¿
H
acia dónde va el gasto
público en educación?
Logros y desafíos.
Volumen I
La búsqueda de la eficiencia
Ernesto Cohen
Ernesto Schiefelbein/Laurence Wolff/
Paulina Schiefelbein
S E R
I E
políticas sociales
Santiago de Chile, octubre de 2000
42
CEPAL, con el copatrocinio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). El taller se llevó a cabo el 27 de enero de 2000, en el marco del "XII Seminario regional de política fiscal", organizado por la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL y el copatrocinio del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, bajo los auspicios del Ministerio de Hacienda de Chile.
El documento contiene una introducción al tema, elaborada por la División de Desarrollo Social de la CEPAL, la contribución de Ernesto Cohen, experto de la CEPAL y la contribución conjunta de Ernesto Schiefelbein, rector de la Universidad Santo Tomás de Aquino, Laurence Wolff, consultor del BID y Paulina Schiefelbein, investigadora del CIDE
Las opiniones expresadas en este trabajo, que no fue sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas LC/L.1432-P
ISBN: 92-1-321658-0
Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2000. Todos los derechos reservados N° de venta: S.00.II.G-106
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
Índice
Resumen ... 5
Introducción... 7
I. Educación, eficiencia y equidad: una difícil convivencia. Ernesto Cohen...9
A. Introducción... 9
B. Rentabilidad de la educación... 10
C. El impacto no es sólo función de la inversión... 12
D. De las políticas a la asignación de recursos en el nivel micro ... 14
E. El papel de los usuarios ... 19
F. Conclusiones... 20
Bibliografía...21
Anexos ...22
II. El costo efectividad de las políticas de educación primaria en América Latina Ernesto Schiefelbein/Laurence Wolff/ Paulina Schiefelbein...25
A. Introducción... 25
B. La encuesta ... 27
C. La metodología y la muestra... 30
D. Los resultados ... 32
E. Conclusiones y recomendaciones ... 37
Bibliografía... 39
Anexos ... 41
Indice de cuadros
Cuadro I.1...11
Cuadro I.2 ... 11
Cuadro II.1 ... 27
Cuadro II.2 ... 28
Cuadro II.3 ... 33
Cuadro II.4 ... 34
Cuadro II.5 ... 35
Cuadro II.6 ... 35
Cuadro II.7 ... 36
Cuadro II.A1 ... 41
Cuadro II.A2 ... 43
Cuadro II.A2B ... 45
Indice de diagramas
Diagrama I.1 ... 13Diagrama I.2 ... 13
Diagrama I.1a... 22
Diagrama I.1b ... 22
Diagrama I.2a... 23
Diagrama I.2b...24
Resumen
Al momento de preguntarse por la manera de alcanzar el desarrollo, la educación aparece como un tema ineludible, se vuelve fundamental crear, como bien señala Ernesto Cohen, « las políticas educativas que produzcan sistemas capaces de acortar las brechas existentes entre los distintos grupos sociales potenciando el quantum de capital humano requerido por el desarrollo económico y social ».
Las ponencias presentadas en este primer volumen de la serie «¿Hacia dónde va el gasto público en educación ? Logros y desafíos », intentarán crear un marco desde el cual replantear el problema de la eficiencia en la educación en términos de lograr distinguir factores que influyen de manera determinante en el incremento de la calidad educativa. El contexto latinoamericano de aumento cada vez mayor de la brecha entre los distintos sectores sociales hace de la educación un sistema de reproducción de las diferencias. Pensar la educación implica necesariamente una búsqueda por la equidad. Entonces las preguntas por la capacidad de acortar las brechas a partir de crear un sistema educativo más equitativo se vuelven relevantes, constituyéndose el eje central de la ponencia de Ernesto Cohen, la reflexión sobre la manera de aumentar la eficiencia en la asignación de recursos sin dejar de lado la reflexión por los factores extraescolares que explican en mayor o menor medida el rendimiento escolar diferencial.
Introducción
La educación es el eje que articula el crecimiento económico y el desarrollo social. Proporciona los conocimientos y destrezas que permiten aumentar la productividad del trabajo y enfrentar los desafíos de la competitividad. Constituye, al mismo tiempo, uno de los resortes básicos en el proceso de integración social.
Éstos son algunos de los consensos expresados en la preocupación creciente de los gobiernos de la región por aumentar la cobertura y calidad de la educación. El problema subsistente es cómo conciliar la eficiencia con la equidad en el logro de dichos objetivos.
El análisis de la eficiencia constituye una preocupación fundamental en el proceso de asignación de recursos. En el campo educativo se traduce en minimizar el costo de los insumos requeridos para maximizar la cobertura. Ésta es una condición necesaria para alcanzar los fines perseguidos. La condición suficiente consiste en aumentar, paralelamente, la calidad de la educación, que está desigualmente distribuida como resultado de la estructura social vigente.
De ahí la importancia de profundizar la discusión sobre las distintas modalidades que puede adoptar el financiamiento y la administración de los servicios de Educación del Sector Público. El debate se centra sobre dos ejes principales: a) Cómo se puede optimizar la eficiencia en los recursos asignados, y b) Cuáles son las vías que permiten maximizar el rendimiento educativo.
y Supervisión del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) convocaron a un taller sobre "Evaluación de la Gestión del Gasto Público en Educación", el cual se llevó a cabo el 27 de enero de 2000, en el marco del XII Seminario Regional de Política Fiscal, organizado en Santiago de Chile, entre el 24 y 27 de enero de 2000.
El taller se organizó en cuatro sesiones, cada una de las cuales contó con la participación de expertos nacionales y regionales en el tema. La primera analizó el estado del arte de las metodologías existentes que permiten combinar la eficiencia y el impacto, traduciendo sus resultados en intervenciones educativas; la segunda reflexionó sobre las reformas educativas en América Latina, vinculándolas con las investigaciones realizadas sobre medición de la calidad de la educación; la tercera y cuarta sesiones permitieron, por una parte, extraer lecciones de las experiencias en materia de gestión del gasto público en educación y a revisar el conocimiento disponible derivado de los estudios realizados sobre el costo-efectividad de las políticas educativas y de la tecnología instructiva aplicada, en tres países de la región (Costa Rica, México y Venezuela).
I.
Educación, eficiencia y equidad:
una difícil convivencia
1Ernesto Cohen2
A.
Introducción
¿Qué hacer para favorecer la equidad en la educación? Tal es la pregunta que guía las reflexiones presentadas en este trabajo. Ellas tienen como propósito generar criterios para una asignación de recursos que permita disminuir las desigualdades actualmente existentes en la educación.
Ningún sistema educativo es capaz de crear igualdad de conocimientos. La pregunta relevante es, entonces, si existen políticas educativas que produzcan sistemas capaces de acortar las brechas existentes entre los distintos grupos sociales, potenciando el quantum de capital humano requerido por el desarrollo económico y social.
Dado que este estudio ha tomado la asignación de recursos como el eje de concreción de los criterios de equidad, hay dos preguntas relacionadas que se deberían contestar. En primer lugar, ¿cuál es la relación entre magnitud del financiamiento y calidad de la educación? Quizás una cierta meseta de financiamiento es esencial para la calidad, pero una vez alcanzado este nivel no es el factor más importante para alcanzar mejorías adicionales. En segundo lugar, ¿qué estrategias permiten avanzar por el sendero de una mejor calidad y equidad educativa?
1 Trabajo publicado anteriormente en el libro “Educación, eficiencia y equidad” editado por Ernesto Cohen y publicado en una
edición conjunta CEPAL/OEA y Ediciones Sur, bajo la colección Estudios Sociales.
2
En los esfuerzos actuales por mejorar la calidad de la educación en América Latina y el Caribe, un aspecto fundamental es la búsqueda de maneras eficientes y eficaces de gestionar los recursos disponibles-dinero, personas y conocimiento- de manera de aumentar también la equidad en la educación. El punto está en lograr una focalización adecuada de los recursos, de manera de reducir las brechas en desempeño escolar asociadas a las diferencias de estrato socio-económico y, en particular, a la transmisión intergeneracional de la pobreza.
B.
