Experiencias de diálogo y la
aplicación del Convenio 169 de la OIT
en el Perú
(Estudios de caso)
Lima – Perú
Marzo 2010 Consultora Angela Meentzen2
Pag.
Introducción 3
A. MESA DE DIÁLOGO Y COOPERACIÓN DE LA COMISIÓN ESPECIAL MULTISECTORIAL PARA LAS COMUNIDADES NATIVAS, PERÚ 2001
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1. Contexto general de la mesa de diálogo y cooperación 4
2. Reglas de juego establecidas por el gobierno de transición para la Comisión Especial Multisectorial y la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas en 2001
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3. Reglas de juego establecidas por las organizaciones indígenas 8
4. El funcionamiento de la Mesa de Diálogo y Cooperación del 2001 9
5. Aspectos favorables de la Mesa de Diálogo y Cooperación 2001 en relación a la consulta y participación
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6. Aspectos desfavorables de la mesa de Diálogo y Cooperación 2001 en relación a la consulta y participación
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Cuadro No. 1
Aplicación de los criterios para la consulta y la participación indígena en la Mesa de Diálogo y Cooperación del 2001
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B. GRUPO NACIONAL DE COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS AMAZÓNICOS 2009
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1. Contexto general del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos 2009
22
2. Antecedentes generales de los años 2002-2007 23
3. Contexto general del año 2008 28
4. Contexto general del año 2009 34
C. ANÁLISIS DEL “GRUPO NACIONAL DE COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS AMAZÓNICOS” 2009
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1. Las reglas de juego establecidas por el Ejecutivo para el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos 2009
45 2. Las reglas de juego establecidas por las organizaciones indígenas para participar en el Grupo
Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos 2009
48
3. El funcionamiento del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos 2009
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4. Aspectos favorables del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos 2009 en relación a la consulta y participación
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5. Aspectos desfavorables del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos 2009 en relación a la consulta y participación
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Cuadro No. 2
Aplicación de los criterios para la consulta y la participación indígena en el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos 2009
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D. LECCIONES APRENDIDAS 62
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Introducción
Este estudio de caso analiza y compara dos experiencias de diálogo entre organizaciones indígenas amazónicas y el Ejecutivo del Estado Peruano: la primera, del año 2001 y la segunda, del año 2009. Los citados procesos de diálogo se escogieron como ejemplos para analizar el grado de aplicación del derecho a “consultas de buena fe y con participación de representantes de organizaciones indígenas”, establecido por el Convenio 169 de la OIT. Se ha escogido dos casos amazónicos, debido a que –en el caso de Perú– fueron sobre todo las organizaciones indígenas amazónicas las que reclamaron sus derechos a la consulta y participación, y la aplicación del Convenio 169 por el Estado Peruano.
Los procesos de diálogo mencionados se dieron en un contexto en que la aplicación sistemática y coherente del Convenio 169 a la legislación nacional aún está pendiente, lo que ha motivado una serie de observaciones de organismos internacionales1, en el sentido de lo necesario que resulta para el Perú avanzar en este rubro, sobre todo, para contar con normas específicas sobre el particular. Este estudio de caso busca aportar lecciones aprendidas como insumos en la definición de normas específicas, tanto para el Legislativo como para el Ejecutivo, que garanticen “que los pueblos indígenas puedan tener una participación efectiva en todos los niveles de toma de decisiones“ (Guía OIT, p. 60).
Este estudio analiza los casos mencionados en base a los criterios establecidos por el Convenio 169 y por los expertos de la OIT, específicamente, sobre el derecho de los pueblos indígenas a la consulta y participación. Estos criterios, que en su mayoría forman parte del texto del Convenio 169, han sido explicados en detalle por medio de diversas recomendaciones de los expertos de la OIT y de la Guía sobre la aplicación del Convenio del Programa PRO-169 de la OIT, publicada el 2009.
Es importante aclarar que este análisis no tiene una perspectiva exclusivamente legal, privilegia más bien el análisis de contextos y procesos, a fin de alcanzar aportes viables y técnicos de acuerdo a los referentes establecidos sobre el particular por la OIT y las NN.UU. Según la Guía sobre la aplicación del Convenio de la OIT, un procedimiento de consulta y participación sólo es considerado “apropiado a las circunstancias” cuando genera “las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado”. La existencia o no de un procedimiento apropiado para la consulta y la participación indígena resulta a su vez determinante para alcanzar la finalidad de “llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (Art. 6 (2) del Convenio 169).
El presente estudio de caso busca establecer hasta qué punto el Convenio 169 y de manera específica los derechos a consulta y participación de los pueblos indígenas, fueron aplicados en ambas experiencias, cuáles fueron los principales aciertos y limitaciones en su aplicación y qué aspectos o criterios deberían ser tomados en cuenta en el futuro –en el Perú y en cualquier país del mundo– en relación a la aplicación del derecho a consulta y participación de los Pueblos Indígenas. Las lecciones aprendidas incluidas al final del documento aportan algunas propuestas para la reglamentación del derecho a consulta y participación, aún pendiente en el Perú.
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1. Contexto general de la mesa de diálogo y cooperación
La primera experiencia de diálogo entre organizaciones indígenas amazónicas y representantes del Poder Ejecutivo del Perú se da en un contexto político muy particular, durante el gobierno de transición (Noviembre del 2000 - Julio del 20012), como un intento de dejar atrás una época de gran convulsión e inestabilidad política. En un período que inicia el proceso de redemocratización del país, el gobierno de transición de sólo siete meses de duración asume una estrategia de “concertación como muro de contención” ante un sinnúmero de demandas populares acumuladas y desatendidas a lo largo de un turbulento decenio (1990-2000), con guerra interna y golpe de Estado (Meentzen 2002: p. 149). La concertación se convirtió en una necesidad del gobierno de transición para poder cumplir con su principal misión: la organización de elecciones libres y democráticas el 2001, en un escenario impregnado por la corrupción y el desprestigio institucional.
En este contexto, por el lado del Ejecutivo, el gobierno de transición optó por una estrategia de diálogo y cooperación entre las entidades públicas y las organizaciones de la sociedad civil, a fin de responder a los problemas más urgentes, acumulados durante tantos años de exclusión social y desgobierno, con la participación activa de representantes de los diferentes sectores sociales y partidos políticos del país. De esa manera se quiso transmitir un mensaje esperanzador a la población, afirmar que en el ejecutivo existía la voluntad de atender sus necesidades más sentidas y de promover los cambios políticos necesarios para el logro de tal fin. Se trataba entonces de un gran paso político estratégico para un gobierno de transición que carecía de la legitimidad de otros gobiernos, dado que no había sido elegido por sufragio universal, ni contaba con mayoría parlamentaria. Por lo demás, el gobierno de transición contaba con un periodo de gobierno muy corto (sólo siete meses) para emprender grandes cambios y responder a las demandas y expectativas acumuladas. Sólo estaba en condiciones de abrir el camino a la reorientación democrática de la vida pública y social del país, y de las políticas públicas a nivel nacional.
