Reorganización de la rama ejecutiva del gobierno de Colombia, informe de una misión

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(1)J. REORGANIZACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL GOBIERNO DE COLOMBIA. I. INFORME DE UNA ~ISION dirigida por LAUCHLIN CURR1E. HOC/)'I',\. ---. IMI'IH,,'\TA. N¡\C10:,\AI.. l'J~!!.

(2) LA. MISION.

(3) LAUCHLIN CURRIE Jefe de la Misión.. W.\IUJ STEW.\HIl SUbjefe.. Asistente especial del Director de Organiz.ación y Personal. Comisión tic Energía Atómica de los Estados Unidos.. l\".\:\ ASA Y Jefe del Departamento de Métodos Generales División de Dirección Administrativa, Oticina del Director de Higiene de los Estados Unidos.. A:\llIlES H. COlillOYA Organización de Alimentación y Agricultura de las Naciones Unida.':>.. )IORRlS )IlLLEH Ex-Asistente del Jei:e del Sen-icio Legal. Administración de Vivienda de los Estados Unidos.. SCOTT )100HE División de Dirección Administrativa. Oficina del Presupuesto. Despacho Ejecutivo del Prc,:idf>ntc de los E~.taclos Unidos.. )I.\lll' QU:\:\ Departamento Ejecutivo. Zona del Canal de Panamá.. HAROf.D SE!lHIAX División de Dirección Administrativa. Oficina del PrE:'supuesto, Despacho Ejecutivo dtü Presidente de los Estados Unidos.. BOllEnT E. SnIPSO:\ Subdirector. División de la O. 1. T. para Europa Occidental. Deparlan1ento de Comercio de los Estados Unidos.. THml.\S "ASEY Jefe de la División de I'rogramas y Finanzas, Oficina Regional de Aprove~ chamiento de Tierras:, Sacramr, nto, California, Departamento del Interior de los Estados Unidos. Asesor de la Misión,. RALPH BCHTON Jefe Adjudo, Divi:;ión de Dirección Administrativa, Oficina del Presupuesto, D".~p,,~cl]O. Ejecuhvo del Presidente de los Estados Unidos. Secretaría de la. Misión,. DO[{OTHY SODEHL1':\1l.

(4) PERSONAL COLOI\1BIANO DE LA MISION. CARLOS FONSECA TR\;QUE Auxiliar de Administración Pública.. HAFAEL (iONZALEZ CONCHA Traductor. HEHN,~N. HEBNANllEZ. Traductor.. Traductor.. llENE. 3IL~OZ. ymAL. Dibujante.. UAGDALENA PEHEA YALlllVmSO Secretaria bHingüe. HOSA DE AZL'EIW Secretaria bllingüe.. Secretaria bílingüe.. ALICIA VEHGAHA Secretaria bilingüe.. A"esor, Director de la Versión Castellana,. JADfE QnJANO CABALLERO JA;\IICE BAHNHART Secretaría inglés..

(5) REPUBLICA DE COLOMBIA-MISION DE ADMINISTHACION l'UBLICA. Bogotá, marzo 8 de 1951. Excelentísimo señor Doctor Laureano Gómez, Presidente de la República de Colombia. Excelentísimo señor: Es para mí muy grato someter a vuestra consideración, anexo a la presente, el Informe de la Misión de Administración Pública sobre la reorganización de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Calombia.. Confío en que este Informe represente una ayuda para Vuestra Excelencia, facilitando vuestra ingente labor, eliminando la duplicación de esfuerzos y los gastos innecesarios, y contribuyendo, sobre todo, a hacer más eficaz la gestión Administrativa del Gobierno colombiano. Las recomendaciones de este Informe complementan las formuladas en el Informe de la Misión Económica del Banco Internacional. Unas y otros son fundamentales para el planeamiento económico y organizacional de cualquier Estado moderno, y se adaptan, en la medida de lo posible, a las condiciones colombianas. Aprovecho esta oportunidad para expresar mi especial reconocimiento por la espléndida cooperació" que la Misión recibió de Vuestra Excelencia, de todas las dependencias de! Gohierno y del Banco de ía República. Igualmente, me complace expresar mis agradecimientos al doctor Mauricio Obregón, Coordinador, por la ayuda que en todo momento recibí de él, y de igual manera a todo e! personal colombiano y americano que me acompañó, por su eficaz y consagrada labor. Ruego a Vuestra Excelencia acePtar los sentimientos de mi más alta y distinguida consideración, lAUCHLlN CURRIE..

(6) PROLOGO PARA LA EDICION 1988 Este Informe de 1951 sobre la Administración Pública en Colombia, preparado por una Misión dirigida por mí en 1950, ha estado agotado desde hace largo tiempo y se ha tomado muy escaso, Dicho documento siguió al informe de una Misión Económica del Banco Mundial, también dirigido por mí, que aunque fue más conocido, tuvo un destino muy diferente. Mientras el informe de la Misión económica fue leído ampliamente y muchas de sus recomendaciones fueron adoptadas (financiadas en parte por eJ Banco Mundial), el informe sobre la Administración Pública no obtuvo en cambio mayor éxito. En realidad, esto fue una lástima ya que los miembros de la Misiónm eran expertos que pertenecían al gobierno de los Estados Unidos y algunos de ellos habían trabajado en la famosa Comisión Hoover cuyo objetivo era la reorganización de ese gobierno. En este aspecto el informe era tan bueno, o quizá mejor, que el informe económico. Al leerlo de nuevo es sorprendente (y al mismo tiempo deprimente) encontrar que sus diagnósticos en general son aún apropiados y que las recomendaciones aún son válidas y relevantes. La explicación por la falta de resultados puede hallarse en dos motivos; uno, que no contó Con la colaboración de una comisión altamente prestigiosa como efectivamente lo fue el Comité de Desarrollo Económico, que sí trabajó en el Informe Económico por un período de nueve meses y en el cual desempeñé el papel de Consejero. Este Comité contó con la presencia de técnicos expertos proporcionados por el Banco Mundial a medida que se hacía necesario. El segundo motivo, fue el apoyo muy evidente que el Banco dio al Informe Económico con la promesa implícita de la subsecuente concesión de crédito. En el caso del Informe sobre Administración Pública se careció de esos dos elementos. Al no obtener renovación de mi contrato perdí una conexión futura con el informe. Inicialmente el Banco se había mostrado interesado y ansioso de que el estudio fuese elaborado en forma competente pero, como Banco, y especialmente en esos días, se pensaba que la administración pública iba más allá del propio campo de una institUción de crédito. La moraleja de esta historia, wnfirmada por muchos otros casos, es la importancia de que exista un grupo o Ena entidad interesada en llevar a cabo las recomendaciones si se quiere que éstas sobrevivan. Un estudio dirigido al gobierno en general, muy probablemente no va a recibir un apoyo específico, V como lo saben todos los que han tenido alguna experiencia con el gobierno, nada se hace ni se cambia a menos que alguien ponga todo su empeño en lograr el cambio y dedique mucho trabajo para este fin.. ", ,.

(7) Otra lección que podemos sacar de la historia de las dos misiones, y de 'los diferentes resultados de los dos informes, es la relativa a la subexplotación de los recursos que Colombia posee en el sentimiento cívico de ciudadanos distinguidos que están dispuestos a dedicar su tiempo y su esfuerzo al fomento de causas meritorias. Me refiero a personas que no accederían a ser empleadas asalariadas del gobierno, pero que pueden ser persuadidas para que otorguen parte de su tiempo y de sus conocimientos libremente, si están convencidos de que su trabajo va a ser seriamente tratado. Los británicos han descubierto este recurso y lo han explotado por muchos años, y es por esta razón que he hecho referencia al Comité de Desarrollo Económico como una "Comisión Real" (Royal Commission). Su propio informe, también inobtenible desde hace mucho tiempo, debe ser leído junto con el Informe de la Misión Económica del Banco, ya que éste sirvió como puente para la brecha entre el Informe extranjero escrito en términos generales, y un programa específico nacional. Fue un hecho bastante desafortunado que no se le hubiese dado un tratamiento similar al Informe de la Administración Pública. Se espera que la presente edición pueda servir dos objetivos: uno, proporcionar a la historia una descripción de la maquinaria del gobierno de Colombia en 1950 vista por una misión de expertos extranjeros, conjuntamente con los cambios recomendados por ellos. El otro, que sirva como un libro de antecedentes y de fuentes para grandes reformas atrasadas en este campo. Yo escogería dos temas a los cuales se les dio gran énfasis y que aún me parecen de especial importancia. El primero está relacionado con la organización para la formulación de la política macroeconómica. El término nb era usual entonces, pero el Informe entendía e! concepto y enfatizó sobre el ineludible papel del Presidente como coordinador en este campo, el cual abarcaba las políticas monetaria, cambiaria y fiscal, la de comercio internacional y crédito, y la de ingresos y construcción. Con el fin de coorclinar las políticas en todos estos campos, es importante que el Presidente cuente con un buen equipo de trabajo, y por lo tanto la organización debe ser tal como para garantizar que los puntos de vista divergentes y los cursos de acción alternos en un campo tan altamente complejo y controvertido, sean presentados ante é!. En 1950 éste no era el caso, y aún menos hoy en día. La Misión recomendaba que la Oficina de Presupuesto fuese unificada y situada en [a Presidencia de la República, y que la autoridad monetaria fuese una institución semiautónoma y más profesional. Hoy, yo añadiría que la distinción entre gastos de "inversión" y de "operación" tiene muy poco sentido en el sector público, además de conducir a dif:'.sión de autoridad y diversificación de responsabilidades, y de interponerse ec 1 ~l camino del programa presupuesta!. Así mismo, estaría a favor de un Consejo de Asesores Económicos de tiempo completo, con buena preparación profesional y que tuviesen acceso directo al Presidente. Una organización de esta naturaleza implicaría una división de!.

