Análisis de la gestión de riesgos en la contratación del Programa de Alimentación Escolar en La Guajira (2015 2017)

Texto completo

(1)ANALISIS DE LA GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION DEL PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA GUAJIRA (2015-2017) CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA MONOGRAFIA MAESTRIA EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO AÑO 2019 FACULTAD DE DERECHO UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. 1.

(2) ANALISIS DE LA GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION DEL PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA GUAJIRA (2015-2017). CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA. UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO MAESTRÍA EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO. Bogotá 2019. 2.

(3) ANALISIS DE LA GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION DEL PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA GUAJIRA (2015-2017) APLICANDO LO DISPUESTO EN EL MARCO NORMATIVO COLOMBIANO. CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA. Tesis para optar el título de: MAGISTER EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO. Asesor: JOSE LUIS BENAVIDES. UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO MAESTRÍA EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO. Bogotá 2019 3.

(4) Rector:. Dr. Juan Carlos Henao Pérez. Secretaria General:. Dra. Martha Sinestros Rey. Director Departamento De Derecho de los Seguros: Dra. Hilda Esperanza Sarnosa Prieto.. Presidente de Tesis:. Dra. Hilda Esperanza Sarnosa Prieto.. Director de Tesis:. Dr. José Luis Benavides. Examinadores de Tesis:. Dr. Javier Álvarez Sánchez Dr. Mariano Blanco Gema Dr. Carlos Restrepo Rivillas Dra. Hilda Esperanza Zornosa. 4.

(5) Dedicatoria. Por creer en mis pasiones, por arriesgarse a estar ahí para mí, este escrito es dedicado a quienes me acompañaron en este camino desde hace 4 años, cada uno tuvo un granito de arena, que me permite decir hoy, lo logre!. 5.

(6) Agradecimientos El reto de escribir sobre problemas sociales de nuestro país y más aún plantear soluciones a los mismos, no es tarea fácil, requiere el acompañamiento de grandes seres humanos, y por eso quiero agradecer a la Doctora Hilda Zornosa a María Alejandra y a cada uno de los docentes del programa, por compartir sus conocimientos y ser pacientes conmigo, pero especialmente le doy las gracias al doctor José Luis Benavides, por sus calidades, por ser un excelente guía en este reto.. Un compromiso profesional y social es encontrar soluciones a temas tan sensibles como el bienestar de los niños, niñas y adolescentes, quienes representan el futuro de nuestra humanidad.. 6.

(7) RESUMEN. El Programa de Alimentación Escolar (PAE) es una estrategia estatal de complemento alimentario que se viene implementando desde 1968. Esta estrategia, tiene como propósito central, reducir de forma sustancial los índices de deserción escolar y mejorar los niveles de desarrollo académico de los niños y las niñas en el sistema educativo en Colombia. El (PAE) en el departamento de la Guajira ha estado cubierto por un proceloso y creciente manto de dudas durante los últimos años, ello, como producto de sonados casos de corrupción y malversación de fondos, razón por la que la capacidad del mismo para resolver los problemas de deserción y en especial, los de malnutrición que padecen los niños y las niñas en esta parte del país, en especial, aquellos pertenecientes a las comunidades indígenas, son muy limitados e ineficaces. Una terrible muestra de lo anterior, es que, según datos consignados en los informes emanados por los órganos de control, hoy, se suman más de 4000 muertes de niños, mayoritariamente indígenas, por causas asociadas a la desnutrición.. Una de las herramientas que se emplea como mecanismo que permite ofrecer soluciones plausibles y viables a esta problemática es el análisis sistémico de riesgos, tomado como referente teórico, asociado con las etapas contractuales del PAE en el departamento. Por ello, este trabajo desarrolla un análisis a la gestión de riesgos en la contratación del Programa de Alimentación Escolar en la Guajira entre los años 2015 a 2017 para establecer así algunas recomendaciones que le permitan a las autoridades ejecutivas y a los operadores del programa, mejorar de manera efectiva la implementación del (PAE) en el departamento y cumplir así los loables propósitos con que este fue instituido, además de dar cumplimiento a las ordenes emanadas por la Corte Constitucional y por las recomendaciones emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos CIDH para el manejo adecuado de los muy serios problemas de desnutrición infantil acaecidos en los lustros recientes en esta parte de Colombia.. OBJETIVOS 7.

(8) GENERAL. Desarrollar un análisis de gestión de riesgos en la contratación del programa de alimentación escolar en la guajira (2015-2017). ESPECÍFICOS. 1. Describir de manera general los componentes que integran el Programa de Alimentación Escolar (PAE). 2. Analizar los elementos estructurantes de la gestión de riesgos en la contratación pública. 3. Identificar de los riesgos específicos del Programa de Alimentación Escolar en el departamento de la Guajira. PALABRAS CLAVE. Programa de Alimentación Escolar (PAE), Análisis de Riesgo, Contratación Estatal, Órganos de Control, Deserción Escolar, Alimentación Escolar, Entidades Territoriales Certificadas (ETC), Ministerio de Educación Nacional (MEN), Mortalidad Infantil.. TABLA DE CONTENDIO 8.

(9) INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 7 CAPITULO I ........................................................................................................................ 15 EL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE) ............................................. 15 1.1. Introducción ................................................................................................................... 15 1.2 Dinámica del Programa de Alimentación escolar PAE ................................................. 23 1.2.1. Componente de actores del PAE ................................................................................ 32 1.2.2. Componente de Infraestructura del PAE .................................................................... 36 1.2.3. Componente de Planeación ........................................................................................ 37 1.2.4. Componente de Asistencia Técnica del PAE ............................................................. 40 1.2.5. Componente de Contratación del PAE ....................................................................... 41 1.3. Impacto del programa de Alimentación Escolar .......................................................... 44 CAPITULO II ....................................................................................................................... 49 GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION PÚBLICA ...................................... 49 2.1. Introducción ................................................................................................................... 49 2.2. Enfoque Sistémico ........................................................................................................ 50 2.3. Hacia la compresión del sistema abierto ....................................................................... 56 2.4. Gestión del riesgo: análisis de un concepto ................................................................... 58 2.5. Objetivos del sistema de Evaluación y Gestión de Riesgo…………………………64 2.5.1.Tipología de Riesgos…………………………………………………………………65 2.5.2. Herramientas para la identificación de Riesgos……………………………………66 2.5.3. Gestión de Riesgos ..................................................................................................... 61 2.5.4. Tratamiento de los riesgos .......................................................................................... 73 2.5.5. Monitoreo y revisión………………………………………………………………...83 2.6. Tipos de riesgos de acuerdo al funcionamiento sistémico del programa de alimentación escolar ................................................................................................................................... 75 2.7 Marco normativo sobre gestión de riesgo en la contratación pública colombiana ......... 77 2.7.1. Contratos de la Administración Pública ..................................................................... 78 2.7.2. Ley 1150 de 2007 - Riesgos Previsibles – Decreto Reglamentario ........................... 81 2.7.3. Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo ............................................... 90 CAPITULO III ................................................................................................................... 105 IDENTIFICACIÓN DE LOS RIESGOS DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA ............................................. 106 9.