El hecho de que el gobierno de transición contara con la participación de ex-funcionarios de las Naciones Unidas y ex-integrantes de ONGs promotoras de los Derechos Humanos, favoreció una orientación general de respeto irrestricto a los compromisos internacionales contraídos por el Perú, entre ellos, el Convenio 169 de la OIT. A esto se puede agregar el hecho de que el presidente del gobierno de transición, de origen andino (del Cusco) y familiares bolivianos, contaba con una sensibilidad especial por los derechos de los Pueblos Indígenas. Su buena voluntad y el respeto por los derechos de los pueblos indígenas quedaron de manifiesto cuando el presidente Paniagua ofreció
2 En noviembre de 2000, el Presidente Fujimori, después de 10 años en el poder y una tercera reelección fraudulenta, renunció por fax desde Japón, debido a acusaciones por corrupción y violación de los derechos humanos. También renunciaron los Vicepresidentes de su gobierno, en Lima. Entonces la presidenta del Congreso representante del partido político de Fujimori fue destituida y el Congreso en sesión extraordinaria eligió a un nuevo Presidente del Congreso, y miembro de la oposición, el abogado cusqueño Valentín Paniagua Corazao, del partido político Acción Popular. Posteriormente, el Presidente del Congreso fue nombrado Presidente de Transición del Perú.
El presidente Paniagua gobernó el país desde el 22 de Noviembre de 2000 hasta el 28 de Julio de 2001. Su principal misión fue organizar un proceso electoral democrático y transparente. Las elecciones generales del Perú para el período 2001-2006 se realizaron el 8 de abril y el 3 de junio de 2001 (primera y segunda vuelta, respectivamente). El Presidente Paniagua eligió “un gabinete transitorio” para su gobierno, que se propuso dar un ejemplo de transparencia, de ética, de democracia, en lucha contra la corrupción. Como presidente del gabinete de ministros y encargado de la cartera de Relaciones Exteriores se nombró al respetado ex-Secretario General de la ONU, Javier Pérez de Cuéllar. Otros miembros de su gabinete multipartidario y de independientes, con altos niveles técnicos y éticos fueron: Javier Silva Ruete, Diego García Sayán, Emilio Navarro, Juan Inchaústegui, Marcial Rubio Correa y Susana Villarán de la Puente, entre otros. El Presidente Paniagua instaló además la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) la que investigó los casos de violación a los derechos humanos durante la guerra civil interna en el país. Valentín Paniagua falleció el 2006.
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un emotivo discurso al recibir a una delegación de representantes indígenas de la Selva Central en Palacio de Gobierno, el 2 de febrero del 2001, el mismo que impresionó positivamente a la delegación indígena quienes lo publicaron después en una Memoria sobre todo el proceso (Memoria 2001). Reproducimos a continuación algunos pasajes del mismo:
“…ustedes son parte de una cultura y de una civilización genuinamente peruana. Así como nos enorgullecemos de nuestra raíz india de origen quechua y aymara deseo decirles que los peruanos del futuro seguramente también reclamarán el origen de (…) los pueblos de la selva central del Perú recordando la gesta y la lucha que están llevando a cabo ustedes. Quiero decirles que he sentido una profunda emoción al escucharlos, porque en el fondo ustedes representan el Perú dominado, sujeto y sometido a servidumbre y olvido dentro de su propio territorio. El Perú ha cometido en efecto, no sólo con ustedes, pero de modo especial con ustedes, el grave pecado de olvidar sus raíces. Sometió a servidumbre al indio y mantuvo la servidumbre (…) El Perú auténtico vivió desterrado dentro de su propio territorio. (…)
Yo conozco por lo tanto y siento como ustedes que hay una obligación moral del país para reivindicar los derechos que a ustedes les corresponden, porque esto es parte de la afirmación de la identidad nacional. Quisiera decirles que si estuviera en mis manos satisfacer todos y cada uno de los pedidos que aquí me han formulado y que me parecen todos razonables, lo haría de inmediato. Pero no los voy a engañar, porque yo siento que hay un profundo derecho en cada una de las demandas que ustedes han formulado. En ese sentido, a todos los representantes de los pueblos indígenas de la selva central, deseo decirles que en alguna medida las adoptaremos. En primer término, creo que en efecto hay que hacer un formal reconocimiento de la vulnerabilidad de los pueblos amazónicos. El progreso no puede significar desarraigar y desconocer a quienes tienen titulo histórico primario anterior al de cualquier ocupante de la selva. (…)
Este es un país constituido por diversas nacionalidades. Todos ustedes son representantes de alguna de esas nacionalidades que tienen derecho a integrar la gran nación peruana. El reto que nos ha impuesto la historia es integrarnos, esforzarnos por coexistir, respetando los derechos de cada quien, de cada grupo cultural. Y yo encuentro perfectamente legítima y justa la aspiración de ustedes de conservar, incluso en su educación, las tradiciones y costumbres de vuestros pueblos, del mismo modo que todos los demás tenemos derechos a afirmar las raíces de nuestra cultura ancestral. (…)
Por todo eso, soy yo más bien –quiero decirles a ustedes como representantes de los pueblos indígenas de la selva central– el que tiene que agradecerles esta visita, que me hayan traído el mensaje que me han traído esta mañana porque me ha permitido percibir y sentir, como debe sentir cualquier peruano bien nacido, el mensaje de los hermanos del Perú, del verdadero Perú profundo. (…) Yo espero corresponder a ese gesto en el modo que a mí me corresponda. Muchas gracias3.” Por el lado de las organizaciones indígenas, la mesa de diálogo con el gobierno de transición fue precedida por múltiples conflictos en una región que en el Perú se denomina “Selva Central” (y que abarca las áreas amazónicas de los departamentos Junín, Pasco, Huánuco, Ucayali y Cusco). En esta región, “Sendero Luminoso” –durante las décadas de los 80 y 90 del siglo pasado– secuestró y desalojó a comunidades nativas enteras de la selva central, y reclutó por la fuerza a la población indígena adolescente para sus columnas armadas. Las comunidades nativas afectadas a su vez se defendieron –en algunos casos alentados por el ejército peruano– constituyendo Comités de Autodefensa contra las columnas de Sendero Luminoso. En la misma zona, aprovechando la convulsión social en general y la debilidad del Estado, operaba el narcotráfico, madereros ilegales, mineros y petroleros, quienes se disputaban las tierras y los recursos naturales de las comunidades indígenas de la Amazonía. Sólo después de múltiples acciones militares y policiales, algunas en forma
3Ver“Defendamos los Derechos de los Pueblos Indígenas Amazónicos”. Memoria de un Proceso de Interlocución 2001, Comité Organizador CINA, Satipo, Perú: pp. 13-14
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Al mismo tiempo, otras comunidades que habían sido desplazadas hacia el monte, y cuyas tierras habían sido invadidas por colonos de la sierra, fueron reubicadas con ayuda del Estado. Toda esta convulsión había dejado traumatizada a la población nativa de las comunidades directamente afectadas. Aún después del cambio de siglo quedaban columnas de Sendero Luminoso en la zona. La convulsión generalizada y la falta de presencia del Estado y de políticas públicas específicas para la población indígena fue percibida por las organizaciones de las comunidades nativas de la región como una amenaza a sus derechos y a su cultura, especialmente, en el caso de los ex-integrantes de los Comités de Autodefensa, quienes vivían en permanente zozobra.
En consecuencia, la Asociación Regional de los Pueblos Indígenas de la Selva Peruana, ARPI, una organización regional de pueblos indígenas asháninca, yanesha y nomatsiguenga de la selva central, integrante de la Organización Nacional AIDESEP (Asociación Interétnica de la Selva Peruana) volvió a reiterar una serie de demandas de pacificación de la zona por parte del ejército y la policía, la erradicación definitiva de los remanentes de Sendero Luminoso, el reconocimiento oficial de sus víctimas fallecidas o heridas, la compensación a las familias de los integrantes de los Comités de Autodefensa, el ordenamiento territorial para recuperar sus tierras y recursos naturales, así como acciones de desarrollo en general. Dado que habían cooperado estrechamente con los representantes del Estado en la zona durante el tiempo de la guerra civil interna, sobre todo con la policía y el ejército, tuvieron ciertas expectativas respecto a sus demandas. Por otro lado, debido a la situación tan crítica y ampliamente conocida de la Selva Central, se puede afirmar que estas organizaciones indígenas contaban con la suficiente autoridad moral para ser escuchadas por el gobierno de transición.
