabe destacar que se tomaron acciones encaminadas a llevar a cabo la inclusión del sector privado tanto en la producción de vivienda como en su financiamiento. Se logró la reactivación de la industria de la construcción nacional, pero, no se dieron las condiciones necesarias para incentivar la producción de vivienda popular específicamente. Por otro lado las SOFOL surgen a mediados de los noventa como apoyo para la banca, la cual debido a los problemas y restricciones que enfrentaba tuvo porcentajes de participación en el otorgamiento de créditos muy limitados en estos años, sin embargo estas entidades financieras privadas, no han servido como alternativa para favorecer a sectores de bajos ingresos, puesto que aún cuando sean más accesibles, hasta ahora han mantenido tasas de interés sumamente elevadas. Han sido muchos los factores y las acciones que han confluido en el complejo fenómeno de la vivienda, mismos que han determinado la situación nacional actual, misma que será analizada en el siguiente capítulo de este trabajo.. 25.

(29) CAPÍTULO III. LA POLÍTICA HABITACIONAL EN EL MÉXICO ACTUAL. Se ha revisado hasta ahora la evolución. que ha tenido el fenómeno. demográfico y las políticas implementadas para afrontar el grave problema que ha significado el acelerado crecimiento de la población y las concomitantes necesidades de vivienda en nuestro país. Esto permite contar con una perspectiva de los antecedentes y factores que han determinado las tendencias de la política habitacional que rigen actualmente en el país. Lo anterior permite sentar las bases para el análisis de la situación actual, en términos de la demanda habitacional y el déficit o rezago que se enfrenta. Así mismo, se pretende identificar la oferta de unidades de vivienda y de crédito para su adquisición, así como los programas de los distintos organismos gubernamentales involucrados.. Situación Actual Actualmente el parque habitacional es de casi 21.9 millones de unidades de viviendas. particulares. habitadas que pueden agruparse según. sus. características de la siguiente manera: - 94.6% de las viviendas dispone de energía eléctrica.. - 85.5% de las viviendas tiene acceso a agua entubada.. - 77.6% de las viviendas cuenta con drenaje.. - 86.0% de las viviendas dispone de piso con recubrimiento. - 78.4% de las viviendas dispone de muros con materiales sólidos.. - 63.3% de las viviendas dispone de techos con materiales sólidos.. - 70.6% de las viviendas tienen de uno a tres cuartos, sin considerar la cocina. 26.

(30) - 73.2% de las viviendas cuenta con uno o dos dormitorios.. - 41.3% de las viviendas tiene 10 años o menos de antigüedad en su edificación.34 Esto se muestra en forma más evidente en la siguiente gráfica:. Gráfica 3. Antigüedad del parque habitacional. 30. 25.9. 25. 20. 16. 10. HASTA 5. OE6A10. BE 11 A 20. DE 21 A 30. DE 31 A 50. MAS DE 50. AÑOS DE ANTIGÜEDAD Censo de Población y Vivienda 2000. III.1 Análisis de la demanda. a. Determinantes de la demanda:. Existen diversos factores que permiten determinan la demanda de vivienda; no obstante no existe un acuerdo general al respecto. Los estudios realizados difieren en cierta medida en cuanto a los supuestos de los que parten. Tal vez el factor más importante es el demográfico, referente al crecimiento poblacional. 34. CONAFOVI, "Rezago y necesidades"; información disponible en: http://www.conafovi.gob.mx/que%20hacemos/financiamiento/rezaeo%20v%20necesidades/, Octubre 2004.. 27.