(10) 3.1. Introducción ................................................................................................................. 106 3.2. Hallazgos del informe de resultados vigencia (2014-2015) Contraloría General de La Republica ............................................................................................................................ 109 3.2.1. Frente a la Asignación y coordinación de los recursos ............................................ 111 3.2.2. Frente al Suministro de información ....................................................................... 111 3.2.3. Frente a los procedimientos para su control y seguimiento ..................................... 112 3.2.4. Cobertura del PAE en la Guajira .............................................................................. 113 3.2.5. Financiación del PAE ............................................................................................... 115 3.3. ¿Qué riesgos eran identificables en el Programa de Alimentación escolar? ............... 121 3.4. Los riesgos materializados en la contratación del PAE del departamento de la Guajira ............................................................................................................................................ 128 3.5. Valoración de la gestión de los riesgos del programa de Alimentación Escolar aplicando lo correspondiente del marco normativo de la contratación pública .................................. 130 3.6. Causas y conclusiones ................................................................................................. 135 4. CONCLUSIONES .......................................................................................................... 138 BIBLIOGRAFIA ÍNDICE DE CUADROS Cuadro. 1. Programa de Alimentación Escolar PAE ............................................................ 17 Cuadro. 2. Fuentes de Financiación y Criterios de Distribución .......................................... 26 Cuadro. 3.Algunas funciones contrapuestas en términos de tiempo, contenidas en la Resolución 29452/2017 ........................................................................................................ 34 Cuadro. 4. Modalidades de contratación del PAE más utilizadas ........................................ 43 Cuadro. 5. Diferencias entre enfoque analítico y enfoque sistémico ................................... 54 Cuadro. 6. Directrices para la gestión de riesgo ................................................................... 62 Cuadro.7. Hallazgos contraloría las ETC Dpto. Guajira 2015 .......................................... 110 Cuadro. 8. Identificación de Riesgos .................................................................................. 129 Cuadro. 9. Valoración del Riesgo ....................................................................................... 131 ÍNDICE DE GRÁFICAS Grafica. 1. Componentes centrales del PAE......................................................................... 23 Grafica. 2. Actores de PAE .................................................................................................. 33 Gráfica. 3. Componentes para la Gestión de Riesgo ............................................................ 64 Gráfica. 4. Mapa de gestión riesgos ..................................................................................... 70 Gráfica. 5. Proceso de gestión de riesgos…………………………………………………..63 10.

(11) Gráfico. 6, Mapa de riesgos………………………………………………………….…….66 Grafica. 7 Seguimiento del MEN a los ETC ...................................................................... 135 ÍNDICE DE IMÁGENES Imagen. 1. Imagen. Formula PHVA ..................................................................................... 73 Imagen. 2. Sistema de Administración de Riesgos ISO 31000 .......................................... 100 Imagen. 3. Proceso de gestión de Riesgos .......................................................................... 101 Imagen. 4. Mapa de Procesos para la gestión de Riesgos .................................................. 101 Imagen. 5. Estructura Modelo Estándar de Control Interno – MECI 2014 ........................ 103 Imagen. 6.Función de control interno en el proceso de gestión de riesgos de ISO 31000 . 104 ÍNDICE DE FIGURAS Figura. 1. Aplicación de Modelos de Administración de Riesgos ....................................... 71. INTRODUCCIÓN. 11.

(12) Según la Corte Constitucional en la Guajira se presenta un estado de cosas inconstitucional respecto de la delicadísima situación de desnutrición y falta de alimentos de las comunidades indígenas y muy en particular de los niños y niñas en el departamento. Según datos revelados por el alto tribunal en una audiencia pública que junto con la procuraduría fuera desarrollada para tratar la gravísima situación de vulneración de los derechos a la alimentación, la seguridad alimentaria, al agua y a la salud, en esta importante región del país, murieron por desnutrición 4780 niños en un periodo de ocho años. Esta situación llevó al alto tribunal a demandar de las entidades del Estado colombiano un compromiso más riguroso y una atención más decidida por parte de sus instituciones para detener esta aguda problemática social, por medio de la promulgación de la sentencia T 302 de 2017.. Con este panorama el Programa de Alimentación Escolar PAE puede ser una de las estrategias estatales más importantes con las que las autoridades ejecutivas departamentales pueden enfrentar este agudo problema social. No obstante, este programa ha estado rodeado de serias denuncias de corrupción y falta de presteza en la planeación y ejecución del mismo, esto al punto que muchos de sus responsables directos han sido condenados por la justicia colombiana y hoy se encuentran presos o incursos en procesos judiciales, razón por la que un análisis de la implementación del programa resulta ser fundamental y por entero necesario.. Desde el punto de vista de su estructura el (PAE) se enmarca en tres objetivos, estos son, primero disminuir la deserción escolar, segundo detener el ausentismo y tercero mejorar los 12.

(13) hábitos alimentarios de los niñas, niños y adolescentes que hacen parte del sistema educativo oficial. Lo anterior se desarrolla por medio de la entrega diaria de diferentes complementos alimenticios, tendientes a permitir la permanencia de los beneficiarios en la educación preescolar, básica y media.. El propósito general del análisis que se presenta en este trabajo se enfoca hacer una evaluación de los riesgos asociados con la implementación del PAE en el departamento de la Guajira. Ello teniendo como sustento las investigaciones desarrolladas por las autoridades judiciales y los entes de control respecto de la ejecución de los recursos del PAE en esta región. Según dichas investigaciones, son muchas las denuncias relacionadas con la entrega de raciones incompletas de alimentos o compra de insumos a precios inflados, entre otras muchas irregularidades, que ha generado una seria preocupación frente al funcionamiento y el cumplimiento de los fines del programa. A partir de esta realidad se pretende determinar si al aplicar las disposiciones contenidas en las normas de contratación pública, se logran gestionar de manera adecuada los riesgos en el proceso de contratación para el logro de los fines propuestos en este programa, y por consiguiente poder formular algunas recomendaciones que permitan paliar y detener la terrible situación de vulneración de derechos que padecen los niños y niñas en la Guajira.. En este marco el desarrollo y planteamiento del trabajo de investigación se realizará a partir de la contextualización de la gestión de riesgos y la caracterización del Programa de Alimentación Escolar PAE en el departamento, ello, teniendo en cuenta los informes y la 13.

(14) evaluación practicada al programa por parte de los órganos de control. A partir de dichos análisis e investigaciones, serán identificados los factores de riesgo del programa y se podrá establecer si fue posible preverlos o gestionarlos en el proceso de contratación bajo lo dispuesto por el artículo 4 de la ley 1150 de 2007, el Decreto Reglamentario 1082 de 2015 y el Manual de Colombia Compra Eficiente.. No podemos entender la ciencia jurídica y la metodología de evaluación de riesgos, si las mismas no contribuyen de manera decidida a ofrecer respuestas serias, lógicas y viables que permitan ofrecer soluciones a los problemas más graves que afronta nuestro país. Cada vez que la prensa registra la muerte de un niño o niña más, en el departamento de la Guajira o en cualquiera otra región de la geografía patria, una sensible fibra de la indignación nacional salta a la vista, pero esta resulta ser infortunadamente pasajera y no ofrece soluciones plausibles a este u otros tantos problemas propios de la caótica realidad nacional. El trabajo que se presenta a continuación pretende ante todo superar esta etapa de indignación superficial y propone una alternativa analítica que integre a la ciencia jurídica y la metodología de evaluación de riesgo a la solución o cuando menos al tratamiento de este terrible problema.. 14.