(8) Departamento Nacional de Planeación en dos áreas: un organismo de planeación macroeconómica, formando así quizás el grupo del Consejo de Asesores, y otro organismo de evaluación y programación de proyectos fusionada Con la nueva Oficina de Manejo del Presupuesto en la Presidencia de la República y que dependa directamente del Presidente, Un segundo tema muy importante enfatizado por la Misión trataba sobre la nociva proliferación de entidades semiautónomas en los mismos campos y con designación de ingresos nacionales para fines específicos y/o fuentes independientes de fondos por fuera del presupuesto, lo que hacía que los Ministros responsables del campo tuviesen poca autoridad, además de ser difícil para ellos enterarse de lo que estaba ocurriendo. En este aspecto, la situación es mucho peor actualmente. Por ejemplo, la Ley 12 de 1986 estableció grandes y crecientes transferencias de fondos para los municipios pequeños y, en muchos casos de población decreciente, prácticamente sin establecer condiciones para su gasto, excepto que los aumentos hasta 1992 deben ser gastados en "inversiones", una forma muy caprichosa de distribución del ingreso cuando existen otras necesidades muy urgentes. Otra recomendación específica y pertinente tanto a la época actual cama a 195 1, fue la de convertir al Contra lar General en un Auditor General que se ocupaba solamente de la post-auditoría, y en un Contador General que diseñara el modelo de las cuentas gubernamentales adecuado no sólo para fines legales y de auditoría sino también para fines de manejo. En el sector privado, la contabilidad es la primera herramienta de manejo. Actualmente, la información necesaria para propósitos de manejo varía según cada tipo de actividad. El Profesor Kemmerer, a quien se le debe el establecimiento de la Oficina del Contralor, nunca entendió la distinción entre laque es auditoría y contaduría. Según todos los buenos expertos en administración pública, en el Informe se incluye la recomendación de que todos los ingresos provenientes de las entidades públicas nacionales se centralicen en la Tesorería para de allí ser desembolsados por vía del presupuesto. Desafortunadamente la tendencia ha ido en dirección contraria, y el Presidente actualmente tiene poco poder decisorio al presentar al Congreso un presupuesto de asignación de recursos de acuerdo a lo que él considera como las necesidades más urgentes del país. Quizás haya la necesidad de establecer otra "Royal Commission" cuyo objetivo sea promover estas y otras reformas, algunas de las cuales también se presentan en el Informe de la Comisión de Gastos Públicos de 1985-86. Es posible que algunas de las recomendaciones fuesen "prematuras", para no usar otro término. Contamos en la Misión con un miembro civil nlUy entusiasta,.

(9) qu'ien elaboró un borrador de proyecto de ley que incluí en el informe, y que estaba designado a establecer una Carrera Administrativa Global para todas las agencias gubernamentales. En esta edición se conserva el capítulo pero se omite el borrador del proyecto. Las misiones extranjeras frecuentemente son criticadas por hacerrecomendaciones que muestran ignorancia sobre lo que es posible o aceptable políticamente en un país en particular. Sin duda esto es cierto, pero también existe una posible ventaja comparativa al exponer ciertos ideales que una persona con un buen conocimiento del país vacilaría en hacer, y que sin embargo, pueden ser objetivos deseables a pesar de que su realización pueda estar lejana. las recomendaciones sobre la Carrera Administrativa (Career Service) y sobre la Oficina del Contralor General, se encuentran dentro de esta categoría. Es probable que ninguna de las dos hubiera sido llevada a cabo por un colombiano en 1950. Pero, de cualquier manera, no creo que la función de un experto, extranjero o nacional, sea la de proponer solamente lo que él cree que va a ser aceptable. Un programa que, aunque heroico, es uno de los más deseables, sería entonces uno que estuviese dirigido a centralizar la autoridad y la responsabilidad en el Presidente y sus ministros ~n el primero, para toda la política en general pero particularmente en el campo macroeconómico; en los segundos, para los principales campos sectoriales del gobierno-o Lo ideal sería que todos los fondos confluyeran al Tesoro para ser desembolsados por éste de acuerdo a un presupuesto realista. En cuanto a la asignación total de los fondos, ésta sería la última responsabilidad para ser propuesta por el Presidente y también para ser aprobada por el Congreso. Para que este ideal se cumpliese en la mejor forma, debería ser servido por uno de los departamentos de mayor fuerza de la Oficina del Presupuesto, y bajo la autoridad del Presidente. De otra manera, la frase "Colombia Eficiente" sonaría hueca, En los Estados Unidos, por ejemplo, esta dependencia es denominada "Junta de Manejo y el Presupuesto" (Bureau of Management and the Budget), y depende solamente de la responsabilidad del Presidente. La contabilidad para fines operativos debería estar sujeta a los requerimientos de cada actividad, y la Contraloría General podría actuar entonces como Auditor General de todas las cuentas del gobIerno. Todas las recomendaciones anteriores, así como los argumentos en los cuales ellas se basan, fueron establecidos en el informe escrito en 1951, Desafortunadamente éstos aún tienen validez y pienso que también aún son dignos de estudio. Lauchlin Currie Septiembre de 1988.

(10) PREFACIO.

(11) INFORME DE LA MISION DE ADMlNISTRAClON PUBLICA. La Misión de Administración Pública en Colombia -la primera en su género en Sur América-- fue el resultado de la lVIisión Económica auspi.ciada por el Banco Internacional de Heconstl"ucciún y Fomento, en colaboración con el Gobierno de Colombia. El Informe de la Misión Económica, intitulado "Bases de un Programa de Fomento para Colombia", presentó, por primera vez en la historia de la Nación colombiana, los fundamentos de un programa completo e integral de fomento para el pueblo de Co'ombia. A la Misión de Administración Pública se le encomendó la tarea complementaria de estudiar la organización y la estructura administrativa del Gobierno colombiano y presentarle al Presidente de la República las recomendaciones para su mejoramiento, en especial las relacionadas con las modificacüjue::-: necesarias a la feliz culminación del programa básico de fomento económico. Este Inforrne es producto de entrevistas, estudios y análisis de la organización, realizados en Colombia durante casi todo un año. El Jefe de la Misión comenzó a actuar en junio de 1950 en desarrollo del respectivo contrato con el Gobierno Colombiano, y, para ese efecto, fijó su residencia en Bogotá a fines de agosto del mismo año. Los otros miembros de b Misión llegaron a Bogotá en el período cOlnprendido entre agosto y oc· tubre de 1950, y los últimos en abandonar el país lo hicieron el 3 de marzo de 1951. La Misión estaba constituída por funcion~rios de la Oficina del PreSLtpuesto, de la Comisión de Energía Atómica, del Servicio de Sa:ud Pública, del Bureau of Hc-:cbnt¡Jtion del Departarllent.) del Interior, de la zona del Canal de Panamá --entidades todas de los Estados Unidos-, y de la Organización de las Nadones Unidas para la Agricultura y la AlimentJ.· ción, como también por asesores particulares. Sin embargo, la respon· sabilidatl del Informe y de ,as recomendaciones recae en el Jefe de la Misión, y ninguna de las entidades mencionadGs asume responsabilidad ni implícita ni explícita.. -xv-.

(12) La Misión inició en consecuencia labores, en Íntima colaboración con el Comité de Desarrollo Económico, designado por el Presidente de la República en septiembre de 1950, y al cual se le encomendó la revisión comp:eta del Informe y de las recomendaciones de la Misión Económica del Banco Internacional. El Jefe de la Misión de Administración actuó también como consultor del Comité, y estuvo, por lo tanto, en condiciones de lograr la coordinación indispensable de los estudios sobre organización emprendidos por la Misión de Administración, y de la labor paralela de aplicación de programas econón1icos de fondo. Esta ha sido una oportunidad única en la historia de la planificación.. Los aspectos en que se concentró principalmente la atención de la Misión de Adn1inistratión Pública los determinaron, en gran parte, las razones que condujeron a su envío. En efecto, ya se ha señalado que se consideró desde el principio a la Misión de Administración Pública como un instrumento para complementar las recomendaciones de la Misión Económica del Banco Internacional. En su Informe ésta había indicado los campos gubernamentales en que las mejoras de organización, de administración y de personal eran los prerrequisitos para lograr una producción y utilización más eficiente de los recursos de Colombia. Era lógico y sensato, por lo tanto, que la Misión de Administración Pública concentrara su atención en los aspectos del Gobierno que están más inmediatamente relacionados con el programa general de fomento económico. Como guía general, esa pauta era apropiada; sin embargo, y de ello pronto se dieron cuenta los miembros de la Misión, su aplicación a casos concretos no resultó siempre fácil. Los gobiernos son, ante todo, instituciones humanas, y la interdependencia de las diferentes ramas del Gobierno colombiano abarca casi todos los aspectos de la actividad humana. De ahí se desprende que es siempre difícil, y a menudo imposible, aislar una cualquiera de las ramas del Gobierno colombiano considerándola uesconectada del desarrollo económico de la Nación, en contraposición con otras ramas de características contrarias. En breves palabras, el programa era de selección y de pesar la importancia relativa, y como la tarea encOlnendada a la Misión de Administración Pública exigía una solución, por inapropiada que fuera en teoría, se llegó al siguiente acuerdo sobre el trabajo a realizar: La Misión de Administración Pública concentraría su atención principalmente sobre la organización de la Oficina del Jefe Ejecutivo de la República y sobre los Ministerios de mayor y más directa significación para la economía ¿el pais. es decir, el Ministerio de Agricultura, el de Obras Públicas, el. de Higiene, el de Trabajo, el de Comercio e Industrias, el de Educación, etc. Aun-XVI-.

