DICTAMEN N.º 330/2013, de 9 de octubre.*
Expediente relativo a modificación del contrato para la prestación de servicios postales a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Expediente 15/2010A).
ANTECEDENTES
Primero. Contrato.- Con fecha 30 de diciembre de 2010 la entonces Secretaria General de Presidencia, en representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y los representantes de la empresa “Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, SA”, suscribieron un contrato de prestación de servicios postales a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (expediente 15/2010A). La adjudicación del mismo se produjo mediante resolución de 3 de diciembre de 2010.
El precio del contrato se estableció en la cantidad total de 20.800.185 euros “incluidos todos los gastos y tributos que se deriven del mismo”, con la siguiente distribución de anualidades:
Año 2011: 6.355.612,10 euros.
Año 2012: 6.933.395.00 euros.
Año 2013: 6.933.395.00 euros.
Año 2014: 577.782,90 euros.
El plazo del contrato se estableció por un periodo de tres años, comenzando su ejecución el día 1 de enero de 2011 y finalizando el día 31 de diciembre de 2013, estableciéndose, asimismo, la posibilidad de prórroga del contrato por mutuo acuerdo sin que la duración total del contrato, incluidas sus prórrogas, pudiera exceder de seis años.
Se incorporan al expediente el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y el Pliego de Prescripciones Técnicas que regirían la contratación, debidamente suscritos por la representación de la adjudicataria.
Segundo. Alegaciones de la empresa contratista.- Mediante comunicación de fecha 3 de septiembre de 2012 la sociedad adjudicataria puso de manifiesto que “en contestación a su escrito de fecha 27 de agosto, en el que solicita la modificación de los importes para 2012 y 2013, del contrato de prestación de servicios postales a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (…), le comunico que no existe inconveniente por parte de esta Sociedad Estatal en acceder a la disminución del precio del contrato solicitada, que sería: [ ] 1.694.000,00 € en el año 2012 y 1.668.000,00 €, con un total de 3.392.000,00 (IVA incluido)”.
Tercero. Inicio de expediente de modificación contractual.- Mediante resolución de 18 de septiembre de 2012, la Secretaría General de Presidencia y Administraciones Públicas, por delegación del Consejero, acordó iniciar expediente de modificación del contrato para la prestación de servicios postales a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Expediente: 15/2010 A-MODIFICADO).
Cuarto. Informe Jurídico.- El 18 de septiembre de 2012 el Jefe de Servicio de Planificación y Coordinación Jurídica de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas suscribió informe jurídico favorable a dicha modificación.
Quinto. Acuerdo de modificación contractual y formalización del mismo.- En fecha 26 de septiembre de 2012 el Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas resolvió modificar el contrato referenciado, “con una reducción del precio del contrato para el año 2012 de 1.694.000,00 € y para el año 2013 de 1.668.000,00 €, lo que supone 3.362.000,00 €”.
A continuación se incorpora al expediente el documento firmado por ambas partes, de fecha 24 de septiembre de 2012, en el que se acuerda la disminución del precio del contrato para los años 2012 y 2013 de la forma indicada.
Sexto. Propuesta de nueva modificación del contrato por el Servicio de Asuntos Económicos.- El 17 de junio de 2013 el Jefe de Servicio de Asuntos Económicos de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas elaboró informe-propuesta sobre la procedencia de una nueva modificación y el procedimiento aplicable a la misma. Dicha modificación consistía en la disminución del precio acordado en un total de 1.298.646,12 euros, correspondiendo a 1.268.642,79 euros al año 2013 y 30.003,33 al año 2014.