(15) CAPITULO I. EL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE). 1.1. Introducción. Las políticas públicas expresan la manera en la que el régimen político interactúa con la ciudadanía, por ello y a partir de la concepción de política pública, planteada, como “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” (Lopez, 2010) sostiene que la Política Pública casi siempre busca forzar o imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no haría. Confirmando así, la influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la política, de esta manera se marcan rumbos en la sociedad (Roth Deubel, 2013).. En ese sentido el interés por entender los antecedentes del Programa de Alimentación Escolar (PAE), se relacionan de manera directa con su origen y funcionamiento. El PAE surge con la reforma constitucional de Alfonso López Pumarejo en 1936 y fue modificado en 1968 luego de la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Posteriormente en 2011 se trasladó la competencia del programa del ICBF al Ministerio de Educación (MEN), ello con el objetivo de alcanzar coberturas educativas universales y evitar. 15.

(16) la deserción escolar que tuvo cifras muy altas en la década del noventa según las cifras emitidas por el MEN (Ministerio de Eduación Nacional de Colombia MEN , 2017). Una vez el programa estuvo en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, este contrató la ejecución del mismo con los departamentos y municipios, en los que se desarrollaría la estrategia de alimentación para la población escolar de más bajos recursos. En estos contratos se determinaba la cuantía de auxilio para cada restaurante y la potestad de celebrar contratos parciales sobre la organización y manejo de los restaurantes escolares y distribución de sus auxilios. Los puntos identificados sobre los cuales se identificarían los tres elementos importantes que definen esta política son: 1) quienes asisten a la escuela y adquieren conocimientos prácticos obtenían beneficios, 2) confluencia de aportes o auxilios a cada nivel territorial, 3) vinculación de distintos actores de la sociedad (Iriarte, 1995).. A partir de 2011 y con la expedición del “Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, se redefine la Política de Atención integral a la Primera Infancia, entendida como la prestación del servicio y atención dirigida a los niños y niñas desde la gestación hasta los 5 años y 11 meses, de edad, con criterios de calidad y de manera articulada, brindando intervenciones en las diferentes dimensiones del Desarrollo Infantil Temprano en salud, nutrición, educación inicial, cuidado y protección. (Parágrafo 4. Art 136). El Decreto 1852 de 2015 dio inicio a la etapa más reciente del PAE. Dicha norma definió́ el PAE como una “estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un 16.

(17) complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables.” (Decreto 1852, art. 1, núm. 2.3.10.2.1.1), (Procuraduria General de la Nación, 2017).. En ese sentido, se realiza un ajuste de la oferta programática para la primera infancia y se traslada el Programa de Alimentación Escolar –PAE del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) nuevamente al Ministerio de Educación Nacional (MEN), con el fin de alcanzar las coberturas universales, correspondiéndole a esta entidad del nivel central la orientación, ejecución y articulación del programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación, de manera concurrente con las entidades territoriales. Reservándose la potestad de celebrar contratos de aporte para la ejecución del programa. (Parágrafo 4. Art 136). La ejecución del programa PAE al MEN, implico de forma aparentemente sutil la revisión, actualización y redefinición de algunos aspectos, de los lineamientos técnicos-administrativos, de los estándares, y de las condiciones para la prestación del servicio diseñados por el ICBF y el MEN (ver Cuadro No.1).. Cuadro 1. Programa de Alimentación Escolar PAE Criterios /Lineamientos. ICBF (Resolución 06054 de 2010). MEN (Resolución 29452/2017)*. Objetivo General. Contribuir a mejorar el desempeño académico de las niñas, niños y adolescentes, lograr su asistencia regular, y promover la formación de hábitos alimentarios saludables en la. Suministrar un complemento alimentario que contribuya al acceso con permanencia en la jornada académica, de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes,. 17.

(18) población escolar, con la participación registrados en la matricula activa de la familia, la comunidad y el oficial, fomentando hábitos Estado por medio de los entes alimentarios saludables. territoriales.. Objetivos Específicos. Población Objetivo. Periodo de Atención. Garantizar la alimentación inocua a No se enuncian expresamente los escolares, que aporte un mínimo del 20% de las recomendaciones diarias de energía y de nutrientes, acordes con su edad y sexo, en especial de calcio, hierro y vitamina A, durante la jornada diaria de estudio y el periodo escolar. Fomentar la asistencia regular de los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sistema educativo público, disminuir la deserción escolar y contribuir a mejorar el aprendizaje de los niños, reduciendo el hambre a corto plazo. Promover y fomentar en los escolares, la formación de hábitos alimenticios saludables, que favorezcan su salud en todas las etapas del ciclo vital, mediante procesos formativos en el ámbito escolar. Niños, niñas y adolescentes de las áreas rurales y urbanas, de los diferentes grupos étnicos matriculados en el sistema educativo público del país, o en instituciones educativas, en convenio o en concesión con el sector educativo.. los niños, niñas, adolescentes y jóvenes focalizados, registrados en el Sistema de Matricula SIMAT como estudiantes oficiales. El PAE realizará la prestación del servicio durante el calendario escolar. Los entes territoriales deberán establecer el incremento del número de días hasta alcanzar la atención total del calendario escolar. En todo caso, el ICBF, con sus recursos, garantizará la atención del servicio durante 180 días del calendario escolar. La prestación del servicio de alimentación escolar se brindará durante todo el calendario escolar definido en cada una de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación.. 18.

(19) La alimentación es un derecho universal, y en este caso las familias, la sociedad y el Estado deben concurrir para garantizar el acceso universal a la alimentación escolar, aunando recursos de diversas fuentes.. Fuentes de Financiación. Criterios de selección de beneficiarios. el Programa de Alimentación Escolar será́ cofinanciado con las siguientes fuentes de financiación: Recursos del Sistema General de Participaciones SGP. Regalías. Recursos propios. Recursos del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional. Otras fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación. La focalización de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes a quienes se les suministrará el complemento alimentario debe realizarse en el marco del Comité́ de Alimentación Escolar, con los integrantes docentes, coordinadores o delegados de cada sede educativa y el rector del establecimiento educativo. Este Comité́ , presidido por el rector, debe elaborar el acta que detalle la metodología utilizada para la focalización y el listado de los titulares de derecho seleccionados, la cual, debe remitirse a la respectiva secretaria de educación. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:. Para la asignación de recursos públicos, de asistencia social y para la selección de los beneficiarios de este tipo de programas. En el PAE se focalizará por: • Zona Geográfica: Área rural, Área urbana. • Vulnerabilidad: población indígena, en situación de desplazamiento, con vulnerabilidad nutricional y socioeconómica de Niveles 1 y 2 del SISBEN. Los rectores y docentes de las instituciones educativas intervendrán en el proceso de asignación de cupos al interior de cada escuela, así́ como representantes de padres de familia, quienes podrán conformar un Comité́ de Alimentación Escolar a fin de realizar el proceso de selección de los beneficiarios del PAE. En el área rural y para la población Primer criterio En el área rural y indígena, se deben cubrir el 100% de urbana cubrir el 100% de los los escolares matriculados que se escolares matriculados que hacen parte de Jornada Única 19.