Rentabilidad de la educación
La educación es un bien de inversión y, como tal, constituye una contribución relevante al desarrollo económico. Toda inversión supone afrontar costos para obtener los beneficios esperados. La relación existente entre ambos puede ser analizada desde una doble óptica: i) la privada (análisis financiero), que compara los costos y beneficios directos, valorados a precios de mercado, para escoger la alternativa que maximice el volumen y tasa de ganancia para el dueño de los recursos que se asignan al proyecto; y ii) la social (análisis económico o socioeconómico), en la que se consideran también costos y beneficios indirectos a precios de eficiencia, buscando maximizar el impacto (rentabilidad) de la inversión sobre la sociedad en su conjunto.
Tanto en la evaluación privada como la social se parte de un principio muy simple. Se comparan los beneficios (B) con los costos (C) del proyecto, y si los beneficios son mayores que los costos, existe una primera indicación de que al proyecto debería, en principio, ser aprobado.
Si B es mayor que C existe, en consecuencia, un excedente. Éste deber ser mayor que el costo de oportunidad del capital utilizado en el proyecto. Para la evaluación financiera, el referente general de dicho costo de oportunidad está constituido por la tasa de interés existente en el mercado. Ésta representa lo que el inversor podría obtener depositando el dinero que demanda el proyecto en un banco (o en su mejor alternativa de colocación de dichos recursos). Desde la perspectiva de la evaluación social, se considera el costo de oportunidad del capital en el largo plazo, que se denomina tasa de descuento; ella es semejante a la tasa de interés, pero considerada desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto. Es el costo del uso alternativo del capital en otro tipo de proyectos.
Para el inversor privado, los únicos costos y beneficios relevantes son los que se traducen, respectivamente, en egresos e ingresos. A éstos se los denomina costos y beneficios directos. Pero el proyecto puede producir efectos que no se traducen en ingresos ni egresos. Ellos son costos y beneficios indirectos (o externalidades). La polución producida por fábricas contaminantes es un costo indirecto. La disminución del tiempo de traslado de la población por la incorporación de un sistema eficiente de transporte es un beneficio indirecto. Ninguno de los dos entra en la contabilidad de la empresa, porque impacta a actores externos a la misma. Por lo tanto, no forma parte de su análisis. Pero sí deben considerarse desde la perspectiva de la sociedad global. Por ello, la evaluación social considera costos y beneficios tanto directos como indirectos.
La tasa de retorno del proyecto es una medida de su rentabilidad expresada en términos relativos. Es el resultado de la comparación entre los costos y beneficios pertinentes (directos e indirectos) en relación a la tasa de interés o de descuento, según se esté llevando a cabo análisis privado o social.
En materia de educación, la inversión puede resultar en varios tipos de beneficios que, si bien se encuentran interrelacionados entre sí, resultan analíticamente distinguibles:
El aumento de conocimientos y destrezas que aumentan la productividad del trabajo.
El crecimiento del producto nacional (beneficio para el país) y del ingreso (beneficio para el individuo).
La disminución del tiempo que se requiere para el acceso al mercado laboral, lo que beneficia tanto al individuo como a la sociedad.
Se puede estimar la contribución que la educación realiza a la productividad comparando las diferencias a lo largo del tiempo entre los ingresos percibidos por individuos que tienen diferentes capitales educativos. Aquí caben dos consideraciones. En los países donde la educación se encuentra fuertemente subsidiada, los costos sociales son mayores que los privados en una proporción que es función de la magnitud de las transferencias realizadas. Por lo tanto, la tasa de rentabilidad privada será, en esa misma medida, mayor que la social. Pero también existen externalidades derivadas de la educación, no apropiadas por el individuo y que derivan en beneficios para la sociedad, por lo cual los beneficios sociales exceden a los privados. Además, las externalidades son siempre muy difíciles de medir y no se reflejan en ingresos. Por esta razón son normalmente ignoradas. Ello hace que sea razonable suponer que, si se incluyeran las externalidades de la educación, la tasa de retorno social sería superior a la privada.
La educación básica efectúa la mayor contribución al crecimiento económico, como surge claramente del análisis intra e intersectorial. El Banco Mundial entrega la siguiente información para América Latina y el Caribe:
Cuadro I.1
TASAS DE RETORNO DE LA EDUCACIÓN
Social Privada
Básica Secundaria Superior Básica Secundaria Superior
17.9 12.8 12.3 26.2 16.8 19.7
Fuente: Banco Mundial (1995)
Por otra parte, comparando la rentabilidad de la inversión entre 1974 y 1992 en educación básica, agricultura, industria e infraestructura, se obtuvo los siguientes resultados (Banco Mundial, 1995):
Cuadro I.2
TASAS DE RENTABILIDAD DE DISTINTOS SECTORES DE LA ECONOMIA
1974-82 1983-92 1974-92
Educación básica 20
Agricultura 14 11
Industria 15 12
Infraestructura 18 16
Todos los proyectos 17 15
Fuente: Banco Mundial (1995)
La información precedente debería constituir una guía para el establecimiento de prioridades en materia de políticas públicas, privilegiando al sector y, dentro de él, a la educación básica, siempre que se pretenda optimizar la rentabilidad social de la inversión.
repitencia. Un autor estima “ un 45.7% de repitencia en América Latina, lo que ascendería para el año 1990 a, aproximadamente, 10.033.982 niños. El costo económico de estos índices de repitencia se ha estimado entre 1.000 y 4.200 millones de dólares por año. Proyectando conservadoramente estas cifras para Chile, arrojan un costo anual de alrededor de 100 millones de dólares" (Arancibia y otros 1995). Correspondería realizar un análisis semejante de la deserción, comparando los costos directos que se derivarían de incrementar la retención, con la tasa de rentabilidad de cada estadio del proceso educativo.
C.
El impacto no es sólo función de la inversión
Los resultados de la Prueba SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad de la Enseñanza) han permitido detectar que las políticas de mejoramiento educativo no han logrado incrementar significativamente el porcentaje de logro de los contenidos curriculares mínimos entre los estudiantes de educación básica. El escaso impacto alcanzado se debe, en gran medida, a la discrepancia entre los objetivos perseguidos y las políticas implementadas para alcanzarlos, que se tradujeron en la aplicación de soluciones homogéneas a realidades sociales heterogéneas (Franco y otros 1991).
En las políticas sociales en general, y en las educativas en particular, se asume que el impacto es función de la inversión; esto es, en la medida que aumenta la inversión también lo hace el impacto. La curva que relaciona ambas variables refleja la eficacia y la eficiencia de la tecnología utilizada para producir el impacto deseado.
Dado que la tecnología puede ser sencillamente definida como la "forma de hacer algo" o como la combinación de insumos y actividades para el logro de algún objetivo, se puede concluir que, a menos que la demanda sea homogénea, existirán tantas tecnologías como poblaciones objetivos relevantes. Por lo tanto, la política educativa debe ser analizada a partir de los distintos segmentos poblacionales que son afectados por ella. Así, se arriba naturalmente a distintas "políticas educativas" desglosadas por segmento pertinente en la distribución del ingreso.
Las tasas de retorno de la educación están calculadas sobre promedios cuya representatividad depende de la dispersión que existe en torno a ellos. En la medida en que disminuye la repitencia, el ausentismo y la deserción, y aumenta el rendimiento escolar, se incrementa tanto la tasa de retorno privada como la social. En tanto la población receptora de los servicios educativos tiene un menor nivel económico social, se revierte el comportamiento de los indicadores mencionados y, por consiguiente, baja en la misma proporción la rentabilidad de la inversión.
Diagrama I.1
INFLUENCIA DEL CLIMA EDUCACIONAL Y DEL INGRESO DEL HOGAR EN EL RENDIMIENTO ESCOLAR (PROMEDIO SIMPLE DE PAÍSES DE AMÉRICA LATINA ALREDEDOR DE 1990)
Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 4
Clima educacional del hogar
(0 a 5.99)
Clima educacional del hogar
(6 a 9.99)
Clima educacional del hogar (10 y más)
Fuente: Gerstenfeld (1995).