Una iniciativa de representantes indígenas para comenzar un proceso de consulta y
participación fue aceptada por el gobierno de transición. Este paso puede ser resaltado como un buen ejemplo de aplicación del criterio del Convenio 169 de la OIT relacionado con el
derecho de los pueblos indígenas no sólo a reaccionar sino también a proponer iniciativas
(Guía OIT p. 60, ver cuadro adjunto). Fueron las demandas presentadas en Lima por la delegación multiétnica de representantes de los pueblos asháninca, nomatsiguenga y yanesha de la selva central, ARPI (Asociación Regional de Pueblos Indígenas de la Selva Peruana, integrante de AIDESEP4), ante varios Ministerios, el Congreso de la República, Embajadas y representantes de organismos multilaterales (Agurto 2001: p. 61), las que motivaron una reacción positiva del No depende de ningún Ministerio Sectorial
Tiene autonomía jurídica, administrativa y financiera
Depende directamente del Consejo de Ministros, lo que permite incidir en todos los sectores del Estado
Tiene rango Ministerial, lo que permite coordinar directamente al más alto nivel del gobierno con todos los Ministros
Tiene CD (casi paritario) con participación de un gran número de Ministerios (9) y una Comisión de alto nivel (CONAM) y de gobiernos regionales (1 del CND y 2 de gobiernos regionales y con 9 representantes de organizaciones andinas, amazónicas y afroperuanas
La fundamentación del Decreto Supremo 015-2001-PCM alude a cuatro artículos de la Constitución Política del Perú5 y al Convenio 169 de la OIT, ratificado por el Congreso peruano mediante
4La Asociación Interétnica de la Selva Peruana, AIDESEP integró en 2001 a 6 organizaciones regionales de comunidades nativas del Perú y es la organización más grande de los pueblos indígenas de la Amazonía
5En el “Considerando” del D.S. 015-2001-PCM se mencionaron las siguientes referencias a la Constitución Política del Perú:
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Resolución Legislativa No. 26253, y a través de la cual el Perú “asume la responsabilidad de
desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos garantizando el respeto a su integridad; que asimismo, en dicho convenio, se reconoce y protege los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales, de manera individual y colectiva, en concordancia con las leyes de la República.” La fundamentación del D.S. 015-2001-PCM aplica el Art. 2 (1) del Convenio 169 de la OIT, el mismo que cita textualmente. También es mencionado el Convenio sobre Diversidad Biológica y su
respectiva legislación nacional.
Otro aspecto relevante mencionado en los Considerandos del D.S. 015-2001-PCM es el que afirma que “es necesario que el Estado, a través de la actuación de sus órganos competentes, desarrolle una
evaluación seria sobre los problemas que afectan a las Comunidades Nativas, para, con la participación de los representantes de los grupos étnicos interesados, hacer propuestas integrales que sirvan para mejorar la calidad de vida y elevar el nivel de desarrollo humano de los integrantes de las comunidades, así como promover su desarrollo económico autónomo e integrado a la economía nacional.”
2. Reglas de juego establecidas por el gobierno de transición para la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas y la Mesa de Diálogo y Cooperación en 2001
El D.S. 015-2001-PCM establecía un plazo de 120 días para el funcionamiento de la Comisión y definió su misión como “estudiar la situación actual y los problemas de las Comunidades Nativas de
la amazonia, así como formular propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos constitucionales y promover su bienestar y desarrollo económico”. Para lograr tal propósito
se incluía la conformación de “una Mesa de Diálogo y Cooperación con los representantes de las
Comunidades Nativas estableciendo los requisitos para una adecuada representación” (Art. 1).
La Comisión fue instalada el 28 de febrero 2001 (Smith 2001: p. 84). La composición de la Comisión fue del más alto nivel y estuvo integrada por el Ministro de Agricultura, quien la presidió, y los Ministros de Educación, Salud, Energía y Minas, Pesquería, Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, Defensa, y la Defensoría del Pueblo. La Secretaría Técnica estuvo a cargo del Jefe del Instituto Nacional de Recursos Naturales, INRENA, dependiente del Ministerio de Agricultura y del Secretario Técnico de Asuntos Indígenas del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano, PROMUDEH. Las competencias de la Secretaría Técnica fueron definidas por el mismo dispositivo en los siguientes términos: “…podrá convocar por encargo de la presidencia de la Comisión a los representantes de los organismos especializados de los sectores vinculados a las problemáticas de las Comunidades Nativas”(…) y además “a profesionales y técnicos expertos a fin de que brinden su colaboración en forma permanente o temporal sobre temas generales o específicos relativos a los asuntos propios de las Comunidades Nativas” (Art. 2).
el Inciso 19 del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú, según el cual “toda persona tiene derecho a su identidad étni-ca y cultural y el Estado reconoce y protege la pluralidad étniétni-ca y cultural de la Nación”;
el Artículo 69, “que establece que el Estado promueve del desarrollo sostenible de la amazonia con una legislación adecua-da”;
el Artículo 89, según el cual “las Comunidades Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas autónomas en su or-ganización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras; así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece” y que “la propiedad de las tierras de las Comunidades Nativas es imprescriptib le sal-vo en el caso de abandono y que el Estado respeta su identidad cultural”;
el Artículo 17, que establece que “el Estado fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona, preserva las manifestaciones culturales y lingüísticas del país y promueve la integración nacional, para lo cual desarrolla programas y servicios adecuados a fin de atender las necesidades de las Comunidades Nativas, abarcando su historia, sus conocimientos, sus técnicas, sus sistemas de valores y el desarrollo de programas educativos en su propia lengua.
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profesionales especialistas en la materia” (Art. 2). Además, se establecía que los sectores, “a requerimiento de la Comisión”, debían “proporcionar la información necesaria…” (Art. 4).
El mismo dispositivo establecía además un plazo de 60 días para que la Mesa de Diálogo y
Cooperación elaborara “una propuesta que resuelva los siguientes temas:
El respeto y la protección de su cultura, sus conocimientos colectivos tradicionales relacionados con la biodiversidad y el acceso a los recursos genéticos;
el fomento de la educación bilingüe e intercultural (…)
los derechos de propiedad de las comunidades nativas (…)
el efecto residual del terrorismo y los perjuicios derivados del tráfico ilícito de drogas (…)
los sistemas de prevención y atención a la salud (incluyendo la medicina tradicional indígena), educación y ayuda para los niños huérfanos (…)
el respeto de los derechos de las comunidades nativas en el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales (…)
la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos naturales ubicados en sus ámbitos de influencia
la participación de las comunidades nativas en la gestión de las Áreas Naturales Protegidas vinculadas a ellas (…)
mecanismos de protección a los grupos nativos no contactados” (Art. 3 del D.S. 015-2001-PCM).