Séptimo. Memoria Justificativa de la nueva modificación.- El 17 de junio de 2013 el Secretario General de Presidencia y Administraciones Públicas suscribió memoria justificativa de las razones de interés público que aconsejaban la modificación de referencia, indicando que “La peculiaridad de este contrato reside en que se trata de un gasto de cuantía incierta puesto que su cálculo se realiza en base a una estimación en función de la evolución histórica del mismo hasta la fecha de la licitación, y por lo tanto su importe último depende de la cuantía del gasto de Servicios Postales
* Ponente: Emilio Sanz Sánchez
prestados, por lo que es necesario que por parte del órgano de contratación se adopten a este fin las medidas que sean necesarias al tiempo de la programación de las anualidades y durante el periodo de ejecución. [ ] De la documentación aportada por las Consejerías citadas, cabe deducir la existencia de la causa de interés público que justifica la modificación del contrato, ya que en cumplimiento de nuestra Constitución dentro de los derechos y deberes de los ciudadanos, en su artículo 31.2 establece que “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”, y lo mismo establece la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que en su artículo 26.1 dice que “la programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General Presupuestaria”. Eficiencia que implica en sí misma la optimización del empleo de los recursos, y que de alguna manera garantiza la eficacia en la actuación de la Administración, y que queda menoscabada involuntariamente toda vez que el compromiso asumido con el contrato supone unos créditos excedentes puesto que no van a ser obligados lo que hace que queden recursos bloqueados de manera artificial que no permite atender otras necesidades públicas, con lo que al liberar dichos créditos aumentamos la eficacia y la eficiencia, y al optimizar recursos estamos mejorando la gestión de los servicios públicos, sin disminuir el nivel de prestación en cantidad y calidad demandada por los ciudadanos. […] Por otro lado, esta modificación se produce también para atender a causas imprevistas que era imposible prever en el momento de la licitación del contrato a la vista del historial en la prestación de este tipo de servicios. (Ya que la Junta ha potenciado el uso de los medios electrónicos y telemáticos en las comunicaciones internas, que sustituyen en buena medida el uso de los servicios postales) […] La finalidad última de la modificación es un reajuste presupuestario a las necesidades de prestación actuales de la Administración, permitiendo liberar crédito que de otra forma quedaría ocioso, ajustando la estimación del precio del contrato realizado a la realidad del consumo del servicio, sin alterar condiciones contractuales como precios unitarios o duración”.
Octavo. Confirmación de la aceptación de la entidad contratista.- Tras comunicación de las condiciones de dicha modificación, en fecha 10 de julio de 2013, por parte de la Jefa de Contratación y Patrimonio de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, la “Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, SA” respondió, el 5 de agosto de 2013, que “aceptan el reajuste de anualidades propuesto por la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas de la Junta de Castilla-La Mancha, para el contrato de “Prestación de servicios postales a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (expediente 15/2010 A)”, en los términos que figuran en su oficio de fecha 17 (sic) de junio de 2013”.
Noveno. Informe Jurídico.- El 26 de julio de 2013 el Jefe de Servicio de Planificación y Coordinación Jurídica de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas emitió informe jurídico favorable a la tramitación de la nueva modificación.
Décimo. Acuerdo de inicio de expediente de nueva modificación.- El 30 de agosto de 2013 el Secretario General de Presidencia y Administraciones Públicas, por delegación del Consejero, resolvió “Iniciar el expediente de modificación del contrato para la Prestación de Servicios Postales a la Administración de la Junta de Castilla-La Mancha (Expte: 15/2010 A-MODIFICADO II)”.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 12 de septiembre de 2013.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- Como cuestión previa hay que partir de que el vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, (en adelante TRLCSP) establece, en su disposición transitoria primera apartado 2, que “los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior”. Dado que el contrato cuya modificación se pretende fue adjudicado con fecha 3 de diciembre de 2010, la normativa aplicable al fondo de la modificación contractual proyectada será la recogida en la legislación aplicable en dicha fecha, constituida por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
Sin perjuicio de lo anterior es doctrina del Consejo de Estado (valgan por todos los dictámenes 1126/2007, de 21 de junio, y 2383/2003, de 24 de julio) que “la norma aplicable al procedimiento de modificación de un contrato y a la competencia del órgano es la vigente cuando se inicia el procedimiento de modificación”. En el presente caso el expediente de modificación planteado se inició, en su primera fase, mediante Resolución del Secretario General, por delegación del Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas, de 18 de septiembre de 2012, fecha ésta en la que se encontraba en vigor el citado TRLCSP de 2011, por lo que será este último texto legal el referente normativo a atender en lo concerniente a aspectos procedimentales.