Diagrama I.2
INFLUENCIA DE LAS CONDICIONES DE VIVIENDA Y EL TIPO DE FAMILIA EN EL RENDIMIENTO ESCOLAR (PROMEDIO SIMPLE DE PAÍSES DE AMÉRICA LATINA ALREDEDOR DE 1990)
C1 - Cli1 C1 - Cli1
NH - J NH - C
C2 - Cli2 C2 - Cli2
NH - J NH - C
Fuente: Gerstenfeld (1995)
a/ Porcentaje de niños de 7 a 14 años de edad con rezago escolar.
b/ Promedio años de estudio de jóvenes no autónomos de 15 a 24 años de edad. C1 = Cuartil 1; C2=Cuartil 2; C4=Cuartil 4
Cli1 = Clima educacional del hogar de 0 a 5.99 años de estudio Cli2 = Clima educacional del hogar de 6 a 9.99 años de estudio H = Hogares con hacinamiento
NH = Hogares sin hacinamiento J = Hogares con jefe mujer sin cónyuge C = Hogares con ambos cónyuges y casados.
Todos los factores mencionados son considerados parámetros desde la perspectiva de las políticas educativas; vale decir, se considera que no son susceptibles de modificación a través de
a/ 42 b/ 6.1
a/ 23 b/ 7.8
a/ 37 b/ 6.9
a/ 17 b/ 8.4
a/ 9 b/ 10.1
a/ 12 b/ 9.7
a/ 7 b/ 10.9
a/ 52 b/ 5.7
a/ 38 b/ 7.0
a/ 43 b/ 5.9
a/ 36 b/ 7.1
a/ 13 b/ 9.0 a/ 21 b/ 7.9
las intervenciones que dichas políticas suponen. Así, el único espacio de operación posible es el 40% que se ubica en el ámbito específicamente escolar. Por otro lado, el acotamiento del ámbito de acción contribuye al diseño y la implementación de políticas universalistas que se traducen en una oferta homogénea. En el contexto de las determinaciones preexistentes, esto lleva a la reproducción del sistema social vigente.
"Alternativamente se plantea otra forma de universalización: ya no de la oferta, sino de la satisfacción de las necesidades de las personas. Se sustenta en el principio de equidad, según el cual para superar las diferencias, debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción afirmativa o discriminación positiva). Una oferta homogénea para situaciones heterogéneas sólo puede conducir a no alterar diferencias originarias. Esa oferta corresponderá a las necesidades de cierto subconjunto de la población, pero no será adecuada para otros, sea por razones culturales o socioeconómicas. Así, lograr que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella exige asignarles, además de una educación de buena calidad, un horario más extenso de clase que permita compensar las limitaciones que el clima familiar impone a la capacidad de aprender; programas nutricionales e, incluso, un subsidio por el costo de oportunidad que significa abandonar alguna inserción laboral. Debe recordarse que mientras para la clase media los hijos, en su infancia, sólo provocan gastos, para los estratos menos favorecidos pueden ser una inversión, al aportar desde pequeños al ingreso familiar". (Franco y otros 1995).
Esta óptica requiere internalizar dentro de la escuela los factores limitantes del contexto familiar inherentes a la pobreza. Lleva a transformar los parámetros en variables centrales de las políticas educativas que tienen como población destinataria a los sectores más carenciados.
Habitualmente se entiende la equidad como contrapuesta a la eficiencia, lo que permite hablar del "costo social de la equidad". Esto es así en muchos campos. En el de la educación básica de los grupos carenciados, empero, es una hipótesis que exige contrastación empírica. Sería necesario comparar los costos incrementales de inversión y operación que demandaría, por ejemplo, la extensión de la jornada escolar, con los beneficios sociales adicionales que resultarían de disminuir la repitencia y la deserción y aumentar el rendimiento.
D.
De las políticas a la asignación de recursos en el nivel micro
Los proyectos son la materialización de las políticas. Cada escuela es un proyecto, porque constituye la unidad mínima de asignación de recursos para el logro de los objetivos educativos perseguidos. Si se opta por el paradigma fundado en criterios de equidad, que se traduce en una oferta desigual para desiguales, corresponde aplicar un modelo de evaluación (asignación de recursos) diferente al que se utiliza actualmente.
Previamente se mencionaron las estrechas relaciones que existen entre educación y desarrollo económico. La educación es un motor y una condición del crecimiento. Esto se expresa en sus altas tasas de rentabilidad social, sobre todo la de educación básica. Considerando el consenso existente en torno a lo anterior, no resulta necesario continuar realizando evaluaciones económicas que permitan trazar la curva de la tasa de rentabilidad en el tiempo. Esta labor sería excesivamente compleja y costosa, y no justifica los esfuerzos que demanda. Pero queda una tarea pendiente: ¿cómo asignar los recursos disponibles de forma tal que optimicen las relaciones costo-impacto? Esto es, ¿cómo se puede maximizar el impacto al menor costo posible?
aprendizaje para cada grupo relevante definido. Fuller y Clarke (1994) muestran, sobre la base de un estudio realizado en más de 25 países para medir la importancia relativa de los determinantes del aprendizaje en la enseñanza básica, que el puntaje combinado del tiempo instruccional en la escuela y de las tareas en el hogar arroja un total de 185, mientras que el salario del profesor y el tamaño de la clase llegan a aproximadamente 60 puntos.
Cuando no se ponderan los insumos entregados, se está suponiendo que a todos se les asigna una importancia equivalente. No establecer relaciones entre el costo de los insumos y sus impactos estimados conduce necesariamente a una mala asignación de recursos.
Los gobiernos han empleado básicamente dos tipos de estrategias para la entrega de insumos en el campo educativo. La provisión de "paquetes" es, sin duda, la que alcanzó mayor difusión. Este modelo supone la existencia de un equipo central que defina los estándares de los paquetes que se van a entregar y los prerequisitos para el acceso a ellos. Otra estrategia, seguida en muchos países, privilegió la transferencia de recursos a las instituciones locales para que ellas los asignen en función de la estructura específica de sus necesidades.
Es imposible afirmar a priori cuál es el paquete óptimo para todas las realidades. En consecuencia, la flexibilidad del contenido del mismo resulta tanto o más importante que la fijación y control de sus estándares.
En Chile, cuando en el nivel local se detecta una necesidad educativa insatisfecha (por ejemplo, los niños en edad escolar exceden a la oferta de escuelas existente), se busca encontrar la solución de costo mínimo para alcanzar la cobertura educativa de acuerdo a la norma existente. La evaluación del proyecto persigue optimizar la eficiencia en el proceso de asignación de recursos, garantizando el menor desembolso para lograr el objetivo perseguido (cobertura). Este análisis constituye una condición necesaria, pero no suficiente, para alcanzar los objetivos de impacto perseguidos por el sector que justifican los recursos que la generación del producto (escuela) requiere.
El impacto está condicionando por; (i) los niveles y tipos de carencias de la población destinataria del proyecto y (ii) la estructura de determinación de los factores que inciden en la efectividad del proceso educativo. Dado que ambos factores varían en función de las condiciones locales, la composición de los insumos debería ser también parte de la evaluación de proyectos. Así, el análisis de la eficiencia debe ser complementado con el de la eficacia, y ambos sintetizados en una evaluación costo-impacto.
Esto exige conocimientos sobre las siguientes variables:
a) La vulnerabilidad educativa. Se conoce cuál es el peso relativo de los factores
extraescolares. La ponderación resultante, al relevar las características de la familia en las variables capital educacional, capacidad económica, condiciones físicas de la vivienda y grado de la organización familiar, permitirían elaborar un predictor de la vulnerabilidad o riesgo educativo.
1) Abandono Escolar a Nivel Básico (AENB) = NAENB/MIBA x 100
NAENB = Número de Abandonos Escolares en la Enseñanza Básica
MIBA = Matrícula Inicial Básica Anual
2) Repitencia Escolar Básica = NARB/MEBF x 100
NARB = Número de Alumnos Reprobados en la Enseñanza Básica
MEBF = Matrícula Escolar Básica Final
3) Matrícula Extraedad Básica = NAFEB/MTEB x 100
NAFEB = Número de Alumnos Fuera de Rango de Edad en Nivel Básico.
MTEB = Matrícula Total en Enseñanza Básica
4) Promedio SIMCE en Establecimientos Particulares Subvencionados = SIMCE PS 4ºB (Media Ponderada en la Comuna de las Escuelas con los resultados obtenidos en Matemáticas y Castellano).
5) Promedio SIMCE en Establecimientos Municipales = SIMCE M 4ºB (Media Ponderada en la Comuna con los resultados obtenidos en Matemáticas y Castellano).