3. Reglas de juego establecidas por las organizaciones indígenas para participar en la Mesa de Diálogo y Cooperación 2001
La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) formó una Comisión Indígena Nacional de la Amazonía (CINA), definida como “modalidad de participación adoptada por las organizaciones indígenas peruanas para intervenir en la Mesa de Diálogo y Cooperación de la Comisión Especial Multisectorial para las comunidades nativas” (Memoria de un Proceso de Interlocución 2001: p. 20). La CINA fue conformada por representantes de las 6 organizaciones regionales indígenas amazónicas que entonces integraban AIDESEP6 y su secretaría ejecutiva conformada por tres asesores. La CINA nombró además una Comisión de Apoyo Técnico, conformada por representantes de diferentes Programas Nacionales de AIDESEP, como el Programa de Salud Indígena (PSI-AIDESEP), el de Formación de Maestros Bilingües (FORMABIAP), de Territorios y de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas del Bosque Tropical Amazónico (DICIBTA), y por varios asesores de ARPI, de FENAMAD, consultores independientes y representantes de las ONGs: Instituto de Bien Común (IBC), Grupo de Trabajo Racimos de Ungurahui y de la Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú (COICAP) (Memoria 2001: p. 20).
La mesa de diálogo definió ocho ejes temáticos7 en base a la orientación general de los “asuntos prioritarios” establecidos en el D.S. 015-2001-PCM. Para ello, se formaron tres grupos de trabajo que
6ORPIAN-P, Organización Regional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Norte del Perú; CORPI-S.I., Coordinadora Regional de los Indígenas de San Lorenzo; ORAI, Organización Regional AIDESEP de Iquitos; ORAU, Organización Regional AIDESEP Ucayali; ARPI, Asociación Regional de Pueblos Indígenas de la Selva Central y FENAMAD (Federación Nativa de Madre de Dios).
7 A. Derechos de propiedad de tierra y seguridad jurídica de las comunidades nativas de la Amazonía; B. Educación Intercultural Bilingüe; C. Sistema intercultural de salud y ampliación de salud pública entre las comunidades nativas; D. Condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva central; E. Participación de los pueblos indígenas en el manejo y en los beneficios de las áreas naturales protegidas; F. Acceso, uso y participación en beneficios por el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y prevención de daños ambientales y sociales negativos, G. Protección de pueblos indígenas en aislamiento voluntario; H. Protección de conocimientos colectivos de los pueblos indígenas
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a su vez se dividieron en varios subgrupos, cada uno responsable de un eje temático (Smith 2001; Agurto 2001). El material producido por los grupos de la Mesa de Diálogo y Cooperación fue sistematizado y editado por un equipo de consultores independientes8 (El Peruano, 24 de Julio 2001) en un documento final titulado “Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios”, dividido en ocho áreas temáticas. En todo el proceso estuvo presente la Defensoría del Pueblo a través de su Programa Especial de Comunidades Nativas.
4. El funcionamiento de la Mesa de Diálogo del 2001
La mesa de diálogo correspondiente fue instalada por la Secretaría Técnica el 21 de marzo del 2001 con la participación de las organizaciones indígenas nacionales AIDESEP, CONAP (Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú y la Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú (COICAP). Asimismo, fueron invitados a participar en la Mesa de Diálogo y Cooperación diversos expertos e interesados en el tema en representación de la sociedad civil (Smith 2001: p. 85). Asistieron las ONGs Conservación Internacional (CI), Asociación para la Conservación del Patrimonio de Cutivireni (ACPC), el Centro para el Desarrollo del Indígena Amazónico (CEDIA), APECO, el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP), el Instituto de Bien Común (IBC), entre otras entidades especializadas no gubernamentales (Memoria 2001 p. 20).
Las dos entidades que asumieron la Secretaría Técnica de parte del Ejecutivo (INRENA y SETAI9) dieron la bienvenida a todos los representantes, personas individuales, especialistas, ONGs participantes y a los consultores nacionales e internacionales enviados por agencias de cooperación internacional para apoyar el proceso. No se presentó una agenda predefinida más allá de las pautas establecidas en el D.S. 015-2001-PCM y no se impusieron limitaciones a quienes quisieron participar y aportar al proceso. Se respetaron todas las reglas de funcionamiento establecidas para la Comisión Multisectorial y la Mesa de Diálogo en el D.S. 015-2001-PCM. El hecho de que no se cuestionara la representatividad de las organizaciones indígenas permitió la libre participación de las instituciones e iniciativas de los pueblos indígenas, “fruto de un proceso propio, interno de los pueblos indígenas”. (Consejo de Administración OIT 2004, ver cuadro adjunto). Tampoco se cuestionó la participación y el aporte de entidades no gubernamentales o asesores independientes de la sociedad civil. Se puede decir que de esta manera se lograron crear un escenario y los procedimientos “propicios para poder llegar a acuerdos y lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado” (Consejo de Administración OIT, 289ª reunión, marzo 2004; ver cuadro adjunto).
Si bien, no hubo tiempo para definir procedimientos formales para el proceso de diálogo en forma participativa, se puede afirmar que el Ejecutivo acertó con las reglas de juego mínimas pero sumamente importantes del D.S. 015-2001-PCM, que establecen varios aspectos que resultaron fundamentales que facilitaron un proceso de consulta y diálogo en concordancia con los criterios establecidos por el Convenio 169 de la OIT (ver Cuadro adjunto):
Se definieron interlocutores del Estado del más alto nivel y especializados en la temática
Se definió que los funcionarios encargados de participar a nombre de los ministros debían ser nombrados formalmente mediante Decreto Supremo, lo que aseguró la participación continua de funcionarios con capacidad de decisión y/o especializados en la temática durante todo el proceso
8 Ver “Defendamos los Derechos de los Pueblos Indígenas Amazónicos”. Memoria de un Proceso de Interlocución 2001, Comité Organizador CINA, Satipo, Perú: pp. 16-21
9El Instituto Nacional de Recursos Naturales era un organismo público descentralizado adscrito al Ministerio de Agricultura. La SETAI, era la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas, una pequeña oficina en el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, PROMUDEH
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intersectorialmente, como lo establece el Art. 2 (1) del Convenio 169
La definición del nombre “Mesa de Diálogo y Cooperación” estableció una referencia directa al Convenio 169 de la OIT, igual que la fundamentación del D.S. 015-2001-PCM
Se definió una Secretaría Técnica compartida entre dos sectores claves, lo que impidió un excesivo peso en la coordinación del proceso de parte de un solo sector público frente a otros
Se definieron competencias claras de la Secretaría Técnica ante los otros sectores del Estado (Agurto 2001: pp. 62-63)
Adicionalmente, la forma técnica, respetuosa, democrática y flexible con la que se condujo el proceso la Secretaría Técnica, fue apropiada de acuerdo a los criterios del Convenio 169 OIT (ver cuadro adjunto). Contrastando con su buen nivel técnico la Secretaría Técnica disponía de poco rango jerárquico y recursos humanos y financieros mínimos para el cumplimiento de su misión. La Secretaría Técnica recibió sin desconfianza alguna, con beneplácito y respeto, todos los aportes técnicos y financieros de otros actores, permitiendo a su vez gran flexibilidad en la organización de los grupos y subgrupos de trabajo. Los ejes temáticos y el funcionamiento de los grupos de trabajo fueron acordados democráticamente entre todos los participantes en reuniones plenarias, sin hacer distingos entre jerarquías u otros aspectos y respetando escrupulosamente las pautas establecidas por el D.S.015-2001-PCM. Lo mismo sucedió en lo que se refiere al proceso de coordinación de los resultados de cada grupo y subgrupo de trabajo, que a su vez fueron acordados y organizados por sus respectivos participantes.