(31) El país cuenta con una población estimada de 104'959,594 habitantes.35 Las proyecciones del Consejo Nacional de Población establecen que de cumplirse las premisas establecidas para la fecundidad, la mortalidad y la migración internacional, la población del país aumentará de 100.6 millones de habitantes a mediados de 2000 a 106.4 en 2005, 111.6 en 2010, 127.2 en 2030 y 129.6 millones en 2050. No obstante que la tasa de crecimiento total descenderá de 1.27 por ciento en 2000 a 1.02 en 2005, 0.88 en 2010, 0.38 en 2030 y -0.17en 2050, la población no empezará a decrecer sino hasta el 2044; esto debido a la pérdida neta por migración. Por lo anterior las necesidades de vivienda en el mediano plazo continuarán incrementándose en la medida en que la población aumente, especialmente en las ciudades.36 El fenómeno sociodemográfico de la migración representa un factor importante, no sólo para la cantidad de viviendas demandadas, sino en su distribución regional. De las 33 ciudades que había en 1900, para los noventas se había pasado a 280.37 Se estima que en las últimas 3 generaciones el movimiento hacia las grandes ciudades ha incrementado en 600% y la dinámica de expansión poblacional de los principales centros urbanos se sitúa entre 3.5% y 4.5%. 38 Así, las migraciones rurales hacia las áreas urbanas han traído consigo un desequilibrio en la concentración poblacional; la cual, en años recientes se ha transformado por la migración hacia los polos de desarrollo regional; principalmente los de la frontera norte y la migración hacia los Estados Unidos. Hoy en día la distribución espacial de la población es del 75 por ciento en las ciudades y del 25 por ciento en el campo.39 Resulta importante diferenciar los incrementos poblacionales a partir de los distintos grados de marginación en determinadas zonas geográficas.. 35. FACT BOOK , disponible en: http://www.cia.gov/cia/pubHcations/lactbook/geos/nix.ritml, Octubre 2004. Cifras presentadas por CONAPO; en su informe: Proyecciones de la población de México, 2000-2050, p.20; disponible en: http://vvww.conapo.gob.mx/00cifras/proy/0nacional.pdf. Noviembre 2004. 37 Centro de Investigación para el Desarrollo, A C , "Vivienda y Estabilidad Política; Alternativas para el Futuro: reconcebir las políticas sociales." Primera Edición, Editorial Diana, México 1991, p. 17 38 Cifras para el año 1991; Ibíd. 39 Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, "Situación del Sector Vivienda". Disponible en: www.conafovi.eob.mx. Octubre 2004.. 28.

(32) Mapa 1. Grado de marginación por entidad federativa 2000. Grado de martjinación mms Muy alto 5 Estados Alta 9 Estados Medio 6 Estadas Bajo 8 Estados Muy bajo 4 Estados. Fuente: CONAPO, en: Plan Sectorial de Vivienda 2001-2006.. Puede observarse que en entidades federativas que presentaban grados de marginación muy bajo, bajo y medio, se incrementó en alrededor de 21.9 millones de personas, mientras que en los estados con grado alto y muy alto de marginación el incremento fue de 8.7 millones.40 La población ha sufrido también importantes transformaciones en relación con su estructura por edad, lo cual ha implicado un gradual estrechamiento de la base de la pirámide poblacional y el desplazamiento de generaciones numerosas hacia las edades centrales. Ello se refleja, por ejemplo, en el incremento, tanto en términos absolutos como relativos, de la población residente del país que se encuentra en edad de demandar una vivienda (principalmente de 20 a 59 años). La población de este amplio grupo de edades, que representaba 39.8 por ciento de la población total en 1980, se incrementó a 47.1 por ciento en 2000, es decir, alrededor de 45.9 millones de personas,41 y se estima que en los próximos 30 años, la población mayor de 20 años crezca de 57 a 97 millones. Esta información puede ser claramente apreciada en la siguiente gráfica.. Gráfica 4. Distribución de la población por grupos de edad, 2000 y 2030. Ibíd. Ibíd.. 29.

(33) 80-89 • ;. m-m « E Edades más propensas a formar hogares. Millones de Personas Fuente: CONAFOVI, Programa de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad. Este incremento en la población de grupos de edad propensos a formar hogares generará una necesidad de vivienda de 23.3 millones de unidades. Esta tendencia puede observarse en la siguiente gráfica. Gráfica 5. Necesidad de viviendas 1940-2030. Crecimiento 23.3 millones Tasa Anual: 2.4%. Crecimiento 12.5 millones Tasa Anual: 2.8%. : 20 Crecimiento 5 millones Tasa Anual: 1.8%. 1940. 1970. 2000. 2030. Fuente: CONAFOVI, Programa de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad. Por otro lado, existen variables de tipo sociocultural, tales como las nuevas formas de organización familiar, nuclear, extensa, unión libre etc., que. 30.