6) Brecha SIMCE Municipal-Particular = (SIMCE PS 4ºB - SIMCE M 4ºB) / (SIMCE M 4ºB) x 100
Utilizando instrumentos estadísticos (por ejemplo, modelos de regresión múltiple) se puede determinar la proporción de explicación que cada tipo de factor extraescolar incorpora a los efectos del sistema educativo. El grado de certidumbre de la estimación será equivalente a la del predictor, que podrá ser utilizado tanto para la intervención de las escuelas en operación como para la evaluación ex-ante.
b) La jerarquía de determinación de los factores que inciden sobre las variables de impacto
(rendimiento, repitencia, deserción) para los distintos tipos de vulnerabilidad educativa. Es probable que los grados de incidencia varíen en función de la combinación de los factores considerados para la determinación del riesgo educativo. Deberían, por ejemplo, ser distintos para diversos grados de carencialidad y para diferentes localizaciones espaciales en el continum rural-urbano.
La hipótesis subyacente es que cada tipo de carencialidad requiere una combinación de insumos diferentes. Los resultados hasta el momento obtenidos en el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación (MECE) Básica y el Programa de las 900 Escuelas (P-900), podrían proporcionar una base para adelantar en este campo. En forma tentativa se podrían enumerar factores que afectan al rendimiento; por ejemplo, tiempo instruccional, tareas en la casa, bibliotecas, libros de textos, conocimiento del profesor, experiencia del profesor, salario del profesor, tamaño de la clase.
Gráfico I.1
FACTORES DETERMINANTES DE APRENDIZAJE EFECTIVO EN LA EDUCACIÓN PRIMARIA (Porcentaje de estudios que muestran efecto positivo)
Fuente: Fuller y Clarke, (1994).
c) La capacidad institucional local para administrar e implementar las canastas de insumos educativos variables.
La capacidad de gestión existente en las municipalidades es un determinante para las escuelas que de ellas dependen. Dado su importancia, sería necesario estratificar los municipios utilizando indicadores tales como:
1) Solvencia Financiera en Educación = GPAUE/ YS x 100 GPAUE = Gastos de Personal en Aulas en Educación YS = Ingresos por Subvención.
2) Variación de Aportes de Empresarios Privados a la Educación Municipal = (APEM2 - APEM1) / APM1 x 100
APEM2 = Aportes Privados a la Educación Municipal Año 2 APEM1 = Aportes Privados a la Educación Municipal Año 1
3) Brecha SIMCE Regional-Comunal en Establecimientos Municipales = (SIMCE R-M 4ºB-SIMCE C-M 4ºB) / (SIMCE C-M 4ºB) x 100 4) Brecha SIMCE Regional-Comunal en Establecimientos Particulares
Subvencionados
(SIMCE N-M 4ºB - SIMCE C-M 4ºB) / (SIMCE C-M 4ºB) x 100
6) Brecha SIMCE Nacional-Comunal en Establecimientos Particulares Subvencionados = (SIMCE N-PS 4ºB - SIMCE C-PS 4ºB) / (SIMCE C-PS 4ºB) x 100
d) Para las escuelas que se encuentran operando, es necesario estimar la capacidad
que tienen para internalizar los paquetes instruccionales adaptados a la estructura de la demanda potencial existente. Para tales efectos se podría construir un índice utilizando indicadores como:
1) Variación de Inversión Anual por Alumno = (IPA2 - IPA1) / IPA1 x 100 IPA2 = Inversión por Alumno Año 2
IPA1 = Inversión por Alumno Año 1
2) Rotación del Personal en la Escuela = TFER/TFEE x 100
TFER = Total de Funcionarios en Educación que se Retiran en el Año TFEE = Total de Funcionarios en Educación al 1º de enero
3) Ausentismo de los Profesores = DLMP/TDP x 100 DLMP = Días de Licencia Médica de los Profesores
TDP = Total de Días Profesor al año (suma de profesores multiplicados por los días que trabajó cada uno - S (PI x ti))
4) Capacitación del Personal = TFEC/TFEE x 100
TFEC = Total de Funcionarios de Educación Capacitados (cursos>30 horas) al año TFEE = Total de Funcionarios de Educación al 1º de enero
5) Capacidad Disponible = NCJ/NAD x 100 NCJ = Número de Cursos por Jornada NAD = Número de Aulas Disponibles
6) Variación Anual de la Matrícula = (MIEB2 - MIEB1) / (MIEB1) x 100 MIEB2 = Matrícula Inicial Enseñanza Básica Año 2
MIEB1 = Matrícula Inicial Enseñanza Básica Año 1 7) Razón de Gastos en Personal = GPE/GTE x 100
GPE = Gastos en Personal de la Escuela GTE = Gastos Totales de la Escuela
8) Razón de Gastos en Funcionamiento = GFE/GTE x 100 GFE = Gastos en Funcionamiento de la Escuela
9) Relación de Número de Alumnos por Docente = NAME/NDE x 100 NAME = Número de Alumnos Matriculados en la Escuela
NDE = Número de Docentes en la Escuela
10) Relación de Número de Alumnos por Funcionario No Docente NAME/FNDE x 100
FNDE = Funcionarios No Docentes en la Escuela 11) Profesionalización de los Docentes = NDTE/TDE x 100
NDTE = Número de Docentes Titulados en la Escuela TDE = Total de Docentes en la Escuela
E.
El papel de los usuarios
Los usuarios de los proyectos sociales constituyen un grupo con necesidades insatisfechas, pero que carecen de capacidad adquisitiva para financiar los satisfactores requeridos a través del mercado. Es el caso de las escuelas municipales, que cubren aproximadamente 60% de la matrícula total del país, correspondiente al segmento inferior de la distribución del ingreso nacional. Si bien para los padres existe la posibilidad de optar entre dichos establecimientos y las escuelas particulares subvencionadas, dicha elección está limitada por la oferta existente, la accesibilidad espacial, la transparencia de la información relevante y la importancia que a ella se le asigne. Es indudable que a medida que aumenta el grado de carencialidad de los usuarios las restricciones mencionadas adquieren mayor vigencia, llegando al extremo de que, en realidad, el Estado (la escuela municipal) llegue a constituir una oferta monopólica. Este grupo poblacional no representa demanda afectiva sino "social", en la medida en que sólo son portadores de necesidades insatisfechas. Pese a ello, su participación es relevante para la eficiencia y la eficacia en todas las etapas del ciclo de vida del proyecto educativo.
Respecto a la importancia que tiene la participación comunitaria en los proyectos sociales, vale la pena mencionar una experiencia que resulta particularmente relevante. Un estudio de la AID, realizado en 1975, buscó identificar los elementos significativos para explicar el éxito o fracaso de proyectos de desarrollo rural integral financiados por el Banco Mundial, analizando 36 que se llevaron a cabo en África y 35 realizados en América Latina. Algunas variables que habitualmente se consideran importantes para el éxito de un proyecto de este tipo, como la alfabetización de la población objetivo, la distancia en relación con un camino permanente, la calidad del medio físico para la agricultura, el número de parcelas por extensionista, la experiencia anterior de los campesinos con ese tipo de proyectos, etc., resultaron ser irrelevantes en la gran mayoría de los casos para explicar dicho éxito. Por otra parte, se comprobó que era decisivamente importante la participación de la población objetivo tanto en el diseño como en la implementación del proyecto, en una situación tal que ni los administradores del proyecto ni los usuarios del mismo tuvieran toda la capacidad de decisión (Cohen y Franco, 1992).
Esta conclusión destaca la centralidad de la participación de la población beneficiaria en el diseño, puesta en marcha y operación de estos proyectos.
Por otra parte, sin tomar como marco de referencia efectos tan globales que puedan expresarse como "éxito" o "fracaso" del proyecto, existen otras experiencias que indican la incidencia que la participación tiene sobre la eficiencia y la eficacia de los mismos. En la evaluación del Programa de Promoción Social Nutricional de Argentina, realizada en 1985, pudo verificarse que el costo de una ración alimentaria difería sustancialmente entre las provincias en las que se aplicaba el programa, según hubiera o no participación comunitaria.
Se desprende de los ejemplos anteriores que resulta esencial que los proyectos sociales impulsen una estrategia participativa. Esto constituye un verdadero desafío para la gestión de los mismos. Vale la pena recordar que, para avanzar en el camino de la participación, "la forma de hacer las cosas es tan importante como las cosas que se hacen" (García Huidobro, 1985). En el campo de los proyectos sociales, esto supone que su administración establezca relaciones
horizontales con los usuarios para viabilizar procesos de reajustes permanentes entre las metas, las
formas previstas de alcanzarlas y las necesidades de los beneficiarios, que se van modificando como resultado de un contexto cambiante.
