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LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA:

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CAS. Nº 13029–2013 LIMA

LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA:

VISTA la causa número trece mil veintinueve dos mil trece; con el acompañado; con lo expuesto en el dictamen Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo; en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, integrada con los Señores Magistrados Supremos: Sivina Hurtado– Presidente, Walde Jáuregui, Acevedo Mena, Vinatea Medina y Rueda Fernández; y luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia:

I. MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN:

Se trata del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Paramonga, de fecha doce de agosto de dos mil trece, obrante a fojas trescientos treinta, contra la sentencia de vista dictada por la Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Lima, el dos de julio de dos mil trece, obrante a fojas trescientos quince, que revocando la sentencia apelada de fecha veintiséis de enero de dos mil doce, obrante a folios doscientos cincuenti uno que declara infundada la demanda; reformándola la declaró fundada la misma.

II. FUNDAMENTOS POR LOS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO:

Mediante resolución de fecha doce de mayo de dos mil catorce, obrante a fojas cincuenta y cinco del cuaderno de casación, se ha declarado procedente el recurso de casación por la causal de infracción normativa de los artículos 8 y 25 de la Ley Nº 29090, 69 del Decreto Supremo Nº 024-2008-Vivienda, 10 de la Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General y 219 incisos 6 y 7 del Código Civil, argumentando la Municipalidad emplazada que cuando la demandante formuló su pedido de regularización de licencia no adjuntó el Certifi cado de Estabilidad de Obra firmada por un Ingeniero Civil Colegiado ni la Constancia de Seguridad en Defensa Civil, conforme es de verse de fojas treintinueve al cuarenticinco donde obra el Formulario Nº 010249, de fecha diecinueve de enero del dos mil once, lo cual fue advertido en el dictamen por el Fiscal Superior como defensor de la legalidad, lo que los Jueces de la Sala de mérito no apreciaron pese a conocer de dicho dictamen.

Precisa la impugnante que la Sala Superior ha resuelto, sin tener en cuenta que la demandante el diez de noviembre de dos mil once, no cumplió con presentar la totalidad de los documentos exigidos por las normas que conforman el ordenamiento jurídico, habiéndolo hecho recién el diecinueve de enero de dos mil once, y solo en parte, y como tal no podía exigir acogerse al silencio administrativo positivo.

III.- CONSIDERANDO: Primero:

El proceso contencioso administrativo es la vía mediante la cual el Poder Judicial ejerce el control jurídico de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho

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administrativo en salvaguarda de los derechos e intereses de los administrados, tales como los actos administrativos, el silencio administrativo y las actuaciones materiales administrativas. La fi nalidad de dicho proceso es que el Juez declare la nulidad de tales actos cuando vulneran los derechos fundamentales del debido procedimiento administrativo, debido proceso, y los principios de integración, igualdad procesal, favorecimiento del proceso, suplencia de oficio, entre otros. Así está consagrado por el artículo 148 de la Constitución Política del Perú lo cual tiene su desarrollo en el artículo 1 y siguientes del Texto Único Ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo Nº 27584.

Segundo:

Este Supremo Tribunal advierte de la denuncia casatoria que lo que en el fondo se denuncia es la vulneración de los derechos fundamentales a un debido proceso y tutela jurisdiccional efectiva, por deficiente motivación de la sentencia de vista, por lo que, corresponde el análisis de fondo, desde el marco jurídico de las garantías resguardadas por dichos derechos fundamentales, a fin de que en sede casatoria se ejercite adecuadamente la finalidad esencial del recurso de casación, y se resguarde la tutela de los derechos procesales con valor constitucional, con la clara observancia de las normas sustantivas y procesales que garantiza al justiciable el derecho de obtener de los órganos jurisdiccionales una respuesta razonada y fundamentada, respetando los principios de jerarquía de las normas, el de congruencia procesal, la valoración de los medios probatorios; constituyendo un deber del Juez emitir fallos de acuerdo a lo establecido en el inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, en el inciso 4 del artículo 122, así como el artículo 50 inciso 6 del Código Procesal Civil, en resguardo de los derechos fundamentales citados en todas sus acepciones.

