Andrés Rodríguez-Clare Departamento de Investigación Banco Interamericano de Desarrollo
Hoy ya es un hecho reconocido que los resultados de las reformas de libre mercado que se implementaron en todos los países latinoamericanos en los años noventa no respondieron a las expectativas. Como expresara John Williamson: “… cuando ya todo está dicho y hecho, los latinoamericanos tienen derecho a sentirse decepcionados porque la última década no estuvo a la altura de las esperanzas que nacieron a comienzos de los años noventa, cuando la expectativa general era que las reformas llevarían nuevamente a la región por un camino de crecimiento que le permitiría comenzar a alcanzar el nivel de vida de los países industrializados” (Williamson, 2003, p. 2).
Sin embargo, también se ha reconocido que un desempeño tan mediocre no es motivo suficiente para que los países revoquen estas reformas o adopten políticas completamente diferentes en los próximos años. Como lo han demostrado varios estudios (por ejemplo, Lora y Panizza, 2002) las reformas de libre mercado (o sea, las reformas previstas en el Consenso de Washington) de hecho generaron beneficios económicos, tanto en términos de una menor inflación como de un mayor crecimiento. El problema es que el aumento del crecimiento fue menor y duró menos de lo previsto. Es por ello que la mayoría de los expertos (como Williamson, 2003) han reaccionado ante estos acontecimientos reclamando reformas y políticas adicionales para complementar la serie de reformas originales. Incluso un crítico tan enérgico de las reformas del Consenso de Washington como lo es Joseph Stiglitz no ha abogado por revocarlas o abandonarlas, sino más bien por adoptar un programa más amplio en términos de objetivos y políticas (Stiglitz, 1998).
libre mercado. El objetivo principal de este documento es ofrecer un análisis crítico de las ideas que han surgido como parte de esta tercera estrategia para complementar las reformas del Consenso de Washington, además de analizar si los países latinoamericanos reúnen, y en qué medida, las condiciones necesarias para implementar esas ideas con éxito en el futuro próximo.
Es necesario señalar que actualmente el diálogo público sobre los aspectos del desarrollo es muy diferente al que prevalecía hacia fines de los años 1980. Entonces el consenso general era que las reformas de libre mercado representaban la solución a los elevados índices de pobreza de la región, a su falta de crecimiento y a su gran vulnerabilidad macroeconómica. El debate giraba en torno a la secuenciación y la economía política de la reforma. Para hablar claro, era como si los economistas realmente supieran lo que debía hacerse y solamente faltaba encontrar la estrategia política correcta para llevarlo a cabo. Hoy las cosas son muy distintas. Es verdad que existe un cierto consenso sobre la necesidad de mejorar la política económica para reducir la volatilidad y fortalecer las “instituciones” vinculadas a los derechos de la propiedad y de los acreedores, pero no existe consenso alguno sobre qué más debe hacerse para reanudar el crecimiento. Hay quien piensa que todo lo que se necesita es una conjunción de políticas macroeconómicas adecuadas y mejores instituciones, en tanto que otros consideran que se requiere “algo más”, y muy pocos están de acuerdo sobre qué debería ser ese “algo más”.
del Consenso de Washington.
Las dos secciones siguientes giran en torno al análisis de propuestas que implican una desviación más radical del Consenso de Washington. En particular, analizaré en detalle la idea que hizo popular Michael Porter (Porter, 1990) sobre la vinculación entre la competitividad (o sea, la productividad) y el desarrollo de conglomerados productivos, y la necesidad de que las estrategias de desarrollo se esfuercen por impulsar su creación. En esta etapa surgen varias interrogantes: ¿qué pruebas y respaldos teóricos justifican estas propuestas? ¿Cuáles son las ideas más prometedoras? ¿Dependerá de la etapa de desarrollo en que se encuentre un país? ¿Con qué requisitos institucionales y capacidades públicas debe contar un país para poder implementar estas propuestas? El objetivo de este documento es arrojar algo de luz sobre estas preguntas.
La principal conclusión que puede extraerse de este crítico y selectivo estudio es que las incursiones latinoamericanas en políticas de desarrollo activas han sido, en su mayor parte, tímidas e inconsistentes. Las intervenciones más populares y aceptadas (apoyo a las PYME o promoción de la inversión extranjera directa y las exportaciones) se basan en débiles fundamentos conceptuales o empíricos. La región debe adoptar con precaución argumentos que sean más sólidos, tanto conceptual como empíricamente, y que privilegien políticas de desarrollo activas, realizando intervenciones selectivas destinadas a crear conglomerados de innovación. Hay un ejemplo que puede ser útil para ilustrar la forma en que esto afectaría nuestras políticas de desarrollo. En un país latinoamericano de ingresos medios una estrategia habitual común implicaría mejoras en la educación, la infraestructura y el sistema financiero, junto con el apoyo a las PYME y la promoción del turismo. El problema de esta estrategia es que en ella no se percibe la estrecha relación existente entre estas diferentes áreas. Sería mucho más eficaz establecer como principal objetivo el desarrollo en el país de un grupo de proyectos turísticos, y que las inversiones en educación e infraestructura, reformas financieras y apoyo a las PYME se estructuraran en torno a ese objetivo.
entusiasmarse excesivamente con estas estrategias, como sucedió en los años 1960 con la sustitución de importaciones, en la década de 1970 con las iniciativas empresariales públicas en los que se consideraban “sectores estratégicos”, o incluso más recientemente con las reformas de libre mercado. Esto debe evitarse en el futuro pues resulta claro que aún sabemos poco sobre las dimensiones cualitativas y cuantitativas de las posibles fallas del mercado que subyacen en lo profundo de estas estrategias. También debe reconocerse que los gobiernos no están en condiciones de manejar intervenciones complejas luego de varias décadas de intervenciones públicas excesivas y a menudo corruptas, seguidas por muchos años de políticas fiscales de estrechas miras que debilitaron progresivamente al Poder Ejecutivo. En tales circunstancias, el criterio apropiado debe centrarse en una cuidadosa experimentación que permita extraer conclusiones adecuadas, junto con un paciente programa de fortalecimiento de la capacidad pública para adoptar políticas más complejas.
I – Ámbitos primordiales de intervención
Como se mencionó anteriormente, en los países de América Latina y el Caribe (entre otros) se aplican regularmente varios tipos de intervención pública que sirven como complementos de las políticas ortodoxas pero que no corresponden a “estrategias de desarrollo” integrales. Quizás hayan sido ampliamente aceptadas porque solamente representan desviaciones menores del Consenso de Washington. Esta sección brinda un panorama breve pero crítico de las intervenciones más comunes: captación de la inversión extranjera directa, promoción de exportaciones, apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYME) y políticas de innovación.