(13) que es cierto que los principíos generales de reorganización y la mayoría de las recomenck¡cjunes destinadas a lograr una mayor eficacia de la gestiÚII del Gobierno t.(]mbjc~n son ~usecptibles de apliearsc a otros Ministerios c;ue fueron estucti~ldos directamente, como los de Gobierno, Relaciones Exteriores, Guerra y Justícia.. El plan de trabajos de la Misión de Administración Pública consistió que Sll personal pertinente esludiara con los principales funcionarios de Jos IVIinisierjos u d_e lüs ot1"<23 dependencias gubcrnanlentales la organizacivl1 JU~·lciOllCS y relaciones de tr:1b:t:io respectivas, siguiendo luégo .a presentación del infonne y recuraendaciones del caso al Ministro o al funcionario responsable, a fin de que éstos los revisara.n y comentaran. Se procedía después a In elaboración del Informe final, introduciéndole Jos cnmbios R<:ordados en la etapa anterior.. e'l. t. Una vez aprobado el informe sobre determinado Ministerio o dependencia, se presentaba al Ministro ü a otro funcionario de la Rama Ejecutiva para que comenzara a ponerse en marcha, Como resultado de este procedimiento, se observará que a' gunas de las reformas sobre organización que contiene este Informe ya han sido llevadas a la práctica. La Misión confiesa que se corre cierto riesgo al efectuar cambios importantes sobre la base que podría denominarse "parcial", antes de concluír el estudio completo y antes de la presentación definitiva de las recomendaciones relativas a toda la estructura gubernamental. Así, pues, no cabe descartar la posibilidad ele que, en presencia de determinaciones posteriores acerca de Ministerios relacionados o acerca de la estructura general de la Administración, haya necesidad de revisar y modificar las medidas adoptadas en las etapas anteriores, No oLstante, la Misión prefirib actuar calculando tal riesgo ~. aceptándolo por anticipado, en vez de evitar o demorar las reformas y mejoras necesarias, sencillamente porque SLl informe definitivo aún no se habia terminado. Otro problema que afrontó la Misión de Administración Pública fue el relacionad.o con la Constitución de Colombia. La }vHsión podía seguir uno de estos C:i111Ínos: primefo, é!_Cc.ptal' las normas constitucionales como fijas e inmui:ab 'es, y en consecuencia circl1nscribir todas las recomendaciones a los lírnites seflalados por la actual Carta Fundamental; segundo, consi~ elerar que el puehlo colomhiano ha ec;tado y está interesado primordialrnente en obtener el mejor tipo de organización y de estructura administrativa, que tanto el arte corno 1.'1 ciencia de b Administración Públicn puedR proporcj:H1:ü' ;} su Gobierno y que las aet.uales limitaciones consti· tucionales no deberían mirarse como una barrera insuperable para 10gr~H~ ese ohjetivo. Después de pesar Hnlhas posihilidades, la I\1isión se de-. XVII-.

(14) cldi6 por la segunda. Esto trajo como consecuencia que en algunos ca· sos, señalados claramente en. el texto del Informe, determinadas recomen· daciones sólo se pueden llevar a efecto previa la reforma constitucional pertinente. El procedimiento para introducir tales reformas implica un problema de política interna que, a su vez, entraña el ejercicio de libre determinación del pueblo colombiano -la más aita expresión ¡le soberanía-, asunto que, es obvlú, se escapa a la competencía de la Misión de Administración Pública. Es asímismo importante que se vean claramente }as limitaciones a que estuvo sometida la Misión de Administración Pública en el desarrollo de su tarea. Además de que lo reducido dei tiempo y del personal impidió el examen de muchos problemas g'ubernamentales hasta el grado que hubiera sido de desear en otras cü"cunstancias, la Misión limitó el alcance de sus labores a dos aspectos inlportantes, aunque, a veces, un tanto arbitrarios. En primer lugar, la Misión llegó desde un principio a la conclusión de que no se proponía sugerir ninguna modificación radical de la estructura del Estado colombiano, como, por ejemplo, las relaciones entre las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público, o el sistema básico de control y equilibrio entre las distintas ramas de éste. Por lo tanto, los esfuerzos de la Misión se concentraron principalmente no en cambiar la estructura fundamental del Estado colombiano, sino más bien en la manera de hacer más eficaz su actual organización. En segundo lugar, la Misión, por regla general, limitó sus estudios y recomendaciones a las dependencias mayores de cada una de las entidades gubernamentales, es decir, las que están bajo la inmediata autoridad de un Ministro o Jefe. Lo reducido del personal de la Misión impedía, naturalmente, un examen minucioso de todos los niveles de la organización en cada una de las dependencias; pero como de todos modos era necesario establecer un lío mite para ese examen, se consideró COlno más apropiado que dicho estudio llegara hasta los Departamentos que están inmediatamente bajo la responsabilidad del Ministro. Las recomendaciones de la IvIisión se apoyan en ciertos supuestos fundalnentales relacionados con los objetivos de la reorganización gubernamental de Colombia. Entre estos supuestos, son quizá de mayor importancia los siguientes:. l. Se parte del principio de que el pueblo colombiano desea no Sól.o conservar, sino. también, mediante el ejercicio de Sil inalienable derecho de libre deterrninadón, robustecey y mejorar su sistema delTIOcrático. Todas las recomendadones de la Misión se dirigen hacia este fin. -- XVIII -.

(15) 2. El Presidente de la República, como Jefe del Estado, es responsable de la conducción de la Rama Ejecutiva del Gobierno y debe responder de sus actuaciones ante el Congreso y el pueblo de ColOlnbia. 3. El Presidente de la República debe estar investido de una autoridad que corresponda, adecuadamente, a sus responsabilidades como -Jefe del. Ejecutivo. 4. El Presidente debe contar con la co1aboratión de organlstnos asesores que :e ayuden en el ejercü::io de sus funciunes. La tarea de estos organismos debe ser la de allegar datos y recomendaciones que sirvan de ba-. se a las decisiones del Presidente, y la de ayudur a éste a supervigilar el program~s gubernamentales.. desarrollo de los. 5. Los Ministros y demás subalternos principales del Presidente deben ser responsables ante él y, por su conductD, ante el Congreso y el pueblo de eo' ombia. Las atribuciones de estos funcionarios deben señalarse y delimitarse claramente. 6. Debe existir una linea precisa de nmndo y control que, partiendo del Presidente y pasando por los Ministros y otros altos funcionarios, llegue hasta el último empleado de la Rama Ejecutiva; y, a la inversa, todos los empleados de dicha rama deben responder de sus actos ante el superior jerárquico inmediato, y éstos, a su turno, en línea ascendente, ante el Presidente de la Repúbjica. 7. Las funciones esenciales del Gobierno deben agruparse de acuerdo con sus objetivos principal"s (transporte, agricultura, comunicaciones, etc.), con el objeto de reducir a un mínimo el paralelismo, la interferencia y la duplicación de esfuerzos. Las funciones gubernamentales que no sean esenciales deben ser eliminadas. 8. Los sistemas de elaboración del Presupuesto y de contabilidad deberían considerarse primeramente como instrumentos administrativos destinados al cálculo y al desarrollo de los programas, y deberían ser revisados con el criterio de que sirvan mejor a estos fines. 9. Dado que la eficiencia y la economía en el Gobierno presentan un problema permanente, deben tomarse medidas que atiendan a ellas también de manera permanente. Es esencial, por lo tanto, que el Presidente tenga a la mano un organismo técnico, integrado por personal especializado y experto en estos asuntos. 10. Finalmente, no debe perderse de vista en ningún momento que el objetivo esencial y de largo alcance que persiguen las recomendaciones de la Misión de Administración es el mismo que guió las tareas de su predecesora, la Misión Ecollómica del Banco Internacíonal de Recons~ <-. XIX -.