(20) encuentren cursando preescolar y primaria. A los escolares en situación de desplazamiento, se les deben cubrir el 100%, con independencia de los grados en que estén matriculados, En el área urbana, la asignación de los recursos del ICBF se hará́ para cubrir la totalidad de niños, niñas y adolescentes inscritos en cada grado académico, en los establecimientos educativos seleccionados, con mayor proporción de población clasificada en los niveles 1 y 2 del SISBEN, priorizando de los inferiores a los superiores, así́: preescolar, primero y segundo de primaria, prioritariamente. Al interior de la institución educativa urbana, la asignación del complemento se hará́ cubriendo la totalidad de niños, niñas y adolescentes matriculados en cada grado, pero dando prelación a los matriculados en grados inferiores hasta llegar a los superiores. Es decir, se seleccionan los niños y niñas en preescolar, primero y segundo de primaria, y los pertenecientes a pueblos indígenas y en situación de desplazamiento, prioritariamente. En las regiones en donde los anteriores grupos prioritarios están cubiertos por las entidades territoriales o con otros recursos de cofinanciación, se podrán atender en su orden, la cobertura de los grados tercero, cuarto y quinto de primaria, y sexto en adelante. El incremento de recursos para financiar la cobertura debe priorizar la atención de niños y niñas matriculados en preescolar, primero y segundo de primaria Es importante tener en cuenta que la ampliación de cupos en el programa 20. independientemente del grado en el que se encuentren matriculados. Segundo criterio: Área rural - los escolares que se encuentran en transición y primaria, iniciando con población étnica, población en situación de discapacidad, continuando con aquellos que se encuentren en Educación Básica Secundaria y Educación media. Tercer criterio: Área Urbana estudiantes de transición y primaria, iniciando con aquellos que pertenezcan a comunidades étnicas (indígenas, comunidades negras, afrocolombianos, raizales, ron/gitanos, palanqueros) y población en situación de discapacidad. Cuarto criterio: En el área urbana, escolares de transición y primaria matriculados y clasificados con puntajes de SISBEN máximos de 48,49 para las 14 ciudades principales sin sus áreas metropolitanas y 45,34 para el resto de las zonas urbanas. A las escolares víctimas del conflicto armado se les debe atender en su totalidad con independencia de los grados en que estén matriculados Una vez garantizada la atención al 100% de los escolares indicados en los criterios de focalización y dependiendo la disponibilidad de recursos, la Entidad Territorial podrá́ continuar el proceso de focalización a escolares del área urbana que se encuentren.

(21) de alimentación escolar que las entidades territoriales realicen con recursos diferentes a la asignación especial para alimentación escolar del Sistema General de Participaciones, y los asignados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se deben mantener de forma permanente, en ningún caso se podrá́ realizar ampliación de coberturas sin que se garantice la sostenibilidad y continuidad de los recursos destinados a financiar dicha ampliación.. matriculados en los grados de Educación Básica Secundaria y Educación media, iniciando por los grados inferiores. De acuerdo con él parágrafo del artículo 19 de la Ley 1176 de 2007, la ampliación de cupos que las entidades territoriales realicen en el PAE con recursos diferentes a la asignación especial para alimentación escolar del Sistema General de Participaciones y los asignados por el Ministerio de Educación Nacional (MEN), se deben mantener de forma permanente; en ningún caso, se podrá́ realizar ampliación de coberturas sin que se garantice la sostenibilidad y continuidad de los recursos destinados a financiar dicha ampliación. Resolución 018858 de 2018 contiene los Lineamientos técnicos-administrativos, de los estándares, y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar para pueblos indígenas. A la fecha al MEN le corresponde la orientación, ejecución y articulación del programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación definidos en lo lineamientos diseñados por esta, de manera concurrente con las 95 Entidades territoriales certificadas en el país, quienes a su vez deben cumplir con la implementación, de forma gradual, de la jornada única en un plazo que no supere al año 2025 en las zonas urbanas y el 2030 para las zonas rurales. De acuerdo con los nuevos objetivos trazados a través de la Ley 1753 de 2015 “plan de desarrollo 2014 -2018 “todos por nuevo país” que para el efecto contempla la consulta a las juntas de asociación de padres de familias y los docentes. 21.

(22) En el contexto internacional los programas de alimentación escolar generalmente están dirigidos a mejorar la nutrición de los niños, niñas y adolescentes que asisten a las instituciones de educación formal de carácter público. También comparten el hecho de ofrecer a los estudiantes desayuno, almuerzo y refrigerios reforzados acorde con la jornada de las instituciones. Lo cuales, con frecuencia son apoyados por “El Programa Mundial de Alimentos PMA y Organización para la Alimentación y la Agricultura FAO. Al menos por el PMA, quienes promueven activamente los programas de alimentación escolar alrededor del mundo” (FAO Oficina regional para America y el Caribe , 2018).. De acuerdo con Manuel Espinoza (2012), presidente ejecutivo de la red de alimentación escolar para América Latina, entrevistado para esta evaluación (mayo 2012), las características de los Programas de Alimentación Escolar (PAE) en términos de objetivos y diseño institucional, en la región son muy distintas en función de su administración, contenidos y población elegible. (Espinoza, 2013. Pág13). En países como Chile, Brasil y Colombia los PAE tienen una condición mixta de la operatividad del programa. Si bien el programa en estos países es del gobierno y está financiado directamente con cargo a recursos públicos, y en algunos casos con apoyo de las agencias de cooperación, parte de su financiación combina recursos privados. Coinciden también en que la operación es contratada con operadores privados con ánimo de lucro y con organizaciones no gubernamentales. (Parágrafo 4. Art 136). 22.

(23) 1.2 Dinámica del Programa de Alimentación escolar PAE. De acuerdo con la política para la primera infancia, cuyo fin de alcanzar las coberturas universales a través de la estrategia del Programa de Alimentación Escolar –PAE, se han considerado dos conjuntos de referentes para armonizar el quehacer transformador del programa 1. Su funcionamiento sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación (contenidos en los Lineamientos técnicos-administrativos) cuestión que alude al mejoramiento de la calidad y 2. La concurrencia de las entidades territoriales, que alude a la manera articulada, en que estas deben intervenir en las diferentes dimensiones del desarrollo infantil temprano en salud, nutrición, educación inicial, cuidado y protección, todo esto de forma integral. Es así como la creación de condiciones para lograr ejecutar el programa de alimentación, que contribuyan con el objetivo general del mismo que es la permanencia en el sistema educativo conlleva una aproximación integral y sistémica que tenga en cuenta acciones sobre un conjunto de factores asociados para su cumplimiento. Desde esta perspectiva el Programa involucra cuatro componentes centrales o funcionales y un componente transversal, los cuales se agrupan bajo objetivos específicos y estrategias que contribuyen al logro del objetivo del programa, como se muestra en la siguiente gráfica.. Grafica 1. Componentes centrales del PAE 23.