Este complejo tema empírico ha sido analizado en varios estudios durante los últimos años. Aunque pueda sorprender a muchos, la mayoría de esos estudios no ha detectado evidencia positiva alguna de que la inversión extranjera directa o las exportaciones generen externalidades positivas. En lo que concierne a la primera, esos estudios se produjeron en dos etapas. Los primeros investigaron la presencia de externalidades desde empresas extranjeras hacia empresas locales dentro de la misma industria. Se llegó a la conclusión de que estas externalidades no se registran en países o industrias con bajos niveles de capital humano o especialización. La segunda etapa de estudios buscó pruebas de externalidades positivas desde empresas multinacionales hacia sus proveedores locales. En este caso los resultados fueron más positivos pero no queda claro qué lecciones pueden aprenderse de estos trabajos en lo que a políticas se refiere. ¿Los gobiernos deben poner en ejecución programas para captar la inversión extranjera directa o deben concentrar su atención en aquellos que generen vínculos a la inversa? ¿Deben aplicarse subsidios a la inversión extranjera directa? Una conclusión prudente es que una respuesta apropiada en términos de políticas debe contemplar una combinación de apertura a la inversión extranjera directa y de generación de vínculos, aunque la magnitud de las posibles externalidades probablemente no justifique los elevados subsidios que se otorgan a esa inversión extranjera directa en muchos países1. En el caso de las
exportaciones, las conclusiones que surgen de las últimas investigaciones empíricas tampoco son muy alentadoras. La hipótesis que se ha explorado sostiene que la actividad exportadora permite que una empresa logre un mayor índice de crecimiento de su productividad que si solamente vendiera en el mercado interno. El resultado común es que, si bien es cierto que las empresas exportadoras muestran un crecimiento más rápido, la causalidad funciona en sentido inverso. O sea, la exportación no conduce a un crecimiento más rápido de la productividad sino que es este crecimiento el que lleva a las empresas a exportar (véanse Rodrik, 1995 y Tybout, 2000). Solamente media un pequeño paso conceptual entre esto y la conclusión de que el fuerte aumento de las exportaciones que frecuentemente acompaña a un buen desempeño de crecimiento en los países no debería considerarse como su causa sino más bien como uno de sus síntomas.
Pasemos ahora a las políticas de promoción de las PYME. Independientemente de sus niveles de ingresos, la mayoría de los países dedica mucha atención y recursos a estas políticas. ¿Qué lo justifica? Hay objetivos no económicos que intervienen en cierta medida. Aparentemente las sociedades prefieren una estructura económica dominada por múltiples empresas pequeñas y no por unas pocas empresas de grandes dimensiones. Pero no termina allí: las políticas de promoción de las PYME habitualmente se justifican como formas de alcanzar niveles más altos de innovación, competitividad y crecimiento.
Uno de los enfoques asocia el concepto de las PYME a nuevas empresas. En tal caso, la promoción de las PYME equivale a la implementación de políticas y programas para facilitar la creación de nuevas empresas. Ricardo Hausmann y Dani Rodrik publicaron recientemente un documento donde presentan un interesante argumento a este respecto2. Sostienen que no se cuenta con información completa sobre aquellos sectores en
los que un país cuenta con ventajas comparativas. El verdadero espíritu empresarial implica el proceso de descubrimiento de esos sectores, pero se resiente al no poder captar la totalidad de los beneficios resultantes ya que será rápidamente imitado apenas logre éxito. Por ello, la iniciativa empresarial se ve afectada por fuertes externalidades que justifican la adopción de políticas que la promuevan, tales como las subvenciones para la exploración de nuevos mercados. No obstante, debe señalarse que este argumento no ofrece una base lógica para una política general de apoyo a las PYME, sino solamente para alguna que centre su actividad en proyectos innovadores que puedan generar nuevos conocimientos sobre las ventajas comparativas de un país.
¿Por qué no programas más generales, destinados tanto a las PYME nuevas como a las ya instaladas? Una de las explicaciones frecuentes de los programas de apoyo a las PYME tiene que ver con las restricciones del crédito. Teniendo en cuenta las imperfecciones del mercado crediticio que existen incluso en los países desarrollados, es la solvencia del empresario lo que establece el límite superior de la dimensión de la empresa que puede establecer. Sucede así porque los bancos, por motivos justificados, prefieren no prestar grandes sumas a empresas con escaso patrimonio; en otras palabras, los bancos fijan restricciones al nivel de apalancamiento que puede soportar una empresa
(véase Rodríguez-Clare y Stein, 2004). Estos topes de apalancamiento probablemente sean menores en los países latinoamericanos debido a la debilidad de los derechos de los acreedores y otras deficiencias en el funcionamiento de los mercados crediticios. Los topes de apalancamiento implican una seria restricción al crédito de las empresas establecidas por empresarios poco solventes, por lo que la dimensión comercial de sus operaciones estará muy por debajo del nivel de eficiencia.
Este argumento da lugar a dos comentarios. El primero es que, en condiciones normales (véase Alburquerque y Hopenhayn, 2003), las empresas que en sus comienzos son pequeñas debido a sus bajos niveles de capital y restricciones de crédito, naturalmente obtendrán un mayor rendimiento de ese capital, lo que les permitirá experimentar una tasa superior de crecimiento. Por ello, las diferencias de tamaño y productividad que surjan exclusivamente de los distintos niveles de capital inicial deben desaparecer en pocos años. Si una empresa continúa siendo pequeña e improductiva por muchos años después de su instalación, es probable que ello se deba a su productividad intrínsecamente baja (quizás motivada por la escasa capacidad del empresario) más que a las restricciones de crédito. Esto indica que los programas de apoyo a las PYME, en la medida en que estén motivados por restricciones de crédito, deben concentrar su atención en empresas nuevas o recién instaladas.
En segundo lugar, si los problemas de las PYME son el resultado de las imperfecciones del mercado crediticio, la teoría estándar de la política óptima indica que las intervenciones sobre las PYME deben primeramente concentrarse en ese mercado. Existe en ese caso una lista de acciones apropiadas que van desde el fortalecimiento de los derechos de los acreedores a las garantías crediticias y los subsidios de las tasas de interés3. Lamentablemente, es poco probable que la adopción de esas políticas en el
mercado crediticio elimine las distorsiones que llevan a las nuevas PYME a experimentar restricciones de su crédito. ¿Ello justifica la aplicación de políticas adicionales (no crediticias) en apoyo de las PYME? Podría sostenerse que las nuevas PYME gozan de una tasa de rendimiento del capital superior a la de las empresas más grandes y ya establecidas, y que, por ende, las políticas que las apoyen causarán un aumento de la
eficiencia. Sin embargo, según este argumento lo mejor que podría hacer el gobierno es subvencionar a las nuevas PYME en lugar de desarrollar los programas de capacitación de la mano de obra, transferencia de tecnología y apoyo a las exportaciones que son comunes a la región.
El fundamento lógico de este tipo de programas en apoyo de las PYME debe buscarse en otro lado. Las intervenciones públicas en estas áreas podrán mejorar la eficiencia cuando se produzcan fallas en los mercados de destino de estos servicios, quizás debidas a externalidades de importancia. No obstante, lo que no queda del todo claro es por qué estos programas deben restringirse a las PYME. Podría argumentarse que esas fallas del mercado revisten particular gravedad en el caso de las pequeñas empresas. Si bien ello es posible nunca he visto que alguien lo proclame de manera oficial4.