(16) trucción y Fomento: echar las bases para la tarea de mejorar el nivel de vida del pueblo colombiano. Podemos anticiparnos desde ahora a algunas críticas que, a no dudario, serán formuladas respecto del presente Informe. Se dirá que las reformas propuestas SOn demasiado drásticas y que arrastran con un orden de cosas; que ellas son quizá apropiadas, digamos, para los Estados Unidos, pero no para Colombia; que el funcionamiento de las entidades públicas semi-autónomas sufrirá bajo un control "político", es decir, ministerial; que la delegación de autoridad y la simplificación de los procedimientos de auditoría y contabi.idad ofrecerán mayores oportunidades a la improbidad administrativa; y así sucesivamente. Aunque en los sitios pertinentes del texto tratamos de desvirtuar estos argumentos críticos, no está por demás consignar en este lugar algunas observaciones de carácter genel·.!. En primer lugar, la Misión tiene la fuerte convicción de que hay principios fundamentales de organización y administración que son de aplicación universal. Aunque los fundamentos culturales sean diferentes, los problemas básicos de administración se presentan y son aplicables a todas las grandes organizaciones. El tiempo y las energías de los jefes ejecutivos de cualquier organización, ya sea puramente de negocios o bien gubernamental, san limitados. Para que la labor sea eficiente debe de'legar su autoridad y desarrorar otros medios de control y dirección. Parece que dispersar y compartir responsabilidades trae consigo un debilitamiento del sentido individual de la responsabilidad, y esto es un fenómeno universal. Pues Un campo homogéneo de actividades es susceptible de una administración más eficiente que otro que está ampliamente diversificado. La necesidad de planificar y coordinar actividades, por otra parte, se impone en cualquier organización extensa. Estos y otros principios básicos de administración son aplicables tanto al Gobierno de Colombia como a la industria colombiana. En segundo 'ugar, la Misión reconoce ciertas limitaciones intrínsecas existentes en la organización misma. Sería utópico esperar que a través de cambios en la organización pudiera elevarse el nivel de eficiencia y honestidad en el Gobierno por encima del nivel de eficiencia y honestidad del país. Sin duda alguna, un pueblo con educación general mas elevada, de moralidad evidente, y activo y trabajador, podría alcanzal: mejores resultados con una organización eficiente de Gobierno que lo que un pueblo muy atrasado puede lograr Con una buena estructura y organización de su maquinaria administrativa. Por otra parte, y considerando que otros aspectos son igua'es, hay que reconocer que la adopción de una organización y de técnicas administrativas sólidas harían más eficiente la. - xx--.

(17) labor de cualquier gobierno. En el caso de Colombia, la eficiencia de la Administración Pública parece estar generalmente por debajo de la que prevalece en la industria privada. De ahí que la posibilidad de elevar su nivel y mejorar las condiciones existentes sea grande y pueda esperarse dentro de un período relativamente corto. El Informe de la Misión del Banco Internacional insistió decididamente en gue para alcanzar el éxito, cua:quier programa destinado a elevar el nivel de vida del pueblo tiene gue ser de carácter global, es decir, comprensivo, coherente en todos sus puntos y completamente integrado de manera que abarque la totalidad de los aspectos de la cosa pública. La Misión de Administración considera que este mismo argumento debe aplicarse con igual decisión a un programa destinado a elevar la eficiencia del Gobierno. Por lo tanto, insiste de la manera más enfática en que este Informe sea estudiado como cosa de conjunto y no de manera fragmentaria. Ya que una simple reagrupación de actividades sólo lograría resultados limitados, no podrán esperarse los beneficios completos de este programa a no ser que esa reorganización se acompañe simultáneamente de la adopción de técnicas administrativas generales, que aquí se recomiendan, y de un esfuerzo decidido y perseverante de mejorar la capacidad y eficacia del personal. Antes de que se logre elevar el nivel general de la eficiencia administrativa del Gobierno, existe un verdadero peligro de que la consolidación deseable de las dependencias gubernamentales ap~nas produzca un empeoramiento en el funcionamiento de algunas de las entidades semi-autónomas establecidas. En otras palabras, las recomendaciones de este Informe dependen, para su efectividad, en muchos casos, de que ellas sean realmente adoptadas y puestas en práctica. Al no adoptar una recomendación es fácil que sea necesario reconsiderar las otras. Por estas razones, una vez más insistimos: el Informe debe ser estudiado y considerado en conjunto. La Misión no puede dejar de consignar su impresión de que en la actualidad existe en Colombia, en un sector crecido de la población, una actitud cínica, casi derrotista, frente a las cosas del Gobierno y de la "política". Hay una sensación de frustración; de que nada puede hacerse y de que el menor mal se logra restringiendo el papel del Gobierno en la medida de lo posible, distribuyendo al mismo tiempo el mayor número de actividades gubernamentales entre entidades semi-autónomas o completamente independientes. Aunque esta actitud quizá sea explicable, esa orientación no puede entrañar solución alguna y sólo está destinada a producir, a la larga, consecuencias desastrosas. El papel del Gobierno en un Estado moderno es -XXI-.

(18) tan importante y sus actividades tan extraordinariamente extensas que toda la economía depende en la actualidad de la integridad y eficacia del Gobierno. La única solución práctica del problema y la única esperanza real para elevar el nivel de vida del pueblo es, por lo tanto, el mejoramiento del Gobierno mismo. Esto no puede alcanzarse creando una multitud de pequeños gobiernos. Sólo puede hacerse reconociendo que aunque es difícil, el problema sí tiene solución; que esta solución es conocida; y que lo que se requiere es una voluntad firme, el valor necesario y la perseverancia al aplicar la solución. Colombia está hoy colocada frente a una decisión histórica; pero al mismo tiempo tiene por delante una oportunidad única en su historia. En e: curso de los próximos meses y aúos han de tomarse medidas económicas y de orientación gubernamental que plasmarán los destinos de la Nación colombiana por muchas generaciones. Al adoptar medidas previsoras y progresistus Como las que se proponen en este Informe, y que han sido preparadas para dotar al Gobierno COlombiano con los instrumentos necesarios de organización y adminiE'tración para el acertado funcionamiento de una democracia en el siglo XX, Colombia demostrará a ella misma, a las otras naciones americanas y al mundo entero, que está preparada para enfrentarse a las necesidades de la vida moderna y para marchar dentro del concierto de las naciones con renovada dignidad y confianza.. -. XXII. ~.

(19) TABLA DE MATERIAS Cup.. Pág.. J. ¡,A OHGANIZACIO:\ y LA AInIl:\ISTHACIO!>: DEL GOBIERNO DE COLOMBIA .... .... .' .... .... . . .. .... Fundamentos con.s.litueionalt,s .... . ... Características de la actual organización gubernamental y algunos problemas qll(, St' derivan de ella .... Distribución de funciones entre los Ministerios La ejecución adminjstratinl múltiple .. Entidades públicas semi-autónomas .... .... . ... Helaciones entre la :Kacion, los nepartamentos y lns ~lunicipios. Otros problemas de importancia .... 11. EL PHESIDENTE DE LA HEPCBLILA y EL DESPACHO PHESIDENCJAL .... . .......... . Facultades y obligacjones del Prcsídcntl' Actual organi."ación del Despacho Ptesidencial Inconveniencia de la organización actual para la dirccóón ejecutiva de la Administración .... . ... HecomClHlaciones para la reorganización Atribucíones y responsabiUrfad Delegación de autoridad Control y coordjnación: EJ Presupuesto como instrumento de administración .. , .... . . .. .... .. ·Mejoramiento del personal administrativo del Gobierno La planificación ".' .". ., Asistencia técnica extrunknl Personal del Despacho Presidencial H-l'sull1en .... .. . .. , "'. Ill. PHESVI'L'ESTO, CONT.\BILlllAll y ESTADlSTlCA Presupuesto .... Falta de flexibilidad (tel Presupuesto _". Revisión deficiente del Presupuesto Organización de la Oficina Central del Presupuesto .. Contabilidad y Auditoria . . . . ,. ... . .. . ... DifeTC'llCla t'ntTr contabilicta.i y auditoJ'Ín. -. XXlIJ-. 3 4. ti "j. 8. lO 11. 13. 17 18. 20. 21 23 23. 25. 26 29 30 33 34 35. :lí. :18 39 42 H. 45 46.