También fue “una manera apropiada a las circunstancias” (Art. 6 (2) del Convenio 169, ver cuadro adjunto) la aceptación de un Plan de Acción de Asuntos Prioritarios -elaborado en base a los resultados de las mesas- con acciones prioritarias para cada sector de acuerdo a plazos (aunque sin presupuestos, debido a la corta duración del gobierno de transición que no fue suficiente para su implementación). Este Plan de Acción no había sido previsto por el Ejecutivo y no formaba parte del D.S. 015-2001-PCM, que no definía ni el tipo de resultados del proceso de consulta y participación, ni las formas de su aceptación oficial ni su difusión. El formato del Plan de Acción fue propuesto por las organizaciones indígenas y sus asesores al igual que su publicación y difusión a través del diario oficial El Peruano, aspecto que sólo fue posible gracias al apoyo financiero de la cooperación internacional. No se logró una aceptación oficial tan formal del Plan de Acción, como había sucedido en los casos de la Reserva Comunal de El Sira y del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, dado que no llegó a ser promulgado como Decreto Supremo por el gobierno de transición saliente. Así, este último paso para su oficialización quedaba pendiente y en manos del nuevo gobierno (2001-2006).
Por otro lado, se organizó una participación ordenada de los diferentes sectores públicos, incluida la Defensoría del Pueblo, comprendidos en la Comisión Multisectorial. Se respetaron las propuestas de las organizaciones indígenas sobre el funcionamiento de la mesa de diálogo, incluida la de realizar consultas en el interior del país con sus respectivas organizaciones de base. De esta manera se respetó el criterio del Convenio 169 OIT que afirma que los pueblos indígenas no sólo tienen el derecho a reaccionar, sino también de proponer (ver cuadro adjunto). Este ambiente constructivo permitió, incluso, el acercamiento entre organizaciones indígenas “rivales” como AIDESEP y CONAP y sus respectivos asesores, quienes no habían trabajado juntos durante muchos años. Este indicador concuerda con los criterios que afirman que “las consultas deben tener lugar en un clima de confianza mutua…” y de que “la forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de
10Art. 2 (1) del Convenio 169: “Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesado, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de su integridad”.
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consulta tienen que permitir la plena expresión (…) de las opiniones de los pueblos interesados, a fin de que puedan influir en los resultados y que se pueda lograr un consenso, y para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes” (Comisión de Expertos, Observación General de 2008, publicado 2009; citados en Guía OIT 2009: p. 62; ver cuadro No. 1).
Entidades encargadas de la seguridad nacional y el orden público como el ejército, el servicio de inteligencia y la policía nacional, abrieron sus puertas y participaron activamente en la mesa de diálogo, lo que constituyó una experiencia novedosa para todos los involucrados. Los ministros nombraron a sus representantes, que en la mayoría de los casos eran asesores de alto nivel de los respectivos ministerios, quienes contaban con capacidad de decisión, dando la impresión de asumir compromisos realistas y viables.
La cooperación internacional participó en el proceso sin encontrar limitaciones de parte de las autoridades o representantes indígenas. Fueron establecidos tres grupos de trabajo (1) sobre comunidades nativas, áreas naturales protegidas y recursos naturales; (2) sobre territorio indígena, pueblos indígenas en aislamiento y violencia política y (3) sobre educación, salud y cultura entre los pueblos indígenas (Smith 2001: p. 85). Cada grupo estableció sus propias formas de trabajo, formó sus propios subgrupos y eligió a sus propios coordinadores y relatores. Al final se trabajaron ocho temas diferentes (Agurto 2001: 62).
La conducción y la documentación de los resultados no fue tarea exclusiva de los miembros de la Secretaría Técnica, aunque se mantuvo una estrecha coordinación con ellos. De esta manera se pudo priorizar el conocimiento de la realidad por parte de los líderes indígenas, así como los conocimientos técnicos especializados de los funcionarios y profesionales de ONGs, y asesores independientes. En algunos temas se observó un mayor nivel de especialización técnica del lado del ejecutivo, en otros, del lado de la sociedad civil. El ambiente de trabajo fue de mutuo respeto, de intercambio de experiencias y conocimientos, y de negociación al mismo tiempo. No prevalecieron las discrepancias, aunque algunos aspectos tuvieron que ser aclarados y debatidos intensamente antes de poder llegar a acuerdos compartidos por los interlocutores involucrados. “Los informes y
recomendaciones de la primera fase del trabajo de estos grupos se presentaron a la Comisión Especial Multisectorial el 15 de Mayo 2001. Fueron un proceso extraordinariamente armonioso llevado a cabo por facciones y personas que en circunstancias normales no dialogarían entre sí tan fácilmente”
(Smith 2001: p. 86).
Smith menciona en un artículo que en el grupo 1, sobre comunidades nativas, áreas naturales protegidas y recursos naturales, se descubrió que el 90 % (17) de las 19 Áreas Naturales Protegidas de la Amazonía peruana se habían creado sobre el espacio vital de la población indígena, es decir, sobre sus áreas de uso tradicional o en áreas colindantes a sus comunidades, hecho que representa un potencial de conflictos sociales dadas las restricciones que impone de la Ley de Áreas Naturales Protegidas. “El grupo recomendó que el Estado ya no cree más áreas naturales protegidas en territorios indígenas sin la solicitud expresa de éstos.” (Smith 2001: p. 86). Esto puede ser un indicador de coincidencia con el criterio expresado por la Observación General No. 9 de la Comisión de Expertos OIT, sesión 2008, en el sentido de que “las consultas pueden ser un instrumento de diálogo auténtico, de cohesión social y desempeñar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos” (ver cuadro No. 1).
5. Aspectos favorables de la mesa de diálogo y cooperación 2001 en relación a la consulta y participación
5.1. Un objetivo central de la mesa de diálogo y cooperación fue el de planificar acciones en favor de la pacificación de la selva central
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participación de los pueblos indígenas (…) es un elemento fundamental para garantizar la equidad y la paz social a través de la inclusión y el diálogo”, y que, asimismo, “las consultas pueden (…) desempeñar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos” (Observación General No. 79, Comisión de Expertos OIT, sesión 2008, ver cuadro No. 1).
5.2. Un ambiente constructivo y de confianza mutua con la participación libre, voluntaria e irrestricta de los pueblos indígenas interesados y otros interlocutores
Varios autores han destacado el ambiente constructivo que tuvo el trabajo en la Mesa de Diálogo y
Cooperación para las Comunidades Nativas del 2001. Todos aportaron, generosamente, tiempo y
recursos para producir resultados útiles. Los resultados de este proceso de diálogo no hubiesen sido posibles sin la libre interacción, cooperación y negociación entre los actores involucrados.
5.3. Respeto y aceptación a los representantes de las organizaciones indígenas interesadas, designados por éstas ante la Mesa de Diálogo y Cooperación, y su participación activa en la formulación de planes de desarrollo
La participación de los representantes de las organizaciones de los pueblos indígenas de la Amazonía peruana, directamente afectados, fue determinante para conocer a cabalidad las necesidades y la situación real de los mismos. Por lo demás, sin una iniciativa dialogante y pacífica, surgida desde las organizaciones indígenas, esta mesa de diálogo nunca hubiese sido instalada oficialmente. Asimismo, se respetaron las formas de organización y designación de sus representantes ante la Mesa, propias de las organizaciones indígenas. Éstas acertaron en formalizar su participación y solicitar financiamiento a organismos internacionales para asegurar una presencia continua y ordenada. También fue un acierto el buscar y lograr la participación de asesores profesionales de su confianza para generar los aportes técnico-profesionales requeridos y no conformarse sólo con una mera representación política y reivindicativa. Pasaron de la protesta a la propuesta. Esta actitud de los representantes indígenas favoreció su participación en la formulación y planificación del Plan de Acción de Asuntos Prioritarios, de los Decretos Supremos y del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, con lo que se cumplió un criterio del Art. 7 (1) del Convenio 169 (ver cuadro No. 1).