La participación de los usuarios requiere el fortalecimiento de la capacidad de gestión a nivel local. Hay, por lo menos tres razones para ello.
En primer lugar, los objetivos de impacto perseguidos buscan traducir los objetivos nacionales de la política educativa en una realidad local. Se pretende, por ejemplo, mejorar el rendimiento escolar medido a través de la Prueba SIMCE. Tal como se dijo, hay múltiples factores que inciden sobre ello. La distribución que éstos presentan en los niveles regional, provincial o departamental es poco relevante. Los únicos datos pertinentes son los del plano local, que rescatan la especificidad del problema, los grados de libertad de las alternativas adoptadas por el proyecto y los recursos movilizables localmente.
En segundo lugar, la participación social busca potenciar a la comunidad para que opere como recurso. Para que este potencial se transforme en un verdadero insumo adicional, la comunidad debe no sólo percibir el problema, sino también la capacidad transformadora del proyecto. Ello exige ámbitos territoriales que posibiliten la homogeneidad de los usuarios y de las soluciones que se van a implementar.
Finalmente, la participación puede retroalimentar la gestión por vía del control social en la operación del proyecto. Esto es factible en la medida en que sean compatibles la escala que el proyecto tiene y la comunidad receptora del mismo, lo que sólo se produce en el nivel local.
F.
Conclusiones
El análisis de la eficiencia constituye una preocupación fundamental en el proceso de asignación de recursos. En el campo educativo se pretende minimizar el costo de los insumos requeridos para maximizar la cobertura. Ésta es una condición necesaria para alcanzar los fines perseguidos. La condición suficiente es que paralelamente se aumente la calidad de la educación, desigualmente distribuida en función de la estructura social vigente.
Lo anterior lleva necesariamente al problema de la equidad, que se tiende a asumir como contrapuesta a la eficiencia. Esta pugna y sacrificio implícito de la "eficiencia social" en aras de una mayor justicia distributiva parece ignorar de manera sistemática las altas tasas de rentabilidad social de la educación (sobre todo la básica), y lleva a colocar un énfasis excesivo en los costos directos y presentes, que diluyen los beneficios que se producirán en el futuro. La inversión social, en general, y la de educación en particular, rinden sus frutos en el mediano y largo plazo. No resulta obvio que sea poco eficiente desde la óptica social invertir en este campo en función de criterios de equidad.
Dada la heterogeneidad inherente a la realidad social en que se implementa, es imposible definir un paquete de insumos educativos óptimos que pueda ser aplicado en forma universal. Se requiere que los insumos y actividades que permiten su utilización estén adaptados a las características de la localidad donde va a ser aplicado cada paquete educativo. Esto exige diseñar políticas que permitan ejecutar proyectos en el nivel local tomando en cuenta: i) la vulnerabilidad educativa de la comunidad destinataria; ii) la jerarquía de determinación de los factores que inciden sobre las variables de impacto; iii) la capacidad municipal local para manejar el proyecto educativo; iv) la capacidad que tienen las escuelas para internalizar los paquetes flexibles; y v) el potencial subyacente en la participación comunitaria.
del SIMCE en los establecimientos municipales y particulares subvencionados, y los promedios municipales regionales y nacionales, permiten cuantificar las brechas o la deprivación relativa que afecta a cada uno de los niveles mencionados. Tales brechas constituyen, por sí mismas, los criterios básicos para distribuir los recursos del sector, tanto espacial como puntualmente, en función de los grados de urgencia existentes en los distintos sectores poblacionales.
La lógica del modelo propuesto se asienta en que existe correspondencia entre la vulnerabilidad educativa y la jerarquía de determinación de los factores que inciden sobre el rendimiento en matemáticas y castellano, ciencias naturales y sociales. Por otra parte, tanto la capacidad institucional existente en el Municipio para la gestión de proyectos educativos, como el potencial que tienen las escuelas para internalizar los paquetes educativos en los que se plasman los proyectos, son dimensiones intervinientes esenciales.
El SIMCE posibilita: i) realizar un seguimiento del impacto de los diferentes proyectos educativos resultantes de la aplicación del modelo; y ii) dada la variación presumida en los costos de los insumos y actividades por tipo de proyecto, permite analizar las relaciones existentes entre los costos y el impacto, y así seleccionar las opciones de intervención que maximicen el impacto por unidad de inversión.
Para poder asignar racionalmente los recursos, tanto en el ámbito de las políticas como en proyectos concretos, es imprescindible conocer los costos de los insumos y los impactos que de cada uno de ellos se deriva. Sólo así será posible construir canastas de insumos que maximicen el impacto al menor costo posible.
Uno de los elementos que tales paquetes deberían considerar es el compromiso de la dirección y de los docentes de la escuela con el proyecto que manejan. Tanto unos como otros son determinantes para su éxito y fracaso. Para alterar los típicos circuitos de reproducción de pobreza, un factor importante consiste en generar mecanismos de incentivos que impulsen a los buenos directores y profesores a prestar servicios en las áreas más carenciadas, lo que debería complementarse con premios a los resultados obtenidos. De esta manera es predecible la generación de efectos sinérgicos con los paquetes flexibles previamente diseñados.
Bibliografía
Arancibia, Violeta y otros (1995), "Factores que afectan el rendimiento escolar de los pobres", documento preliminar (mimeo).
Banco Mundial (1995), Priorities and Strategies for Education, Washington, D.C. CEPAL (1994), Panorama Social (LC/G.1844), Santiago de Chile, noviembre.
Cohen, Ernesto y Rolando Franco (1992), Evaluación de proyectos sociales, México D.F., Siglo XXI Editores, España, Madrid, Reimpresión Siglo XXI, 1993.
Franco, Rolando y otros (1995), "Viabilidad económica e institucional de la reforma educativa en Chile", en CEPAL, Serie Políticas Sociales, Nº11 (LC/L.926), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre.
Fuller B. y P. Clarke (1994), "Raising School Effects While Ignoring Culture? Local Conditions and the Influence of Classrooms Tools, Rules and Pedagogy", en Comparative Education Review, 38(3).
García Huidobro, J.E. (1985), "Programas sociales solidarios y de educación popular. Una política emergente", en Aspectos metodológicos de las políticas de desarrollo social, Santiago de Chile, ILPES/APCAL/ISUC.
Gerstenfeld, Pascual (1995), “Comparación regional del impacto de las características del hogar en el logro escolar”,Serie Políticas Sociales, Nº9, (LC/L.924), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre.
Anexo
INCIDENCIA DE FACTORES DEL HOGAR EN EL RENDIMIENTO EDUCATIVO
Diagrama I.1a
• Proporción de niños ente 7 y 14 años de edad con rezago escolar según dos características de los hogares en que residen: el clima educacional y el ingreso del hogar.
• (Promedio simple del porcentaje de niños con rezago escolar, para América Latina alrededor de 1990).
Hogares del Hogares del Hogares del
Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 4
Clima educacional del hogar entre 0 y 5.99 años de estudio
Clima educacional del hogar entre 6 y 9.99 años de estudio
Clima educacional del hogar con 10 y más años de estudio
Fuente: Gerstenfeld (1995) Diagrama I.1b
• Promedio de años de estudios alcanzados por los jóvenes no autónomos de 15 a 24 años de edad según dos características de los hogares en que residen: el clima educacional y el ingreso del hogar.
• (Promedio simple de años de estudio alcanzados por los jóvenes, para América Latina alrededor de 1990)
Hogares del Hogares del Hogares del
Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 4
Clima educacional del hogar entre 0 y 5.99 años de estudio
Clima educacional del hogar entre 6 y 9.99 años de estudio
Clima educacional del hogar con 10 y más años de estudio
Fuente: Gerstenfeld (1995) 42
23
37
17
9
12
7
6.1
7.8
6.9
8.4
10.1
9.7
Diagrama I.2a
• Proporción de niños entre 7 y 14 años de edad con rezago escolar según cuatro características de los hogares en que residen: el clima educacional; el ingreso del hogar; hogares con o sin hacinamiento; y, de acuerdo a su organización familiar, los hogares con jefe mujer sin cónyuge o con ambos cónyuges presentes y casados.