De hecho existen por lo menos dos razones por las que sería mejor lidiar directamente con las fallas del mercado en lugar de poner el énfasis en los programas de apoyo a las PYME. La primera de ellas es que las pequeñas empresas muestran una tendencia a menores niveles de productividad que las más grandes. Esto es válido para los países desarrollados y probablemente sea aun más cierto en América Latina, donde la escasa generación de empleos en el sector formal lleva a mucha gente a instalar sus propias empresas como forma de producir el ingreso mínimo vital para sus familias. Como señalara la CEPAL (2001), este proceso no conduce a la creación de empresas de alta productividad o crecimiento, sino al surgimiento de una gran cantidad de empresas pequeñas, estancadas e ineficientes. En todo caso, el hecho de que las pequeñas empresas sean menos productivas que las grandes implica que las políticas y programas para su promoción pueden reducir la productividad media.
La segunda razón es que los programas de apoyo a las PYME invariablemente no llegan a satisfacer las expectativas por el simple motivo de que su grupo objetivo es demasiado amplio. Como se ha documentado en varias publicaciones, las PYME 4 Otro aspecto que debe considerarse en este caso es que si las pequeñas empresas enfrentan mayores
constituyen el sector empresarial mayoritario en los países de menor desarrollo relativo (e incluso en los países desarrollados. ¿Sería entonces realista esperar de un gobierno la implementación de programas que produzcan efectos significativos sobre la productividad de las PYME? ¿Cuántas PYME podrían abarcar estos programas? ¿Qué nos indica en este aspecto la experiencia en materia de programas de apoyo a las PYME?
En lugar de políticas de apoyo a las PYME quizás sea mejor implementar políticas que se ocupen de aquellas fallas del mercado que parezcan tener mayor relevancia. Por ejemplo, aparentemente existen algunas externalidades de importancia que están asociadas a la divulgación de la tecnología, a la identificación de nuevos mercados de exportación, a las economías de concentración a nivel industrial y a la capacitación de la mano de obra.
En términos más generales, quizás no sea correcto invertir recursos en una estrategia de apoyo a las PYME. La existencia de una gran masa de pequeñas empresas es consecuencia de la desigualdad en la distribución de los grandes ingresos, el funcionamiento mediocre de los sistemas crediticios y la ausencia de generación de empleos en el sector formal. El criterio adecuado puede no ser lidiar directamente con esta consecuencia, pues sería poco realista esperar mucho del gobierno en términos de la mejora de la productividad de las PYME. El mejor enfoque sería concentrar la atención en las fallas del mercado que tengan mayor incidencia sobre este aspecto.
asociadas a la investigación y el desarrollo y otras actividades de innovación (véase Audretsch y Feldman, 2003). Estas externalidades surgen como consecuencia del rebase de conocimientos que se produce entre empresas y personas, y se ven atenuadas por la distancia geográfica y las diferencias en el tipo de actividades que se llevan a cabo (o sea, el rebase de conocimientos es más intensivo entre empresas de industrias similares y relacionadas). Como se verá más adelante, ello da lugar a la formación de conglomerados productivos dedicados a actividades con uso intensivo de conocimientos.
Existen varias formas de promover las actividades de innovación, desde subsidios a la investigación y el desarrollo a subvenciones para proyectos de innovación y apoyo a la investigación en las universidades. El lector interesado en el tema puede realizar consultas en De Ferranti y otros (2003). En la sección III volveré sobre este punto y sostendré que los gobiernos deben concentrarse en promover el desarrollo de “conglomerados productivos innovadores” en torno a áreas con ventajas comparativas, en lugar de aplicar una política general (y habitualmente tímida) para promover la innovación.
II- Conglomerados productivos y competitividad
El ingrediente básico de una teoría del desarrollo basada en conglomerados productivos son las economías de concentración. En esta sección analizaré en primer término la teoría que dio origen a esta idea y luego examinaré la evidencia que la respalda. Luego extraeré conclusiones del análisis de la teoría y la evidencia que fundamentan las economías de concentración para proponer un marco de políticas basado en conglomerados productivos.
II.1 – Las economías de concentración y el conglomerado productivo
un área particular, vinculadas por elementos comunes y complementarios” (Porter).
La noción básica en este caso es la de las externalidades locales específicas de una industria. Para comprender por qué las externalidades deben tener ambas características (ser específicas de una industria y locales) para dar origen a conglomerados productivos, es necesario imaginar qué sucedería si alguna de esas condiciones no se cumpliera. Si las externalidades fueran específicas de un lugar pero no de una industria, ello conduciría a una mayor productividad general pero no a una mayor competitividad dentro de una determinada industria. Ello se debe a que la productividad aumenta en igual proporción para todos los sectores y por lo tanto no da lugar a una fuerte ventaja comparativa en ninguno de ellos. Resulta claro que eso no es compatible con el concepto de conglomerado productivo5. Si las externalidades fueran específicas de una industria pero
no de un lugar, todas las empresas se beneficiarían, independientemente de su ubicación. Tampoco en este caso se generarían conglomerados productivos.
Por supuesto, la importancia del conglomerado productivo es que conduce a una mayor productividad y —quizás— a mejores salarios. El motivo de esta salvedad es que un solo conglomerado no es suficiente para incrementar el ingreso de un país. Para comprenderlo es necesario imaginar la existencia de un sector que aproveche las ventajas del conglomerado en términos de productividad, pero la demanda mundial es demasiado pequeña como para que el país llegue a especializarse por completo en ese sector. Puesto que los precios de los factores de producción se fijan en su margen inferior, la “captación” del conglomerado por parte del país no traerá aparejado un aumento de salarios. Evidentemente, si se tratara de un país pequeño sería de esperar que la demanda mundial fuera suficientemente importante como para utilizar en el grupo todos los factores de producción pertinentes, en cuyo caso los salarios sí aumentarían en el país que captara ese conglomerado. En los países más grandes es importante que los conglomerados productivos generen externalidades de carácter general que beneficien a otros sectores y
5 Por supuesto, para originar un conglomerado productivo no es necesario que las externalidades se
permitan el aumento de los salarios.
Hace ya tiempo que los economistas tienen conocimiento de las profundas consecuencias de las externalidades locales específicas sobre el desarrollo, el comercio internacional y la geografía económica (véanse las últimas consideraciones sobre este tema en Krugman, 1991, Fujita y otros, 1999 y Hanson, 2001) pero la idea recién se articuló de forma atractiva y convincente para los agentes del desarrollo con la publicación de la obra de Porter, The Competitive Advantage of Nations. En realidad, uno de los aportes más importantes de Porter consistió en documentar el estudio de varios casos prácticos que se relacionan con la existencia y naturaleza de las externalidades locales específicas.