El Pleno del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en su sesión celebrada el 27 de abril de 2011, y en base a la normativa que resultaba en aquella fecha aplicable, acordó comunicar al Consejo de Gobierno y a la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha el criterio de este órgano consultivo de que “su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 195.3.b. de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en la nueva redacción otorgada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en los expedientes de modificación de los contratos administrativos cuando su cuantía aislada o conjuntamente sea superior a un 10 % del precio primitivo del contrato, cuando este sea igual o superior a 6.000.000 de euros”.
El artículo 211.3.b) del TRLCSP, aplicable, como se ha dicho, al procedimiento que aquí se examina, dispone que
“será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de: [...] b) Modificaciones del contrato, cuando su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior a un 10 por ciento del precio primitivo del contrato, cuando éste sea igual o superior a 6.000.000 de euros”.
El carácter de normativa estatal básica que se otorga a este precepto en la Disposición Final Segunda, apartado 3 del TRLCSP, dictada al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, en materia de legislación básica -y aplicable por ello de manera general a todas las Administraciones Públicas-, deja sin efecto lo establecido en el artículo 54.9.c) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que prevé la intervención preceptiva de este órgano consultivo en los supuestos de modificaciones contractuales “cuando su cuantía aislada o conjuntamente sea superior a un 20 % del precio original y éste supere la cantidad que la legislación aplicable establezca”.
Por todo ello, la intervención del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en los expedientes de modificaciones contractuales ha de entenderse preceptiva cuando la cuantía de éstas, aislada o conjuntamente sea superior a un 10 % del precio original y el contrato supere la cantidad de 6.000.000 de euros, como ya interpretó dicho órgano consultivo en su Acuerdo de 27 de abril de 2011 ya mencionado.
En el supuesto examinado, se han sometido a la consideración del Consejo Consultivo una modificación del contrato primitivo, que supone, -conjuntamente con la anterior modificación, aprobada en fecha 26 de septiembre de 2012 al amparo de la legislación anterior-, más del 10 % del presupuesto primitivo del contrato, (que alcanzaba la cifra de 20.800.185 euros, IVA incluido). Concurren así los presupuestos fijados en el precepto estatal citado, por lo que se emite el presente dictamen con carácter preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Como se ha indicado en la precedente consideración, la normativa aplicable al procedimiento de modificación contractual que la Consejería de Presidencia y Administraciones pretende ha de regirse por lo establecido en el TRLCSP.
Así, establece el artículo 210 de dicho texto legal que “dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta”.
En cuanto a la tramitación del procedimiento de modificación, el artículo 211 del TRLCSP regula el mismo, estableciendo que “1. En los procedimientos que se instruyan para la adopción de acuerdos relativos a la interpretación, modificación y resolución del contrato deberá darse audiencia al contratista. […] 4. Los acuerdos que adopte el órgano de contratación pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos”.
Igualmente, es preciso mencionar que el artículo 219 del aludido cuerpo legal, relativo a “la potestad de modificación del contrato”, establece en su apartado 2 que éstas deberán ser formalizadas conforme a lo previsto en el artículo 156; esto es, que deberán plasmarse en documento administrativo, pudiendo elevarse a escritura pública cuando lo solicite el contratista y siendo preciso el reajuste de la correspondiente fianza definitiva conforme a lo dispuesto en el artículo 99.3.
Finalmente, el artículo 102 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante RGLCAP) dispone que, cuando sea necesario introducir alguna modificación en el contrato, se redactará la oportuna propuesta integrada por los documentos que justifiquen, describan y valoren aquélla. La aprobación por el órgano de contratación requerirá la previa audiencia del contratista y la fiscalización del gasto correspondiente.
Tras el examen de los trámites que constan en el expediente, se constata que la Consejería instructora ha cumplido con todos los trámites previamente descritos respecto a la modificación contractual sometida a dictamen.