Tercero:

En cuanto al derecho fundamental a un debido proceso, no sólo es un principio de quienes ejercen la función jurisdiccional y que está contemplado como tal en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, sino que también es concebido como aquel derecho fundamental que posee toda persona peruana o extranjera, natural o jurídica- y que, en tal medida, es exigible por éstas (dimensión subjetiva); a su vez, es un derecho que debe ser respetado por todos, debido a que lleva implícito los fines sociales y colectivos de justicia (dimensión objetiva)1. En ese sentido, existe contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso cuando, en el desarrollo del mismo, el órgano jurisdiccional no ha respetado los derechos procesales de las partes; se han obviado o alterado actos de procedimiento; la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus resoluciones, en clara transgresión de la normatividad vigente y de los principios procesales. Cuarto: Ahora bien, conforme a la jurisprudencia sentada por esta Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente2: “El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva se

1 Comisión Andina de Juristas. Luis Huerta con la colaboración de Enrique Aguilar, “El debido proceso en las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (análisis del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), en www.cajpe.org.pe.

2 CASACIÓN Nº 405-2010, LIMA-NORTE, considerando octavo, de fecha quince de marzo de dos mil once. En esta oportunidad la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente declaró infundado el recurso de casación interpuesto por la Asociación de Propietarios de la Urbanización Sol de Lima; en los

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encuentra reconocido en el artículo 139, inciso 3, de la Carta Magna, y en el artículo I del Título Preliminar del Código Procesal Civil, el cual encuentra dentro de su contenido constitucional protegido que, cuando una persona requiera la protección de su derecho o de sus intereses legítimos, aquello sea atendido por los órganos jurisdiccionales mediante un proceso adecuado donde se respeten las garantías mínimas de los litigantes, esto es, de ambas partes en el proceso. Ello es así, toda vez que no sólo se busca la defensa de los intereses de la parte accionante sino también los del sujeto requerido, estando sus derechos también abarcados en la tutela jurisdiccional efectiva.

Tal derecho se trata, por tanto, de un derecho continente, esto es que abarca una serie de otros derechos expresamente señalados o implícitamente deducidos de aquel. En la doctrina, se ha señalado que este derecho abarca principalmente tres etapas: El acceso a los órganos jurisdiccionales, el cumplimiento de las normas y derechos que regula el debido proceso, y el de la ejecución de la resolución obtenida.

En ese sentido, estableció la Sala Suprema que uno de los derechos que abarca la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho al acceso a la justicia, el cual se encuentra implícitamente contenido en aquel, y comprende el derecho de la persona de promover la acción jurisdiccional de los órganos estatales correspondientes, a través de los mecanismos que la Ley le franquea para solicitar que se resuelva una situación jurídica ó conflicto de derechos en un proceso judicial conforme a derecho. Asimismo, se precisó que este derecho se concretiza a través del ejercicio de otro derecho también de relevancia constitucional como parte integrante del derecho a la tutela procesal efectiva, refi riéndose al derecho de acción definido como “(...) el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho, de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la satisfacción de una pretensión”3.

Quinto:

Sobre la motivación de las sentencias, el Tribunal Constitucional4 ha establecido: “debe tenerse presente que en todo Estado constitucional y democrático de derecho, la motivación debida de las decisiones de las entidades públicas -sean o no de carácter jurisdiccional- es un derecho fundamental que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela procesal efectiva.

El derecho a la motivación debida constituye una garantía fundamental en los supuestos en que con la decisión emitida se afecta de manera negativa la esfera o situación jurídica de las personas. Así, toda decisión que carezca de una motivación adecuada, suficiente y congruente constituirá una decisión arbitraria y, en consecuencia, será inconstitucional”. Sexto:

seguidos contra la Municipalidad Distrital de San Martín de Porres y otro; sobre proceso contencioso administrativo. (negrita y subrayado nuestro).

3 Couture Eduardo J (1985) Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, De palma, p57.

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La actora pretende a través de la CASACIÓN El Peruano Miércoles 30 de setiembre de 2015 67825 demanda interpuesta, como pretensión principal que se declare la nulidad de la Resolución de Gerencia Municipal Nº 013-2011-GM/ MDP, expedida por la Gerencia Municipal de la Municipalidad Distrital de Paramonga que declara infundado su recurso de apelación (Expediente 898-2011 del veintitrés de febrero de dos mil once) y mediante el artículo segundo resolvió suprimir los párrafos 3º y 5º de la Resolución Gerencial Nº 009-2011 GL/MDP de fecha tres de febrero del dos mil once, que declaró improcedente su acogimiento al Silencio Administrativo Positivo.