Alfred Marshall señalaba tres fuentes de externalidades que podrían dar lugar a economías de concentración a nivel industrial: la difusión del conocimiento, la participación en los insumos y una bolsa de trabajo (Marshall, 1920). Ahora analizaré brevemente cada una de esas tres fuentes. El conocimiento que se difunde de una empresa a otra podría haberse acumulado como resultado de la práctica o de la investigación y el desarrollo deliberados. Sin embargo, lo que importa es que esa difusión se produzca entre empresas que actúen en sectores relacionados y estén emplazadas en lugares cercanos entre sí, posibilitando una interacción más sencilla entre los trabajadores de las distintas empresas y su rotación entre ellas. Sin duda, la difusión del conocimiento probablemente cumplirá las dos condiciones mencionadas anteriormente para que las externalidades puedan generar un conglomerado productivo.
su vez a una mayor productividad de la industria. Esto guarda una estrecha relación con el énfasis que Porter pone en los beneficios de las “industrias que se relacionan y apoyan mutuamente” (lo que configura uno de los vértices de su “Diamante de productividad”) y con su descripción de varias formas de conglomerado productivo. Es importante comprender el papel que desempeñan en este ejemplo dos premisas básicas. Primero, si los bienes intermedios pueden comercializarse sin costo, las empresas que dependen de esos insumos serán igualmente competitivas, independientemente de su ubicación: no existirá el conglomerado. Entonces, uno de los presupuestos básicos es que la dependencia de proveedores distantes6 genera importantes costos de transporte u otros costos
asociados. Segundo, si la producción de bienes intermedios no diera lugar a un rendimiento creciente, la especialización no tendría límites: se podría producir toda la gama de insumos, independientemente de la demanda. Por lo tanto, el rendimiento creciente es un factor crucial para que se cumpla la premisa de Adam Smith de que “la división del trabajo está limitada por las dimensiones del mercado”.
Finalmente, la bolsa de trabajo, descrita en detalle por Krugman (1991), también incluye externalidades, pues la concentración de una actividad industrial de mayor magnitud en una determinada ubicación permite a los trabajadores adquirir especializaciones propias de esa industria, haciendo posible así una “mejor distribución de la mano de obra” y una mayor productividad. Un aspecto final que vale la pena mencionar es que las externalidades pueden ser estáticas o dinámicas. La diferencia consiste en que, mientras que las economías estáticas se desarrollan instantáneamente (por ejemplo, gracias a los beneficios de productividad resultantes de contar con una gran variedad de insumos especializados producidos en la región), los beneficios de las economías dinámicas solamente se perciben con el transcurso del tiempo, ya que la concentración genera una tasa más alta de crecimiento de la productividad. Ello a su vez puede deberse a un grado más elevado de aprendizaje externo, ya sea en la práctica o en 6 La importancia de los elevados costos del transporte es obvia en lo que respecta a los servicios a la
un proceso más eficaz de innovación e investigación y desarrollo.
II.2 – Evidencias de que las economías de concentración existen
Un mapa es el primer lugar donde buscar evidencias de la existencia de economías de concentración a nivel industrial. Las industrias que muestran externalidades locales específicas deben estar concentradas geográficamente. ¿Lo demuestran los datos? El concepto de aleatoriedad (dartboard approach) Ellison y Glaeser (JPE, 1997) aporta una respuesta afirmativa. Aproximadamente el 28% de las industrias desagregadas (a nivel de cuatro dígitos según el SITC) tienen un nivel de concentración significativamente superior al que podríamos esperar como resultado de tres factores: concentración de la actividad productiva, concentración de la industria en unas pocas plantas productoras y características puramente aleatorias. Pero detectar una concentración geográfica no es una conclusión definitiva para determinar la existencia de las externalidades locales específicas: otra explicación posible es la concentración geográfica de algún otro elemento natural que sea importante para una determinada industria. Por ejemplo, el buen clima para los viñedos se concentra en el norte de California, por lo que sería de esperar que la industria vitivinícola se radicara en ese lugar.
En su estudio de 2001 sobre las economías de concentración, Hanson llega a una conclusión similar cuando manifiesta: “la serie de resultados empíricos indica que las externalidades específicas de una ubicación existen e inciden sobre la distribución espacial de la actividad económica” (Hanson, 2001, página 28). Rosenthal y Strange (2003) concuerdan con esta conclusión y exploran algunos aspectos adicionales que son de interés para nuestros fines. En particular, analizan la más reciente bibliografía empírica para determinar qué conclusiones pueden extraerse con respecto a la naturaleza y fuente de las externalidades locales específicas. Vale la pena destacar cuatro de tales conclusiones. Primero, observan que una parte importante de las externalidades que conducen a los conglomerados productivos tienen una naturaleza dinámica, muy probablemente vinculada a la difusión del conocimiento. Segundo, también detectan evidencias que permiten suponer razonablemente que las externalidades son más fuertes entre las industrias “cercanas”, o sea aquellas que usan tecnologías o insumos similares o que se relacionan por vínculos insumo-producto. Tercero, con relación a la fuente de las externalidades locales específicas, su conclusión es que en la práctica las tres fuentes descritas por Marshall responden a la realidad7. Finalmente, al investigar otros factores,
Rosenthal y Strange observan que las industrias que hacen un “uso más intensivo del conocimiento” (medido por sus inversiones en investigación y desarrollo y el empleo de trabajadores calificados) muestran una mayor concentración geográfica8.
II.3 – Consecuencias en términos de políticas
7 Una observación particularmente interesante de Tom Holmes (1999) señala que, como lo implica la
teoría, los establecimientos productivos ubicados cerca de otros establecimientos dentro de la misma industria hacen un uso más intensivo de los insumos adquiridos que los que están relativamente aislados. Holmes también observa que las industrias que se encuentran distribuidas geográficamente según los criterios de Glaeser-Ellison no siguen el mismo patrón, es decir que para las empresas dentro de esas industrias la importancia de la adquisición de insumos no se ve afectada por su ubicación física. Este resultado indica que la concentración geográfica está asociada a la distribución de las fuentes de trabajo, pues amplía la escala productivo local y permite la producción de mayor variedad de insumos no comerciables.
8 Un análisis realizado por Head y Mayer sobre los últimos trabajos empíricos que analizan la importancia
Uno se siente tentado a extraer la conclusión de que las externalidades locales específicas son más fuertes en esas industrias, pero no es necesariamente así. Como lo destacara Hanson (2001), la concentración es el resultado de la interacción de las economías de concentración y las deseconomías de congestión. Por ello, la mayor concentración geográfica de una industria podría no deberse a externalidades más fuertes sino a deseconomías de congestión más débiles. Esto tiene gran incidencia en el análisis de la política industrial: si la gran concentración geográfica de una industria se debe a deseconomías de congestión más débiles en lugar de externalidades más fuertes, ello no significa que deba existir una política para promoverlo. Existen otros tres motivos por los cuales la conclusión de que la política industrial debe promover la existencia de industrias con “uso intensivo del conocimiento” no sería correcta. En primer lugar, hay una serie de trabajos teóricos, basados en la idea de que la fortaleza de las externalidades locales específicas aumenta junto con un mayor acervo de conocimientos de la industria, que sostienen que el desarrollo está marcado por un proceso de evolución industrial orientado al surgimiento de industrias con una intensidad de conocimientos cada vez mayor9.