No obstante lo anterior, se hace preciso poner de manifiesto que también se ha remitido a este Consejo, como parte integrante del expediente, la documentación correspondiente a una primera modificación contractual, aprobada mediante resolución de fecha 26 de septiembre de 2012, y en la que el Servicio Jurídico, en su informe de 18 de septiembre de 2012, consideró como procedimiento aplicable a su tramitación el establecido en el artículo 195 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, que exigía el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en aquéllas modificaciones del contrato
cuya cuantía, aislada o conjuntamente, “sea superior a un 20 % del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 6.000.000 euros”.
Así, dicho Servicio Jurídico aplicó al citado procedimiento de modificación la legislación vigente al tiempo de adjudicación del contrato (3 de diciembre de 2010), constituida por la citada Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Sin embargo, este Consejo, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado, ha venido entendiendo en sus dictámenes, como se ha indicado en la consideración precedente, que la normativa que ha de aplicarse al procedimiento de modificación del contrato es la vigente al tiempo de iniciarse tal procedimiento.
Por ello, iniciada la indicada modificación mediante acuerdo de 18 de septiembre de 2012, ya estaba vigente el artículo 211.3.b) del TRLCSP, según el cual resulta preceptivo el dictamen de este Consejo en las “modificaciones del contrato, cuando su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior a un 10 por ciento del precio primitivo del contrato, cuando éste sea igual o superior a 6.000.000 de euros”. Y siendo la cuantía primitiva del contrato la de 20.800.185 euros, IVA incluido, y la cuantía de la modificación inicial la de 3.362.000 euros, se superaba ampliamente el 10% de aquélla cantidad, por lo que el dictamen de este Consejo debería haberse solicitado antes de la aprobación de la repetida modificación contractual.
Sobre la aplicabilidad a los contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma, de la regulación de los modificados surgida a partir de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y que vino a incluirse en el TRLCSP ( aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y cuya entrada en vigor se produjo el 16 de diciembre de 2011), vigente cuando se aprobó la primera modificación del contrato, conviene citar la doctrina contenida en nuestro reciente dictamen 245/2013, de 10 de julio:
“A efectos de determinar la normativa aplicable, debe tenerse en cuenta que la disposición transitoria séptima de la citada Ley 2/2011, de 4 de marzo, establece que “Los contratos administrativos regulados por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público que hayan sido adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, se regirán en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior”.
Este régimen transitorio es similar al que estableció originariamente la LCSP en la disposición transitoria primera, apartado 2, si bien presenta una consecuencia diferente, y es que, en la redacción originaria de la LCSP, los contratos se perfeccionaban con su adjudicación, y en la redacción vigente del artículo 27 de la LCSP, después de la entrada en vigor de la Ley 34/2010, los contratos se perfeccionan con su formalización.
Este problema ha sido analizado por la Abogacía del Estado en su Circular 1/2011, de 7 de abril, sobre «Régimen de modificación de los Contratos Públicos». Señala que, aunque la disposición transitoria no se refiera expresamente a la modificación del contrato, ha de entenderse que ésta queda comprendida en el ámbito de dicha norma transitoria, ya que la modificación del contrato queda regulada en el capítulo IV del libro cuarto de la LCSP, libro que lleva por rúbrica la de
“Efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos”. Sentado lo anterior, incluye una segunda consideración sobre cuál debería ser el criterio correcto, por ajustado al Derecho de la Unión Europea, que no es otro que entender que el nuevo régimen de modificación de los contratos es aplicable a los contratos adjudicados antes de la entrada en vigor de la LES y que se encuentren en la actualidad en ejecución, aunque finalmente parece renunciar a esta conclusión, atendiendo a que «lo cierto es que el tenor literal de la disposición transitoria séptima de la LES es muy claro en el sentido de que el nuevo régimen jurídico no se aplica a la modificación de los contratos ya adjudicados a la entrada en vigor de la LES».
