El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Un estudio comparado entre el derecho español y alemán

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(1)!. !. !. UNIVERSIDAD DE CASTILLA-LA MANCHA DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO Y DE LA EMPRESA. ! TESIS DOCTORAL. !. El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Un estudio comparado entre el derecho español y alemán. ! ! DOCTORANDA. ! ! ! ! ! !. CLAUDIA SOPHIE MAIR. !. !. !. DIRECTORES JOSE ANTONIO MORENO MOLINA Catedrático de Derecho Administrativo. ALMA PATRICIA DOMÍNGUEZ ALONSO Profesora Doctora de Derecho Administrativo. !. ! ! !. CUENCA, MARZO 2014.

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(3) Índice de los asuntos centrales. ! !. Parte I:. Introducción y conceptos generales. 1. 1.. Introducción y objetivos del trabajo de investigación. 1. 2.. Metodología aplicada para esta investigación. 7. 3.. Confederación de Estados, Estado central y Estado federal como posibles formas de estructuración estatal. 9. 3.1. Confederación de Estados como ordenamiento estructural más descentralizado dentro del espectro de las formaciones estatales. 9. 3.2. Estado central como ordenamiento estructural menos descentralizado. 11. 3.3. Estado federal como estructuración estatal intermedia entre la confederación de Estados y Estados centrales. 12. 3.4. Problemática de la fijación estructural del Estado español. 25. Parte II:. Evolución histórica, regímenes estatales de ambos Estados y valoración crítica. 43. 4.. Evolución histórica de la estructuración estatal en Alemania y España. 43. 4.1. Evolución histórica del federalismo en Alemania. 43. 4.2. Evolución estructural de la descentralización en España. 53. 4.3. Comparación de las situaciones históricas en los dos países. 60. 5.. Reconocimiento del federalismo alemán y de las estructuras de la autonomía española en las Constituciones de los dos países. 63. 5.1. Principio federal en el GG. 63. 5.2. Establecimiento de la estructuración estatal del territorio de España en la Constitución española. 69. 5.3. Diferencias entre las concepciones constitucionales del ordenamiento estatal en el GG y en la CE. 88. !.

(4) 6.. Construcción concreta de la organización estatal en ámbos Estados. 91. 6.1. Organización estatal federal en Alemania. 91. 6.2. Organización estatal del Estado autónomo de España. 100. 6.3. Comparación de las organizaciones estatales de Alemania y España. 109. 6.4. Medidas financieras para garantizar el buen funcionamiento de las estructuraciones estatales descentralizadas. 110. 7.. Valoración crítica del federalismo alemán y del Estado de las autonomías en España. 119. 7.1. Análisis crítico del federalismo alemán. 119. 7.2. Examen crítico del Estado de las autonomías como estructuración estatal española. 125. 7.3. Comparación concreta de la estructuración estatal federal en Alemania y del estado de las autonomías en España. 130. Parte III:. Actores subestatales en las reformas constitucionales y estatutarias. 133. 8.. Participación de los actores subestatales de los dos países en la reforma de su Constitución. 133. 8.1. Refoma del GG. 134. 8.2. Reforma constitucional en el sistema español. 141. 8.3. Comparación de la participación de los Bundesländer y de las CCAA en las reformas constitucionales. 150. 9.. Constituciones propias de los actores subestatales. 151. 9.1. Constituciones de los Bundesländer. 151. 9.2. Estatutos de Autonomía. 154. 9.3. Comparación de los regímenes constitucionales de los actores subestatales alemanes y españoles. 164. ! ! !.

(5) 9.4. Reformas de las constituciones de los Bundesländer y de los Estatutos de Autonomía de las CCAA. 165. 9.5. Comparación del régimen de las reformas constitucionales de los Bundesländer y de las CCAA. 181. Parte IV:. Reparto de competencias públicas y sistema de control. 183. 10.. Reparto de competencias públicas. 183. 10.1. Reparto competencial al nivel nacional. 183. 10.2. Modificación del reparto competencial por la integración del sistema judicial europeo en los ordenamientos jurídicos nacionales. 266. 10.3. Modificaciones del reparto competencial por la crisis europea. 293. 11.. Posibilidades de defensa frente a vulneraciones del complejo competencial. 307. 11.1. Control del sistema de reparto competencial al nivel nacional. 308. 11.2. Posibilidades de control dentro del régimen de Derecho comunitario. 327. Parte V:. Formas de colaboración y decisiva función de las Segundas Cámaras. 339. 12.. Formas de colaboración entre los diferentes niveles estatales. 339. 12.1. Mecanismos de colaboración entre los diferentes actores públicos del ordenamiento político alemán. 340. 12.2. Mecanismos de colaboración entre los diferentes actores públicos en el ordenamiento político español. 345. 12.3. Comparición de los diferentes mecanismos de colaboración en el ordenamiento juridico español y alemán.. 364. 12.4. Colaboración entre el nivel supranacional y los actores subestatales nacionales. 365. !. !.

(6) 13.. Segunda cámara legislativa, que representa a los actores subestatales como cúspide de colaboración y perfección de la estructuración estatal descentralizada. 381. 13.1. Bundesrat en Alemania. 382. 13.2. Senado en España. 403. 13.3. Comparación del Bundesrat de Alemania y del Senado español. 426. 13.4. Posible reforma del Senado español para adaptarlo a sus deberes constitucionales. 428. ! Parte VI:. Summary, bibliografía y webgrafía. 443. 14.. Summary. 443. 15.. Bibliografía. 449. 16.. Webgrafía. 481.

(7) Índice completo. ! !. Parte I:. Introducción y conceptos generales. 1. 1.. Introducción y objetivos del trabajo de investigación. 1. 2.. Metodología aplicada para esta investigación. 7. 3.. Confederación de Estados, Estado central y Estado federal como posibles formas de estructuración estatal. 9. 3.1. Confederación de Estados como ordenamiento estructural más descentralizado dentro del espectro de las formaciones estatales. 9. 3.2. Estado central como ordenamiento estructural menos descentralizado. 11. 3.3. Estado federal como estructuración estatal intermedia entre la confederación de Estados y Estados centrales. 12. 3.3.1. Aspectos generales del federalismo. 12. 3.3.2. Concreción de las diferentes clases de federalismo. 17. 3.3.3. Opción por el federalismo como estructuración estatal. 19. 3.3.4. Sistema federal de la República Federal de Alemania. 21. 3.4. Problemática de la fijación estructural del Estado español. 25. 3.4.1. Sistema de Estado unitario de España. 27. 3.4.2. Estructuración federal del Estado de España. 29. 3.4.3. Análisis del modelo español desde la perspectiva del regionalismo político. 30. 3.4.4. Clasificación del Estado español como Estado de las autonomías. 33. 3.4.4.1. Dialéctica entre el centro y la periferia. 34. 3.4.4.2. Estructuración simétrica o asimétrica del Estado español. 35. 3.4.5. Análisis conclusivo sobre la fijación estructural del Estado español. 37. !.

(8) Parte II:. Evolución histórica, regímenes estatales de ambos Estados y valoración crítica. 43. 4.. Evolución histórica de la estructuración estatal en Alemania y España. 43. 4.1. Evolución histórica del federalismo en Alemania. 43. 4.1.1. Santo Imperio Romano de la Nación Alemana. 44. 4.1.2. Confederación del Rin. 45. 4.1.3. Alianza Alemana y Alianza Alemana de Norte. 45. 4.1.4. Imperio Alemán de 1871 y República de Weimar. 47. 4.1.5. República Alemana. 47. 4.1.6. Época de la posguerra. 48. 4.1.7. República Federal de Alemania hasta 1990. 50. 4.1.8. República Democrática de Alemania (RDA). 52. 4.1.9. Federalismo en el país reunificado. 52. 4.2. Evolución estructural de la descentralización en España. 53. 4.2.1. Evolución del ordenamiento territorial en España hasta el fin del Antiguo Régimen. 54. 4.2.2. Centralismo y fracaso de los intentos federalistas y regionalistas en los siglos XIX y XX. 55. 4.2.3. Evolución después de la época franquista. 58. 4.3. Comparación de las situaciones históricas en los dos países. 60. 5.. Reconocimiento del federalismo alemán y de las estructuras de la autonomía española en las Constituciones de los dos países. 63. 5.1. Principio federal en el GG. 63. 5.2. Establecimiento de la estructuración estatal del territorio de España en la CE. 69. 5.2.1. Preceptos básicos constitucionales respecto a la concreción de la estructuración estatal española. 70. 5.2.1.1. Norma de apertura del ordenamiento constitucional. 70.