Existen pocos trabajos empíricos sobre la aplicación práctica de esta hipótesis. Hasta la fecha, el único de ellos, elaborado por Hunt y Tybout (1998), analizó cuidadosamente los datos correspondientes a varios países de menor desarrollo relativo y encontró escasa evidencia que la respalde. En particular detectaron que las industrias con uso intensivo del conocimiento no experimentan un crecimiento más rápido de su productividad ni fortalecen su participación en el mercado.
Segundo, la intensidad del conocimiento no constituye una característica inmutable de una determinada industria. El mismo producto puede elaborarse en un país de menor desarrollo relativo con una tecnología no actualizada y escasamente calificada, o en un país desarrollado con una tecnología moderna, altamente calificada y con un gran componente de investigación y desarrollo. En realidad, eso es precisamente lo que sucede de acuerdo a la popular hipótesis del “ciclo del producto”, por la que los bienes que
industria puede recibir externalidades locales en un lugar pero no en otro; puede recibirlas en una determina etapa de su desarrollo pero no en el futuro. En otras palabras, como lo señalara Michael Porter, “lo que importa no es en qué área compite la nación (ubicación), sino cómo lo hace” (Porter, 1998, p. 249)10. De acuerdo a los mismos parámetros, la
oficina del Banco Mundial para América Latina y el Caribe ha planteado en forma convincente el argumento de que los países han logrado generar conglomerados productivos, alta productividad y gran crecimiento en sectores con uso intensivo de recursos naturales en los que la incidencia de las externalidades locales tradicionalmente se consideraba baja.
Finalmente, y dejando de lado la observación anterior, es cierto que la política industrial debería favorecer a las industrias que mostraran una mayor incidencia de externalidades locales que otras, siempre y cuando sean iguales en todo lo demás. ¡Pero no es probable que sean iguales en “todo lo demás”! Es natural suponer que las industrias con mayor incidencia de externalidades locales tengan mayor productividad y por ende un precio internacional menor, lo cual, bajo algunas circunstancias, compensaría esa mayor productividad con exactitud. Por lo tanto, desde el punto de vista de una economía pequeña, una industria especializada con fuerte incidencia de externalidades locales y bajo precio internacional es lo mismo que una con escasa incidencia de tales externalidades y un precio internacional alto (véase Rodríguez-Clare, 2004).
En mi opinión, de este tipo de argumentos podría extraerse la conclusión de que las diferencias en la intensidad de la incidencia de las externalidades locales específicas en los diferentes sectores no son tan importantes al momento de considerar una política industrial. Para el diseño de una política industrial basada en conglomerados debe aplicarse un criterio más útil que se fundamente en las dos características de las economías de concentración que parecen ser más compatibles con las evidencias y experiencias más recientes en materia de políticas de desarrollo en las dos últimas décadas: primero, todos los sectores tienen un potencial de conglomerado (aunque en diferente medida), y
segundo, todos los sectores pueden existir con o sin conglomerados. Como se demuestra en Rodríguez-Clare (2004), ambas características tienen consecuencias significativas.
Comencemos con el habitual argumento en favor de la sustitución de importaciones que plantean las industrias más nuevas cuando están en presencia de externalidades locales específicas. En general este argumento se formula en el contexto de un modelo donde hay dos sectores cuya única diferencia es que uno de ellos (al que podemos llamar sector “avanzado”) muestra la presencia de externalidades locales, en tanto que el otro (denominémoslo “tradicional”) no lo hace. En determinadas condiciones, una economía pequeña y abierta muestra equilibrios múltiples: un equilibrio de bajos ingresos cuando se especializa en el sector tradicional, y un equilibrio de altos ingresos cuando lo hace en el sector avanzado. En este contexto, una política de sustitución de importaciones podría hacer que una economía atascada en el equilibrio de bajos ingresos pasara al de altos ingresos. Sucede así porque la sustitución de importaciones genera una reasignación de recursos desde el sector tradicional al avanzado, lo que permite que la economía se beneficie de la mayor productividad asociada al conglomerado en ese sector. El problema de este argumento es que presupone que la producción del sector avanzado siempre conduce al conglomerado. Esto no parece guardar relación con la experiencia de muchos países que implementaron la sustitución de importaciones y lograron la expansión de sus sectores modernos sin beneficiarse de las economías de concentración11. Una vez que
aceptamos que en el sector avanzado la producción puede desarrollarse mediante el uso de tecnologías o modalidades de producción no actualizadas, resulta claro que la sustitución de importaciones no necesariamente conduce a las externalidades y al conglomerado productivo. Por el contrario, la sustitución de importaciones podría simplemente canalizar hacia los sectores que se consideran “avanzados” en los países ricos recursos que, al llegar a los países de menor desarrollo relativo, se organizarían de forma tal que no generarían externalidad alguna.
11 Otra explicación posible es que la protección fracasó porque no estaba acompañada de otras políticas para
Este razonamiento tiene implicaciones más amplias. No solamente la política de sustitución de importaciones, sino cualquier otra que distorsione los precios (incluida la promoción de exportaciones) para desviar recursos hacia los sectores “avanzados”, enfrentará el mismo problema12. En lugar de implementar políticas para la reasignación de
recursos de un sector a otro, sería mejor promover el conglomerado productivo en aquellos sectores que ya muestren alguna ventaja comparativa. Ello implica, como lo reconocen en general los promotores de las políticas basadas en conglomerados productivos, que los gobiernos no deben tratar de crearlos a partir de cero, sino más bien concentrarse en los sectores que ya existen y en los que hay oportunidades de que esos conglomerados produzca beneficios13. Igualmente implica que una política industrial no
tiene por meta “crear ventajas comparativas”, sino lograr la alta productividad generada por el conglomerado productivo en aquellos sectores en los que el país tiene una ventaja comparativa.
III – Conglomerados productivos innovadores
Como se estableció en la Sección II, existen abundantes evidencias que demuestran la existencia de externalidades positivas (locales) generadas por las actividades de innovación. Como se sabe, ello significa que el mercado conducirá a que el nivel de inversión en esta área sean menos que óptimo, lo cual constituye un sólido argumento lógico para la adopción de políticas orientadas al incremento de la innovación. Sin embargo, el problema es que la política de innovación generalmente se enfoca de una forma demasiado tímida y difusa como para generar un efecto significativo. En esta sección describiré brevemente la mayor eficacia que tendrían las políticas de innovación si formaran parte de un grupo de intervenciones destinadas a promover el desarrollo de actividades de innovación agrupadas, o “conglomerados innovadores”, en torno a áreas con ventajas comparativas.
12 De hecho, la distorsión de los precios para poder generar un conglomerado productivo en un sector
donde el país no posee una ventaja comparativa podría incluso generar un nivel de bienestar público menor que si los recursos se asignaran a la especialización de un sector no agrupado que muestre una ventaja comparativa (véase Rodríguez-Clare, 2004).
13 No sorprende que una economía pueda empeorar si se especializa en un conglomerado productivo de
Como sostienen Audretsch y Feldman (2003), para diseñar intervenciones eficaces en esta área es necesario trascender la simple idea de que las actividades de innovación generan rebases positivos. En particular, debemos comprender mejor los tipos de actividades de innovación que producen tales rebases y los mecanismos que las generan. Aunque la investigación sobre estos aspectos es apenas incipiente, existen algunas conclusiones aparentemente sólidas (véase Audretsch y Feldman, 2003). A continuación enumeraremos esas conclusiones y analizaremos brevemente sus respectivas consecuencias en términos de políticas.