(20) Cap.. Las flUU'í01H'S de rontahiJidud \" dí' auditoría ('1) Colombia ha.'il,! la fecha -' -' . -' -'. . -' -' -' -'. " Funciones tic los :Mjnistc~l'h)s Def:("iel1('ia del adual s;.~tt.·Jlla HeCOtlll'ndaciolll's pan, Ilwjol'al' los Sistl'JIlllS Hctunll's Simplifh:aC'lilll de) sisll'llUt lil' apl'o]Ji~H'¡/)I1PS . -' . -' ~te.ioras lid pl'ocNi.imiento Difi('ultadl's ('n [u ill1llhlOtnciún tll' ltn !-;ish.·ma n'\'isadH dl' ('\lntabilidud .. -'. . -' . Entidadt,s fll1hli('<Js .'H'm:-HutúnoIlHlS lkasignllcil'II1 fft.> fUllCillOt'S '. -' .... -' Estadhtic'l -'... . ... ()rganízación ncllwI Organizaeiúll I'{'gioll,tl Fuentes de Jos (hitos estadísticos Hl'ficiel1(-'ias lit' la orf.('ll1iz:H'it")11 l1('fuul Heconll~nda('ioncs .. -' ...... . Hesl1mel1 dl.'. las r(.'('omendacíollI"S ., .. Hccomenrlu{'jones soure l'l Presupuesto RccomendaciolH.'S sobre contabilidad y auditoría ReCOlllt'llflacioilt:,s ,~(Jbrt., la ('sf:ulistir:l '.. IV. AIlMINISTl\ACION DEL SEHVICIO CIVIL Esfuerzos «(\le se han hl..'C'hn h.asta l'l l)1"l'Sl'l"ltl' para soluciorplr el problema: "Cm-rcJ'a Administrativa" ....... . 1leficieneias de la Carn'I'H ;\chninistnltha Causas del fracaso de la Cant.'ra Admil1istrati\'u PrüYl'cto dc orHani~acjón y adm:nistradbn (h.' la CUnH<1 fll'l Serddo Civil: Estatuto que St' propOl1r .. . . '. ',.' , . . . . , .. Categorías del Servicio )¡acional .... . . . . . ' .. Organizacil)n interna de la Oficina dt., P<.'I·somtl {fUe s(' prOIHHH' Problemas cSIH'ciall's flp} pprifHlo de transiciiln Plan dc..' clasHit"H'iúll d(' cargos púhlicos ., Uniformad.>n de salaJ'jos y snc11los ... ' . . . . . ' Niveles <1<.' remuneración .... . . .. . .. Personal permanente del Gobierno ;\'ucional por eseaIa tle sud· dos. 1949 (Tabla) .... .... .... .... .... . ... Proyecto ue sueldos pHra algullos alt<)s funcionarios dl..'1 (;11hierno. (Tabla) . . .. .... . .. Reclutamiento, cl'rtirícaciún y sp)('("('.iún Traslados y asc('nsos ... , .... Preparación lit, ~lJt~H;' funcjonarios y cmplcmlns ~' las 1'l'lnel1)lll'S entre ellos ".. " ' . . ... Derecho ~Ic apl'beiún :\lt'(lj¡lns admínistratiYllS nf!H'I'sas ... . Atlminishación tll.." un plan tll' rptiro ... . Status de los miembros de la Carrera Administrativa y de otras carreras especializadas .... . . .. .... ..,. . ... He]acioncs eutre los Departamentos :r los Municipios. -. XXIV-. ;j.J. 1i9. 72 ji). 71i. 90 01. 95 HI; 9M !I~. ¡ () ¡. 102 1113.

(21) Pág.. Cap. Y ..\mll:'\ISTllAClO,( ~1I"ISTEH1M .... 105. j)(>t'iníl'iún dl' "Adminisfrae!ón Ministerial" Ih'fj('icncias ndnah's ('11 la lIin,'rdón de los )Iinistt'l'illS .. Ht'('Ollu.'IHlaeilll1l'S. PI'(I)"l-'('Ín. tll'. organi7.[Iejún minist('¡'ial típica. 1'1. ló,(TlIlAIJES P¡·BLlr:.\S Slüll-Al"TOXO.U.·\S . J)l':-.alTollo ~ll' las (·ntid'-Hl('~ públil'._:S s('J11i-autónolllas .... , .. Dt'I't,(,tlls de 1:1 al'tua) organizaciún J> l'so hHli:icriminado clt, tipos dl' asociadúll ... , ........ '. :!. FaHa de' 1111<1 c!l'lilllitH('iúll prl'l'isa de autoridad y resJlonsab:Jitl:n1 .... . . .. . ... 3. ~fétodo ~l1<¡(It'nwdo dl' finall(.'ia("iún ' .. -l. Coulrolt:s f:wIOc¡l'ros y jH'l'StlJJtII',..,t¿fh·s inolllt'ell:tdos :l. l)uplie<lclÚtl t!l' ft¡¡WinlWS H"COIlll'llfhH'íOlH'S. ..... . . ... . .... 1. Crih.'rio (JUl' lic.'bl" guinr l') l'st'llJkólIlit.'nlo dc las entidades o corpor'H:ionl's ofieial('s .. '2. Situae.:c'lll jurídi('H dt, 1~IS ('nti(lades pÍl[llicas Sl'll1i-HutóDOlIltiS :1. .luntas t!¡n'di\'~ls . . . . . . . . .J. FinallCÜl('iún _. ". Controlt.,s finant.'h'ros , .. ti. Hesnml'1l de' las t·c(,ol!H'ndaeione.s ProY4.:'('lo sol>1'(' destinaeiún tlt.' la .. t.'ntidaclt.,s pÍlhlit.'HS semi-alltútloIlias, (Tah;a) ..... 105 10i. 112 118. 121 121 123 123 124 12(; 127. 129 129 129 131. 132 133 133 135 13i 139. VII. IIAClE'(DA Pl'1l1.1CA l>in'("cj/m (Id P"('sllpueslo. 141. Supt.·rintl'llcl t'n t'ia Banc:ll'i:1 i{(>eaIllfacic'lll de ¡{('ntas. 142 143. .\(!u3nlU•. ,. 145. Tl'sol't.'rin t;l'I1L'l"al Dl'j)artaml.'nto de Provis:ont's . , ' . . . . Instituto (;t'ogrMiet) 1filital' y Cntastl'tll Cahl CoJombi<!/H1 .Ie Ahf)no~ Hl'pn'scntll('jún ('n l;ls juntas clirt'diyas H('('omC"llCfa('jol1t'S JJI';JI('ipal{'s sohre rcoq.;·ltllizueión .,. 14i 149 151 152. 152 154. 161. JYIII. A(;HlfTL1THA F.allHs de JO! or;·wni;wdún :'l('Ílwl Falta de un punto fOl'al pal'n (,1 d~sal'roll(J de los programas "g .. ícolas ...... ... . . . . . .. .... El 1¡linish'l'io di' ;\.grit'lllhll'n y (.:.madcl'íu careet.' ch' un plan uniLeudo pal"éJ 1.1 soJ¡j('.ión d(' los proJJh>uws n,grÍt'o};.l'i Coordinaciún dl'fieie-ntl' dc programas rcgionall's Ht'ü.ciones ('on las faclIl(a(/t·s de agronomi:. P¡'ohknHls administrati\'os gelH'¡'¡¡ll's ~xxv·. 161. 162 165 166 106 Hi7.

(22) Cap.. Prít].. Proyeelo de reorganización .' .... .... .... Principios en que se apoyan ¡as fl'colllcnrluci"nes Tras]ados al Ministt"rio de Agricultura y Ganadería .. Organización del ?\fin:sterio dl' Agl'i('ultura y Ganaderia Despacho del Ministro .... Divi,siún de Investigaciones Agriool.s Agro-pecllarias División de Extcllsión .. . .. .... ... División de Consenaciún ~. FOlilento de Hecursos Xaturales Divis~ón de Crédíto Agrícola División de Distribuciún Observaciones tinalcs ... IX, COMERCIO, INDCSTHIAS y CmIDl'STlIlLES Introduceión El Estado y las actividades d~l COllll'1'C'!O y la industria.. Observaciones gplll'rales ,sobre }¡)s funciolles ch' las actuales dependencias .... . .. .... Descripción de la organizudón actual '. Ministerio de COIllC'rcio e Indllstrias Despacho del Ministl'o .... nespacho del Secret3r!() G\'\H'l'al Departamento ele Negocios Gener:llcs Departamento de Economía ~. Fomento Departamento ne Aguas y Sen'jeios Públicos Departamento rle Prop:eda(l Tndustrird Departamento Xacional de Turismo .. Departamento Nacional de Transportes y Tarifas Superintendencia Nacional dt, COO))<'I'Hti'\'as Oficina de Control dt' Prt'cjos Superintendencia de So('iedat1('~; Anónil1ltls Ministerio d.e :Minas y Petróleos Consejo Nacional de Petróleos Servicio técnico de petróleos Fiscalización de petróleos _". ... Servicio Geológico Nadonal .... Laboratorio Quimico Nacional Servicio Técnico de Minas.... Servicio Legal _ .. ' Entidades semi~ondal("s Instituto de Fomento Industrial Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Hin Empresa Colombiana de Pdrúl<.:'os Proyecto de Reorganización .... .... Despacho d el ~:linistro .... Oficina de Plancamicnto y Coordinaeiún de Prognunas División de Senicios Administrativos División de FOI1lento Industrial. -. XXVI-. 168 1(i8 169 170 170 1i j 171 172 173 17-t t75 1i i. 1 j7 177 179 182 182 182 182 183 183 188 184 1Ni). 185 181~. 187 1lih 188 189 189 190 19() 190 191 191 191 192 193 194 t 95 19n. 196 197 197.