(24) 1.2. Componente de recursos PAE. El punto de partida de este componente es el plan de desarrollo del nivel nacional y luego en los niveles territoriales, como instrumento de planeación y orientación de la acción estatal. (Departamento Nacional de Planeación DNP, 2014) Siendo el insumo principal para la preparación del presupuesto. Que debe guardar concordancia con el Plan Plurianual de Inversiones, (el cual define los presupuestos anuales para los programas, subprogramas o proyectos por desarrollar) y el Plan Operativo Anual de Inversiones - POAI (comprende los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas) (Departamento Nacional de Planeación DNP, 2014). En ese orden, las Secretarias de Educación y Hacienda de cada una de las entidades territoriales desempeñan un papel determinante en la toma de decisiones referentes al uso correcto de los recursos financieros. Desde el punto de vista de estructuración de los proyectos, resulta claro que los riesgos institucionales de esta fase no 24.

(25) son los mismos para cada entidad interviniente en el proceso de estructuración, por cuanto la misma no se atribuye a la competencia funcional de una sola entidad, sino que esta, involucra diversas dependencias dentro de las propias las entidades.. Esto teniendo en cuenta los recursos certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para atención integral a la primera infancia, pues el Copes Social realizará con base en la población de 0 a 6 años ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, (reportada por las secretarias de educación), o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE, la distribución de los recursos entre municipios, distritos y áreas no municipalizadas de los departamentos a partir de esta distribución, se realiza un giro anual a los distritos y/o municipios, a más tardar el 30 de junio del año en el que se incorporen al Presupuesto General de la Nación.. Es por esto, que, de forma anual, los gobernadores o alcaldes deben presentar a la respectiva asamblea o concejo, el proyecto de presupuesto siendo esta la programación, de acuerdo con los recursos que esperan recibir durante la vigencia, se distribuyan para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social, del respectivo territorio. Este quizás es uno de los componentes más importantes para el desarrollo del Programa de Alimentación Escolar- PAE, puesto que de la real, organizada y oportuna información, sobre las instituciones educativas y la población beneficiaria, se estiman los recursos y se verifican las posibles fuentes para la conformación la bolsa común, lo cual permite hacer la proyección técnica sobre la sostenibilidad y tiempo de operatividad del programa de acuerdo a esas 25.

(26) necesidades, en el siguiente cuadro se explica de forma puntual algunos aspectos y criterios de cada una de las fuentes que concurren a la financiación del PAE, que se tienen en cuenta al momento de planear.. Cuadro 2. Fuentes de Financiación y Criterios de Distribución Tipo de Recurso. Sistema General de Participaciones – SGP – Componente de Educación (Para 2019 corresponden a $23,7 billones, un 58.5% del SGP Total). Criterios de Asignación. Criterios de distribución. Corresponde a los recursos que transfiere la Nación, a través del Ministerio de Educación, a los departamentos, distritos y municipios certificados (95 entidades territoriales) para atender los servicios de educación preescolar, básica, secundaria y media.. 26. El artículo 16 de la Ley 715 de 2001 establece que los recursos de la participación para educación del SGP, se distribuyen con base en los criterios de: i) población atendida; ii) población por atender en condiciones de eficiencia y iii) equidad. Estas asignaciones se calculan tomando de referencia la matrícula oficial atendida en la vigencia inmediatamente anterior, que resulte del análisis del reporte niño a niño realizado por cada Secretaría de. Destinación Estos recursos están destinados para financiar la prestación del servicio público de educación a nivel nacional. Dentro de los usos principales se encuentran: Pago de nómina de docentes y personal administrativo (Este ítem se lleva la mayoría de estos recursos). Construcción, ampliación y adecuación de infraestructura educativa. • Mantenimiento de infraestructura educativa. • Dotación institucional de infraestructura educativa. • Dotación institucional de material y medios.

(27) Educación, multiplicada por la tipología o valor a reconocer por alumno atendido, que determina anualmente el Ministerio de Educación Nacional.. Sistema General de Participaciones – SGP – Propósito general para programas de alimentación escolar de Distritos y Municipios (Para el 2019 son $189.615 millones de pesos). Del total de recursos del SGP se deduce el 4% para asignaciones especiales y el 96% restante se distribuye entre los sectores. Del total de la bolsa, el 0,5% tiene destinación específica que se distribuyen en 1102 municipios para financiera programas de alimentación escolar. 27. El artículo 17 de la Ley 1176 de 2007, establece que estos recursos se asignan con base en la matrícula oficial atendida en establecimientos oficiales, ajustada por la dispersión poblacional y ponderada por el NBI de cada municipio.. pedagógicos para el aprendizaje. • Pago de servicios públicos de los establecimientos educativos estatales. • Funcionamiento básico de los establecimientos educativos estatales. • Capacitación a docentes y directivos docentes, siempre y cuando cuente con la aprobación del comité de capacitación de la Secretaría de Educación certificada. •Complementar, de ser necesario, la alimentación escolar. Como se establece en el Artículo 2.3.10.4.3. del Decreto 1852 de 2015 es deber de la entidad territorial Según el Artículo 2.3.10.3.7 del Decreto 1852 de 2015 los recursos con destinación específica para el PAE se deben destinar para: Compra de alimentos, Contratación del personal manipulador, Transporte de alimentos, Dotaciones,.

(28) Recursos propios de las entidades territoriales. Dentro del presupuesto de la entidad se encuentran Los gastos de inversión son aquellos susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivos, o que se materialicen en bienes de utilización perdurable; se incluyen también los destinados a crear infraestructura social.. 28. Gastos de Inversión: Para su cálculo deberá considerarse en primera instancia la financiación de las erogaciones recurrentes como pago de nómina, contratos de prestación del servicio educativo y funcionamiento básico de establecimientos educativos. Los recursos restantes deberán dirigirse a otros proyectos de inversión identificados en el Plan Sectorial que apunten a lograr el cumplimiento de las metas propuestas.. Suministro de combustible para la preparación de alimentos, Construcción y mejoramiento de la infraestructura, Supervisión, o interventoría. Conforme a lo establecido en la Ley 715 de 2001, las entidades territoriales podrán destinar recursos propios al sector educativo a cargo del Estado, dichos recursos pueden destinarse especialmente a proyectos de inversión que permitan el mejoramiento de la calidad del servicio ofrecido, la provisión de la canasta educativa, la ampliación, adecuación y mantenimiento de los establecimientos educativos, los servicios públicos y gastos de funcionamiento de los establecimientos educativos, el servicio de transporte y alimentación, entre otros, sin generar gastos recurrentes para el SGP.