Primero, la distancia atenúa los rebases de conocimiento. Por ello, las empresas que tienen proximidad obtendrían de ella mayores beneficios que las que se encuentran distantes entre sí. Esto implica que en los países de grandes dimensiones no tendría sentido promover la innovación en empresas ubicadas en regiones remotas o aisladas. Segundo, los rebases tienen mayor intensidad en las empresas que se dedican a actividades similares o relacionadas. En cierto sentido, los rebases de conocimiento se ven atenuados por la “distancia económica” entre las empresas. Entonces, es razonable conjeturar que sería más eficaz concentrar las políticas de innovación en unos pocos sectores donde esas actividades aparentemente fueran más pertinentes y viables. Finalmente, los rebases dependen de la forma en que se lleven a cabo las actividades de innovación y del contexto en que tengan lugar. En otras palabras, la innovación puede producirse de una manera que conduzca a escasos rebases. Por ejemplo, los rebases que se registran cuando la investigación se lleva a cabo en empresas son menores que cuando se la desarrolla en universidades o centros de investigación especializados14. Otro ejemplo interesante es el
que ofrece la comparación entre los conglomerados de innovación de Sillicon Valley y los de la Ruta 128 de Boston. Según Saxenian (1994), la forma abierta e interactiva en que se desarrolla la innovación en Sillicon Valley es más propicia a la generación de rebases que en la Ruta 128 de Boston. Queda claro entonces que una política de apoyo a la innovación debe esforzarse por inducir el tipo de innovación que se registra en Sillicon Valley y no el
14 Como manifiestan Audretsch y Feldman (2003), “la capacidad de investigación de las universidades
que tiene lugar en la Ruta 128 de Boston. En suma, más que una política general destinada a fortalecer la innovación en forma general, sería más eficaz concentrarse en nutrir el desarrollo de conglomerados innovadores en aquellos sectores en los que el país posea una ventaja comparativa. Ello requiere una política más sofisticada que se caracterice por el apoyo selectivo a la innovación en determinadas áreas, coordinando sus proyectos con organizaciones del sector privado y el apoyo de instituciones como universidades y centros de investigación que parecerían ser los componentes esenciales de los conglomerados innovadores. Por ello, en lugar de otorgar, por ejemplo, exoneraciones fiscales o un apoyo de tipo general a la investigación realizada en universidades, sería mejor subsidiar la investigación universitaria aplicada que soliciten grupos de empresas. Sería mejor aún que esos subsidios se concentraran en unos pocos grupos que ya se benefician de otras medidas, como las subvenciones a las universidades para la mejora de sus programas de formación e investigación, la promoción de iniciativas de organización por parte del sector privado y la colaboración con el sector privado organizado en el diseño de estrategias de innovación.
IV – ¿Puede hacerse? ¿Cómo?
En las secciones anteriores sostuve que las políticas intervencionistas microeconómicas o de “competitividad” que se aplican habitualmente en los países menos avanzados, como la promoción de exportaciones, la inversión extranjera directa y las PYME, se basan en fundamentos empíricos o teóricos débiles. Es una ironía, porque son precisamente esas políticas las que gozan de amplio respaldo, incluso por parte de las instituciones radicadas en Washington. Hay otras intervenciones microeconómicas, como las políticas de promoción a la innovación, que descansan sobre cimientos teóricos o empíricos más sólidos, pero sufren los efectos de un abordaje demasiado tímido y difuso como para producir efectos de importancia.
deberían esforzarse por crear ventajas comparativas en los sectores avanzados, pero más intervencionista y selectivo que el enfoque habitual sobre las políticas de competitividad que actualmente está de moda.
Una forma de comprender esta propuesta es pensar en una matriz donde se alinearían en filas los diferentes tipos de intervención (inversión extranjera directa, vínculos, exportaciones, PYME, innovación), y en columnas los distintos sectores que se benefician de las políticas de apoyo a la creación de conglomerados productivos. En el abordaje tradicional la atención se centra solamente en las filas. En el nuevo enfoque se centraría más en las columnas, pero consideremos las filas como los insumos básicos con los que se promoverá el conglomerado productivo en los sectores seleccionados. Aun cuando las diferentes políticas incluidas en las filas no necesariamente se limiten de manera exclusiva a los conglomerados ya definidos (columnas), les asignarían a ellos una atención prioritaria. Una ventaja de este enfoque es que los programas de apoyo a los conglomerados productivos servirían para articular una mejor coordinación de las diferentes políticas horizontales y permitiría asimismo una evaluación constante (véase más adelante).
que son siempre escasos. Por ende, como sucede con la infraestructura, las iniciativas de reforma microeconómica serán siempre selectivas y en consecuencia deben orientarse principalmente a las áreas que se han seleccionado como objeto de apoyo especial. Constituirían así otra fila de importancia en la matriz descrita anteriormente.
IV.1 – Ejemplos
Quizás algunos ejemplos puedan ayudarnos a comprender la diferencia entre esta estrategia de desarrollo y el criterio que normalmente se aplica en los países de ingresos medios, como los de América Latina y el Caribe. En los últimos años, Costa Rica ha aplicado una estrategia de desarrollo en la que el gobierno ha emprendido, además de las políticas y reformas básicas contempladas en el Consenso de Washington, una política agresiva de promoción de exportaciones y captación de la inversión extranjera directa, junto con una política general (y algo débil e inestable) de apoyo a las PYME, así como algunos programas dispersos como el desarrollo de vínculos entre las PYME y empresas multinacionales de alta tecnología y el subsidio de la investigación y desarrollo aplicados llevados a cabo por las universidades en áreas que son de interés manifiesto del sector privado. Las evidencias analizadas en las secciones anteriores indican que estas iniciativas, al ser dispersas, probablemente no produzcan mucho efecto. Parecería más eficaz reorganizarlas en torno a unos pocos sectores en los que varias intervenciones simultáneas sobre aspectos básicos podrían producir un efecto significativo para inducir al conglomerado productivo15.
Continuando con el ejemplo de Costa Rica, imaginemos que el sector alimentario fuera uno de los seleccionados para la aplicación de este tipo de política focalizada y multifacética. Se trata del subsector productivo más importante del país, con una tasa anual de crecimiento de su valor agregado del 4,6% en el período 1991-2000, o sea, la 15 Debe reconocerse que Costa Rica también aplica políticas sectoriales con respecto a la agricultura y el
segunda tasa más alta de crecimiento entre todos los subsectores productivos de dos dígitos16. Una parte importante de este crecimiento se ha debido al aumento de las
exportaciones, con una tasa anual promedio de crecimiento del 9,7% en el período 1994-2001. Evidentemente, este es un sector en el que el país goza de una ventaja comparativa. Uno de los motivos de este positivo desempeño son los altos niveles mantenidos por la Universidad de Costa Rica (UCR), tanto en la generación de los recursos humanos necesarios como en el desarrollo de la investigación aplicada (mediante su Centro de Investigación en Tecnología Alimentaria, CITA), lo que ha permitido a algunas de las más importantes empresas del país alcanzar los niveles de calidad que la exportación requiere en este sector. Otra fortaleza radica sin duda en la productividad y diversificación del sector agrícola. Finalmente, un factor importante para el buen desempeño del sector ha sido su eficaz organización en la Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria (CACIA), lo que ha posibilitado su coordinación con el gobierno para lograr un mayor acceso a los mercados externos y mejoras en el marco regulatorio y en las instituciones vinculadas a los aspectos básicos de la capacitación y el control de calidad.