(9) 5.2.1.2. Conceptos constitucionales de nacionalidades y regiones y demás principios estatales de decisiva importancia. 73. 5.2.1.2.1. Principio de unidad. 75. 5.2.1.2.2. Principio de autonomía territorial. 76. 5.2.1.2.3. Principio de solidaridad. 77. 5.2.1.3. Consecuencias de estas determinaciones constitucionales para la organización estatal española. 78. 5.2.1.3.1. Principios básicos de la organización estatal española. 80. 5.2.1.3.2. Concreción de las dimensiones de la autonomía española. 81. 5.2.1.3.3. Análisis final de esta regulación constitucional. 82. 5.2.2. Otros preceptos constitucionales de importancia para la estructuración estatal del Estado español. 83. 5.3. Diferencias entre las concepciones constitucionales del ordenamiento estatal en el GG y en la CE. 88. 6.. Construcción concreta de la organización estatal en ambos Estados. 91. 6.1. Organización estatal federal en Alemania. 91. 6.1.1. Corporaciones Locales como subdivisiones administrativas. 92. 6.1.2. Bundesländer como actores públicos subestatales. 96. 6.1.3. Nivel estatal como organización central de las obligaciones públicas. 98. 6.2. Organización estatal del Estado autónomo de España. 100. 6.2.1. Corporaciones Locales como estructuras de base de la organización estatal española. 101. 6.2.2. CCAA como entidades públicas de predominante importancia en el ordenamiento estructural de España. 104.

(10) 6.2.3. Nivel estatal como organización central de la estructuración estatal española. 107. 6.3. Comparación de las organizaciones estatales de Alemania y España. 109. 6.4. Medidas financieras para garantizar el buen funcionamiento de las estructuraciones estatales descentralizadas. 110. 6.4.1. Compensación presupuestaria interterritorial entre los Bundesländer en Alemania. 111. 6.4.2. Fondo de Compensación Interterritorial en España. 114. 6.4.3. Comparación de las compensaciones interterritoriales en Alemania y España. 117. 7.. Valoración crítica del federalismo alemán y del Estado de las autonomías en España. 119. 7.1. Análisis crítico del federalismo alemán. 119. 7.2. Examen crítico del Estado de las autonomías como estructuración estatal española. 125. 7.3. Comparación concreta de la estructuración estatal federal en Alemania y del Estado de las autonomías en España. 130. Parte III:. Actores subestatales en las reformas constitucionales y estatutarias. 133. 8.. Participación de los actores subestatales de los dos países en la reforma de su Constitución. 133. 8.1. Refoma del GG. 134. 8.1.1. Requisitos formales para una modificación constitucional. 135. 8.1.2. Requistos materiales para la reforma del Grundgesetz. 136. 8.1.3. Últimas reformas constitucionales. 138. 8.2. Reforma constitucional en el sistema español. 141. 8.2.1. Requisitos formales para una modificación constitucional. 142.

(11) 8.2.2. Requisitos materiales para la reforma de la Constitución española. 146. 8.2.3. Alcance práctico de la posibilidad de una reforma constitucional. 148. 8.3. Comparación de la participación de los Bundesländer y de las CCAA en las reformas constitucionales. 150. 9.. Constituciones propias de los actores subestatales. 151. 9.1. Constituciones de los Bundesländer. 151. 9.2. Estatutos de Autonomía. 154. 9.2.1. Elaboración de los Estatutos de Autonomía. 154. 9.2.1.1. Elaboración de los Estatutos de Autonomía para las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía general. 155. 9.2.1.2. Elaboración de los Estatutos de Autonomía para las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía especial. 157. 9.2.2. Clasificación de los Estatutos de Autonomía dentro del sistema de la CE. 158. 9.2.3. Contenido posible de los Estatutos de Autonomía. 160. 9.3. Comparación de los regímenes constitucionales de los actores subestatales alemanes y españoles. 164. 9.4. Reformas de las constituciones de los Bundesländer y de los Estatutos de Autonomía de las CCAA. 165. 9.4.1. Reforma de las constituciones de los Bundesländer. 166. 9.4.2. Reformas de los Estatutos de Autonomía. 167. 9.4.2.1. Procedimiento teorético de las reformas de los Estatutos de Autonomía. 168. 9.4.2.2. El reciente proceso de reforma de los Estatutos de varias CCAA. 170. 9.5. Comparación del régimen de las reformas constitucionales de los Bundesländer y de las CCAA. 181. !.

(12) Parte IV:. Reparto de competencias públicas y sistema de control. 183. 10.. Reparto de competencias públicas. 183. 10.1. Reparto competencial al nivel nacional. 183. 10.1.1. Sistema de la distribución de competencias en Alemania. 184. 10.1.1.1. Reformas del federalismo que llevaron consigo modificaciones del régimen de reparto competencial. 185. 10.1.1.1.1. Primera reforma del federalismo de 2006. 185. 10.1.1.1.2. Segunda reforma del federalismo de 2009. 191. 10.1.1.2. Vista general del reparto competencial en el sistema constitucional alemán. 193. 10.1.1.2.1. Distribución de las competencias legislativas. 195. 10.1.1.2.2. Distribución de las competencias ejecutivas. 201. 10.1.1.2.3. Distribución de las competencias judiciales. 207. 10.1.1.2.4. Distribución de las competencias financieras. 209. 10.1.1.3. Experiencia práctica y valoración crítica del sistema de reparto competencial en Alemania. 215. 10.1.2. Sistema de reparto competencial en España. Concepto de Estado. 219. 10.1.2.1. Distribución de las competencias jurisdiccionales. 221. 10.1.2.2. Distribución de las competencias legislativas y ejecutivas. 222. 10.1.2.2.1. Distribución de las competencias legislativas. 225. 10.1.2.2.1.1. Competencias del Estado. 225. 10.1.2.2.1.1.1. Competencias que pertenecen en exclusiva al nivel estatal. 230. 10.1.2.2.1.1.2. Competencias que sólo parcialmente están atribuidas al nivel estatal. 231. 10.1.2.2.1.2. Competencias de las CCAA. 239. 10.1.2.2.1.2.1. Competencias que por partes o facultativamente están atribuidas a las CCAA. 239.

(13) 10.1.2.2.1.2.2. Competencias que en exclusiva están atribuidas a las CCAA. 246. 10.1.2.2.1.4. Necesaria labor interpretadora del TC. 249. 10.1.2.2.2. Competencias ejecutivas. 251. 10.1.2.3. Distribución de las competencias financieras. 253. 10.1.3. Compararación de los dos regimenes de reparto competencial. 259. 10.2. Modificación del reparto competencial por la integración del sistema judicial europeo en los ordenamientos jurídicos nacionales. 266. 10.2.1. Posibilidad de la transmisión de competencias de los Estados miembros al nivel supranacional. 266. 10.2.1.1. Transmisión de competencias del sistema jurídico alemán a la UE. 267. 10.2.1.2. Transmisión de competencias del sistema jurídico español a la UE. 269. 10.2.2. Consecuencias de la transferencia de competencias nacionales a la UE para los actores subestatales. 272. 10.2.2.1. Consecuencias para los Bundesländer. 274. 10.2.2.2. Consecuencias para las CCAA. 278. 10.2.3. Fijación de la distribución de competencias en los tratados de la UE. 284. 10.2.4. Análisis comparativo de las adaptaciones de los dos sistemas de reparto competencial a las circunstancias modificadas por la integración en la UE. 288. 10.3. Modificaciones del reparto competencial por la crisis europea. 293. 10.3.1. Modificaciones del reparto cmpetencial alemán, causadas por la crisis euroepa. 294. 10.3.2. Modificaciones del sistema de reparto competencial español, provocadas por la crisis estatal. 297.