(29) Recursos del Presupuesto General de la Nación. Recursos del Programa de Alimentación Escolar PAE A través del artículo primero del Decreto 1852 de 2015, se estableció que el “El Ministerio de Educación Nacional determinará los criterios para distribuir los recursos de la Nación y realizará las actividades institucionales necesarias para transferirlos a las entidades territoriales, con el fin de que estas, como responsables del servicio educativo en su jurisdicción y de la ejecución del PAE, realicen la implementación, financiación y ejecución del programa de acuerdo con los lineamientos del Ministerio y las necesidades locales”. Corresponden a programas o proyectos prioritarios de Gobierno dirigidos a mejorar la cobertura, calidad, pertinencia y eficiencia del servicio educativo en las entidades territoriales; los recursos para su financiación son canalizados a través del presupuesto de entidades del sector central, especialmente del Ministerio de Educación Nacional. 29. Los recursos de cofinanciación que transfiera el Ministerio de Educación Nacional para el Programa de Alimentación Escolar PAE a las entidades territoriales deben ser invertidos en lo estipulado en el decreto mencionado: Compra de alimentos, acorde con las características definidas en los Lineamientos Técnicos Administrativos del programa. Contratación del personal manipulador de alimentos requerido para la operación del programa. Transporte de Alimentos Dotación de menaje, equipos y utensilios necesarios para la prestación del servicio de Alimentación escolar, así como para su reposición cuando se requiera. Dotación de insumos e implementos de aseo para las instituciones educativas donde.

(30) Se realice la operación del programa. Suministro de combustible para la preparación de alimentos, de acuerdo con la modalidad de atención suministrada. Contratación para la provisión del servicio de alimentación escolar. Construcción y mejoramiento de la infraestructura destinada para el almacenamiento, preparación, distribución, consumo e instalaciones sanitarias de las instituciones Educativas donde se realice la operación del programa. Supervisión, interventoría, monitoreo y control de la prestación del servicio del Programa de alimentación escolar. Otras fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e. No regulación. No hay regulación. 30. hay. No hay regulación.

(31) internacional y cajas de compensación CONPES 151 – Recursos con destinación específica en atención al artículo 145 de la Ley 1530 de 2012 para compensar la inversión que realizaban en programas de alimentación escolar las entidades territoriales productoras antes de la entrada en vigencia del nuevo sistema general de regalías.. Sistema General de Regalías – SGR. La normatividad establece que estos recursos se destinaran a 149 Entidades Territoriales (8 Departamentos y 141 municipios y/o distritos).. Estos recursos son asignados desde el MEN a Departamentos y Municipios beneficiarios del CONPES 151 de 2012. Se asignan en cada vigencia aproximadamente en el mes de mayo de cada vigencia, mediante resolución que ordena el compromiso, obligación y giro.. La Ley 1530 de 2012 crea el Sistema General de Regalías - SGR como fuente de recursos de libre inversión para financiar proyectos que deberán ser presentados por las entidades territoriales a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión - OCAD, quienes serán los encargados de definirlos, evaluarlos, viabilizar los, priorizarlos, aprobarlos. Dentro de los objetos de. La Comisión Rectora del Sistema General de Regalías, es la instancia encargada de establecer los procedimientos y los criterios de asignación y son las entidades territoriales las que de acuerdo a sus necesidades presentan proyectos para acceder a estos. 31. Estos recursos podrán ser utilizados para: Compra de alimentos, Contratación del personal manipulador, Transporte de alimentos, Dotaciones, Suministro de combustible para la preparación de alimentos, Construcción y mejoramiento de la infraestructura, Supervisión, o interventoría.. Dependerá de la estructuración y alcance del proyecto, siempre y cuando contribuya al acceso y permanencia escolar de los niños, niñas y adolescentes registrados en la matrícula oficial, por medio del suministro de un complemento alimentario diario. Aumentando la cobertura del PAE o mejorando los componentes del programa para que.

(32) gasto del SGR está la financiación de programas de alimentación escolar.. recursos. Se han definido 6 regiones para todo el país que concentran todo el país.. tengan un mayor impacto en la función cognitiva y de retención del conocimiento.. Las secretarias de Educación son las encargadas de hacer el seguimiento y monitoreo a los recursos destinados a alimentación escolar en los establecimientos educativos oficiales en el país, y realizar el reporte de los recursos en el Sistema Consolidado de Hacienda e Información Pública - CHIP. Así mismo es importante señalar que para la conformación de la bolsa común se utilizan los mecanismos contenidos en los Lineamientos técnicos – administrativos establecidos por el MEN, que se enmarcan generalmente por la celebración de convenios, acuerdos o transferencias.. Se tiene que las actividades a desarrollar para el funcionamiento de este componente está sujeta a las normas presupuestales, los planes de desarrollo, pero principalmente a las autorizaciones y facultades que otorguen las asambleas departamentales o concejos municipales a los ordenadores de gasto para que ellos puedan actuar y en ese sentido la planeación debe considerar los tiempos de sesiones que por ley tienen y adicionalmente los tiempos para los cierres y movimientos financieros, definidos en el estatuto orgánico de presupuesto.. 1.2.1. Componente de actores del PAE. 32.

(33) En este componente prima la articulación y comunicación, de los responsables de la ejecución, implementación y/o seguimiento del programa, conforme a las funciones dispuestas en el Decreto 1075 de 2015, la visión de este componente identifica plenamente la interrelación y decencia de cada uno de los actores, para el cumplimiento de los objetivos del PAE, partiendo de la Nación, al definir la política, estrategias y objetivos del programa, hasta la comunidad educativa, estudiantes, Docentes, Directivos, personal administrativo, entre otros, en quienes recae la responsabilidad de control a la ejecución del programa de forma diaria, pues allí es donde se materializa la prestación del servicio. (Ver grafica 2) Grafica 2. Actores de PAE. Nación. MEN- Ministerio de Educacion Nacional ETC -Entidades Territoriales certificadas y las No Certificadas OperadoresManipuladoras de Alimentos Rectores, Profesores, veedores, sociedad. La coordinación y concertación entre estos actores del Programa de Alimentación Escolar, se manifiesta cuando la prestación del servicio es oportuna y adecuada, pues las funciones en 33.

(34) cabeza de cada uno así lo demandan, y más cuando se evidencia que existen varias funciones que se contraponen entre ellos, como se identifica en el siguiente cuadro. (Ver cuadro .3). Cuadro.3. Algunas funciones contrapuestas en términos de tiempo, contenidas en la Resolución 29452/2017 Diagnóstico y caracterización de las instituciones educativas y sus sedes para la prestación del servicio Apropiar reservas y recursos suficientes para la financiación del PAE Coordinar la ejecución del PAE conforme a los Lineamientos, estándares y condiciones mínimas. En cada vigencia distribuir los recursos a cada municipio y departamento Concurrir a la Financiación del PAE en su territorio Garantizar en coordinación con la ETC, que no haya duplicidad en la prestación del servicio de alimentación en una misma institución educativa ni en el territorio. Aprobar los ciclos de menús presentados por el operador, en caso de ser la entidad contratante de la operación, de acuerdo con las minutas patrón diseñadas por el Ministerio de Educación Nacional o aprobadas a las ETC convocadas por el Ministerio para el caso de atención con enfoque diferencial, la cual deberá́ realizarse antes de iniciar la operación de PAE, garantizando que dichos ciclos sean revisados por un profesional en Nutrición y Dietética Garantizar que los establecimientos educativos de su jurisdicción cuenten con la infraestructura adecuada para el almacenamiento, preparación, distribución y consumo de los complementos alimentarios, e implementar planes de mejoramiento con los establecimientos educativos que no cumplan con estas condiciones, hacerles seguimiento y apoyar su implementación y ejecución: en el caso de las ETC departamentos, deben articularse con sus municipios no certificados. Garantizar la prestación del servicio de alimentación escolar desde el primer día del calendario escolar. Informar de inmediato por escrito a la entidad contratante, al supervisor o interventor y al Rector de la institución educativa, las deficiencias identificadas, los danos o fallas frente a las condiciones de infraestructura y equipos que impidan el adecuado funcionamiento del Programa.. 34.