¿Qué políticas podría aplicar Costa Rica para inducir la generación de un mayor conglomerado productivo en su sector alimentario? El objetivo sería provocar la formación de un verdadero conglomerado innovador en ese sector. La formulación de una estrategia detallada a este respecto excede claramente el alcance de este documento, pero pueden señalarse algunas ideas. Primero, como representante del sector, la CACIA debe participar activamente en el diseño de la estrategia y en su posterior implementación. Segundo, la estrategia debe esforzarse por mejorar los niveles (ya altos) de la UCR, tanto en términos de capacitación como de investigación. Sería de particular importancia brindar financiamiento a la CITA, la cual debe realizar significativas inversiones para mantener actualizados su planta y equipos. Tercero, para evitar la dependencia de una sola institución debe también contarse con una política que permita a otras universidades y centros de investigación alcanzar los niveles superiores necesarios para el apoyo a un conglomerado productivo innovador en este sector. Cuarto, debe disponerse de un
16 Tanto estos datos como la mayoría de los incluidos en párrafos posteriores se basan
programa que otorgue becas de estudio en el exterior en áreas consideradas de importancia para el crecimiento futuro del sector. Quinto, la formación y capacitación técnicas que actualmente se ofrecen con buenos niveles de calidad en el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) deben fortalecerse aún más de acuerdo a las necesidades estratégicas del sector. Sexto, debe existir un programa de subvenciones para empresarios y empresas que lleven a cabo nuevas iniciativas, según lo recomendado por Hausmann y Rodrik (2003). Por los mismos motivos, deben también continuar los programas actuales de promoción de exportaciones17. Séptimo, deben establecerse formas de generar vínculos
con las políticas aplicadas al sector agrícola para que las iniciativas orientadas al desarrollo de nuevos productos sean coherentes con los esfuerzos realizados para inducir a la producción de los insumos primarios que esos productos requieren.
Otro sector que sería un candidato natural para este tipo de estrategia es el de la medicina. En los últimos años Costa Rica ha recibido importantes volúmenes de inversión extranjera directa en productos farmacéuticos (Merck, Sharp & Dhome Corporation, Pfizer) e instrumental médico (Laboratorios Abbot, Baxter). El país también exporta servicios médicos como coPYMEtic y cirugía reconstructiva (incluidas la odontológica y oftalmológica) y lleva a cabo pruebas clínicas (a través de una empresa de vanguardia en ese campo, CSS Biogen Científica de Costa Rica) y proyectos de bioprospección para empresas farmacéuticas multinacionales18.
Es cierto que las exportaciones no son tan voluminosas como en el caso del sector alimentario descrito anteriormente y que la mayor parte de estas exportaciones están representadas por unas pocas empresas multinacionales establecidas en el país. Aun así, podría sostenerse que la inversión en recursos humanos, el desarrollo de la educación superior, la abundancia de hospitales y clínicas de nivel internacional y la biodiversidad
17 En la sección II se sostuvo la ausencia de evidencias que respalden la existencia de importantes
externalidades de productividad asociadas a la exportación. Pero sí las hay con respecto a la existencia de externalidades puras a la exportación, en las que los exportadores generan información sobre mercados de exportación rentables que luego divulgan entre otros productores locales (véase Tybout 2000).
18 La bioprospección consiste en la búsqueda sistemática de nuevas fuentes de compuestos químicos,
brindan al país una ventaja comparativa en este sector.
El principal problema para el diseño e implementación de una estrategia que fomente el conglomerado en este sector es la ausencia de una verdadera organización de carácter general que tome en cuenta y aliente las múltiples interdependencias que existen entre los diferentes subsectores. Ello refleja la forma independiente en que se han desarrollado esos subsectores. Por ejemplo, no existe interacción entre servicios tales como la bioprospección y las pruebas médicas que se llevan a cabo con las compañías farmacéuticas instaladas en el país y tampoco hay colaboración entre los principales exportadores de instrumental médico y la amplia gama de sofisticadas clínicas existentes a nivel nacional. Resulta claro que la primera línea de acción para crear un verdadero conglomerado productivo en este sector consiste en desarrollar vínculos entre todos estos diferentes actores y áreas dentro del sector de la medicina (en su concepción más amplia). No es una tarea fácil pues el gobierno carece de una pericia definida en este sector y algunos de los principales actores son empresas extranjeras sin intereses sólidos o raíces en el país. Aun así, con el liderazgo adecuado y suficientes inversiones, el gobierno podría desarrollar esa pericia y promover la organización del sector para poder implementar una estrategia focalizada en el futuro próximo.
privado. Este programa podría incluso orientar sus esfuerzos a generar vínculos estrechos entre empresas multinacionales como Abbot y Baxter y las universidades, tanto en términos de la generación de recursos humanos (por ejemplo, mediante un programa en el que las tesis de los estudiantes pudieran versar sobre temas de interés para las empresas privadas, las que a su vez ofrecerían cierto nivel de financiamiento y facilidades), así como en términos de investigación. Finalmente, la estrategia debe incluir, como se mencionó anteriormente, un programa de becas de estudio en el exterior en aquellas áreas que se consideren críticas para el desarrollo futuro del grupo de proyectos, así como un programa de subvenciones para nuevos emprendimientos al estilo de Hausmann y Rodrik.
IV.2 – ¿Cómo se seleccionarían los sectores?
La pregunta natural que surge en esta etapa es cuáles serían los sectores seleccionados para implementar este tipo de estrategia focalizada. Durante largo tiempo se ha discutido si esa estrategia implicaría “elegir a los ganadores” y cómo se llevaría a cabo. Pero como sostuve anteriormente, no es necesario elegir a los ganadores y tampoco es necesario crearlos. En lugar de ello, la política debería contemplar la elección de aquellos sectores que se manifiesten como ganadores porque cuentan con ventajas comparativas. Por lo tanto, cualquier sector con un sólido desempeño exportador sería un buen candidato para recibir este tipo de apoyo.
microeconómicas. Es por ello que si se quisiera clasificar la propuesta actual como una forma de política industrial, sería una política industrial “blanda” en lugar de la “dura” aplicada en décadas anteriores, que implicaba la distorsión de precios para reasignar recursos a determinados sectores seleccionados como forma de generar un nuevo patrón de ventajas comparativas. Esto no solamente tiene importancia frente a la normativa internacional actual (Organización Mundial del Comercio, acuerdos de comercio bilaterales y regionales) que no permite la aplicación de muchas de estas políticas duras, sino también al hecho de que las políticas blandas probablemente resultan más transparentes y menos costosas19.