También se han pronunciado los órganos consultivos, encontrándonos, entre otros, el Informe 23/2011, de 12 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, en el que se concluye que la normativa aplicable al eventual modificado de un contrato debe ser la vigente cuando se celebró el mismo, si bien no impide que dicha normativa pueda y deba ser interpretada necesariamente en coherencia con la Directiva 2004/18/CE -en relación al principio de igualdad de trato recogido en el artículo 31.4 de la misma- y, tal y como ha interpretado el TJCE en Sentencia de 29 de abril de 2004 (Succhi di frutta), en la que se concluye que los poderes adjudicadores deben dar a los operadores económicos un tratamiento igualitario y no discriminatorio, y obrar con transparencia tanto en la fase anterior a la adjudicación del contrato como a su ejecución.
Por su parte, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP) establece, en su disposición transitoria primera apartado 2, que “los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior”.
[…] Es doctrina del Consejo de Estado (valgan por todos los dictámenes 1126/2007, de 21 de junio, y 2383/2003, de 24 de julio) que “la norma aplicable al procedimiento de modificación de un contrato y a la competencia del órgano es la vigente cuando se inicia el procedimiento de modificación””.
III
El ius variandi en la contratación administrativa.- La inmutabilidad de los contratos constituye un principio del Derecho Civil, según el cual éstos deben cumplirse con estricta sujeción a lo convenido. Ello lleva consigo que cualquier alejamiento unilateral de lo pactado por cualquiera de las partes puede catalogarse como incumplimiento, dando la posibilidad a la parte contraria de liberarse de las obligaciones a que se había comprometido, sin que ninguna de ellas pueda exigir a la otra una prestación distinta a aquélla a la que se sometió.
Este principio general rige también en relación a los contratos celebrados por la Administración Pública, de modo que las declaraciones contenidas en los pliegos de cláusulas aprobados en cada licitación constituyen la “ley del contrato”, con fuerza vinculante para ambas partes, consecuencia de los principios de publicidad y concurrencia, aplicación particularizada del de igualdad ante la ley -así lo expresa el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias, entre otras las de 11 de abril de 1984 (Ar. RJ 1984,1920), 9 de octubre de 1989 (Ar. RJ 1989, 8326), 22 de enero de 1990 (Ar. RJ 1990,402), 29 de octubre de 1993 (Ar. RJ 1993,8503) o 26 de marzo de 1996 (Ar. RJ 1996,2217)-.
En cuanto a los presupuestos materiales habilitantes para el ejercicio del ius variandi, al tratarse de un contrato cuya adjudicación se produjo, como se ha expuesto, el 3 de diciembre de 2010, la legislación que habrá de examinarse en orden a constatar su cumplimiento es la entonces vigente, que estaba constituida por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP).
Los artículos 25 y 193 de la LCSP consagran el principio de libertad de pactos y el respeto a lo pactado, si bien deja a salvo las prerrogativas de la Administración, cuando establece, en el primero de dichos artículos, que “En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración”; y en el segundo, que “los contratos deberán cumplir se a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación a favor de las Administraciones Públicas”.
Entre dichas prerrogativas enunciadas en el artículo 194 de la LCSP, se incluye la de modificar los contratos por razones de interés público. Esta prerrogativa, como el resto de facultades reconocidas, dispone el precepto que deberá ser ejercida “dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley”, de modo que habrán de ser respetados tanto las exigencias de tipo meramente procedimental fijadas por la Ley para mayor garantía de los intereses de los afectados y consecución del fin perseguido con la modificación, como aquéllas de carácter sustantivo.
En cuanto a los presupuestos habilitantes para el ejercicio del ius variandi, el artículo 202.1 de la LCSP, determina que “Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones en el mismo por razón de interés público y para atender a causas imprevistas, justificando debidamente su necesidad en el expediente.
Estas modificaciones no podrán afectar a las condiciones esenciales del contrato”. Y el apartado 2 de este mismo precepto establece que “La posibilidad de que el contrato sea modificado y las condiciones en que podrá producirse la modificación de acuerdo con el apartado anterior deberán recogerse en los pliegos y en el documento contractual”.
Por tanto, atendiendo a lo previsto en el precepto, son requisitos necesarios para poder ejercer la prerrogativa de modificar los contratos los siguientes:
- Que afecte a un contrato perfeccionado.