(14) 10.3.3. Diferencias fundamentales respecto a las modificaciones del sistema de reparto competencial alemán y español por la crisis europea. 305. 11.. Posibilidades de defensa frente a vulneraciones del complejo competencial. 307. 11.1. Control del sistema de reparto competencial al nivel nacional. 307. 11.1.1. Revisión por extralimitación de un actor público en el ordenamiento jurídico alemán. 308. 11.1.1.1. Control de conflictos competenciales entre el nivel estatal y los Bundesländer. 308. 11.1.1.2. Control de conflictos competenciales entre los diferentes actores subestatales. 310. 11.1.2. Revisión por extralimitación de un actor público en el sistema jurídico español. 311. 11.1.2.1. Revisión de un acto autónomo, por reclamación del nivel estatal. 311. 11.1.2.1.1. Revisión por los propios órganos estatales ejecutivos y legislativos. 312. 11.1.2.1.1.1. Control de funciones delegadas a las CCAA por el nivel estatal. 313. 11.1.2.1.1.2. Control por las Cortes Generales en el ámbito de las funciones atribuidas a las CCAA. 315. 11.1.2.1.1.3. Control extraordinario del nivel estatal por el art. 155 CE. 316. 11.1.2.1.2. Revisión de actos autónomos por el TC. 317. 11.1.2.1.2.1. Control de disposiciones normativas autonómicas con fuerza de ley. 317. 11.1.2.1.2.2. Recurso de amparo en los casos de incumplimiento de los derechos y libertades por las CCAA. 319. 11.1.2.1.2.3. Control de una eventual extralimitación competencial de una CCAA por el TC. 320. 11.1.2.1.2.4. Impugnación de disposiciones y resoluciones de las CCAA por el Gobierno. 322.

(15) 11.1.2.2. Revisión de una actividad estatal, partidiendo de una CA. 323. 11.1.2.2.1. Recurso de inconstitucionalidad. 323. 11.1.2.2.2. Recurso de amparo. 324. 11.1.2.2.3. Control de conflictos competenciales. 325. 11.1.2.3. Revisión de un acto autónomo por parte de otra CCAA. 326. 11.1.3. Comparación de las posibilidades de defensa frente a vulneraciones del complejo competencial en el sistema español y alemán. 326. 11.2. Posibilidades de control dentro del régimen de Derecho comunitario. 327. 11.2.1. Posibilidades de revisión que prevé el Derecho comunitario. 328. 11.2.1.1. Recurso de nulidad a través del Comité de las Regiones. 328. 11.2.1.2. Recurso de nulidad con los propios entes subestatales como solicitantes por su posición como personas jurídicas. 329. 11.2.2. Posibilidades de control de actos que están relacionados con el Derecho comunitario en el ordenamiento jurídico alemán. 330. 11.2.2.1. Vulneración del procedimiento establecido en el art. 23 GG por el Gobierno alemán. 330. 11.2.2.2. Vulneración del principio de la subsidiaridad por los órganos de la UE. 331. 11.2.2.3. Otros tipos de extralimitación por los órganos de la UE. 332. 11.2.3. Posibilidades de control de actos que están relacionados con el Derecho comunitario en el ordenamiento jurídico español. 334. 11.2.3.1. Incumplimiento del procedimiento de la participación de las CCAA en la formación de la voluntad estatal en materias de Derecho comunitario por la Administración del Estado. 334.

(16) 11.2.3.2. Extralimitaciones por actos de la UE. 335. 11.2.4. Comparación de las formas de control de actos que están relacionados con el Derecho comunitario en el sistema jurídico alemán y español. 337. Parte V:. Formas de colaboración y decisiva función de las Segundas Cámaras. 339. 12.. Formas de colaboración entre los diferentes niveles estatales. 339. 12.1. Mecanismos de colaboración entre los diferentes actores públicos del ordenamiento político alemán. 340. 12.1.1. Colaboración vertical entre el nivel estatal y los Bundesländer. 341. 12.1.2. Colaboración horizontal entre los diferentes Bundesländer. 343. 12.2. Mecanismos de colaboración entre los diferentes actores públicos en el ordenamiento político español. 345. 12.2.1. Principio de lealtad institucional. 348. 12.2.2. Deber de ayuda reciproca entre los diferentes actores públicos. 349. 12.2.3. Cooperación y coordinación dentro del régimen de las relaciones interadministrativas. 350. 12.2.3.1. Comisiones bilaterales. 351. 12.2.3.2. Conferencias sectoriales. 351. 12.2.3.3. Planes y programas conjuntos. 353. 12.2.3.4. Convenios. 354. 12.2.4. Demás medidas de coordinación. 356. 12.2.5. Cooperación horizontal entre las CCAA. 359. 12.2.6. Colaboración entre las administraciones autonómicas y la Administración General del Estado en materias de Derecho comunitario. 361. !.

(17) 12.3. Comparación de los diferentes mecanismos de colaboración en el ordenamiento jurídico español y alemán.. 364. 12.4. Colaboración entre el nivel supranacional y los actores subestatales nacionales. 365. 12.4.1. Participación de los niveles inferiores (sean regiones, Bundesländer o CCAA) en las instituciones comunitarias. 366. 12.4.1.1. Comité de las Regiones. 367. 12.4.1.2. Participación de los actores subestatales en los comités de la Comisión. 369. 12.4.1.3. Participación de los actores subestatales en los grupos de trabajo del Consejo y en el Consejo. 371. 12.4.1.4. Oficinas de los niveles subestatales en Bruselas. 374. 12.4.1.5. Conferencia de las Asambleas legislativas regionales de Europa. 375. 12.4.1.6. Conferencia de Presidentes de Regiones con competencias legislativas de Europa. 376. 12.4.2. Medidas especiales de colaboración entre el nivel supranacional y los Bundesländer de Alemania. 376. 12.4.3. Colaboración entre el nivel supranacional y las CCAA de España. 377. 12.4.4. Análisis de las medidas de colaboración entre el nivel surpanacional y los actores subestatales nacionales. 378. 13.. Segunda cámara legislativa, que representa a los actores subestatales como cúspide de colaboración y perfección de la estructuración estatal descentralizada. 381. 13.1. Bundesrat en Alemania. 382. 13.1.1. Concepto y organización del Bundesrat. 383. 13.1.1.1. Presidencia del Bundesrat. 384. 13.1.1.2. Pleno del Bundesrat. 386. 13.1.1.3. Comisiones del Bundesrat. 388. 13.1.2. Competencias atribuidas al Bundesrat. 391.

(18) 13.1.2.1. Bundesrat como segunda cámara legislativa. 391. 13.1.2.2. Participación del Bundesrat en asuntos europeos. 395. 13.1.2.3. Participación del Bundesrat en la administración estatal. 396. 13.1.2.4. Funciones adicionales del Bundesrat. 397. 13.1.3. Valoración crítica y probable necesidad de reforma de esta institución. 398. 13.2. Senado en España. 403. 13.2.1. Organización principal del Senado. 405. 13.2.2. Órganos específicos para la realización del objetivo de la representación territorial. 409. 13.2.2.1. Grupos Territoriales. 409. 13.2.2.2. Comisión General de Comunidades Autónomas. 410. 13.2.3. Crítica a la organización estructural de esta institución. 411. 13.2.4. Funciones atribuidas al Senado. 412. 13.2.4.1. Funciones legislativas. 412. 13.2.4.2. Funciones presupuestarias. 415. 13.2.4.3. Función de la autorización de tratados internacionales del Senado. 416. 13.2.4.4. Función de control. 417. 13.2.4.5. Función de elección. 418. 13.2.4.6. Función de integración territorial. 419. 13.2.2.7. Valoración crítica de las funciones atribuidas al Senado. 423. 13.2.4. Observaciones finales del régimen del Senado español. 423. 13.3. Comparación de las segundas cámaras de Alemania y del Senado español. 426. 13.4. Posible reforma del Senado español para adaptarlo a sus deberes constitucionales. 428. 13.4.1. Nuevo régimen de organización del Senado. 430.