5.4. Una amplia e irrestricta participación de profesionales especializados
Debido a la complejidad de la temática fue indispensable contar con el aporte de profesionales especializados (indígenas y no indígenas) con experiencia en asesoría a organizaciones nativas, de organizaciones no gubernamentales especializadas y de especialistas de la cooperación internacional. Las organizaciones indígenas coordinaron la presencia de asesores técnicos de su confianza. Varias ONGs especializadas, sobre todo en el área de medio ambiente también participaron con profesionales sin mayores restricciones.
La experiencia y los conocimientos técnicos concentrados en las ONGs especializadas fueron un complemento importante para los especialistas de los organismos públicos. Debido a la débil presencia del Estado peruano en regiones apartadas del país de difícil acceso y en las que se asentaban comunidades nativas antes del 2001, se evidenció –en la mayoría de los temas tratados– un mayor conocimiento de la realidad y mayores antecedentes técnico-profesionales entre los representantes de la sociedad civil frente a los del Estado. Una excepción fue el caso de los funcionarios del INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales), con experiencia en el manejo de Áreas Naturales Protegidas, con comunidades nativas a nivel local y en la lucha contra la deforestación ilegal del bosque amazónico.
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Por otra parte, los funcionarios del Estado de los diferentes sectores involucrados en la Mesa aportaron sobre todo sus conocimientos en el funcionamiento de la administración pública. Entre los representantes de los sectores públicos predominaba mayormente el desconocimiento de la realidad de las comunidades nativas y, por consiguiente, de sus necesidades específicas. Sin embargo, luego de tomar conocimiento de esta realidad en mayor detalle, los funcionarios públicos contribuyeron a traducir las demandas indígenas, por un lado, y los conocimientos técnicos, por otro, en acciones manejables por una administración estatal un tanto inestable, como la peruana, y aportaron precisiones sobre los plazos y recursos necesarios para ponerlos en práctica de modo realista.
5.5. El sector público no impuso un modelo de desarrollo o agenda preconcebida al proceso de diálogo, ni las organizaciones indígenas presentaron una agenda ambiciosa
Si bien, varios sectores del Estado contaban con una propia agenda institucional, el sector público no defendió un determinado modelo de desarrollo. De esta manera las organizaciones indígenas no se vieron obligadas a enfrentar un modelo de desarrollo predeterminado para todo el país, defendido por el gobierno nacional. En consecuencia, no predominaron los debates ideológicos –ni a favor, ni en contra– sobre modelos de desarrollo excluyentes o antagónicos.
Por su parte, las organizaciones indígenas presentaron una especie de “agenda mínima” o un “petitorio mínimo inmediato”, incluyendo la formación de una comisión multiministerial de alto nivel con la voluntad y jerarquía políticas suficientes como para atender los pedidos no resueltos por gobiernos anteriores (Agurto 2001, p. 61). Este pragmatismo del lado indígena evitó la atención de los derechos indígenas a mediano o largo plazo.
Si bien el plazo de 60 días para el proceso de diálogo fue demasiado corto para agotar el proceso de elaboración de propuestas sobre tantos temas, éste permitió generar un marco de referencia temporal que sólo fue posible atender –en forma excepcional, por tan diversos actores– gracias a la movilización de recursos adicionales a los disponibles normalmente, que igualmente terminaron agotados después de tan intenso esfuerzo.
La mayoría de los sectores públicos cumplió con enviar a sus funcionarios más calificados en los temas afines a la Mesa de Diálogo, tal como lo definía el D.S. 015-2001-PCM. Otro aspecto preestablecido por el Gobierno de Transición que resultó siendo muy favorable para el proceso de diálogo, fue el alto nivel jerárquico y de decisión de los representantes de los diferentes sectores públicos acreditados en la Mesa de Diálogo. De esta manera no se observaron disputas en el manejo del proceso, ni en el control de los resultados por algunos, ni tampoco se observaron intentos de monopolizar la información o privilegiar unas posiciones sobre otras. Esto último fue especialmente importante, sobre todo, por la presencia de sectores encargados de la seguridad nacional y del orden público, como el Ejército Peruano y la Policía Nacional, y sus respectivos servicios de inteligencia, la que en caso contrario hubiese podido generar una situación delicada.
5.6. Una serie de consensos sobre el contexto general del país facilitaron la consulta y participación de las organizaciones indígenas
El ambiente constructivo probablemente fue sólo posible gracias a un contexto general muy particular del país, el mismo que permitió establecer entre actores tan diversos una serie de consensos entre los que destacamos los siguientes:
Se coincidió en considerar necesaria una restauración democrática del país y la superación de la débil y deficiente acción del Estado en el pasado, y en lo urgente de revertir tal situación.
14 comunidades indígenas de la Amazonía.
Debido al poco tiempo disponible se dejaron de lado las demandas de mediano y largo plazo, concentrándose el trabajo en los asuntos más urgentes y prioritarios de acuerdo a un criterio pragmático.
Tal pragmatismo evitó entre los interlocutores los discursos y las expectativas demasiado ambiciosas. Prevalecieron los asuntos prácticos y viables en el marco del contexto específico de la Mesa de Diálogo.
Hubo que trabajar contra el reloj si se quería realmente obtener resultados antes del próximo cambio de gobierno. Por lo tanto, no hubo tiempo para demasiadas formalidades. Para obtener resultados del diálogo no era conveniente ni aconsejable perderse en debates sobre quién era representativo o quién debía ser admitido como participante. En ese sentido, los actores involucrados estaban interesados, más bien, en obtener resultados concretos del proceso. De esta manera se llevaron adelante “negociaciones genuinas y constructivas” dado que “el objetivo de las consultas era alcanzar acuerdos o lograr el consentimiento” (…), se hicieron “verdaderos esfuerzos para alcanzar acuerdos o lograr consentimientos”. (Guía OIT 2009, p. 62)
A nivel del ejecutivo, la mayoría de los funcionarios no tenía asegurado un puesto de trabajo e incluso el futuro de la administración pública era incierto, dado que no se sabía quién ganaría las próximas elecciones ni cómo se reorganizaría el ejecutivo una vez restaurado plenamente el sistema democrático en el país.
El proceso de diálogo y el trabajo conjunto y participativo entre organizaciones indígenas, organismos no gubernamentales, consultores independientes y los representantes de los diversos sectores públicos implicados, no hubiese sido posible de imaginar, incluso, pocos meses antes de la instalación de la Mesa de Diálogo, el año 2001, en el Perú.
5.7. Las experiencias previas con gobiernos y entidades públicas importan mucho y cada nueva experiencia de consulta y participación se convierte en un antecedente positivo o negativo de cara al futuro
En la introducción del documento final “Plan de Acción para Asuntos Prioritarios”, que resume los resultados de la Mesa de Diálogo, publicado por la gaceta oficial del Gobierno peruano en Julio del 2001, se puede leer lo siguiente:
“El diálogo ha sido un proceso en el que unos aprendieron de otros y éstos de aquellos, generando una dinámica de mayor confianza entre los diferentes actores, un mejor conocimiento del funcionamiento del Estado, una comprensión más cabal de los argumentos de unos y otros, y una serie de lecciones que en cierto modo están reflejadas a lo largo del documento.”
Se trataba, pues, de elaborar por primera vez en el país políticas públicas específicas para los pueblos indígenas amazónicos con una activa participación de los representantes de las principales organizaciones indígenas de la Amazonía peruana, tanto en el diseño como en la orientación de las mismas.