• (Promedio simple del porcentaje de niños con rezago escolar, para América Latina alrededor de 1990)
Hogares del Hogares del Hogares del
Cuartil 1 Cuartil 1 Cuartil 2
Clima educacional Clima educacional Clima educacional 0-5.99 años estudio 0-5.99 años estudio 6-9.99 años estudio
Hacinados Con ambos cónyuges Con ambos Cónyuges
Con j. muj. sin cóny.
Hogares del Hogares del Cuartil
Cuartil 1 Clima 1 Clima educ.
educ. 0-5.99 No 0-5.99
No hacinados . No hacinados
Con j.muj. sin cóny. Con ambos cóny.
Hogares del Cuartil 2 Clima educ. 6-9.99 No hacinados Con j.muj. sin cóny.
Hogares del Cuartil 2 Clima educ. 6-9.99 No hacinados con ambos cóny.
Fuente: Gerstenfeld (1995)
52
38
43
36
13 21
Diagrama I.2b
• Promedio de años de estudio alcanzados por los jóvenes no autónomos de 15 a 24 años de edad según cuatro características de los hogares en que residen: el clima educacional; el ingreso del hogar; hogares con o sin hacinamiento; y, de acuerdo a su organización familiar, los hogares con jefe mujer sin cónyuge o con ambos cónyuges presentes y casados.
• (Promedio simple de años de estudio alcanzados por los jóvenes, para América Latina alrededor de 1990)
Hogares del Cuartil 1 Hogares del Cuartil 1 Hogares del Cuartil 2
Clima educacional Clima educacional Clima educacional
0-5.99 años estudio 0-5.99 años estudio 6-9.99 años estudio
Hacinados con Con ambos cónyuges Con ambos cónyuges muj. sin cóny.
Hogares del Hogares del
Cuartil 1 Clima Cuarltil 1
educ. 0-5.99 Clima educ
No hacinados 0-5.99
Con muj. sin cóny. No hacinados Con ambos cóny.
Hogares del Cuartil 2
Clima educ. Hogares del
6-9.99 Cuartil 2
No hacinados Clima educ. Con j. muj. sin cóny. 6-9.99
No hacinados Con ambos cóny.
Fuente: Gerstenfeld (1995)
5.7
7.0
5.9
7.1
9.0 7.9
II. El costo-efectividad de las
políticas de educación primaria
en América Latina.
Estudio basado en la opinión de expertos
Ernesto Schiefelbein3
Laurence Wolff4
Paulina Schiefelbein5
A.
Introducción
Este trabajo describe un nuevo enfoque para evaluar el costo-efectividad de las intervenciones educativas. En lugar de estudiar las investigaciones empíricas ya realizadas, o de iniciar nuevas, los autores solicitaron la opinión de diez investigadores educacionales de prestigio mundial, tanto en el ámbito universitario como en las agencias internacionales, y familiarizados con América Latina, sobre
3
Rector de la Universidad Santo Tomás de Aquino.
4
Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo.
5 Investigadora del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE).
el impacto que tendrían en los logros de aprendizaje de los alumnos, un conjunto de 40 intervenciones consideradas posibles al nivel de educación primaria. Las respuestas recibidas se complementaron con los costos de las distintas intervenciones calculados por los autores, para conformar un índice de costo-efectividad.Los resultados sugieren que durante los últimos veinte años, los proyectos educativos implementados en la región no han incluido muchas de las intervenciones de alto costo-efectividad identificadas en dicho índice. Un análisis similar se realizó con la colaboración de un grupo de planificadores de la región. Es posible refinar y mejorar este ejercicio al solicitar opiniones a un mayor número de expertos, realizar análisis más sofisticados y aplicar un enfoque similar en otras regiones del mundo (por ejemplo, África y el Sudeste asiático).
Crece el consenso sobre el rol de la educación como la clave del éxito económico y las inversiones realizadas por los gobiernos y las agencias internacionales en este campo, continúan en gradual ascenso. A pesar de este mayor interés, la mayoría de las inversiones educacionales se basan en conjeturas parcialmente, o jamás, probadas sobre el costo-efectividad de una intervención dada. De hecho, el conocimiento que actualmente se tiene acerca del tema es notoriamente insuficiente, particularmente si tomamos en cuenta las grandes sumas de dinero que actualmente se destinan a la educación.
El gran problema es que la medición del costo-efectividad de las intervenciones educativas constituye una tarea ardua, prolongada y costosa que requiere la aplicación de sofisticados instrumentos de investigación. Son escasos los estudios sobre el costo-efectividad de las intervenciones educativas que se han llevado a cabo en los países en desarrollo e, incluso, los que están disponibles, suelen ser ignorados al momento de diseñar las reformas educacionales.
Si bien es cierto que las investigaciones sobre el costo-efectividad son poco comunes, paralelamente se constata que la calidad de las escuelas en los países en desarrollo tiene una importancia real, particularmente si consideramos que los recursos físicos y humanos en estos países son característicamente insuficientes.
Entre los factores críticos que suelen considerarse determinantes del nivel de aprendizaje y de retención, se suelen mencionar la disponibilidad y uso de libros de texto, la provisión de educación preescolar, la instrucción por radio y algunos programas de capacitación en servicio (Lockheed y Verspoor, 1991), pese a que estos factores raramente han sido asociados a sus costos. Hasta 1998, han sido escasos los experimentos realizados al nivel de educación primaria en América Latina, que han sido objeto de una adecuada evaluación y difusión. Entre ellos se pueden mencionar: matemáticas por radio en Nicaragua (Jamison y otros, 1981); televisión educativa en El Salvador (Hornik, 1973); Programa de Educación del Noreste en Brasil. (Harbison y Hanushek, 1992); Escuela Nueva en Colombia (McEwan, 1995; Psacharopoulos y otros, 1995; Rojas y Castillo, 1998); las Escuelas P-900 en Chile (Gutman, 1993); Escuelas Fe y Alegría (Swope y otros, 1998); EDUCO en El Salvador (Ministerio de Educación, 1996); y las escuelas primarias aceleradas de Brasil (Oliveira, 1998).
La prueba también revela que el rendimiento de las zonas rurales está por debajo del de las zonas urbanas, que las capitales superan el puntaje de las ciudades menores y que las escuelas privadas (con la salvedad de la República Dominicana) obtienen resultados superiores al de las escuelas públicas
Cuadro II.1
PUNTAJES MEDIOS DE LA PRUEBA REGIONAL DE LA UNESCO PARA MATEMÁTICAS DE 4TO GRADO*
País Puntaje
Cuba 353
Argentina 269
Brasil 269
Chile 265
Colombia 258
México 256
Paraguay 248
Bolivia 245
República Dominicana 234
Venezuela 231
Honduras 226
Fuente: Primer Estudio Internacional Comparativo, Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la UNESCO. Santiago, Chile, 1998.
(*) Puntajes medios estandarizados de 250 para 3ro y 4to grado y desviación estándar de 50. El alumno promedio de la región contestó en forma correcta aproximadamente el 50% de las preguntas, en comparación con el estudiante cubano que hizo lo propio en un 85% de los casos.
B.
La encuesta
Se señaló que es insuficiente la información disponible sobre los factores que afectan los resultados de aprendizaje.6 Dada la importancia del tema y las dificultades inherentes a las investigaciones tradicionales de costo-efectividad, se debería buscar una estrategia para ayudar a los investigadores y a los educadores profesionales a adquirir una mayor comprensión de los aspectos fundamentales de esta materia y, quizás, contribuir a desarrollar una herramienta que facilite la capacitación, la creación de consenso y la identificación de áreas críticas de investigación.
En este estudio del costo-efectividad se buscaron enfoques de menor complejidad y de trámite mucho más ágil. Con esta finalidad, los autores diseñaron un instrumento que permitió consolidar la respuestas de diez expertos internacionales activos en universidades y agencias
internacionales y de 30 planificadores latinoamericanos, estos últimos en su mayor parte funcionarios de ministerios de educación.
A los entrevistados se les solicitó estimar el impacto que cada una de las 40 intervenciones de educación primaria, consideradas posibles, podría tener sobre los logros de aprendizaje (definidos en términos de los puntajes en una prueba estandarizada administrada a finales de sexto grado), así como la probabilidad (porcentual) de su exitosa implementación. Los autores, a su vez, incorporaron sus propios cálculos sobre los costos unitarios de estas 40 intervenciones, dando forma a un índice de clasificación del costo-efectividad de cada una de ellas.