(19) 13.4.1.1. Propuesta de reforma en el procedimiento de desiganción del Senado. 431. 13.4.1.2. La distribución concreta de los escaños aplicando esta reforma del Senado. 435. 13.4.1.3. Probable reforma respecto al tiempo de la elección y a la duración del mandato. 436. 13.4.1.4. Integración de los entes públicos locales en el Senado. 437. 13.4.2. Reforma en cuanto al procedimiento legislativo. 438. 13.4.3. Senado como órgano participativo en el proceso de la formación de la voluntad estatal en el ámbito del Derecho Comunitario. 441. 13.4.4. Examen crítico de una posible reforma del Senado. 442. Parte VI:. Summary, bibliografía y webgrafía. 443. 14.. Summary. 443. 15.. Bibliografía. 449. 16.. Webgrafía. 481. !. !.

(20) Índice de gráficas. ! ! ! ! !. Gráfica 1:. Clasificación del federalismo. 14. Gráfica 2:. Construcción de las entidades públicas alemanas. 93. Gráfica 3:. Estructuración de la Administración Pública Alemana. 94. Gráfica 4:. Distribución de poderes públicos entre el nivel estatal y el nivel subestatal. 215. Gráfica 5:. Distribución de competencias públicas. 229. Gráfica 6:. Interacción entre el Bundesrat y las demás instituciones constitucionales. 398.

(21) Abreviaturas. ! !. AATC. !. Autos del Tribunal Constitucional. art.. Artículo. BauGB. Ley de construcción y vivienda. BayBezO. Reglamento de los Departamentos para el Estado de Baviera. BayGO. Reglamento Municipal para el Estado de Baviera. BayLKrO. Reglamento de los Districtos administrativos para el Estado libre de Baviera. BayVerfGH. Tribunal Constitucional de Baviera. BV. Constitución de Baviera. BVerfG. Tribunal Constitucional de Alemania. BVerfGE. Sentencia del Tribunal Constitucional de Alemania (La manera de citar las decisiones es la siguiente: por ejemplo BVerfGE 36, 342, 365 = Sentencia del BVerfG que se encuentra en el tomo 36, en la página 342 y la cita concreta se encuentra en la página 365). BVerfGG. Ley de Procedimiento del BVerfG. BVerwGE. Sentencia del Tribunal Contencioso - Administrativo alemán (La manera de citar las decisiones es la siguiente: por ejemplo BVerwGE 95, 188, 191 = Sentencia del Tribunal Contencioso - Administrativo Alemán que se encuentra en el tomo 95, en la página 188 y la cita concreta se encuentra en la página 191). CA. Comunidad Autónoma. CCAA. Comunidades Autónomas. CE. Constitución española.

(22) CDU. Partido de la Unión Demócratacristiana de Alemania. CSU. Partido de la Unión Cristiano - Social de Alemania. DTC. Declaración del Tribunal Constitucional. EAC. Estatuto de Autonomía de Cataluña. EuGRZ. Revista jurídica de los Derechos Fundamentales europeos. f.. Folgend (‟siguiente” en alemán). ff.. Folgende (‟siguientes” en alemán). GG. Ley fundamental de Bonn. núm.marg. Número marginal. p.. Página. LBRL. Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. LG. Ley del Gobierno. LJCA. Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdminis- trativa. LOAPA. Ley Orgánica de Armonización del proceso Autonómico. LOFCA. Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. LOFAGE. Ley de Organización y Funcionamiento de la Administra-ción de la Administración General del Estado. LOPJ. Ley Orgánica del Poder Judicial. LORDMR. Ley Reguladora de las Distintas Modalidades de Referén-dum..

(23) LOTC. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. LRJPAC. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. NJW. Revista jurídica que se llama: Nueva semana jurídica (La manera de citar las decisiones del BVerfG, publicadas en esta revista es la siguiente: por ejemplo NJW 1961, 547 = la decisión se encuentra en el tomo del NJW del año 1961 en la página 547). ob.cit.. Obra citada. RC. Reglamento de Congreso de los Diputados. RDA. Revista de Derecho Ambiental. Rn.. Randnummer (‟Número marginal” en alemán). RS. Reglamento del Senado. s.. Siguiente. S.. Seite (‟página” en alemán). s.l.. Sin indicación del lugar. SPD. Partido Socialdemócrata Alemán. ss.. Siguientes. SSTC. Sentencias del Tribunal Constitucional. STC. Sentencia del Tribunal Constitucional. TFUE. Tratado de funcionamiento de la Unión Europea. TJUE. Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

(24) ! TRLCSP. Ley Reguladora de Contratos del Sector Público. TUE. Tratado de la Unión Europea. UE. Unión Europea. Vid.. Véase. ! ! ! ! ! Palabras alemanas ! ! Bezirke. Departamentos (similares a las Provincias en España). Bundesländer. Entidades públicas subestatales, similares a las CCAA española. Bundesland. Una de estas entidades públicas subestatales, similar a una CA española. Bundesrat. Institución similar al Senado español. Grundgesetz. Ley fundamental de Alemania. Landkreis. Distrito administrativo. Länderfinanzausgleich. Compensación presupuestaria interterritorial entre los Bundesländer alemanes. Stadtstaaten. Cuidades - Estados. !. !.

(25) ! ! ! ! ! ! ! ‟Observar naciones resultaría sencillo si pudiera ser como observar a los pájaros” -Hobsbawm E. en: Naciones y nacionalismo desde 1780-. ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !.

(26) !.

(27) Parte I: Introducción y conceptos generales. 1. Introducción y objetivos del trabajo de investigación Como muestra bien esta cita de HOBSBAWM,1 para entender el funcionamiento de un Estado no basta observarlo, como observar a un pájaro. Mientras que es posible comprender el modo del vivir de un pájaro al contemplar sus actividades, las actividades estatales son tan complejas que parece indispensable estudiar su evolución histórica, su estructuración, su composición y la cultura de su población para ser capaz de entender su funcionamiento. Por esta complejidad de aspectos que hay que examinar para entender la estructuración de un Estado en todas sus facetas, el trabajo de investigación se limita a dos países: España y Alemania, que tienen una común historia y tradición europea. La comparación de estos dos Estados permite adivinar la pluralidad de formas estructurales estatales existentes: hay Estados organizados de manera rígidamente central, otros que se caracterizan por un federalismo central o descentralizado e incluso, hay estructuras estatales para las que no hay determinación fija, ya que combinan los criterios de estructuraciones centrales con los de sistemas federales. Pero independientemente de la organización concreta, el establecimiento estructural de un Estado es más que la mera división territorial y la fijación de la distribución de las competencias públicas. Más bien, este concepto estatal decide sobre la solidaridad de la población frente a su Estado, su voluntad y valor de cogestión y finalmente sobre el servicio de beneficencia pública de una nación. Por eso es necesario indicar la importancia fundamental, que tiene la decisión de la formación estatal y la concreción de la estructuración del Estado para su evolución en los sectores diferentes, sea la economía, la configuración del sector social o la integración en el conjunto internacional. Amoldado a las peculiaridades existentes de cada Estado se tiene que elegir su estructura más adecuada para servir los intereses generales, dado que un Estado recibe su legitimación de ser por los ciudadanos que residen en él y que trasforman una idea sociopolítica en una realidad existente. Respetando este aspecto, nunca parece legítima la excesiva centralización de potestades en una persona o unidad en un país moderno, caracterizado por la interacción compleja de instituciones e influencias diversas. Un Estado central también tiene que garantizar la distribución de las competencias estatales a diferentes órganos, porque, por el 1!. HOBSBAWM E. (09/01/917, Alexandria - 01/10/2012, Londres) fue un historiador prestigioso.. " !1.