(23) Cap.. Pág.. División División División División. de de de de. Petróleos Minas .. Registro normas y especificaciones ... 197 197 197 198 199. X. TRA:>ISPORTES. Distribución de las principales atribuciones entre las autoridades de transportes '. . . .. .... .... .... .... Distdbución actual de las facultades reguladoras en materia de transportes .... .. .. .... .... . .. .... .... Fallas de la organización actual.. . . ... .... .... .... Proyecto de reorganización dc las actividades nacionales en los transportes .... . , .. .... Organización de las fundones reguladoras en materia de trans-. 202 203. portes .... .... '.. .. .... .... .... .... ..... 208. Organización general y dircccion del :\linisterio d.e Transportes Administración Nacional de Carreteras .. .. .... Ferrocarriles ~acionales .. Transporte fluvial y las actividades afines Administración de la Aviación Civil Oleoductos. 210 214 215 217 220 222. XI. CmlUNlcAcro"ES. 200. 207. 225. Desarrollo de la organización hasta la fecha .... Organización actual .... .... . . .. ... Principales problemas que se observan en la actual organización Proyecto de reorganización ...... '. . . .. .... Organización unificada del servicio de comunicaciones .. Heorganización del Gabinete del Ministro .... .... Hfajuste~ de las principales fUIlcionL's del ::\linisterio Problemas especiales de administración .... ... 225 226 228 230 230 231 233 234 241. XII. THABAJO Estructura de la organización actual.. .... Proyecto de reorganización Despacho del Ministro .... .... .... Jurisdicción Especial del Trabajo .. .... Departamento Nacional de Supervigilancia Sindical Departamento Nacional del Trabajo .... .... .... Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial Departamento de lnvef.tigaciones Cientificas del Trabajo Consejo de Administración :r Disciplina: La Carrera Adminis-. trath'a .... ... ... .... ..... XIII. SALeD PUBLICA y ASISTENCIA SOCIAL .' ..... Organización general de la higiene pública Contribución financiera de las l'utidades administrativas ~Iayor participación de la Xación ... , .... .. -. XXVII-. 241 244 244 246 248 249 251 254. 257 259. 260 260 261.

(24) Pág.. Cap. Funciones de la asistencia pública ... . . . .. . .. . Ayuda internacional .... ." Organización del :Ministerio de Higiene Problemas de organización y coordinación Objetivo del programa . . .. . ...... . lh'comendacioncs sobr"(' reonmnizaciún ". Coordinación en las actiddades de higiene preventiva. Ofensiva coordinada contra Jas enfermedades contagiosas Solución global del prt)blema de la higiclll' ambiental .... Orientación nacional de las lauores de higiene en los Depal't,,". mentos y Municipios .... '.. . . .. .... ..,. .... . .... Coordinación de los servicios de laboratorh) e invcstigaciún Fnificación de los laborntorios nacionales Instalación de lahoraturios regionah.~s y locales .... . .. , .... Asistencia médica y social más construdiva Normas para la construcci6n y administración ele hospitales Administración de hospitales nacionales . . .. .... . ... Orientación constructiva de la asistencia pública t.'n los Departamentos y ~IlInicipios .,., .... "., Preparación de personal IDaS eficiente y numel'o.'m .... SuministrQ de datos estadísticos. lHlra (,'1 planeamiento.y <lt'Sarrollo de actividades . . .. .,.. .... "" .. Unificación de los servicios administrath'os Libertad del Asesor Legal para el desarrollo de sus print"illules funciones .... .... _... . . .. . _. . . . .. .... .. Consejo Nacional de Pd.ctica Profesional .... . ... Desarrollo de planes ele acción y orientaci6n Aprovechamiento de los organismos internacionales Una mayor efedividad dirl'"ctiva. XIV. SEGURO SOCIAL ......... . ~atural('za del programa del Seguro Soc!ul Campo de ~lpJicación . . .. .,. Aportes ... _ .. " ..... . Rlcsgos. que cubre el Segtll'o Soc;al Continuación de prestaciones sociales anteriores ... _ .... Disposiciones legales sobre extensión gradual del Seguro .. Problemas y recomendaciones C'specinlC's ...... ,. Organización actual .... .... . . . . .. . Relaciones legales y administrativas .... .... . .. Ol'ganizaciún del Instituto y (le las Cajas Seccionalcs Consejo Dil'edivo .. Funciones de las Depenflrn(,¡~ls del Inst:tllto (~{'fen!l' General .. _ . Sllhgcrcntt' Ct'ncr<ll SNTetHrlO Gt'lll'ntl Departamento de Administración tlcI Seguro tle Enft'l·\lledad· )'faternidad Departamento Finallcic!'o ~. XXVIII. :!!Hi ~!}~). ;!III. :llll :·11):!. :W:1 ;lIi:l :llq :W·~. :W·l.

(25) Cm).. Pág. I }('IJ<ll'tameulo de ConfahiJic1ad r Control Ih'p:Il'(:lJn •.'lIlo dI' .\("fllaría y Esl'adística Dl'pal'iHIIU'lllo .1uríflil'(J iJl'pal'{:tJlIl'nt(). :\h~rlj('11. 3~)5. :\05 305. 305. ... L¡jas St'('Tionah's .. Prohk11l:ls (h'1 11l~;tilllh t'n t"1I11nto a (¡l'g':lnil"wiún y sus r('\acion<,s ('on otf'as ('Jltida(h'." .... . .. ' .,'. Apli('abili(bd del Sl'f~lIi'O Social enmo sDlu('ión " ' . El problema tll' l<ls l'dHl'iol1í"S ("011 las otr:¡s ('ntitladl's DislH'rsiún ¡{t' fUllciolll's {'.Íl'{·ufi\'as P,'oh!"",,,, ,i<- org,llIiz¡w¡ú" i"!,,,.na '" Hl'~Hl1lll'1l dt, l'l'("lIllll'IH~r:[·j()lJ('S. XY, I,])U:.\<:IO" ,,". "" ,.'. ()"ganizaciú" ad"al , .. , "" Los (;oIJíl'I'nn ... X¡¡fional, r)('part:lllll'nlall's y ::\.hrnil.!!lWles orgallismos atlminisfl':iti\'O-s EIlS{~ilallZa. prinulu '.,'. .",. _ .... r. los ,.". dl' l'xh~nsit')1I cultul'<d _. _. .,.. OrganizrteióJ1 lH.'fllal ch'l ~lil1istcl'io _.,. Problemas y oh,ieti\'os rel<lC'Ínnados con la I'('organizueión P.'ob[cmas de organ¡zal'iúJ1 intpl'na .. . .. _ '... l. Falta de coonJinaciún cll'ntro ,rlt'1 ~Iinjsterio 2. Falta de ('olahorflt'¡ún jl\tt'l'~Jl1inistc.·rhll ". :J, altos I'IIlH'io'ln"¡os )' Ins ,\('Ialles <le rutina" .. ,," ./. Falla d(' planific!lciún coherente .r pl'f'vi,''Wr.n _. 5, Jl1('a,pal'Úhld dl' adaphu'j(m U nllcyas l'ireunstnncias _ .. _ 1>ificu1tailes ~. ventajas natur:ll('s ' ... '. . . Objefiyos ch-l progl':lntn y SIIS (·rectos solJi'{' la nrg:mlzacibn tlt-l ~linisleri" .". " .. ,." .. ', " Hl'Ol'gall:zneiún ,., _ " . ' .. , __ ... ,,_, l. Hidsiúl1 d(' Educ:wi¡'fH Pr'illlul'ia ,. ~, Diyisiúll de Edurnción Sl'cl1udaria .L f)idsit'ln (]t, Edlln~(';(¡n \'O(':leiollnl _... 4 Di\'isiún de Edm';wión XOl'fllalhln 5. »;y;siún dv EdlW,l('¡ún SU¡Jl'rinl' ,\" CUItHl a Gt'lH'rnl ti. J)h'isiún de CllllSirul't'ioncs, OPl'I'HC'iún y )'Iantcnimil'nto 7. Ofi('inu dl' lh'lat'iolH's Públie(\!-' , .. , .. ~. Oficina de S(,l"d('io.<; Admini."ilratjyos 9. Ofi<'ina dl~ P!allifil'l1t'iún y Cool'dinaciún Inspc('cionts soh,'c d tenen" , .. , ,," ,. ASl'soria illtL-r-lIlil1¡~j('riill .~' eoonliJHH,!('jll H~laeionl's l'Hln' los (ioIJit'l'lloS Xaeionnl, Dl'part:nncnta]es y :\-luniripaks . _ ., .. ,. A. Pltj'a r;:1 Cc!¡!Clh'jún pl'llll:lria B. P:li'¡~ oln,s gl'nl'l'o<; 11(' l'du('tleiún .. J)jstrilJu(':ún eh- alL\ilios JHH'itlIWll'S .... _." I.abor p:il'H t'I fllrt:dccilll:('nto dl' bs Dasl's d(·llloeI'Mi<':!s. l.",. XXIX. :{07 307 :J08. :108 :111 :U2 :117 :!li. .. _. ..... Acti\'idacfl'~. 30n. 31H. 319 319 320 322 323. 323 :124 324 325 325. 325 32G 328 333 3:l1 33·1. 33·t. a:'H 334 334 334 334. :l3t; 33H. :{:n ~1~S. 339 339 ;llt.