Como pretensión accesoria se revoque en todos sus extremos la Resolución Gerencial Nº 009-2011 GI/MDP, expedida por la Gerencia de Infraestructura de la Municipalidad Distrital de Paramonga notificada a la recurrente y consecuentemente, se declare procedente y válida la solicitud de Licencia de Obra en vía de Regularización, presentada por Cartones del Pacífico Sociedad Anónima Cerrada, mediante los expedientes Nº 3725-10 del diez de noviembre del dos mil diez y el expediente Nº 292-11 del diecinueve de enero del dos mil once, en aplicación del Silencio Administrativo Positivo, previsto y regularizado por la Ley Nº 29090 y su modificatoria, Decreto Legislativo Nº 1029. Sétimo: Como sustento de la demanda, señala la actora que al concluir las obras de construcción de las edificaciones de su planta industrial y consciente de haber llevado a cabo dichas obras sin contar con la respectiva “Licencia de Construcción”, procedió a subsanar dicha omisión, siguiendo el procedimiento establecido en el Texto Único de Procedimientos Administrativos-TUPA de la Municipalidad Distrital de Paramonga, que en su numeral 151 denominado “licencia de obra en vía de regularización”, contiene toda la información que debe presentar al trámite de regularización de la Licencia. Señala que el diez de noviembre del dos mil diez, Cartones del Pacífico Sociedad Anónima Cerrada presenta el Expediente Nº 3725-10, solicitando la “Licencia de Obra en vía de Regularización”, fundamentando y adicionando toda la información requerida por el TUPA de la Municipalidad Distrital de Paramonga.

Precisa que el mismo texto del TUPA, en su procedimiento Nº 151, rubro de calificación automática positiva, establece como plazo de calificación veintiún días, esto quiere decir, que transcurrido dicho plazo y la autoridad no se pronuncia, queda automáticamente aprobada la solicitud, así lo establece textualmente el artículo 2º de la Ley 29060, Ley del Silencio Administrativo. No obstante la claridad de lo indicado en el párrafo anterior, Cartones del Pacífico Sociedad Anónima Cerrada, en un acto innecesario, con el único fin de clarificar sus derechos, el diecinueve de enero del dos mil once, presentó la Municipalidad Distrital de Paramonga el Expediente Nº 292-11, expresando que al haber transcurrido el plazo de Ley y la comisión no se ha pronunciado, se acogen al Silencio Administrativo Positivo y consecuentemente, abonan a la Municipalidad Distrital de Paramonga, la suma de (S/. 22,541.54) veintidós mil quinientos cuarenta y uno con 54/100 Nuevos Soles, por diversos derechos allí establecidos como son: Revisión del proyecto, Confección Técnica, deterioro de pistas, derecho de licencia y regularización, etc. Mediante Resolución Gerencial Nº 009-2011 GI/MDP, de fecha tres de febrero del dos mil once, la Gerencia de Infraestructura de la Municipalidad Distrital de Paramonga, resolvió la controversia, declarando IMPROCEDENTE la solicitud de Cartones del Pacífico Sociedad Anónima Cerrada, contenida en su escrito del diecinueve de enero del dos mil once, denominado Expediente Nº. 292-11.

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Octavo:

Por sentencia de vista, de fecha dos de julio de dos mil trece, a fojas trescientos quince la Tercera Sala Transitoria Contencioso Administrativa de mérito ha revocado la sentencia apelada de fecha veintiséis de enero de dos mil seis, obrante a fojas doscientos cincuenta y uno, que declaró infundada la demanda y reformándola la declararon fundada, en consecuencia, se declara la nulidad de la Resolución Gerencial Nº 009-2011-GI/MDP, de fecha tres de febrero del dos mil once y de la Resolución de Gerencia Municipal Nº 013-2011-GM/ MDP, de fecha once de abril del dos mil once y consecuentemente, procedente y válida la solicitud de Licencia de Obra en vía de regularización presentada por la demandante mediante los expedientes Nº 3725-10 de fecha diez de noviembre del dos mil diez y el expediente 292-11 del diecinueve de enero del dos once, en aplicación del Silencio Administrativo Positivo. Como sustento de la sentencia, sostiene la Sala de mérito que de los fundamentos fácticos y del acervo documentario obrante en autos, se verifica que, en sede administrativa, de acuerdo al documento obrante a fojas veintitrés del expediente principal y o fojas cinco del expediente administrativo, el diez de noviembre del dos mil diez el demandante solicitó la obtención de Licencia de Obra en vía de regularización, siendo la fecha de la expedición de la Resolución Gerencial Nº 009-2011-GI/MDP el tres de febrero del dos mil once, de lo cual se colige que la entidad demandada no se pronunció dentro del plazo de veintiún días previsto legalmente, generándose en el demandante el derecho de acogerse al Silencio Administrativo Positivo.

Noveno:

En primer término, corresponde precisar que si bien es cierto conforme a lo prescrito en el artículo 2 de la Ley Nº 29060, los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo positivo, se considerarán automáticamente aprobados si, vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera; también lo es que, el silencio administrativo es un instrumento procedimental a través del cual se evita los efectos negativos de la inactividad formal de la administración, y que dicha inactividad incida a su vez en la vulneración de los derechos fundamentales de los administrados.

Décimo:

En ese sentido, este Supremo Tribunal considera relevante señalar que cuando los Jueces de mérito resuelvan, teniendo en cuenta el silencio administrativo positivo, ante la presentación de una solicitud de regularización de licencia de obra, como ocurre en el presente caso, no solo debe evaluarse la presentación de la solicitud administrativa, los plazos del procedimiento, y la falta de respuesta de la Administración, por cuanto la aplicación del silencio administrativo positivo obedece a la protección de los derechos de los administrados que han actuado conforme al principio de conducta procedimental. Para mayor precisión, los Jueces de mérito deben motivar sus sentencias, en base a un análisis detenido y pormenorizado de la conducta procedimental del administrado dentro del procedimiento administrativo en cuestión, lo que se advierte no ha realizado por la Sala de mérito, toda vez

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que, el Colegiado Superior no ha justificado como así resulta de aplicación al presente caso el silencio administrativo positivo, cuando la demandante presentó una solicitud de regularización de obra, sin adjuntar todos los requisitos exigidos por ley. La omisión advertida por esta Sala Suprema, confirma la grave vulneración a los derechos fundamentales a un debido proceso y tutela jurisdiccional efectiva de la impugnante, habiéndose incurrido en error in cogitando (principio de congruencia) por adolecer la sentencia de mérito de una motivación deficiente, garantía procesal reconocida expresamente por los artículos 139 numerales 3 y 5 de la Constitución Política del Perú, artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 122 inciso 4 del Código Procesal Civil.

Undécimo:

En efecto, la motivación de las resoluciones jurisdiccionales constituye un principio, y a la vez se erige como un derecho procesal – constitucional que emana de la función jurisdiccional, por lo tanto, la motivación de las sentencias jurisdiccionales debe ser el resultado de un razonamiento lógico y jurídico sobre la base de los hechos determinados en sede de instancia, los medios de prueba aportados por las partes y la aplicación del derecho objetivo, lo que se reitera no ha sido resguardado por la Sala Superior; en consecuencia, deviene en fundado el recurso de casación.

IV. DECISION:

Por estas consideraciones, declararon: FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Paramonga, de fecha doce de agosto de dos mil trece, obrante a fojas trescientos treinta; en consecuencia, NULA la sentencia de vista dictada por la Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha dos de julio de dos mil trece, obrante a fojas trescientos quince; DISPUSIERON que la Sala de mérito EXPIDA NUEVA SENTENCIA con observancia de los parámetros y lineamientos contenidos en la presente resolución; y ORDENARON se publique la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano, conforme a ley; en los seguidos por la Empresa Cartones del Pacífico Sociedad Anónima Cerrada contra la Municipalidad Distrital de Paramonga, sobre impugnación de resolución administrativa; y los devolvieron. Vocal Ponente VINATEA MEDINA.- SS. SIVINA HURTADO, WALDE JÁUREGUI, ACEVEDO MENA, VINATEA MEDINA, RUEDA FERNÁNDEZ C-1285051-119

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