(28) Parte I: Introducción y conceptos generales. punto de vista de peritaje en una materia, una sola persona nunca puede ser competente de una pluralidad de sectores muy diversos. Sólo la atribución de las funciones a expertos de las diferentes materias garantiza la actuación efectiva y correcta que puede considerarse como fundamental para la evolución de una población. Únicamente en cuanto a la manifestación de estas ideas básicas, los Estados pueden distinguirse y tienen la posibilidad de variar dentro del marco general, en la manera, así como en el grado de la distribución de las competencias a actores subestatales. Pero como los Estados europeos contemporáneos necesariamente tienen que basarse en el principio de la constitucionalidad, nunca pueden disponer de competencias ilimitadas en cuanto a la especificación de la estructuración estatal, sino siempre han de actuar dentro del margen de sus constituciones. Eso significa que respetando los principios básicos que exige la UE, como la democracia y la solidaridad, los Estados de Europa pueden formarse políticamente de la manera que les parezca más adecuada. Por eso, en Alemania rige una forma de federalismo ejecutivo, mientras en España la potestad estatal tenga todavía un contenido más central. Pero incluso en este país, no es adecuado de ningún modo hablar de un puro Estado central, sino que ‟de facto” se aproxima a un Estado federal. Esta evolución es tanto necesaria como lógica debido al aumento de la complejidad de los sectores públicos españoles, así como los diferentes sujetos jurídicos: las CCAA, el Estado y la UE que igualmente goza de su propia personalidad jurídica. Como resultado de este proceso, se nota un incremento de la importancia regional, ya que las CCAA forman parte de manera notable de la organización, estructuración y legislación del Estado español. Desde la aprobación de la Constitución española de 1978 sucesivamente se ha realizado una transferencia de los poderes públicos del Estado a las CCAA, creadas hace ahora más de 40 años: aunque el reparto competencial legislativo español parece impreciso, se puede constatar, que las CCAA disponen de múltiples competencias de materias legislativas diferentes. Lo mismo ocurre con las competencias ejecutivas e incluso en los ámbitos de materias europeas, las CCAA - a través de la Conferencia para Asuntos relacionados con la Unión Europea - ya desempeñan un rol irrenunciable.. " !2.

(29) Parte I: Introducción y conceptos generales. Pero pese a esta evolución de la aproximación a estructuraciones federales caben aceptos que distinguen el sistema español de un Estado federal. Junto a eso, se puede apreciar, que aquella evolución de descentralización está cambiando repentinamente por la actual crisis europea. También desde un punto de vista mundial, el federalismo y sus ideas básicas están en auge. Aun cuando solamente 28 de los 192 Estados de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) están estructurados de manera federal o tienen características federales, el 40 % de la población global vive en uno de ellos. El federalismo se expande tanto en antiguos Estados centrales, como ocurre en el caso de España o en el de Bélgica, pero también en los típicos Estados federales como Alemania, Austria o Suiza, los que han realizados importantes reformas del federalismo recientemente. Junto a eso, la UE, la Confederación supranacional de Europa se basa en ciertos elementos federales.2 La importancia de esta forma estatal se muestra entre otros aspectos en el hecho de que casi todas las democracias de grandes territorios nacionales o grandes poblaciones son federales. Pese a esta evolución común de la gran mayoría de los Estados modernos, todos aplican estructuras políticas diferentes y adaptadas a las peculiaridades individuales lo que hace necesario una reflexión mucho más detallada de cada país para entender su funcionamiento. Estructuras federales o descentralizadas, por ejemplo, pueden consistir desde dos o más hasta ochenta unidades, donde algunas veces hay distribución de competencias muy clara, y otra veces existen superposiciones. Hay federaciones estables y armónicas pero también unas muy instables y divididas. Todos estos factores tienen relevancia para el funcionamiento, la acuñación y el éxito de los sistemas federales diferentes.3 Aunque España no puede ser considerado como Estado federal - como ya se ha mencionado existen una pluralidad de aspectos estructurales que justifican la comparación de ambos Estados: tanto España, como Alemania están compuestos de niveles subestatales, dotados de propias competencias públicas. Estos actores subestatales (las Comunidades Autónomas españolas así como los Bundesländer alemanes) son mucho más que meras subdivisiones. 2!. GÓMEZ - REINO M. La distribución territorial del Poder: Estados unitarios y federales, (campus.usal.es/~dpublico/areacp/materiales/4.5distribterritorial.pdf), p. 2 ss. (25/10/2013).. 3!. ANDERSON G., Föderalismus, UTB Verlag, Stuttgart, 2008, S. 10 ff. (ANDERSON G., federalismo, editorial UTB, Stuttgart, 2008, p. 10 ss.).. " !3.

(30) Parte I: Introducción y conceptos generales. administrativas ya que disponen de una pluralidad de competencias legislativas, ejecutivas y financieras. El bicameralismo imperfecto de ambos Estados constituye otro punto en común. Pero mientras que el Bundesrat de Alemania tiene como función principal la representación territorial, el Senado - aunque teóricamente debería - no posee la posición de representante de las Comunidades Autónomas. Además, ambos Estados tienen que enfrentarse a la problemática de adaptar sus estructuraciones estatales descentralizadas a los requisitos que exige la UE. Estas semejanzas justifican la comparación de estos dos países, que se basan en evoluciones muy distintas pero que se han aproximado recientemente. El trabajo de investigación se dedica a el examen de los ordenamientos estatales de Alemania y España, se estudian las ideas básicas de la estructuración estatal, su evolución, su realización actual y la interacción de los niveles nacionales con el nivel supranacional de la UE. Junto a eso parece especialmente interesante examinar la influencia de la crisis europea en la estructuración de estos dos países y las modificaciones necesarias para la adaptación de los sistemas estatales a las circunstancias actuales. Partiendo de estos conocimientos, lo esencial de la tesis de investigación reside en la elaboración del reparto de competencias públicas de los dos Estados examinados, así como en el estudio de una posible reforma del Senado español. Esta sería recomendable para que las CCAA no solamente dispongan de competencias legislativas dentro del conjunto estatal, sino para que también existiera órgano que las representa al nivel estatal. En este sentido igualmente se tendrá en cuenta el impacto de la crisis europea para que la elaboración está adecuada para esta situación estatal especial. A continuación se explica la evolución histórica de los sistemas estructurales de Alemania y España para poder entender los problemas existentes actualmente, así como los cambios que son necesarios motivados por la integración y participación de los dos países en la UE, aportando así a la reducción de los déficit existentes al nivel nacional.. " !4.

(31) Parte I: Introducción y conceptos generales. Además, los dos sistemas políticos son comparados y valorados para poder analizar sus diferencias estructurales. Estas existen a pesar de una evolución que se basa en las mismas ideas principales, propias del mundo occidental, y se transforman en deberes jurídicos por la institución superior de la Unión de los 28 Estados europeos. Junto a esta comparación, el trabajo tiene como finalidad la valoración crítica de estos dos conceptos para descubrir los puntos débiles. Como último paso, el texto plantea algunas ideas para la mejora de ciertos fenómenos tocados a lo largo de este trabajo, para contribuir personalmente a la perfección del régimen estatal en que vivimos y que nos ayuda a desarrollarnos.. ". " !5.

(32) Parte I: Introducción y conceptos generales. ". " !6.

(33) Parte I: Introducción y conceptos generales. 2. Metodología aplicada para esta investigación Antes de entrar el examen de las estructuras estatales del ordenamiento alemán y español es necesario referirse brevemente a la metodología aplicada para la investigación de esta tesis doctoral. Ya que la autora estudió Derecho alemán en una universidad bávara, al comienzo de la investigación tenía que integrarse en el sistema estatal español. Durante su estancia como estudiante ERASMUS en la Universidad de Castilla - La Mancha, en el Campus de Albacete, se dedicó al estudio del sistema público de España. Después de esta fase general, empezó concebir un índice para establecer los aspectos básicos de este trabajo. Analizando tanto literatura especializada de Derecho Público alemán y comunitario, comentarios online, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de Alemania, y recibiendo apoyo de un Profesor de Derecho Público alemán, la autora primero profundizó las partes de Derecho alemán de este trabajo. A continuación, pasó otra estancia de investigación en Cuenca para redactar las partes de Derecho español. Para esta investigación le sirvieron tanto la bibliografía de Derecho Público de la biblioteca de la UCLM como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España. Toda esta fase fue acompañada de un asesoramiento técnico de los directores de esta tesis. Como parte principal, se abordó a continuación la comparación y valoración crítica de ambos sistemas estructurales como contribución propia en esta investigación. Se analizaron tanto las coincidencias como las diferencias de los ordenamientos estructurales de Alemania y España, terminando el trabajo con la elaboración de ciertas propuestas de reforma. A continuación se presenta este trabajo de investigación, que se subdivide en cuatro grandes partes en once apartados diferentes, que se apoyan el uno al otro: las explicaciones generales de las posibles estructuras estatales, así como las evoluciones históricas tienen como objetivo, establecer los bases técnicas para poder entender las concreciones, reformas y perspectivas que se han elaborado a lo largo de este trabajo. La valoración crítica de ambos Estados quiere dar una idea de la realidad actual de los mismos, para entender las necesidades de eventuales reformas estatales.. " !7.