(35) Realizar la entrega de los complementos alimentarios a los titulares de derecho, de acuerdo con los gramajes establecidos por grupo de edad en las minutas patrón.. Realizar el análisis situacional de su territorio, identificando las necesidades y prioridades de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes conforme a los criterios contemplados en los lineamientos. Las ETC Departamentos, deben articularse con sus municipios no certificados para el desarrollo de estas actividades.. Los espacios en los que participan los actores son: Comité de Alimentación Escolar (CAE) y las Mesas Públicas. El CAE es conformado por el Rector, 2 o 3 padres de familia, el personero estudiantil, dos beneficiarios del Programa y una manipuladora de alimentos (si la institución cuenta con ella) en este caso solo serán dos padres de familia, este comité tiene una vigencia de 1 año, dentro de sus funciones está el seguimiento a la operación, participar en el proceso de focalización y plantear acciones de mejoramiento del PAE.. Estos comités deben existir en cada una de las instituciones o sedes vinculadas al programa, y tiene gran importancia pues de acuerdo a las funciones antes relacionadas, suponen poseer conocimiento del programa, un compromiso diario, durante el tiempo de operación en la institución y al finalizar el año escolar, puesto que ahí deberán tomar decisiones de focalización para el siguiente periodo escolar (hasta el 15 de Diciembre), y también supone la producción de una cantidad de información sobre los problemas del día a día, aspectos de mejora, cambios de modalidad etc., que puede ser contemplada como una nueva estrategia para la vigencia siguiente. Adicionalmente se encuentran el equipo PAE, el cual tiene un carácter interdisciplinar, en áreas de nutrición, alimentación y social o humana, quienes. 35.

(36) apoyaran el diseño o aprobación de ciclos de menús, verificación de las condiciones de operación y reporte de información.. 1.2.2. Componente de Infraestructura del PAE. Para el adecuado desarrollo del programa las entidades territoriales deben realizar el diagnóstico y la caracterización de las instituciones educativas y sus sedes donde se prestará el servicio de PAE, frente a las condiciones de infraestructura, equipos, menaje, acceso y transporte de insumos y de alimentos. En caso de las ETC departamento, el diagnostico debe efectuarse en articulación con sus municipios no certificados (Resolución 29452 del 29 de septiembre de 2017).. En esta misma resolución, se aclara que la selección de la modalidad dependerá́ de las condiciones de la infraestructura del comedor escolar, acceso a servicios públicos, dotación de equipos, así́ como de la ubicación geográfica del establecimiento educativo que pueda afectar las condiciones de calidad e inocuidad de los alimentos. (Art. 4.1.1.5). Aspecto del que también depende el componente de recursos de acuerdo con los criterios de distribución que se describieron anteriormente.. Los anexos de los lineamientos técnico administrativos del MEN resolución 29452 de 2017, dentro de las minutas patrón, también define los equipos y utensilios mínimos requeridos para la prestación del servicio según modalidad y tipo de ración , determinando el elemento, 36.

(37) las dimensiones o especificaciones y el número necesario de acuerdo a la cantidad de raciones, lo cual varía de acuerdo a si es almuerzo, desayuno, ración industrializada, verificación que debe hacer tanto la entidad territorial, como el operador, quien a su vez debe cumplir con una serie de condiciones sanitarias y programas o estrategias para su operación en condiciones óptimas, todo esto dentro de la denominada etapa de alistamiento, que se hace previo al inicio de la prestación del servicio.. 1.2.3. Componente de Planeación. Partiendo de la base que cada entidad territorial certificada y no certificada, que es responsable de garantizar la prestación del servicio de alimentación escolar, ha definido sus planes institucionales y estrategias, y los cuales están alineados a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo vigente. En este componente, se definen y organizan las actividades de acuerdo a los procesos o procedimientos institucionales de cada entidad, articulando los demás componentes ya analizados. En ese orden, se resaltan dos aspectos adicionales al de recursos (del primer componente) que de forma específica permiten dimensionar la madurez en la etapa de planeación de la ETC respecto de:. a.. Titulares de Derecho y Meta de cobertura. 37.

(38) •. La definición de los titulares del derecho de alimentación escolar obedece a que cada. año la ETC realizo un análisis de la situación o necesidades de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes y así mismo diagnostico las condiciones de las instituciones educativas y sus sedes (infraestructura, equipos, menaje) para la prestación del servicio de alimentación y también analizo las condiciones de acceso y transporte de insumos y de alimentos, para determinar así la modalidad o tipo de complemento alimentario a suministrar. Con el fin de priorizar o dar prelación a población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a los establecimientos educativos con la mayor proporción de la población clasificada en los niveles 1 y 2 del Sise •. De acuerdo a esa información se realiza la focalización. Cubriendo inicialmente el. 100% los estudiantes del sector rural y los grados inferiores de la parte urbana, cubriendo progresivamente el 100% de los alumnos matriculados por grado, conforme a la disponibilidad de recursos.. Para definir los titulares de derecho y la meta de cobertura la ETC debe tener en cuenta que debe garantizar la continuidad de la cobertura alcanzada desde la vigencia fiscal de 2007, esto con el fin de alcanzar las coberturas universales básicas en el programa de alimentación escolar y suministrar la información antes del 30 de octubre del año anterior para la programación y ejecución de los recursos del programa de alimentación escolar. Esta información se actualiza año a año en el sistema integrado de matrícula SIMAT, diseñada como fuente de información confiable y disponible para la toma de decisiones y antes del 15. 38.

(39) de diciembre de cada año se debe enviar al MEN la proyección de la priorización de Instituciones Educativas del calendario escolar siguiente.. De acuerdo con la priorización y focalización realizada por la ETC, se debe hacer entrega de esa información a los operadores prestadores del servicio y socializarla con el Consejo de Política Social del respectivo municipio o departamento dentro de las dos semanas siguientes a la realización del reporte en el SIMAT. La prestación del servicio de alimentación se supone debe ser desde el primer día del calendario escolar y hasta la finalización del mismo en cada vigencia, teniendo en cuenta que son 180 días que corresponden al calendario escolar. b.. Ejecución y Control de la operación. Establecidos los beneficiarios y las instituciones educativas y sedes, la ETC, debe estructurar las condiciones mínimas de entrega y recibo para la prestación del servicio, para lo cual se tienen de presente los Lineamientos Técnico Administrativos establecidos por el MEN, puesto que allí establece una serie de funciones u obligaciones para cada uno de los actores (segundo componente). Sin embargo, dependerá de la ETC, definir, por ejemplo:. ▪. El procedimiento para el seguimiento y registro de a) complementos alimentarios. entregados y de estudiantes atendidos por cada institución educativa, b) diario de raciones c) de las raciones no entregadas en el evento de presentarse ausencia de algún titular de derecho focalizado, al ser recursos no ejecutados por este concepto. 39.