Las 40 intervenciones presentadas a los expertos fueron seleccionadas sobre la base de: los componentes de programas y proyectos educacionales implementados en América Latina en los últimos 20 años, exitosos o no;
• las prioridades y recomendaciones propuestas por las agencias internacionales y los bancos de desarrollo (Lockheed y Verspoor, 1991;
• Banco Mundial, 1994; Carnoy y Castro, 1997);
• las principales conclusiones derivadas de las encuestas diagnósticas regionales realizadas en la década de los 90 (OEA, 1998; Wolff y otros, 1994);
• el análisis de estudios previos de investigación sobre el costo-efectividad de estrategias claves (Wolff y otros, 1994;
• Lockheed y Verspoor, 1991; Verspoor, 1989); y
• la posibilidad de expresar esta información en forma simple y precisa de manera que la comparación de las estimaciones fuese confiable.
Las intervenciones identificadas incluyen cinco "promisorias intervenciones de política" seleccionadas por Lockheed y Verspoor (1991, p. 28):
• tiempo de instrucción;
• libros de texto y materiales didácticos;
• aumento de la capacidad de aprendizaje del alumno (alimentación, salud y educación inicial); • capacitación docente; y
• el currículo.
Las estrategias también tomaron en cuenta la experiencia de reforma llevada a cabo en California (Chrispeels, 1997). Adicionalmente, se incluyeron algunas intervenciones que predominan en la región, a pesar de que existían evidencias que apuntaban a su ineficacia. Una primera versión se ensayó con participantes a los tres cursos de planificación, organizados por la UNESCO durante 1994 y 1996. Como resultado de esta experiencia, las estrategias propuestas se condensaron en las doce áreas operacionales que aparecen en el Cuadro II. 2. Las cuarenta intervenciones se describen en el Cuadro II.3.
Cuadro II.2
INTERVENCIONES EDUCATIVAS POR ÁREAS OPERACIONALES
Área Número de la
intervención*
Tiempo dedicado a la tarea 3,4,5
Gestión académica 1,2
Sueldos 6,7,8
Administración y descentralización 9,10,11,12 Administración de pruebas (testing) 13,14, 15 Libros de texto y materiales de auto aprendizaje 16,17,18,19
Alimentación y salud 20,21,22,23,24,25
Educación inicial 26,27,28,29,30
Capacitación de los docentes 31,32,33,34,35
Currículo 36,37
Radio y computadoras 38,39
Paquete de intervenciones 40
Recuadro II.1
CUARENTA INTERVENCIONES EDUCATIVAS POSIBLES PARA AMÉRICA LATINA
1 Aplicar una política que prohiba cambiar de curso a los profesores durante el año escolar. 2 Implementar una política que ubique los mejores maestros en el primer grado.
3 Vigilar que se cumpla la norma sobre la duración oficial del año escolar.
4 Prolongar el horario escolar en una hora diaria (40 minutos de clases, 20 minutos de actividades recreativas) y pagar al maestro el mayor salario proporcional.
5 Prolongar el año escolar en una semana y pagar al maestro el salario proporcional adicional.
6 Otorgar a los maestros de escuelas rurales un aumento equivalente al 50% del sueldo, como estrategia para captar a profesionales mejor capacitados y elevar el porcentaje de maestros titulados o acreditados. 7 Aumentar el sueldo de los docentes en un 10% en términos reales, con el compromiso de no declararse
en huelga por un período de 2 años.
8 Aumentar el sueldo de los docentes en un 20% en términos reales, con el compromiso de no declararse en huelga por un período de 3 años.
9 Despedir a la mitad del personal educacional que ocupa cargos burocráticos (ítem que actualmente representa el 5% del costo unitario) y crear una nueva burocracia altamente capacitada y motivada que perciba, en promedio, 2.1 veces su salario previo.
10 Crear un Sistema de Información para la Gestión (SIG) con el objeto de identificar a las escuelas de menor rendimiento e informar a sus supervisores.
11 Descentralización: autorizar a los rectores a administrar fondos y a despedir y contratar maestros contando solamente con la aprobación de un consejo local, sin aumentar la capacidad del ministerio de educación para evaluar o fiscalizar dichas facultades.
12 Igual que el punto anterior, salvo que la capacidad del ministerio se incrementa en forma significativa. 13 Administrar una prueba de matemáticas y lectura a una muestra del 10% de los alumnos de 4to grado y
entregar los resultados (numéricos) a todos los maestros de ese nivel.
14 Tal como en el caso anterior, analizar los resultados de la muestra y proponer las acciones correctivas necesarias y organizar seminarios de seguimiento para los maestros de 4to grado (una semana).
15 Administrar una prueba a la totalidad de los alumnos de 4to grado (igual que la de los dos puntos anteriores).
16 Proporcionar a cada alumno un texto estándar de matemáticas y de lectura (cada uno de aproximadamente 200 páginas) con su correspondiente manual para el profesor, sin capacitar al maestro en su uso.
17 Lo mismo que el punto anterior, aunque esta vez capacitando al maestro (una semana por año)
18 Elaborar un conjunto de materiales didácticos en lectura y matemáticas para instrucción personalizada y distribuirlos entre los alumnos (400 páginas por alumno, renovables cada 3 años).
19 Dotar a cada aula de una pequeña biblioteca (100 libros), renovable cada 5 años.
20 Programa de alimentación escolar: colación para todos (un vaso de leche y pan) distribuidos en forma gratuita.
21 Programa de alimentación escolar: colación (un vaso de leche y pan) distribuida en forma gratuita a la mitad de los niños; el resto debe pagar.
22 Programa de alimentación escolar: almuerzo gratis para todos.
23 Programa de alimentación escolar: almuerzo gratis para la mitad de los niños; el resto debe pagar. 24 Examen médico anual y derivación a especialistas o centros especializados. No incluye el tratamiento
médico que prestaría el sistema de salud.
25 Examen oftalmológico realizado en la escuela y derivación a especialistas o centros especializados. No incluye los tratamientos.
26 Adecuar y transmitir programas televisivos de gran prestigio a la población preescolar, por ejemplo Plaza Sésamo (250 programas por año). Sólo para ser visto en el hogar.
27 Campaña por los medios de comunicación para que los padres den estimulación temprana al niño (¿Se acordó anoche de leerle una página a su niño?), a través de 30 avisos publicitarios de un minuto cada uno, durante una semana.
28 Un año de atención preescolar para el desarrollo del 50% de los niños en situación de riesgo a un costo unitario equivalente al de un año de primaria.
29 Igual que el punto anterior a un costo unitario equivalente a medio año de primaria.
30 Un año de cuidado de preescolares sin contenido de desarrollo educacional (costo unitario equivalente a medio año de primaria).
31 Dar capacitación general en servicio a los profesores (perfeccionamiento) 4 semanas al año (sin material de seguimiento para utilizar en clase).
32 Capacitación en servicio (una semana al año), de carácter práctico y focalizado en el desarrollo de estrategias de aprendizaje cooperativo en el aula (trabajo grupal) y en el uso activo del tiempo del estudiante.
33 Capacitación focalizada, en el uso de material didáctico programado (una semana).
34 Capacitación focalizada, orientada a familiarizar al maestro con los objetivos y estrategias del currículo moderno (una semana), al estilo del programa CENAMEC de Venezuela.
continuación
Existe consenso en el sentido que las combinaciones de intervenciones pueden tener un efecto acumulativo, razón por la cual varias de ellas combinan dos o más intervenciones. Por ejemplo, además de la estrategia 11 "descentralizar la autoridad de los rectores de escuelas", se incluye la estrategia 12 "igual a la anterior, pero aumentando la capacidad de fiscalización otorgada al ministerio". Asimismo, a la estrategia 16 "proporcionar dos libros a cada alumno" se suma la estrategia 17 "igual a la anterior, más una semana de capacitación docente".
Con el fin de generar comparaciones válidas, se definió un país beneficiario: "Concordia". Dicho país, que se describe en el recuadro II.2, está construido sobre la base de valores promedios observados en la región que incluyen características demográficas, niveles de costo, razón estudiantes por maestro, insumos escolares y puntajes de respuestas correctas en las pruebas. En consecuencia, todas las respuestas (de los expertos mundiales y los planificadores) estarán vinculadas a un contexto educacional común.