(34) Parte I: Introducción y conceptos generales. Sobre todo se analiza en profundidad el aspecto del reparto de competencias públicas, explicando tanto el sistema del reparto competencial nacional, como también las modificaciones realizadas por la integración de España y Alemania en la UE así como las modificaciones que han ido acompañado a la crisis europea. Para que exista un sistema de reparto competencial adecuado para los diferentes niveles estatales, cada ordenamiento estructural también debe contar con mecanismos de control eficiente de este sistema de distribución de competencias públicas, que igualmente se examina en esta tesis. La distribución de las competencias públicas es absolutamente fundamental para la concreción de cada Estado descentralizado, lo que justifica este énfasis especial. Aparte de eso, los Estados descentralizados - dotados de actores subestatales que gozan de propias competencias públicas - necesitan mecanismos de colaboración para su buen funcionamiento, aspecto con lo que se terminará este trabajo de investigación.. ". " !8.

(35) Parte I: Introducción y conceptos generales. 3. Confederación de Estados, Estado central y Estado federal como posibles formas de estructuración estatal Cada Estado por pequeño que sea, tiene que formarse aplicando alguna forma de estructuración estatal para organizar su aparato administrativo y garantizar el cumplimiento de sus obligaciones públicas. Existen una pluralidad de sistemas estatales diferentes e incluso, es posible mezclarlos o crear modelos nuevos para resolver la cuestión de la formación estatal de manera más adecuada para un Estado concreto con todas sus peculiaridades, vinculaciones históricas, planes para el futuro y maneras de actuación actual.. 3.1 Confederación de Estados como ordenamiento estructural más descentralizado dentro del espectro de las formaciones estatales La confederación de Estados es un tipo de relación permanente, basado en acuerdos específicos entre Estados para garantizar la protección del territorio. Esta forma se caracteriza por una organización establecida para la realización de las necesidades de la confederación, si bien sus miembros no pierden su soberanía. No solamente hay regulaciones comunes en ámbitos determinados y concretos, sino que esta confederación es el fundamento para la realización de una pluralidad de aspectos políticos. Pero la confederación de Estados por sí misma no tiene potestad estatal propia, salvo en algunos casos especiales, en los cuales puede derivarse una forma de potestad de rechazo. Esta potestad excepcional nunca puede ser ejecutada directamente frente a los ciudadanos de la confederación, sino sólo frente a los Estados miembros. Sobre todo, la confederación de Estados no dispone del poder de dictar leyes. Las decisiones de la confederación nacen de reuniones de todos los miembros que han de ejecutarlas mediante sus propios órganos estatales. Lo característico consiste en el hecho de que la soberanía pertenece a los miembros de la confederación y no a ésta unión de Estados. Se tiene que añadir, que la confederación de Estados no es verdadero Estado constitucional ya que los textos fundamentales de la confederación en modo ninguno son equiparables a una constitución, sino que únicamente constituyen norma de carácter supranacional. Por eso, las. " !9.

(36) Parte I: Introducción y conceptos generales. denominadas constituciones confederales no son más que un auténtico tratado internacional celebrado y suscrito, por una pluralidad de Estados soberanos, miembros todos ellos de la comunidad internacional. Sin embargo, este tratado por el que se funda la confederación, crea una nueva entidad política que cuenta con una mínima organización institucional propia. Desde 1781 hasta 1787 los Estados Unidos de América ejecutaban dicha forma de organización estatal así como la Alianza Alemana de 1815 a 1866.4 En cambio, cuando se realiza forma de integración mediante un Estado unitario y, por ello un engranaje de los diferentes Estados federales, se trata de un Estado federal.5 Es decir, cuando los Estados se ponen de acuerdo con la necesidad de establecer y profundizar más concretamente la unión y, en consecuencia, acuerdan crear una única comunidad, lo que en realidad están haciendo no es sino renunciar a su propia individualidad como pueblos diferenciados, para integrarse en una comunidad superior y única, el pueblo de los correspondientes Estados unidos.6. " 4!. ". SCHWACKE P., SCHMIDT G., Staatsrecht, 5. Auflage, Kohlhauer, Deutscher Gemeinde Verlag, Stuttgart, 2007, Rn. 87, S. 28 (SCHWACKE P., SCHMIDT G., Derecho Constitucional, 5. edición, editorial Kohlhauer, Deutscher Gemeinde Verlag, Stuttgart, 2007, núm. marg. 87, p. 28); RUIPÉREZ J., La Constitución del Estado de las Autonomías: teoría constitucional y práctica política en el Federalising Process español, Ediciones Tharpa España, s.l., 2003, p. 198 s.; Vid. LA PERGOLA A., Los nuevos senderos del federalismo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, p. 117.. 5!. ". 6!. ". SCHWABE J., Grundkurs Staatsrecht, eine Einführung für Studienanfänger, 5. Auflage, de Gruyter Verlag, Berlin, New York, 1995, S. 35 (SCHWABE J., Manual del Derecho Constitucional, una introducción, 5. edición, editorial de Gruyter, Berlín, Nueva York, 1995, p. 35); Vid. KLEGER H., KAROLEWSKI I., MUNKE M., Europäische Verfassung, Zum Stand der europäischen Demokratie im Zuge der Ostererweiterung, 3. Auflage, LIT Verlag, Münster, Hamburg, Berlin, Wien, London, 2004, S. 178 ff. (KLEGER H., KAROLEWSKI I., MUNKE M., Constitución europea, La situación de la democracia europea dentro del proceso de la extensión hacia el Este, 3. Edición, LIT editorial, Münster, Hamburgo, Berlín, Viena, Londres, 2004, p. 178 ss.). RUIPÉREZ J., La Constitución del Estado de las Autonomías: teoría constitucional y práctica política en el Federalising Process español, Ediciones Tharpa España, s.l., 2003, p. 201; Vid. WILMS H. Staatsrecht I: Staatsorganistationsrecht unter Berücksichtigung der Föderalismusreform, Kohlhammer Verlag, Stuttgart, 2007, Rn. 245 f., S. 82 ff. (WILMS H. Derecho Constitucional I: Derecho de la organización estatal, teniendo en cuenta la reforma del federalismo en Alemania, editorial Kohlhammer, Stuttgart, 2007, núm. marg. 245 s., p. 82 ss.).. ". !10.

(37) Parte I: Introducción y conceptos generales. 3.2 Estado central como ordenamiento estructural menos descentralizado El Estado central se diferencia de la confederación de Estados por varios elementos. Primero, existe ordenamiento uniforme en todo el territorio y al mismo tiempo, solo hay un conjunto institucional y no varios limitados territorialmente. En tercer lugar, el correspondiente Estado se compone de una única organización jerárquica de los poderes públicos. Esto quiere decir, todas las competencias públicas se reúnen en una potestad estatal. Aunque pueden existir subdivisiones estatales y distribuciones de las materias a diferentes niveles y órganos, estas mismas nunca constituyen más que entidades administrativas. Si un Estado unitario se compone de estas subdivisiones, se habla de un Estado central descentralizado o desconcentrado. Lo característico es, que incluso con esta descentralización, siempre hay ordenación estricta de jerarquía desde los órganos administrativos de los municipios hasta los órganos estatales más importantes. En cualquier momento, el nivel político central tiene la posibilidad de reorganizar o reestructurar esta jerarquía y a los niveles inferiores nunca corresponden posiciones de competencias independientes frente al Estado central. Aunque el Estado central delegue algunas competencias a los niveles inferiores, tiene el derecho de quitarlas en cualquier momento sin ninguna forma de motivación.7 Contemporáneamente es difícil encontrar Estados europeos que ejercen exclusivamente este tipo de organización estatal. Tanto Francia como España tienen largas tradiciones de estructuración unitaria, pero ellos también se han apartado más y más de este modelo, buscando formas estatales que reconocen en mayor grado las particularidades regionales de su población así, como la posibilidad de su participación en los ámbitos de las funciones políticas.. 7!. ". WILMS H., Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung der Föderalismusreform, Kohlhammer Verlag, Stuttgart, 2007, S. 78 (WILMS H., Manual del Derecho Constitucional I: Derecho de la organización estatal, teniendo en cuenta la reforma del federalismo en Alemania, editorial Kohlhammer, Stuttgart, 2007, p. 78). Vid. AGULLA J., Federalismo y centralismo, ediciones Líbera, s.l., 1967, p. 11 ss... ". !11.