(26) Pág.. Can. XV!. FOME"TO ,¡l',,/ClPAL y Y¡YIE"]).\ Importancia dl' sl'rúcips públicos adecuados Situación actual rle lo,s snvicios púhlicos .... Planetlmiento (leficil'ntc .... Incompetencia del personal dl' olwraeión Administraeión ddkiente .... Sistemas inapropiados de tarifHS .... Dificultades de financiación .' Organizacion Hchlél.l .... .. .. ..,. .. Orientación del IlUl'\'O llrogranl<l de fOlJlento municipal ... . Desarrollo del programa ohjetivos y política admínistrafinl. ..... , Selecciún <le Obras -El "esquema de scr"icios" Financiación .. ' ..... " . . . . . . . . , . . . . . . , HeJacioncs t:ntrr el ::\finistcrio r Jos Jlnnicipios Papel del Ministerio en el planeamieoto rle los programas locales y en el mejoramiento de b administración l1llml('il1al Politica y administración de tarifas '... . ... ürganizaciún de 1a administración de tarifas .. Programa nacional de <.'Jcdrificat'i.ón .... . ... Funciones relacionarlas con el apro\'l'chamj('nto nacional de. aguas .... ,... .... .... ..... . .. ..... . .. . .. ,. Distribución del trabajo para efectos del fomento municipal ..... . Funciones de las autoridades nacionales y locales .. ,. . ..... . Distribución del trabajo {'ntr~ los Ministerios con respecto al programa de fomento Funciones de los Dcpatiamentos .... .. Programa nacional dc vivicnna .......... ' Proyecto de organización .. . .......... . 1. Oficina de Planificación de Fomento :Municipal .. 2. Oficina de Servicios Administrativos 3. üfieina oc Finanzas ........... . ,1. Corpora(';ón de Fomento :\fll.nicipal ... , 5. División dc Organización y Entrenamiento :\Iunicipal ü. ))jvisibn (lc Vivienda . " ..... , .. , ....... . 7, División de Servicios Púhlicos .... ... . ...... . 8. División de Edificios y Transportes .. .,.. .... . ... XVI!. COOHOIN.\C/ON DE LA POUT/CA BlARIA . . . . . . . . . . . . . . . . ... ~IONETAHlA,. FISCAL Y. :H:J :l.t:l. 3H. 347 3·17. 347 :147 347. 348 3511 352 353 358 :159. 3G! 362 364 365 365 365 365 366 366 368 374 376. 377 377 377 377. 377 378. 378. CA~!-. Los intereses púhlicos y la n('ce~idad d(' una coordinación .... Composici('ll1 de ]a Junta })il'l'c(iva dd HaU(~n Central .. La r<.'luciún entre los estudios tc.'>cnj('os y la política monetaria Otros clflllh¡os C/lil"l'nl<'ntcs ('11 In organizfl.cibn y l'l funcionamiento (h'l Balleo Central , ...... . Conclusión . La orgallizncj('Hl adunl y la ()rganiz~lciún propul'sta. 381 381 385. 387 389 39() 3~J1. :ln. Pos¡J,!la. xxx.

(27) ANEXOS. !. Apéndi/'c. Tít",o. Pág.. A B. Pro.\'í..'clo clt, Il'Y sohn.' l'1 S('l'\'i(,'lo Ci\'il l'n la Administración... :\97. Organiweiún 111'OP1l('sl:1 pa¡'{l el Departamento de Carreteras. e. 421. SiStl'llW de CCliltabilid~l(l. y Control qUl' se Ilr011011(' pnl'<1 ope-. racjones públi('as fillunci{'rns r de pr(lpiedades Pl'eSll})lH'stos. Contahilidfld Estndisticns. 423 424 437 443. TABLAS y CUADROS IV. P('J'SOlHlJ. p(,J'm~ln(,lJt('. ¡}e]. Gohierno NacümaJ por escaJas dp. IV. TI. VIl. In. sueldos, 19·19 .. . ....... ,... .... .... Proyecto de sueldos 11<lrn algunos altos funcionarios del Gohicrno .... .,.. .... .... . . .. .,.. . .' .". Cuadro dr distribueión de los empleados del Ministerio de. XI. IV. H.cicnrta " ' , " "" . " "" ",' ",' Cuadro del número de C'mpleados y monto ele salarios del Mi-. XI XII XlII XIV XIV XIV XIV XVI. XYI. jüsterjo de Correos y Telégrafos, según sus principales dependencias, en 1950 .... .... '. .... .... .. V Cuadro del número de empleados y monto de salarios de la Empresa ,le Telecomunicadolles, s('gún las principales oependencias, en 1950 .... .... .... '. .... . ... VI Número y costo del pel'son~tI Ot·] Ministerio oel Traba,io según las dependencias principales, 195() .... .... .... .... .. Fondos gastados por la Nación .. los Departamentos y los .:\lunicipios en Jos (Uye]'sos C'a111pos de la higiene y la asistencia social. en 19-19 ....... , .. " ',.' VlIJ Aportes y confrihllC'ion('s flI Tnstituto (Estimativos del Tes S) . . . .. ' ., IX Expansión geográfica dc' los Seguros Sociales X Ensanch(' progresivo del sistema de Jos Seguros Sociales discriminados por tipos de Nnpresas . , .' .... XI Pprsonal médico )' gllstm; llH'n8IH~h's en s(,1'vi cios, por sC'ceionalcs .... .... . . '. .... . ... XTT Estado de las prineipales instaladonl's y servicios públicos en Colombia '" XIII Cuanrn ilustrntivo de sC'rvicios mínimos ... vn. 89. 140. 9/). 227. 228 24,3 261. 'l93 l~'. 29, :lOli. :H6. INDlCE DE GRAFICOS (;op. r;rrí/íco. 1 1. ,\'om!Jl'{,. PrírJ·. La (·stJ'tldur.1 del (;oh:(,l'Jlo - OrganizHciún ndual p ... tI'lldura del (iobinDo - Organización actual. Jlinisiedos 11 ('nlidfl(h·.~ IH'¡bliras semi-(/lIfóno1l1(/s. 1;. Ll. -- XXXI -. 111.

(28) Cúp. Gráfico. I 11. 3 4. 111. 5. III. G. IV. 7. V. 8. VI. 9. VI. lO. VI. 11. VII VII VIll. 12 13 14. VIII. 15. IX. 16. IX IX. 17 18. X X. 19 20. X. 21. Xl XI XII XII. 22 23 24 25. XIII XIII. 26. XIII. 28. XIV. 29. XIV. 30. XIV. 31. XV XV XVII. 32 33. XVI XVII. 35 3(;. 27. 34. Pág.. Nombre EjecutiuQ Sacional - Organización propuesta .... .... .... EJ Presidente de la Repllhlíca y t'l Dt'spaC'ho Prt'sidcncial Pl'ol/ecio de organización del J)e.'ip(lrho Ejerllfivo del Presidente .... .... .... .... .... .... Proceso de contabilidad \" auditoría de las cuentas del Gobierno Nacional ...... :. .... .... .... Clasificación y fu<.'utc de informaciún ele la Estarlisticu Xadonal .... .... .... .... .... .... .... .' .. .... .... <!~·g.anización y ór'hita de acciún ele la Oficina (h.'} Servicio CIvIl .... .... .... ... . . .. .... .. .... .... Organi::ación Jlillislerial. Proyecto etc organizacibn tipjca .. Entidades públicas semi-autónomos. Composición ele las Jun-. tas directivas. . .. .... .... .... ..... . ... ..... Tnversiones recíprocas de las l'ntidades públicas .lIIemi-nlltónomos y capital suscrito por particulares.... . . . . . ,. Entidades públicas semiw(lutónomas. Proyecto de consolidación de funciones con el Ej('('uth-o Central .. Ministerio de Hacienda - Orgallizadón actual. . . . Ministerio de Hacienda - Organización propuesta ...... ,. Ministerio de Agricultul'a IJ Ganmlería - Organización actual Ministerio de Agricllltlll'a - Organización propuesta.... .. Minislel'io de Comercio e Industria.') - Organización actual Ministerio de Minas y Pel"óleo,') - Organización actual .. ,. Mi~i.sterio de Comercio, Industrias y .com·bwltibles - OrganizaclOO propuesta ........................ , .. , Ministerio de Obras pú.blicas - Organización actual Ministerio de Transportes - Organización propuesta Ministerio de Transportes - División de Carreteras. Organización propuesta ... .. .. .... ..,. .... .... Ministerio de Correos y Telégrafos - Organización actual .' Ministerio de Comllnicariones - Organización propuesta .... Ministerio del Trabajo - Organización actual ... , ,... .... Ministerio del Trabajo - Organización propuesta .... ...... Ministerio de Higiene - Organización actual .... ... Esferas de la organización actual de la higiene y asistencia social.... .... .... .... .... .. ...... .... Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social - Organización propuesta .. .... .... .... .... .... .... Esferas de autoridad dd Instituto Colombiano de Seguros Sociales . . . . . . .... .... .... .... .... .... .... lllstiluto Colombimw dt, Se,qllros Sodules - Orsanizaciún actunl .. , . .. .... .... .... .... . . .. .... .... .... Instituto ColomlJiallO de Se.qlll'os Sociales - Ol'ganizat'ic'll ¡)fopuesta ......... , ... " . . .. .... .... M;Ili:~/el'¡o (le lúiw'udáu Xw,iollul - Organización actual ., .llini.derío (le Educación - OrgallizaciúJ1 propuesta .... .... .llinl...lel'io de Fomellto .l1l1lliciJwl U l'ivienrlll - XlH'\'O Ministerio propn.,!" . . .. .... .... .... .. RalU'O (i<' la RelJúblicH ~ ()!'ganización actual .... .... Umu'o (le la Re¡Jlíblica - OI'ganiz~lción propuesta. ... .... .. -- XXXII --. 16 22. 56 58 82. 118 12G )~8. 136 140 154. 166 170 182 188 196 200 220. 222 226 232 242 2-14. 264 266 270 300 302. 314 320 340 378 392 392.