(34) influyen de manera importante en la demanda del tipo de unidad habitacional requerida. Las tasas de fecundidad en el país han mostrado un decremento. En 1994 el promedio de hijos por mujer era de 2.9, en el año 2000 disminuyó a 2.4 y se estima que esta tendencia continuará, por lo que para el año 2025 se ubicara en un promedio estimado de 1.7.42 Finalmente, es necesario tomar en cuenta el deterioro de las unidades ya existentes ya que la necesidad de mejora a estas, constituye una parte de la demanda total de vivienda. Esa idea será analizada con mayor detalle más adelante. Los factores anteriores y otros, tales como las estimaciones actuales sobre los requerimientos de construcción de vivienda, sugieren que es necesario construir más de 7,000 mil viviendas anuales.. b. Relación de la demanda con el nivel y distribución del ingreso de la población. El nivel de ingresos de la población, así como, su distribución resultan factores fundamentales dentro del análisis de la demanda; no solamente por las características que deben de tener las viviendas que se construyan; sino para conocer la capacidad de la población para adquirirlas. En función de esto, deberán generarse los mecanismo y programas mediante los cuales obtendrá la población acceso a la vivienda. México es un país en que más del 80% de las familias percibe ingresos por debajo de los cuatro salarios mínimos. Si tomamos en cuenta el porcentaje de los ingresos que se destina a la adquisición de vivienda recomendado por el Banco Mundial43, el cual es, de 2 a 2.5 veces el ingreso anual o bien el 15% del ingreso mensual; se traduce en que los mexicanos en una mayoría aplastante, tienen capacidad para adquirir una casa de menos de 200 mil pesos44.. 42. ibíd. World Bank. Urbanization. Washington: World Bank (Sector Working Paper), 1972. 44 Horacio Urbano, "¿Falta suelo o se desperdicia el suelo?", Periódico El Economista, martes 9 de Noviembre de 2004. Disponible en; arquiRED: http://www.arquired.com.mx/boletin/shwClipping.ared?klD=303d2727, Enero 2005. 43. 31.

(35) Paralelamente, es necesario tomar en cuenta el acceso que tienen estos grupos a mecanismos de financiamiento disponibles. Gráfica 6. Distribución de hogares por ingreso. 25.000 • 11.4. 20,000 ír'>. •. 15.000. x.. 8. 10 000. <. 10,0. _J 5,000 -. HASTA 3 SM. USS360. 3A1D. US$360 AUS31.2GÜ. MAS DE10 SM MÁS US$1,200. TOTAL. Fuente: Informe sobre política de vivienda 2004; CONAFOVI.. El Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. (CIDAC) propone una clasificación de tres tipos de demanda que se consideran útiles para el análisis en el presente trabajo.45 Esta clasificación considera la capacidad de la población para adquirir una vivienda, con base en la riqueza de la unidad familiar, la oferta de financiamiento y el acceso a él.. Demanda Efectiva: se refiere a la capacidad real que tiene un sector de la población para hacerse de una vivienda digna, y que depende de la riqueza con que cuenta la unidad familiar y su capacidad para acceder a los mecanismos de financiamiento disponibles.. 45. Centro de Investigación para el Desarrollo, A C , "Vivienda y Estabilidad Política; Alternativas para el Futuro: reconcebir las políticas sociales." Primera Edición, Editorial Diana, México 1991, p. 18 y 19. 32.