Recuadro II.2
PAÍS PROTOTIPO
C.
La metodología y la muestra
Se le solicitó a los expertos que por cada intervención proporcionaran la siguiente información:
36 Modificar el programa de estudios en las áreas de lectura y matemáticas, con la colaboración de especialistas locales, y hacer llegar una copia a cada maestro (sin darles capacitación en servicio o estudio en terreno del currículo implementado)
37 Preparar e implementar un currículo bilingüe para 1er y 2do grado en las áreas de lectura y matemáticas, que incluya material didáctico, capacitación y selección de docentes, así como la adaptación y traducción de los libros de texto.
38 Elaborar e implementar programas educativos interactivos para español y matemáticas (con sus correspondientes materiales de enseñanza/aprendizaje) y transmitirlos por radio a toda la población escolar. 39 Dar a todos los estudiantes de primaria acceso a computadoras durante una hora a la semana, con el fin de
estudiar LOGO.
40 Crear un consenso nacional sobre la importancia de mejorar la educación básica. Luego, enviar un paquete didáctico completo a todas las escuelas en situación de riesgo (el 50% de las escuelas de rendimiento más bajo) que contemple: materiales de autoaprendizaje, capacitación en técnicas de aprendizaje cooperativo y activo, talleres de carácter práctico, participación de la comunidad, administración basada en la escuela, evaluación formativa y modalidades sistemáticas de pruebas (testing) y de retroalimentación.
Concordia
• Población: 20 millones Población rural: 30% Población indígena: 10%
• Porcentaje de alumnos que ha completado la educación primaria (seis años): 60%
• Razón estudiantes por maestro: 29:1
• Costo unitario de la educación primaria: 200 dólares
• Matricula en el nivel primario (grados 1ro a 6o): 2 millones
• Costo total del sistema de educación primaria: 400 millones de dólares
• Porcentaje del presupuesto destinado a pagar el sueldo del magisterio: 90%
• Calendario escolar: 4 horas diarias y 27 sesiones semanales de clases de 45 minutos cada una
• El 50% de los estudiantes tiene (o usa) los libros de texto básicos
• Estimar el porcentaje promedio de mejoramiento en el rendimiento académico de los alumnos de 6to grado que hasta ahora obtenían un puntaje de 50 puntos (de 100 posibles) en una prueba estandarizada de lectura y matemáticas, en comparación con un grupo de control que no se beneficiara de la intervención (Cuadro II.3 columna A); y,
• Estimar la probabilidad (en porcentaje) de una adecuada implementación de la intervención, basada en consideraciones técnicas y políticas (Cuadro II.3 columna B).
La misma batería de preguntas se utilizó con los 30 participantes en el curso de planificación educacional realizado por la UNESCO/OREALC en Santiago de Chile, en noviembre de 1997.
Posteriormente, los autores realizaron los siguientes cálculos:
• el probable aumento del costo unitario de operación originado por la intervención, incluyendo el gasto de inversión, ambos calculados en forma anual (Cuadro II.3 columna D).
Con estas estimaciones, se elaboró un índice de costo-efectividad para cada intervención.El índice se calculó de la siguiente forma:
a= porcentaje de la población escolar beneficiada por la intervención
b= suponiendo que se implementa plenamente, el porcentaje de aumento esperado en los puntajes de prueba de la población beneficiaria
c= probabilidad porcentual de una plena implementación de la intervención
d= porcentaje de aumento del costo anual de operación para la población beneficiaria
I (Indice) = b*c/d para la población beneficiaria; para el conjunto de la población tanto los costos como los efectos se ven proporcionalmente reducidos, si bien el valor del índice permanece inalterado (por ejemplo, I = b*c*a/d*a).
Los autores seleccionaron a los expertos de acuerdo con las siguientes características:
• haber publicado artículos en buenas revistas profesionales;
• su reiterada mención por planificadores y profesionales de la educación;
• tener fácil acceso a los resultados obtenidos por investigaciones de reciente data;
• haber participado en proyectos en varios países de América Latina;
• ser líderes en términos del análisis de iniciativas de desarrollo educacional; y
• su experiencia laboral con agencias multilaterales de desarrollo en la región.
Se buscó un equilibrio entre el número de expertos de Norte América y los de América Latina. Se observó una entusiasta respuesta por parte de los expertos, dado su intenso interés en los temas planteados. No se apreciaron diferencias sistemáticas en los cálculos entregados por los expertos de las dos regiones.
Cabe destacar que el hecho de contar con la participación de solamente diez expertos, aunque sean sin duda del máximo nivel, puede reducir la confiabilidad de las respuestas ya que si sólo uno de ellos mostrara una predisposición excepcional, el efecto sobre el promedio general sería significativo. Los autores han identificado a otros expertos y recomiendan que, más adelante, se lleven a cabo nuevas encuestas con la participación de 20 a 25 expertos.
La "variable dependiente" representa el puntaje obtenido por el alumno en una prueba estandarizada rendida a finales de 6to. grado. Esta prueba debiera ser similar a las pruebas de idioma y matemáticas administradas por la UNESCO/OREALC a 13 países en 1997, en las cuales el promedio de alumnos contestó correctamente el 50% de las preguntas.
Estas preguntas representaban una opinión consensuada de los países participantes, en términos de lo que se esperaría en un currículo común. En este caso, las pruebas referidas a criterios anticipan un 100% de respuestas correctas que es la exigencia que el currículo impone. Por lo tanto, con ayuda de la intervención apropiada es factible que un gran número de estudiantes obtengan resultados altos, como se demostró en el caso de Cuba.
Este enfoque no está exento de problemas. Muchos niños abandonan la escuela antes de llegar al 6to grado o repiten años, especialmente en los países más pobres. Si la medición empleada hubiera sido el "porcentaje de niños que finaliza el 6to grado", habría habido cambios, aunque no significativos. Por ejemplo, la alimentación escolar habría tenido un impacto mucho mayor en la retención que en el aprendizaje, puesto que se ha asumido que ésta constituye un aliciente para asistir a la escuela.
La utilización de puntajes de pruebas como la variable dependiente, es más útil en aquellos sistemas educacionales donde del nivel primario se gradúan grandes contingentes de estudiantes (Costa Rica o Argentina), siendo mucho menos adecuado para los sistemas de educación primaria que exhiben altos porcentajes de desertores (Honduras o Guatemala).
En todo caso, en prácticamente todos los sistemas educacionales de la región se avanza rápidamente hacia los seis años de instrucción y, consecuentemente, enfatizar la calidad de la educación es importante para casi todos los países. El puntaje general de una prueba de 6to grado, constituye una medida simple, aunque clara, de los actuales intentos por mejorar la calidad de la educación en la región.
El país beneficiario, Concordia, se definió en base a los promedios regionales de población, cobertura educacional, tasas de matrículas primarias, costo unitario de la educación primaria, relación maestro/estudiantes y minorías rurales y étnicas (Recuadro II.2).
El hecho que exista un país "común" para todos los participantes, contribuye a establecer comparaciones válidas entre los resultados, si bien representa un constructo artificial sin historia ni contexto. El costo-efectividad fluctuará significativamente según el número de estudiantes que conformen el sistema educacional del país, su estado de desarrollo educacional y su PNB por habitante. Por ejemplo, los costos relativos de los insumos pueden ser bastante más elevados en un país donde el costo promedio unitario es de 100 dólares o menos, comparados con el promedio regional de 200 dólares. Lo mismo sucedería en los países más pequeños donde los costos fijos son elevados y los costos variables son bajos (por ejemplo, evaluaciones basadas en muestras y educación a distancia).
D.
Los resultados
El Cuadro II.3 resume las estimaciones de los diez expertos internacionales que respondieron a la pregunta sobre el impacto que tendría una buena implementación de la intervención y la probabilidad de que ello ocurriera. Los costos calculados por los autores para cada intervención complementaron las respuestas de los expertos y permiten realizar los cálculos de costo-efectividad. El Cuadro II.3muestra, en orden descendiente, los índices de costo-efectividad de las cuarenta intervenciones calculadas en este estudio.
Como ya se ha indicado, los autores calcularon los costos complementarios de cada intervención y los aplicaron a las estimaciones entregadas por los expertos relativas a los efectos que éstas tendrían en el aprendizaje y a la probabilidad de implementarlas exitosamente.