Lamentablemente, el criterio que se acaba de mencionar para seleccionar aquellos sectores en los que el país tenga una ventaja comparativa, no es suficiente. No lo es porque este tipo de política exige una importante movilización en términos de liderazgo y recursos humanos y financieros y porque serían muchos los sectores que cumplirían con el requisito de un sólido desempeño exportador; por lo tanto, el concepto de selectividad debería ser necesariamente más amplio. A este respecto existen cuatro criterios que parecen razonables. Primero, los sectores dominados por unas pocas empresas no deben recibir apoyo ya que no se prevé el surgimiento de fallas significativas de coordinación en ese caso. Segundo, sería mejor apoyar a sectores de gran dimensión que mantuvieran fuertes interacciones con el resto de la economía ya que solamente en ese caso el desarrollo de un conglomerado productivo tendría un efecto agregado positivo. Tercero, la selección de los sectores debería realizarse en forma tal de minimizar el costo de implementación de la estrategia y maximizar la probabilidad de lograr resultados. La mejor forma de lograrlo sería elegir entre las propuestas presentadas por las organizaciones del sector privado. Ello pondría de manifiesto el nivel de compromiso y organización de los distintos sectores. Es evidente que el logro de resultados se vería facilitado por un sector privado comprometido y organizado: aun el gobierno mejor intencionado no puede tener éxito sin la presencia de un sector privado motivado y colaborador (cuya búsqueda del provecho propio se basa en las fuerzas del mercado y no
19 Un punto interesante a este respecto es que esta propuesta de política implica abandonar lo que ha sido la
en la política). Es más, este enfoque le evita al gobierno la necesidad de elegir sectores para un futuro apoyo, lo que sin duda daría lugar a todo tipo de dificultades.
En el largo plazo, ello brindaría a los sectores privados incentivos para organizarse de manera compatible con el tipo de requisitos que plantea esta estrategia, en lugar de mantener la organización tradicional orientada a la búsqueda del provecho propio20. El
gobierno también podría brindar apoyo a diferentes sectores que deseen organizarse o mejorar su nivel de organización. Esta sería la primera línea de acción en aquellos países donde las organizaciones del sector privado son débiles o han sido diseñadas para la búsqueda del provecho propio o la confrontación y no para una tarea constructiva. Podría pensarse entonces en tres niveles de apoyo: para el establecimiento o el fortalecimiento de organizaciones sectoriales, para el desarrollo de estrategias de conglomerado productivo que estarían sujetas a la competencia y para la implementación de la estrategia (en caso de que se eligiera esta estrategia con fines de apoyo).
IV.3 – Implementación
De acuerdo al criterio moderno de gestión pública, en la medida de lo posible deben aplicarse determinados principios para la implementación de una estrategia como la propuesta: primero, en lugar de crear burocracias con fondos propios garantizados, el gobierno debe conservar la capacidad de canalizar esos fondos hacia aquellas instituciones (públicas o privadas) que realmente logren resultados. Esto inyecta una dosis de competencia en el sistema. Segundo, todos los programas deben estar sujetos a una evaluación continua y a su posible eliminación en caso de que no alcancen el desempeño previsto sobre la base de un nivel mínimo. Tercero, los programas que requieran financiamiento público deben iniciarse en forma modesta y ampliarse solamente en la medida en que las evaluaciones comprueben su buen rendimiento. Cuarto, la estrategia en su conjunto debe diseñarse en forma tal que permita, tanto al Estado como a las organizaciones del sector privado, acumular experiencias y en consecuencia desarrollar políticas más sofisticadas. Finalmente, debe existir una fuerte participación del sector privado, tanto en el diseño como en la implementación de las políticas. Ello
20 Quizás esto ya esté sucediendo actualmente como resultado del fin de la era de la sustitución de
probablemente proporcionaría la ventaja adicional de una mayor continuidad de los programas a pesar de los cambios de gobierno.
Además de estos principios generales, pueden plantearse otras sugerencias basadas en experiencias anteriores en “programas de competitividad”. En particular, debería contarse con un consejo de coordinación dotado de una fuerte autoridad política (la intervención de la Presidencia sería ideal) y con la participación de la sociedad civil y personalidades públicas reconocidas (para proporcionarle credibilidad y continuidad). Este Consejo garantizaría el cumplimiento de los mencionados principios siempre que fuera posible, estudiaría las evaluaciones, decidiría las modificaciones a la estrategia y asignaría fondos y objetivos a las diferentes agencias y programas. Si bien el consejo de coordinación estaría a cargo del programa en general, se contaría también con un comité coordinador para cada sector o conglomerado productivo, que sería responsable de diseñar estrategias más específicas y supervisar la implementación de las políticas.
Un comentario a tener en cuenta con respecto a esta última recomendación es que, si bien la participación del sector privado es importante, no puede sustituir el papel que desempeña el Estado. Tal vez esta haya sido una de las debilidades más significativas de los “programas de competitividad” que se promovieron en varios países de la región. Se dejaron tentar por la ilusión de que la debilidad del Estado en estas iniciativas puede compensarse mediante el liderazgo de organizaciones del sector privado bien estructuradas. Cuando se trata de políticas públicas, las debilidades del Estado no pueden ni deben compensarse con las fortalezas del sector privado. De la misma forma que un Estado fuerte con un sector privado débil puede conducir a políticas erróneas, un sector privado fuerte con un Estado débil puede conducir a la corrupción y la absorción. Una estrategia de desarrollo eficaz se basa claramente en la fortaleza de ambos, el Estado y el sector privado. En la mayoría de los países, esto representa un serio desafío, como se analiza en la sección siguiente.
IV.4 – Las capacidades del Estado en América Latina
mayor parte de esos países adolecen de Estados débiles, en el sentido de que “tienen escasa capacidad de transformar la economía y la estructura social que dirigen” (Evans, 1995, página 45). En otras palabras, aun cuando el diseño de la política pública sea correcto, resulta difícil implementarla debido en parte a una burocracia débil donde “es notable la ausencia de un comportamiento regido por las normas e inmerso en una estructura de carreras más amplia que genere un compromiso con los fines institucionales” (Evans, 1995, página 46). Como ejemplo puede decirse que un “Estado fuerte” es el que puede llevar a cabo una política de sustitución de importaciones sin ser absorbido por los mismos empresarios que ésta crea.
Si bien este es un problema evidente en la región, no es cierto que afecte a todos los países. Fácilmente viene a la mente el Estado chileno como un ejemplo de Estado fuerte. Quizás lo mismo se aplique, aunque con menos vigor, a otros países como México, Costa Rica, Colombia y Brasil. Por otra parte, hay países como Haití donde no es posible siquiera imaginar que existan las condiciones necesarias para una serie sofisticada de intervenciones microeconómicas como las analizadas anteriormente. Por lo tanto no sería correcto generalizar en el caso de la región de América Latina y el Caribe. Algunos países pueden aplicar una sofisticada estrategia orientada a la creación de conglomerados productivos, otros ciertamente no.
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