(36) Demanda Potencial: en contraposición a la demanda efectiva, esta se refiere al sector de la población que no ha cubierto su necesidad de vivienda en forma satisfactoria y que por sus características y ocupación no puede acceder a los mecanismos de financiamiento que le permitirían en un momento dado demandar efectivamente una vivienda.. Demanda Insatisfecha: se refiere a aquel sector de la población que no ha cubierto su necesidad de vivienda en forma satisfactoria y que por sus características es elegible o califica para que se le otorgue financiamiento. Este sector se ha visto impedido en la práctica para satisfacer su necesidad debido a una oferta insuficiente de financiamiento.. El conjunto de los tres tipos de demanda permite evaluar la necesidad total de vivienda. Realizar esta diferenciación resulta fundamental para el diseño de una política de vivienda integral; ya que por un lado, es imprescindible determinar el tipo de vivienda que es necesario construir y no solamente la cantidad y por el otro, la oferta y estructura de los mecanismos de financiamiento debe considerar qué segmento de la demanda debe y puede cubrir. Finalmente esta información sirve como herramienta para la focalización de las políticas y programas.. III.2 Rezago Habitacional. La definición de políticas y programas de vivienda necesita contemplar la medición y especificación del déficit habitacional. Calcular el número de viviendas que se necesita construir es numéricamente sencillo; "la brecha entre demanda y oferta de viviendas en un momento y espacio determinado".46 Tradicionalmente se han. reconocido. dos tipos. de. requerimiento. habitacional y cabe mencionar que a partir de ellos la Comisión Nacional de. Camilo Amagada Luco, "América Latina: información y herramientas sociodemográficas para analizar y atender el déficit habitacional"; Proyecto Regional de Población CELADE-UNFPA (Fondo de Población de las Naciones Unidas). CEP AL, Santiago de Chile, octubre de 2003.. 33.

(37) Fomento a la Vivienda (CONAFOVI)47 realiza sus estimaciones del déficit habitacional.. Resulta. necesario. diferenciar. entre. los. tipos. de. rezago. habitacional, para generar las estrategias adecuadas y abatirlo. a. Aspecto cuantitativo Es el que refleja la ausencia o falta de la vivienda en términos reales. Este concepto se obtiene al calcular los hogares sin vivienda (comúnmente llamado "Déficit") y las viviendas ya existentes en el inventario habitacional, que es necesario sustituir, debido a la mala calidad de los materiales utilizados en la edificación o bien porque han llegado al término de su vida útil. b. Aspecto cualitativo Se refiere al número de viviendas que ya existen en el inventario habitacional, pero que por las características de su ocupación y de la calidad de los materiales utilizados en la edificación, no satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Para subsanar estas deficiencias, es necesario llevar a cabo ampliaciones o mejoramientos a dichas viviendas. Cabe destacar, que este concepto no implica la construcción de nuevas unidades, tan sólo el hacer adecuadas las ya existentes, e impedir que su deterioro las convierta en viviendas inadecuadas y pasen entonces a formar parte del rezago cuantitativo. En cuanto al análisis cualitativo es importante realizar una clasificación de las viviendas ya existentes con el fin de tener un panorama más claro en torno a los programas de mejoramiento necesarios: Vivienda buena: segmento de condiciones materiales plenamente satisfactorias y que no requiere reparaciones. Vivienda. recuperable. o. mejorable:. se. trata. de. alojamientos. aceptables, pero que requieren intervenciones específicas y parciales para convertirse en vivienda buena.. 47. CONAFOVI, "Rezago y necesidades"; información disponible en: http://www.conafovi.gob.mx/que%20hacemos/financiamiento/rezago%20v%20necesidades/. Octubre 2004.. 34.