- Que el objeto de la modificación que se pretende se fundamente en razones de interés público. Es esta circunstancia la que justifica la existencia misma del contrato y de las prerrogativas o potestades que ostenta la Administración, debiendo ser concretos los motivos en que se funda y no una mera referencia al interés público globalmente considerado, habiendo declarado el Consejo de Estado que “la modificación contractual debe hallarse respaldada o legitimada por un interés público claro, patente e indubitado” -dictamen 42.179, de 17 de mayo de 1979-.
- Que las modificaciones sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, circunstancias que han de quedar suficientemente motivadas en el expediente “sin que tal justificación pueda consistir en la afirmación puramente tautológica de que las variaciones obedecen a necesidades nuevas o causas imprevistas a la hora de redactar el proyecto”
-dictamen del Consejo de Estado 50.688, de 17 de junio de 1987-.
Así, la Administración está obligada a plasmar en el expediente las nuevas necesidades o causas imprevistas que requieran específicamente la aprobación del modificado, circunstancias éstas que, en último extremo y si existiera un parecer discrepante de la otra parte, podrán ser contrastadas por los Tribunales. Además, como señala en su dictamen de 1 de abril de 1993 el Consejo de Estado, la referencia a causas imprevistas debe interpretarse “en el sentido de que concurran razones técnicas imprevisibles (razonablemente) en el proyecto originario y no simplemente, por tanto, defectos o meras imprevisiones en dicho proyecto”. Por su parte, la expresión necesidades nuevas “no permite ser concebida de una manera tan amplia que permita cualquier variación, incluso cuando entrañe una alteración sustancial en el objeto del contrato”.
- Que la modificación no afecte a las condiciones esenciales del contrato.
- Que la posibilidad de modificación del contrato y sus condiciones deberán recogerse en los pliegos y en el documento contractual.
IV
Examen del fondo del asunto.- En base a lo expuesto en la consideración precedente, procede analizar si concurren en este caso los presupuestos que posibilitan el recurso a la modificación del contrato.
Así, respecto a la justificación del interés público y a las necesidades nuevas o imprevistas a las que obedece la modificación del contrato, en la Memoria Justificativa de la nueva modificación, suscrita el 17 de junio de 2013 por el Secretario General de Presidencia y Administraciones Públicas se indica, en síntesis, que “la finalidad última de la modificación es un reajuste presupuestario a las necesidades de prestación actuales de la Administración, permitiendo liberar crédito que de otra forma quedaría ocioso, ajustando la estimación del precio del contrato realizado a la realidad del consumo del servicio, sin alterar condiciones contractuales como precios unitarios o duración”.
De este modo, se justifica dicha medida en la eficiencia y en la optimización de la utilización de los recursos públicos, adaptando las condiciones económicas del contrato, inicialmente pactadas, a las necesidades reales de la utilización del servicio postal por parte de los órganos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
También se trata de una modificación contractual que no debe entenderse como una alteración sustancial de las condiciones primitivas del contrato, puesto que, como también se pone de manifiesto en dicho informe, “se trata de un gasto de cuantía incierta puesto que su cálculo se realiza en base a una estimación en función de la evolución histórica del mismo hasta la fecha de la licitación, y por lo tanto su importe último depende de la cuantía del gasto de Servicios Postales prestados, por lo que es necesario que por parte del órgano de contratación se adopten a este fin las medidas que sean necesarias al tiempo de la programación de las anualidades y durante el periodo de ejecución”.
Por último, también debe ponerse de manifiesto que la modificación del contrato, vinculada en particular a la
“revisión de precios unitarios o del incremento en la cantidad de servicios postales que un órgano gestor precise consumir para satisfacer sus necesidades de comunicación”, consta inicialmente prevista en el apartado 16 (“Modificación del contrato”) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rigen el mismo.
Por todo lo expuesto, nada cabe objetar a este Consejo respecto a las razones expuestas en la Memoria Justificativa incorporada al procedimiento, por lo que es preciso concluir con un pronunciamiento favorable al expediente de modificación contractual examinado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que procede informar favorablemente la modificación II del contrato para la prestación de servicios postales a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