(40) ▪. Los controles implementar para garantizar la entrega de los alimentos a los. establecimientos educativos en las cantidades requeridas, de manera oportuna, conforme a las características, condiciones de inocuidad y calidad exigidas. en lo relacionado con las minutas patrón, la misma preparación de los alimentos, el cumplimiento de los ciclos de menús, la entrega de raciones, el diligenciamiento de formatos, manejo de tarde, Plan de Saneamiento Básico y transmisión correcta de la información que se le solicite.. 1.2.4. Componente de Asistencia Técnica del PAE. Otro elemento de orden transversal a los demás componentes, que permite la adaptación y transformación del programa de alimentación escolar, que al estar enmarcado en el sistema educativo, no puede faltar, es la capacidad de cada uno de los actores de entender y actuar conforme a lo requerido para el correcto funcionamiento o prestación del servicio, es por esto que se identifica que algunas de las funciones asignadas corresponden a obtener el conocimiento de los lineamientos y estándares mínimos del programa, o las aptitudes mínimas de las manipuladoras de alimentos, y en ese sentido se designa a la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional y de las Entidades territoriales certificadas a conformar equipos con conocimientos específicos a brindar asistencia técnica, propiciando espacios, bien sea a través de mesas o comités de alimentación escolar o capacitaciones, para que se conozca y apropie la operación del programa lo cual contribuye en un mayor control y 40.

(41) seguimiento por parte de las actores directamente involucrados, así como de la ciudadanía y las veedurías.. En ese orden el MEN ha diseñado un manual y unas guías con el fin de facilitar la implementación de mecanismos de participación ciudadana y de control social del PAE. Pues de acuerdo a los lineamientos Técnico Administrativo del Programa de Alimentación Escolar 2015, las entidades territoriales deben garantizar la promoción de información, como es la publicación de los ciclos de menú, espacios de rendición de cuentas y conformación de veedurías ciudadanas. 1.2.5. Componente de Contratación del PAE. El contrato resulta ser el móvil o instrumento para llevar a cabo la ejecución del PAE, en ese sentido lo disponen los Lineamientos técnico- administrativos del PAE (art. artículo 4.2 de la Resolución 24952 de 2017). (…) “Los recursos que el Ministerio asigne a las ETC, deberán converger, bajo el esquema de bolsa común, con las demás fuentes de recursos que dispongan las entidades territoriales con el propósito de realizar los procesos contractuales necesarios para garantizar la prestación del servicio, oportuna y, de calidad, a la población estudiantil focalizada, de acuerdo con los criterios establecidos en esta resolución” (subraya fuera de texto). En ese orden, dentro de los cuatro componentes centrales expuestos, se identifica, que es necesario adelantar procesos contractuales en cada uno de ellos; como por ejemplo: en el primero con la conformación de la bolsa común de cofinanciación del programa, en el 41.

(42) segundo se encuentra presente en la contratación de docentes, equipos PAE, en el tercero, se ubica por la construcción o dotación de los restaurantes escolares, y en el cuarto se manifiesta a través la planeación de cada ETC para la propia operación del PAE, identificando allí la necesidad, las condiciones y obligaciones de las partes. Así es como, las ETC, deben observar también las disposiciones sobre la materia, tratándose de una entidad pública del estado, así, conforme lo señala los Lineamientos técnico- administrativos del PAE (art. 4.2 la Resolución 24952 de 2017). (…) “4.2. Contratación del Operador: las Entidades Territoriales que ejecuten los recursos presupuestales deben adelantar oportunamente los procesos de contratación necesarios para garantizar el suministro del complemento alimentario desde el primer día del calendario escolar. Esta contratación debe adelantarse de acuerdo con las modalidades y el procedimiento establecido por las normas de contratación pública”. (Subraya fuera de texto). En los apartes transcritos puede observarse como en el momento de la implementación de acciones que pongan en funcionamiento el programa, estas deben observar principio de planeación y selección objetiva, principios que se enmarcan la contratación pública y buscan atender los requerimientos contendidos en los Lineamientos Técnico Administrativos para la operación del PAE (Colombia Compra Eficiente, 2014). Así, se tiene que en el marco de este principio de planeación el deber de las entidades contratantes es el de analizar los riesgos en el contexto y en el ámbito particular de su región o territorio, ello, con el fin de articularlos con las partes y gestionarlos, estos riesgos son propiamente de carácter contractual.. 42.

(43) Por ello la importancia de plasmarlos en los documentos del proceso de contratación, donde se determinan las condiciones tanto de selección como de la ejecución del contrato, por lo que podría plantearse inicialmente que la omisión o la insipiente o errónea información que se utilice para establecer esas condiciones, repercutirá de forma posterior en las prestaciones contractuales iniciales, generándose así un riesgo para el logro de los objetivos.. En ese orden de ideas, la entidad contratante, una vez definidos los aspectos anteriormente señalados, procederá a adelantar el proceso correspondiente para la escogencia del operador, y de manera siguiente, la opción para adelantar uno u otro proceso, que no obedecerá exclusivamente a los términos del proceso de selección y al tiempo en que se requiere tener el servicio contratado (Colombia Compra Eficiente, 2014). Por ello, se observa como en los informes trimestrales emitidos por el Ministerio de Educación se identifica que la contratación para la operación del programa en las ETC se adelantó principalmente a través de las modalidades que se exponen en el cuadro 4, dichas modalidades, constituyen serios factores de riesgo, en especial en la etapa de implementación del contrato, puesto que, la modalidad de contratación comporta ya una definición de riesgos para la entidad, gracias a que escoger entre las distintitas modalidades de contratación no es solo problema de corrupción, sino también de riesgo. Lo propio también se tiene con relación al tipo de contrato que se seleccione.. Cuadro 4. Modalidades de contratación del PAE más utilizadas Régimen. Marco Normativo. Modalidad escogencia 43. de. Tipo de Contratos.

(44) De contratación Estatal. Régimen Especial – Contratos con entidades sin ánimo de Lucro. Régimen especialContratos Aporte. de. Ley 80 de 1993 Ley 1150 de 2007 Decreto Reglamentario 1082 de 2015 (Vigente) Manuales de Colombia Compra Eficiente Manual de la Contratación de la ETC Constitución Política de Colombia Art. 355 inciso 2 º Decreto Reglamentario 092 de 2017 (Vigente) Manual de la Contratación de la ETC. Convocatoria Pública: o Licitación Publica o Selección Abreviada de Menor Cuantía o Selección Abreviada por Subasta Inversa. Prestación servicios. de. De suministro Convenios o contratos Interadministrativos O de cooperación.. Contratación Directa. Contratación Directa. Convenio de asociación o cooperación.. Contratación Directa. Contrato de Aporte. De acuerdo con la información obtenida en los informes del Ministerio de Educación (2016), las 95 Entidades territoriales certificadas, en su mayoría acogen la modalidad de contratación directa, a través de convenios de asociación y en menor medida a través de convocatoria pública.. 1.3. Impacto del programa de Alimentación Escolar. 44.