(38) Vivienda irrecuperable o precaria: es un alojamiento cuya condición extremadamente mala, impide mejorarlo y exige su reemplazo (se convierte en fuente de déficit cuantitativo).48. La CONAFOVI realiza sus estimaciones a partir de la información obtenida de acuerdo al último censo de! año 2000,. algunos de los aspectos que. presenta son: Población, viviendas y hogares El número de cuartos por vivienda y sus ocupantes Los componentes materiales con los que esta edificada la vivienda El grado de deterioro o vida útil de los materiales utilizados en la vivienda49 A continuación se presentan las estimaciones de dicho organismo para el año 2000: Para el año 2000, se calcula que 756 mil familias en todo el país no tienen una casa independiente donde habitar, por lo que cada una de éstas requiere de una vivienda nueva. Adicionalmente, 1 '055,000 casas existentes necesitan ser sustituidas, debido a que han llegado al término de su vida útil. Por otro lado, la parte sustancial del rezago habitacional se encuentra en los 2'042,000 viviendas, que requieren ampliación y en las 438,000 que deben repararse. para evitar que su deterioro. las convierta en. habitaciones. inadecuadas. Para ampliar y rehabilitar estas viviendas se requieren programas de mejoramiento habitacional, lo que no implica edificar nuevas viviendas, sino solamente readecuarlas. En la siguiente tabla se presentan las cifras de rezago habitacional en todo el país, por entidad federativa para el año 2000.. 48. Clasificación tomada de: Camilo Amagada Luco, "América Latina: información y herramientas sociodemográficas para analizar y atender el déficit habitacional"; Proyecto Regional de Población CELADE-UNFPA (Fondo de Población de las Naciones Unidas). CEP AL, Santiago de Chile, octubre de 2003. Disponible en: http://www.eclac.cl/ Noviembre 2004. 49 CONAFOVI, op. Cit.. 35.

(39) Tabla 4. Rezago habitacional 2000 ENTIDAD FEDERATIVA. TOTAL. VIVIENDA MEJORAMIENTO NUEVA DE VIVIENDA j. ESTADOS UNIDOS MEXICANOS AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA DE ZARAGOZA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO MÉXICO MICHOACAN DE OCAMPO MORELOS NAYARIT NUEVO LEÓN OAXACA PUEBLA QUERÉTARO DE ARTEAGA QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSÍ SINALOA. 4,290,665 25,139 91,254 18,120 46,423 67,983 20,427 289,324 111,412 245,484 51,705 172,237 247,845 104,922 187,282 478,351 185,638 67,632 36,278 98,859 249,930 278¡345l. 1,810,930 15,162. 42,418: 9,710! 16,042, 33,898 9,786; 80,291, 44,851 153,239! 20,832' 107,015 71,619 35,714 109,859 216,965 84,425 29,540 13,365, 67,680 70,240 90,873]. 55,595 56,577 1. 26,592[ 19,699) 42,08!3r 41,113, 40,433 39,876; 45,735 17,552. 9. SONORA TÁBASCO. ¡ F~. TAMAULIPAS TLAXCALA VÉRACRUZ- LLAVE YUCATÁN ZACATECAS. | | |. 7 _ ,. 90,194 115,536 41,276 420,938" 99,683 47,308. 151,87if 42,117f 2~0,330f. 2,479,735 9,977 48.8361 8,410] 30,381 34,085 10,641 20970331 66,561 92,245 30,873 65,222 176,226 69,208 77,423 261,386 101,213 38,092 22913 31,179 179,690 187,472 29,003 36,878 61,354 56,514 47,466 50,318 ____! 23,724 269,067 57,566 26,978. Fuente: CONAFOVI. Gráfica 7. Hogares y viviendas. 36.

(40) 22.5. 22. HOGARES SIN VIVIENDA. 400.000 fichas incompletas... a. 756,000. Características inadecuadas 2!480,000 Reposición Total í'055,000. 20.5-. O. HOGARES Rezago: Nuevas 1'811,000 Mejoramiento 2'480,000. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS. Fuente: Informe sobre política de vivienda en México 2004; CONAFOVI.. Gráfica 8. Inventario y rezago 1960-2000. (Millón**),. 25-. 21.5. Inventario Rezago. 1980. 1970. 1980. 1990. 2000. <*«»>. Fuente: Informe sobre política de vivienda en México 2004; CONAFOVI.. Las. estimaciones. de. las. cifras. para. 2004. fueron. construidas. considerando el incremento demográfico y el deterioro natural que presenta el inventario de vivienda en los últimos cuatro años. Estas cifras representan la cantidad de unidades habitacionales necesarias para que toda la población del país reciba este beneficio; diferente a la demanda que se refiere a la cantidad. 37.