(38) Parte I: Introducción y conceptos generales. 3.3 Estado federal como estructuración estatal intermedia entre la confederación de Estados y Estados centrales El Estado federal constituye forma estatal muy concurrida en la actualidad, perceptible por ejemplo en la evolución reciente de Francia o España que aplican algunas de las ideas del Estado federal para reformar sus estructuras estatales. Para garantizar una democracia moderna, este ordenamiento estatal muchas veces constituye punto de partida ideal, sobre todo porque permite una pluralidad de modificaciones y concreciones para encontrar la forma estatal más adecuada para cada país.. 3.3.1 Aspectos generales del federalismo El término “federalismo“ se remota a la palabra latina foedus, que significa haz, alianza o contrato. Como federalismo se entiende por entonces un principio de estructuración y organización estatal, que se caracteriza por la unión de Estados no soberanos. La soberanía estatal en el foro internacional pertenece exclusivamente al actor nacional. Es decir, desde la perspectiva exterior solamente existe un sujeto jurídico. Pero desde la perspectiva interior el ordenamiento estatal no se compone solamente de un poder público, sino también existe segundo nivel regional que es dotado de propias competencias estatales.8 Lo excepcional de estos actores subestatales es que igualmente cumplen los requisitos de un Estado: disponen de un territorio nacional, de un pueblo nacional, así como de potestad nacional, lo que, según la ‟teoría de tres elementos” de JELLINEK es característico para la existencia de un Estado.9 Por ello, estas entidades territoriales se distinguen del Estado central no por la circunstancia de la diferenciación vertical, que también puede existir en el primero, sino por la estructuración específica de los actores subestatales, por su modelo de interdependencia así como por su grado de autonomía.10 En cambio, se distingue de la confederación de Estados 8!. SCHWABE J., Grundkurs Staatsrecht, eine Einführung für Studienanfänger, 5. Auflage, de Gruyter, Berlin, New York, 1995, S. 35 (SCHWABE J., Manual del Derecho Constitucional, una introducción, 5. edición, de Gruyter editorial, Berlín, Nueva York, 1995, p. 35).. 9!. JELLINEK G., Allgemeine Staatslehre, 3. Auflage, Verlag von O. Häring, Berlin, 1914, S. 394 ff. (JELLINEK G., Teorías del Estado, 3. edición, editorial de O. Häring, Berlín, 1914, p. 394 ss.).. ! 10. NOHLEN D., El federalismo alemán: su evolución hasta el presente y reforma futuro, (www.bibliojuridica.org/libros/4/1640/4.pdf), p. 3 (26/12/2011).. ". !12.

(39) Parte I: Introducción y conceptos generales. por la posición más fuerte que posee el nivel central en un ordenamiento estatal federal. En estos, es el nivel estatal que dicta la mayoría de las leyes públicas y que presenta al Estado en cuanto a relaciones exteriores. Pese a esta posición más poderosa del nivel estatal, los actores subestatales gozan de autonomía propia. Por esta autonomía como pilar fundamental del modelo federal es posible definir como regla básica de cada Estado federal: unidad mediante diversidad. Esta regla general sin embargo no puede tener validez absoluta: cada estructura estatal exige cierto grado de homogeneidad de sus miembros, ya que sin fundamentos básicos comunes no es posible crear unidad permanente. Pero junto a las bases comunes tienen que seguir existiendo las particularidades de las entidades territoriales que evitan la transformación del ordenamiento estatal en un Estado central. La mencionada interdependencia a su vez se funda en la idea básica que algunas áreas de los derechos públicos no pueden ser reguladas adecuadamente por el órgano central, sino es más ventajoso someterlas a la política territorial. El nivel estatal es dependiente de los actores subestatales que disponen de más competencias específicas, de proximidad al pueblo así como de mecanismos de actuación flexible. Pero al mismo tiempo los actores subestatales serían desbordados con materias de gran volumen, complejidad o importancia internacional por lo que estos proyectos estatales únicamente pueden ser puestos en práctica por el órgano central correspondiente. Es decir, la estructuración federal reconoce la individualidad de los actores subestatales pero los vincula con el nivel central que tiene que garantizar la homogeneidad del Estado y que dispone de las competencias correspondientes para llevar a cabo esta responsabilidad. Si habría que clasificar el federalismo, este se situaría entre los dos extremos: la confederación de Estados y el Estado central:. " " " " ". !13.

(40) Parte I: Introducción y conceptos generales. El federalismo en el campo de tensión entre descentralización y centralización. ". confederación de Estados. Estado central Integración y uniformidad de las condiciones de vida como finalidades de mayor importancia. Independencia y diversidad como finalidades de mayor importancia. ↔ Confederación de Estados. Estado federal descentralizado. Estado federal unitario. Estado central. Gráfica 1: clasificación del federalismo. (Elaboración propia).. La distinción entre Estado federal descentralizado y Estado federal unitario (como mencionado en el gráfico), quiere subrayar que el federalismo a su vez conoce configuraciones muy diferentes. Las estructuraciones federales más descentralizadas se caracterizan por la transmisión de los derechos a las unidades territoriales, así como la realización de aspectos políticos mediante medidas propias. Las entidades territoriales gozan de poderes estatales de gran importancia. En cambio, para formas de federalismo más unitario el aspecto de la unificación material pertinente y organizador tiene más importancia y gran partes de competencias quedan al nivel estatal. Pero incluso esta última estructuración de federalismo se diferencia mucho del Estado central, el que tiene como aspecto característico la unificación mediante órdenes centrales.11 Aunque es complicado definir el federalismo de manera universal es posible poner en relieve los requisitos fundamentales en los que se funda cada tipo de federalismo, sea federalismo descentralizado o unitario:. 11 !. ". KILPER H., LHOTTA R., Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, eine Einführung, Leske+Budrich Verlag, Opladen, 1996, S. 61 f. (KILPER H., LHOTTA R., Federalismo en la República Federal de Alemania, una introducción, editorial Leske+Budrich, Opladen, 1996, p. 61 f.). Vid. VON BEYME K., Föderalismus und regionales Bewusstsein, ein internationaler Vergleich, C.H. Beck Verlag, München, 2007, S. 9 ff. (VON BEYME K., Federalismo y conciencia regional, comparación internacional, editorial C.H. Beck, Múnich, 2007, p. 9 ss.).. ". !14.

(41) Parte I: Introducción y conceptos generales. siempre dispone de un requisito funcional: el federalismo es una de las ordenaciones estatales, en la cual la realización de las obligaciones estatales se reparten entre el Estado y los actores subestatales.Cada nivel puede adoptar decisiones vinculantes en las materias atribuidas por la constitución. Los actores subestatales son independientes y están dotados de potestades absolutamente iguales.12 Tampoco puede mirar por encima de un aspecto estructural: cada federalismo exige cierto equilibrio y homogeneidad de los actores subestatales. Si uno de ellos - por su extensión o por su posibilidad de influencia - tiene superioridad, sus intereses reflejan los del Estado, lo que vulnera la idea principal de la igualdad de las entidades regionales. Pero esta exigencia no requiere que el Estado federal se componga de niveles subestatales absolutamente uniformes. El equilibrio es necesario para la prevención de la dominación de un actor subestatal dentro de la unidad federal, por lo que es aconsejable, que los actores subestatales se compongan de estructuraciones homogéneas. Pero la federación puede consistir de Estados grandes, medios y pequeños, siempre y cuando todos sean representados de manera proporcional y adecuada en una cámara federal. Es decir, el aspecto que las entidades regionales tienen los mismos derechos y obligaciones uno debajo el otro así, como frente al nivel estatal, es incluso más importante para el equilibrio que la población y otros hechos como la fuerza económica o peculiaridades geográficas.13 Existe un aspecto sociológico común: el federalismo se caracteriza por divisiones territoriales, que guardan sus particularidades éticas, religiosas, económicas e históricas independientemente de su organización política. Quiere decir que el desarrollo del régimen federal siempre se basa en la existencia de pequeños grupos y unidades descentralizadas. Ya que no constituye organización estatal creada de manera artificial, sino más bien estructuración enraizada en la vida social del pueblo, la relación entre el nivel estatal y las unidades territoriales está sometida a un proceso de evolución permanente para adaptar el. 12 !. www.bundestag.de/service/glossar/F/foed_bundesst.html (Página web oficial del Parlamento alemán, Estado federal de Alemania) (25/10/2013).. ! 13. ANERI ORDÓÑEZ R., Finanzausgleich und Dezentralisierung: Spanien auf dem Weg zu einem gegliederten Staatswesen, Tectum Verlag, o.O, 2003, S. 7 ff. (ANERI ORDÓÑEZ R., Compensación financiera y descentralización: España hacia un sistema estatal descentralizado, Tectum editorial, s.l., 2003, p.7 ss.).. ". !15.

(42) Parte I: Introducción y conceptos generales. sistema a los cambios sociales.14 Esta adaptación a nuevos acontecimientos, y su resolución, se realiza por colaboración entre los diferentes niveles estatales. Se puede hablar de federalismo cuando los elementos estructurales (órganos legislativos, ejecutivos y jurisdiccionales) se encuentran tanto en el nivel estatal como en él de los actores subestatales y a partir del momento en el cual su existencia es garantizada constitucionalmente.15 La evolución de los Estados federales ha aclarado que la existencia de cierta forma de contrato, que fija la colaboración y la distribución de competencias de los diferentes niveles estatales, es imprescindible. Esta fijación textual está incorporada en las constituciones. En cuanto a la estructuración de las constituciones de Estados federales también merece poner en relieve una peculiaridad específica: las reformas constitucionales no se realizan por propia decisión del nivel estatal, sino necesitan el acuerdo de los actores subestatales. El nivel subestatal obligatoriamente tiene que disponer de la posibilidad de intervenir en la reforma constitucional. Junto a eso, cada Estado federal dispone de órgano estatal por lo cual las entidades territoriales participan en la formación de la voluntad estatal.16 A diferencia de dictaduras - que generalmente no transfieren verdadera autonomía a sus niveles subestatales - los sistemas federales se basan el el principio de la democracia. No todos los 28 Estados federales del mundo cumplen la totalidad de los requisitos del federalismo, analizados anteriormente. Algunos son demasiados centralistas y apenas federales. Otros tienen ciertos elementos unitarios que permiten a su nivel estatal superior pasar por encima de la autonomía territorial. Pero incluso en este caso, no está definitivamente claro si dichos Estados todavía están dirigidos por estructuras federales o no. La pregunta esencial siempre debe ser si el Estado normalmente actúa de manera federal, es. ! 14. DÖRING L., Fundament für Europa, Subsidiarität - Föderalismus - Regionalismus, LIT Verlag, Münster 2004, S. 120 ff. (DÖRING L., Fundamento para Europa, subsidiaridad - federalismoregionalismo, editorial LIT, Münster, 2004, p. 120 ss.).. ! 15. KILPER H., LHOTTA R., Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, eine Einführung, Leske+Budrich Verlag, Opladen 1996, S. 23 ff. (KILPER H., LHOTTA R., Federalismo en la República Federal de Alemania, una introducción, editorial Leske+Burdich, Opladen, 1996, p. 23 ss.).. ! 16. VERA SANTOS J., ‟Con permiso: España es un estado autonómico,” Revista online del Colegio Notarial de Madrid, mayo - junio 2013, núm. 49 (www.elnotario.net/egest/noticia.php? id=2498&seccion_ver=0), p.16 s. (28/03/2011);. ". ANDERSON G., Föderalismus, UTB Verlag, Stuttgart, 2008, S. 16 f. (ANDERSON G., Federalismo, editorial UTB, Stuttgart, 2008, p. 16 s.).. ". !16.

(43) Parte I: Introducción y conceptos generales. decir, si existe autonomía constitucional en los dos niveles estatales o no. También hay constelaciones, en las cuales es mejor evitar la denominación federal por su significado político, histórico o simbólico. La mayoría de los expertos consideraría por ejemplo que Sudáfrica o España constituyen Estados con estructuras federales, pero la gente rechaza este concepto ya que está conectado con la idea de que limita la unidad nacional o con el régimen de la apartheid.17 Según MAYTZ,18 para las sociedades polícéntricas del principio del siglo XXI que están determinadas por la creciente diferenciación y autonomía de sus subsistemas, el federalismo representa “estructura eminentemente progresista en términos de evolución [...] y una forma más adecuada que nunca” para la organización adecuada de un Estado.19. 3.3.2 Concreción de las diferentes clases de federalismo Para entender mejor qué tipo de formas estructurales se comprende el término “federalismo,” que alcanza hasta mucho más allá de la mera diferenciación entre federalismo descentralizado y unitario, a continuación se analizarán las diferentes clases de federalismo para dar idea más clara de este concepto estructural: pese a la pluralidad de las normas federales es posible reducirlas a dos modelos de cada género: en cuanto a las funciones o los objetivos se oponen el federalismo centrípeto, que fortalece la integración e igualdad de las condiciones de vida y el federalismo centrífugo, que apoya la autonomía y diversidad de las condiciones de vida.. ! 17. ANDERSON G., Föderalismus, UTB Verlag, Stuttgart, 2008, S. 17 (ANDERSON G., Federalismo, editorial UTB, Stuttgart, 2008, p. 17).. 18 !. MAYTZ R. es socióloga alemana y directora emérita del instituto Max - Planck para la investigación de la sociedad.. ! 19. NOHLEN D., El federalismo alemán: su evolución hasta el presente y reforma futuro, (www.bibliojuridica.org/libros/4/1640/4.pdf), p. 3 (26/12/2011).. ". !17.

(44) Parte I: Introducción y conceptos generales. Desde punto de vista político - institucional se distingue entre federalismo intraestatal, que divide las tareas funcionalmente según tipos de competencia para crear equilibrio entre los dos niveles estatales. En cambio, el federalismo interestatal reparte las competencias según campos de política. Mientras que el federalismo intraestatal fomenta la participación, distribución proporcional, negociación y conciliación, el federalismo interestatal refuerza la competencia y diversidad. El último sistema también se basa en negociaciones, pero no precisa la obligación de encontrar acuerdos y ofrece la posibilidad de no participar o abstenerse.20 Aparte de eso, es posible diferenciar entre el federalismo simétrico y asimétrico. Los sistemas federales están dirigidos a la realización de la diversidad de las condiciones de vida, combinado con cierto grado de uniformidad y es esta combinación que constituye criterio de diferenciación: el federalismo simétrico, se concreta por mayor grado de uniformidad entre los niveles estatales inferiores. Por ejemplo existe igualdad de las instituciones, competencias, sistema de financiación e integración. En el federalismo asimétrico no todas las entidades integrantes tienen el mismo peso, lo que refleja más la realidad, ya que la población y la actividad económica conceden a algunas un mayor protagonismo. Este tipo de federalismo pone en relieve la heterogeneidad de los diferentes niveles y no su unidad.21 Dentro de este modelo de diferenciación hay que distinguir, otra vez, entre la simetría o asimetría táctica o institucional. Es posible ya diferenciar constitucionalmente entre las entidades territoriales. Pero algunas veces no obstante que la Constitución reparte las potestades públicas de manera uniforme provoca desigualdad fáctica del poder de los diferentes actores subestatales. La asimetría constitucional a su vez no siempre tiene como consecuencia automática mayor grado de heterogeneidad, aunque es muy probable. Algunas veces hay procesos de aprendizaje que tienen los mismos efectos como una regulación uniforme.22 El mayor grado de apoyo económico frente a algunas de las entidades territoriales tampoco les favorece obligatoriamente, porque la subvención dificulta la evolución económica independiente. ! 20. NOHLEN D., ob.cit. p. 3.. ! 21. ARGLLOL E., El federalismo en España, (biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1640/11.pdf), p. 4 (07/01/2012).. ! 22. DECKER F., Regieren im ‟Parteienbundesstaat”: Zur Architektur der deutschen Politik, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2011, S. 217 ff. (DECKER F., Gobernar en un Estado federal de partidos: Sobre la arquitectura de la política alemana, editorial Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2011, p. 217 ss.).. ". !18.