(29) EL. INFORME.

(30) CAPITULO 1 ORGANIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN COLOMBIA. El Gobierno Nacional de la República de Colombia es hoy la mayor empresa del país. Ella emplea aproximadamente a 50.000 personas esparcidas por todo el territorio colombiano y las más remotas partes del globo. Durante el año 1951 gastará un total aproximado de $ 500.000.000, o sea, en términos generales, la suma de $ 45.00 por cada hombre, mujer y niño en el país. Los bienes y servicios suministrados al pueblo colombiano a través del Gobierno Nacional abarcan, esencialmente, todas las fases de actividad humana. El Gobierno sostiene y equipa un ejército, una marina y una fuerza aérea para protección contra la agresión externa. Provee una fuerza policiva para asegurar la tranquilidad interna. Representa los intereses de los ciudadanos colombianos en sus relaciones con los demás pueblos del mundo. Hace cumplir la ley, civil y penal, e investiga y castiga su violación. Administra justicia, por autoridad de la ley, en las disputas entre los ciudadanos. Presta asistencia al agricultor para el mejoramiento de sus ganados y cosechas y para el mercado de sus productos. Protege la salud pública previniendo y curando enfermedades contagiosas. Fomenta el comercio y la industria estableciendo derroteros propicios a su desarrollo ordenado y pacífico. Provee servicios de comunicaciones a través de la Nación y del mundo, mediante correos terrestres, comunicaciones por aire, telégrafo y radio. Busca y promueve la solución amistosa de huelgas y otras diferencias obrero-patronales. Construye carreteras, canales, puertos, ferrocarriles y terminales fluviales, a$í como también una gran diversidad de escuelas, hospitales y otros edificios públicos dedicados al servicio del pueblo colombiano. Protege a los recién nacidos por medio de las organizaciones destinadas al cuidado materno-infantil. Educa a la juventud en escuelas públicas y universidades. Vela por el bienestar del trabajador mediante una legislación que le asegure salarios mínimos por su trabajo e. -3.

(31) indemnización en caso de accidente y que le procura un auxilio de retiro, cuando los días de su actividad han terminado, como también prestaciones sociales a quienes de él dependen. Muchos de estos servicios han sido apenas establecidos por el Gobierno Nacional durante la última generación. El seguro social, los salarios mínimos, la asistencia pública, los programas preventivos de salubridad pública, el fomento hidroeléctrico de carácter público, todo esto representa actividades gubernamentales casi por completo desconocidas para el Estado en la década de 1920 a 1930. Todas ellas son tan recientes que la mayoría de los colombianos recuerdan cómo se establecieron en respuesta a evidentes necesidades del pueblo. Además, si los indicios presentes no engañan, el Gobierno colombiano, al igual que la mayoría de los demás gobiernos en todas las latitudes del mundo, suministrará en el futuro siempre más, en lugar de menos, servicios de esta índole. Para el crecimiento y fortalecimiento de la democracia es particularmente fundamental que se atienda a las necesidades mencionadas del pueblo, cosa que constituye, por sí sola, un requisito previo para la estabilidad de cualquier tipo de gobierno. Por lo tanto, es una fuente de satisfacción para los amigos de la democracia en todo el mundo, que la organización del Gobierno Nacional de Colombia haya demostrado solidez suficiente, aunque también suficiente adaptabilidad, para soportar el peso de responsabilidades, cada vez mayores, que le ha correspondido asumir. Al mismo tiempo, es evidente para todo observador átento, que los problemas de gobierno correspondientes a este período de mitad del siglo XX son mucho más complejos y de mayor alcance que los de 1920 a 1930 y penetran Con su influencia en todas las actividades humanas. La organización administrativa, los procedimientos y los métodos aplicados a la gestión, opera.ntes hace dos o tres décadas, ya no son adecuados para hacer frente a las exigencias impuestas hoya los gobiernos. De ahí que una modernización en la organización y prácticas gubernativas, que responda a las necesidades de estos tiempos, se haya convertido en un asunto de la mayor urgencia para el bienestar del pueblo colombiano. Con este propósito en miras, la Misión de Administración Pública ha orientado su labor y form ula sus recomendaciones.. LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES. La Constitución de la República de Colombia dispone en su artículo 55: "Son ramas del Poder Público la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional.. 4-.

(32) El Congreso, el Gobierno y los Jueces tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado". Los fundamentos constitucionales para la Administración Pública en Colombia se basan por lo tanto, en la doctrina clásica de los tres poderes, de la separación de poderes, tomada enteramente de Montesquieu y aceptada, en diversos grados, por las Repúblicas americanas. Al mismo tiempo, el sabio mandamiento dirigido a las tres ramas respectivas de "colaborar armónicamente" en el interés común, ·da a la Carta Fundamental una nota de realismo y refleja el reconocimiento de que una completa separación de las funciones gubernativas no solamente no es deseable, sino probablemente imposible. Es evidente que el bienestar común exige no tanto la separación teórica de funciones, como la mutua colaboración práctica. Los hombres tienen que ayudarse mutuamente, en Colombia como en cualquier otra parte. La Constitución reconoce, además, la urgente necesidad de colaboración Entre las tres principales ramas del Poder Público, al establecer igualmente ciertas entidades gubernamentales que no forman propiamente parte de ninguna de las tres, mas corresponden al propósito de tender un puente entre dos o más de ellas. En este sentido, el Título XIII establece un Consejo de Estado, de elevada jerarquía, colocado entre la Rama Ejecutiva, por una parte, y la Rama Jurisdiccional por otra. Este Consejo, cuyos miembros son elegidos por las Cámaras Legislativas, de ternas formadas por el Presidente de la República, tiene facultades constitucionales para actuar tanto de "Supremo Tribunal Administrativo" (una función ejecutivo-jurisdiccional), como de "Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno en asuntos de administración" (una función legislativo-ejecutiva). En su carácter de Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, el Consejo es el tribunal de última instancia sobre la legalidad de actos administrativos, emanados del Gobierno Nacional, como también sobre la legalidad de contratos en que el Gobierno es una de las partes. En su carácter de Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno en asuntos de administración, por otro lado, el Consejo actúa como cuerpo consultivo del Presidente en todas las materias de conducción de la cosa pública en general, puesta bajo la competencia del Presidente y de la Rama Ejecutiva en su conjunto. En forma similar, la Contraloría General de la República está colocada entre la Rama Legislativa, por una parte, y la Ejecutiva, por otra. De acuerdo con la Constitución, al Contralor General se le elige con el carácter de funcionario principal de la contabilidad del Gobierno Nacional, responsable de llevar la contabilidad general de la Nación, de prescribir los sistemas contables para todas las dependencias nacionales, y de. -5.

(33) revisar y fenecer las cuentas del Tesoro Público. Todas estas son funciones indispensables para la Rama Ejecutiva, ya que ningún gobierno puede perdurar sin un razonable y adecuado sistema contable para sus operaciones. Sin embargo, el Contralor General hace por lo menos tanta parte de la Rama Legislativa, como de la Ejecutiva, ya que ni es nombrado o removible por el Presidente, sino elegido por la Cámara de Representantes para el muy corto término de dos años, hecho este que, además, hace de esta dependencia un organismo particularmente sensible a la presión política de los congresistas. Otras dependencias o entidades gubernamentales, encargadas de funciones y atribuciones simultáneas de carácter legislativo, ejecutivo o jurisdiccional, son por ejemplo, la del Procurador General. Este funcionario actúa, desde el punto de vista organizacional, independientemente del Ministerio de Justicia, y tampoco es nombrado por el Presidente, sino elegido por la Cámara de Representantes de terna formada por el Presidente. También mencionaremos los llamados Tribunales Administrativos, que forman un sistema distinto de los tribunales ordinarios y tienen jurisdicción propia y conocen de demandas de los ciudadanos referentes al ejercicio de la autoridad subalterna del Gobierno.. CARACTERISTICAS DE LA ACTUAL ORGANIZACION GUBERNAMENTAL y ALGUNOS DE SUS PROBLEMAS. Los lineamientos generales de la organización gubernamental, desarrollados sobre los fundamentos constitucionales, se muestran gráficamente en el cuadro 1. Como se indica en dicho cuadro, la parte medular de la Rama Ejecutiva del Gobierno Nacional de Colombia, consiste en los siguientes trece Ministerios: Gobierno. Relaciones Exteriores. Justicia. Guerra. Hacienda. Agricultura y Ganadería. Trabajo. Higiene. 6-.