Los representantes de las organizaciones indígenas de la selva central venían de una experiencia positiva con las fuerzas del orden, por haber sido liberadas de Sendero Luminoso. El discurso del Presidente del gobierno de transición generó sorpresa e impactó muy favorablemente a los representantes indígenas, quienes sintieron que se les trataba con respeto y que se reconocía que sus demandas eran justas. Esta impresión positiva, permitió disminuir considerablemente la generalizada desconfianza frente al accionar del Estado y sus representantes.
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Si bien la Mesa de Diálogo y Cooperación no tuvo mucho tiempo para ponerse de acuerdo sobre procedimientos formales, funcionó bien, de un modo un tanto improvisado pero ordenado, democrático y eficaz. El logro más importante fue sin duda, “que las organizaciones indígenas de la Amazonía se sintieron por primera vez en muchos años tomadas en serio por un gobierno y en consecuencia se asumieron como ciudadanos reconocidos … y no se sienten más como un estorbo sino que forman parte del Perú” (Agurto 2001: p. 63).
De esta manera, los diversos actores sintieron que existía un espacio para participar y que se valoraban sus aportes. En gran medida, dado los escasos recursos humanos y financieros de la secretaría técnica, fue un acierto su decisión de acoger, de acuerdo a criterios amplios, todo aporte técnico y financiero sin excluir a nadie del proceso.
Se logró que cada grupo de trabajo fuera coordinado por personas responsables que documentaron de modo objetivo los verdaderos resultados del debate. Si bien es cierto, muchos de ellos no eran representantes indígenas, no predominó la desconfianza de parte de éstos hacia los coordinadores de los grupos de trabajo debido –probablemente– a que los indígenas habían llevado a sus propios asesores y al hecho de que conocían a la mayoría de los profesionales de la sociedad civil y no desconfiaban de ellos.
En un ritmo de trabajo intensivo que incluía en ocasiones varias reuniones a la semana y mucho trabajo adicional de parte de los integrantes de las sub-mesas temáticas, fue posible lograr una participación constante de pequeños núcleos de personas sin mayores cambios entre participantes e instituciones, hecho que hubiera retrasado mucho el proceso. Este logro puede considerarse como un indicador del ambiente constructivo y del genuino interés de los diversos actores de este espacio dialógico de consulta y participación para los pueblos indígenas amazónicos.
Otro indicador positivo de la Mesa de Diálogo y Cooperación fue el consenso logrado alrededor de la formalización este espacio como una Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas
de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, mediante el Decreto Supremo
072-2001-PCM.
6. Aspectos desfavorables de la mesa de diálogo y cooperación 2001 en relación a la consulta y participación
6.4. El plazo fue demasiado corto para “otorgar el tiempo suficiente a los pueblos indígenas para que organicen sus propios procesos de toma de decisiones (…) de forma coherente con sus tradiciones culturales y sociales” (Guía OIT 2009, p. 62).
Para poder elaborar un plan de acción con tantos asuntos prioritarios en forma participativa y en base a consultas directas a la población indígena de las comunidades nativas de zonas apartadas del país y no sólo a los representantes de sus organizaciones a nivel nacional o regional, un plazo de 60 días resulta a todas luces demasiado corto. Sin embargo, dado el corto mandato del gobierno de transición no fue posible pensar en una prolongación formal de tal plazo, aunque en la práctica el trabajo de la Mesa se prolongó hasta la versión final del Plan de Acción de Asuntos Prioritarios para Comunidades Nativas, del 30 de Junio del 2001, publicado en el diario oficial El Peruano el 24 de Julio del mismo año.
6.5. Los resultados de la mesa de diálogo y cooperación 2001 tuvieron que ser elaborados ante la ausencia de instancias públicas con poder de decisión y recursos financieros adecuados, y de políticas públicas para los pueblos indígenas amazónicos (con excepción de la educación bilingüe intercultural y la legislación sobre comunidades nativas desde la década de los 70).
16
de Acción tuviera un carácter vinculante, es decir, que fuera asumido a cabalidad por el futuro gobierno a partir del 28 de Julio del 2001. En la práctica, algunos aspectos del Plan lograron ser implementados por algunos organismos públicos, sobre todo durante los dos primeros años del nuevo gobierno. Sin embargo, el Plan nunca fue asumido como una política de Estado por el nuevo gobierno. Probablemente, esta situación tampoco hubiera cambiado si el Plan de Acción de Asuntos Prioritarios hubiera sido promulgado a través de un Decreto Supremo por el gobierno de transición saliente, sobre todo, porque en el Perú –al parecer– las políticas de Estado no siempre persisten y no todas las políticas de gobierno son promulgadas en forma de leyes. La ausencia de un organismo del Estado peruano encargado de implementar una política pública para los pueblos indígenas del país dejó al Plan de Acción sin ámbito social, ni organismo coordinador de su aplicación.
6.6. AIDESEP declaró que la Secretaría Técnica no fue capaz de gestionar recursos financieros para la mesa de diálogo y cooperación
Otro problema serio fue la falta de recursos económicos para financiar este proceso de diálogo, tanto a nivel del ejecutivo como a nivel de las organizaciones indígenas, de las ONGs y de la cooperación internacional. El gobierno de transición no tuvo tiempo para gestionar un presupuesto público propio y tuvo que operar con los fondos a los que pudo acceder y con la estructura estatal existente, sin hacer modificaciones. Este hecho fue una seria limitación para el proceso y obligó a todos los actores a financiar sus propios gastos, cuando en realidad según el Art. 6 (1) c) del Convenio 169 es “obligación del Estado establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas (de los pueblos indígenas), y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin”. Sin embargo, en esta circunstancia especial, todos entendieron que no se trataba de falta de voluntad del gobierno de transición. Nadie contaba con los recursos financieros específicos requeridos y todos tuvieron que movilizarse para ver cómo iban a financiar sus aportes. Fue por esta razón, que los pocos recursos financieros de la cooperación internacional y de las ONGs que pudieron ser canalizados fueron muy bien recibidos a nivel oficial, porque sin ellos el proceso hubiera sido imposible. Para muchos representantes de la sociedad civil esto significó dedicar su tiempo libre, incrementar voluntariamente su carga de trabajo asumiendo tareas adicionales a su jornada habitual, trabajar voluntariamente sin remuneración e, incluso, utilizar fondos para imprevistos. Para varias agencias de cooperación internacional tampoco fue fácil apoyar este proceso, dado que no se había solicitado con la anticipación debida los fondos específicos para tal fin, por lo que fue necesario liberar fondos imprevistos, que no alcanzaron para las necesidades reales.
Para las organizaciones indígenas, la falta de financiamiento fue un problema muy grave que limitó las posibilidades de socialización y retroalimentación de los resultados de los grupos de trabajo a través de consultas con la población directamente afectada en las diferentes regiones. No fue posible por falta de tiempo y de recursos formar grupos de trabajo en las regiones, para generar los insumos necesarios para los grupos de trabajo a nivel nacional.
6.7. No se pudieron establecer reglas de funcionamiento suficientemente claras
La Secretaría Técnica descuidó su rol principal de promotor de la temática en la agenda social del gobierno de transición y también durante el proceso de transferencia al nuevo gobierno. Tampoco facilitó la aprobación oficial del Plan de Acción para Asuntos Prioritarios. (Agurto 2001: p. 63). Por momentos, la Mesa de Diálogo y Cooperación funcionó en la informalidad absoluta, “lo que causó bastante confusión durante diferentes momentos del proceso” (Agurto 2001: p. 61). La debilidad de la Secretaría Técnica contrastó con la voluntad política de los ministros de la Comisión Especial Multisectorial para Comunidades Nativas.
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Cuadro No. 1
Aplicación de criterios para
CONSULTAS DE BUENA FE Y CON PARTICIPACIÓN INDIGENA
del Convenio 169 OIT
“MESA DE DIÁLOGO Y COOPERACIÓN CON REPRESENTANTES DE LAS COMUNIDADES NATIVAS” PERÚ 2001 Criterios del Convenio 169
relacionados con la consulta y la participación
“Mesa de Diálogo y Cooperación” 2001 Grado de
cumpli-miento Art. 6 (1) a) del Convenio 169
Consultar a los pueblos interesados…
A iniciativa de ARPI, la Asociación Regional de Pueblos Indígenas de la Selva Central
SI Art. 6 (1) a) del Convenio 169
...mediante procedimientos apropiados
La Comisión creada por el ejecutivo fue Multisectorial y de alto nivel (ministerial), y permitió un tratamiento amplio e integral de la problemática
SI Art. 6 (1) a) del Convenio 169
…en particular a través de sus instituciones representativas
Se respetaron sin restricciones la presencia de organizaciones nacionales como AIDESEP, CONAP, las asociaciones regionales afiliadas a ellas y la Comisión CINA, conformada por AIDESEP especialmente para la
participación en la mesa de diálogo
SI
Art. 6 (1) a) del Convenio 169 …cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente
En este caso la iniciativa corresponde a la organización regional de los Pueblos Indígenas de la Selva Central, ARPI, solicitando mayor presencia del Estado para la pacificación de la selva central y mejorar los servicios públicos para las comunidades nativas
SI
Art. 6 (1) b) del Convenio 169 Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población…
El gobierno peruano de transición estableció el 2001 varios mecanismos de diálogo con diversos sectores de la población, siendo uno de los mecanismos del más alto nivel la Comisión Especial Multisectorial con una Mesa de Diálogo y Cooperación para las comunidades nativas
SI
Art. 6 (1) b) del Convenio 169 Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente (…) y a todos los niveles, en la adopción de decisiones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
La mesa de diálogo y cooperación de la Comisión Especial Multisectorial contó con la participación libre de los pueblos indígenas amazónicos interesados en la planificación de políticas y programas al más alto nivel.
Las organizaciones indígenas se pusieron de acuerdo y nombraron a sus representantes en la Mesa de Diálogo y Cooperación, de tal manera que fue posible gestionar el apoyo financiero mínimo requerido para asegurar una participación continua de los representantes indígenas durante todo el proceso, y la realización de algunas consultas puntuales a las bases de la Selva Central. Sin embargo, no fue posible mejorar la situación de la entidad estatal SETAI, pequeña, de poco rango jerárquico y pocos recursos, encargada de políticas públicas para pueblos indígenas, aunque ésta participó activamente en la
Secretaría Técnica.
SI Parcial-
mente
Guía OIT p. 60
El objetivo principal de (…) estos artículos es garantizar que los pueblos indígenas puedan tener una participación efectiva en todos los niveles de toma de decisiones…
La participación indígena fue efectiva, dado que se obtuvieron los siguientes resultados respetando sus opiniones y necesidades:
Un Plan de Acción de Asuntos Prioritarios;
la constitución de una Mesa de Diálogo Permanente mediante el D.S. 072-2001-PCM;
el reconocimiento oficial de la Reserva Comunal de El Sira con 616,413 has. mediante el D.S. 037-2001-AG en los departamentos de Huánuco, Pasco y Ucayali; la aprobación del Reglamento de la Ley de Áreas
Naturales Protegidas mediante el D.S. 038-2001-AG; Se logró además que varios Ministerios iniciaran las
primeras acciones inmediatas del Plan de Acción.
SI
Guía OIT p. 60
Al interrelacionar los principios de
Se respetó el derecho de los pueblos indígenas a hacer propuestas, tanto al crear la Comisión Especial Multisectorial
18
consulta y participación, la consulta no implica sólo el derecho de reaccionar sino, también el derecho de proponer
para las Comunidades Nativas, al elaborar y aprobar un Plan de Acción de Asuntos Prioritarios, así como al definir los instrumentos legales antes mencionados.
Art. 6 (1) c) del Convenio 169 Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
La duración del gobierno de transición fue demasiada corta (sólo 7 meses) para generar los medios para el desarrollo de las instituciones y plasmar iniciativas de los pueblos indígenas amazónicos.
NO
Guía OIT p. 61
…los órganos de control de la OIT han señalado que “lo importante es que … (las instituciones representativas) sean el fruto de un proceso propio, interno de los pueblos indígenas”. Consejo de
Administración 289ª reunión, marzo 2004
“Si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u
organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio”. Consejo de
Administración 282ª reunión, noviembre 2001.
En la Mesa de diálogo y cooperación de la Comisión Especial Multisectorial participaron instituciones representativas de las comunidades nativas directamente afectadas, surgidas de procesos propios al interior de los pueblos indígenas. Cabe resaltar que fue posible una estrecha cooperación incluso entre organizaciones indígenas “rivales”, las que en esta instancia coincidieron plenamente.
SI
Guía OIT p. 61/62
Apoyando el desarrollo de las instituciones e iniciativas propias de los pueblos indígenas y (...) en los casos que sea apropiado, brindando los recursos necesarios:
Esta medida resulta de particular
importancia, porque la capacidad y la base de recursos de la mayoría de las
instituciones de gobierno de los pueblos indígenas ha producido una asimetría entre las relaciones entre los pueblos indígenas y los estados.
La duración del gobierno de transición fue demasiado corta (sólo 7 meses) para procurar los recursos necesarios a las instituciones e iniciativas indígenas, de tal manera que no fue posible superar del todo la asimetría en las relaciones entre pueblos indígenas y el Estado. Este problema fue superado parcialmente y en forma improvisada gracias al apoyo en personal y financiero de diversas ONGs y agencias de la cooperación internacional, quienes aportaron generosamente pequeños fondos disponibles para imprevistos. De esta manera se logró financiar la participación de representantes de las organizaciones indígenas, sobre todo del interior del país, quienes fueron trasladados y alojados en Lima, y también organizar las consultas a sus bases en sus regiones de origen. Muchos profesionales de ONGs dejaron su trabajo de lado y se dedicaron a tiempo completo e incluso en su tiempo libre al apoyo técnico y a la preparación de documentos para la mesa de diálogo
NO
Art. 6 (2) del Convenio 169
Las consultas (…) deberán efectuarse de buena fe…
Los representantes del Estado no impusieron agendas propias y aportaron en la búsqueda de resultados beneficiosos para las comunidades nativas
SI
Art. 6 (2) del Convenio 169
Las consultas (…) deberán efectuarse (…) de una manera apropiada a las
circunstancias…
Si bien faltaron tiempo y recursos, debido a que el plazo para la Mesa de Diálogo y Cooperación fue sólo de 60 días y el Ejecutivo no contaba con un presupuesto destinado a tal fin, todos los involucrados hicieron lo posible para que las consultas a las organizaciones indígenas de las comunidades nativas fueran apropiadas, tomando en cuenta las
circunstancias particulares del gobierno de transición.
SI
Guía OIT p. 62
“Será apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el
Si bien no hubo tiempo para definir todos los
procedimientos formales de forma participativa, el D.S. 015-2001-PCM estableció algunas reglas básicas para generar condiciones propicias:
