UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES “UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
PROGRAMA DE MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO
ACADÉMICO DE MAGISTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL TEMA:
EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN EL COMETIMIENTO DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS POR LOS PROPIETARIOS DE LOS
LOCALES COMERCIALES
AUTORA: ABG. GARCÍA TELLO YADIRA MARÍA
TUTORES: DR. VALLE FRANCO ALEX IVÁN, PHD.
DR. C. CASTRO SÁNCHEZ FERNANDO DE JESÚS, PHD.
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
CERTIFICACIÓN:
Quien suscribe, legalmente CERTIFICA QUE: El presente Trabajo de Titulación realizado por la Abg. Yadira María García Tello, Maestrante del Programa de Maestría en Derecho Constitucional, Facultad de Jurisprudencia, con el tema “EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN EL COMETIMIENTO DE INFRACCIONES
ADMINISTRATIVAS POR LOS PROPIETARIOS DE LOS LOCALES
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
Yo, Abg. Yadira María García Tello, Maestrante del Programa de Maestría en Derecho Constitucional, Facultad de Jurisprudencia, declaro que todos los resultados obtenidos en el presente trabajo de investigación, previo a la obtención del Grado Académico de MAGISTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL, son absolutamente originales, auténticos y personales; a excepción de las citas, por lo que son de mi exclusiva responsabilidad.
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Abg. Yadira María García Tello, declaro que conozco y acepto la disposición constante en el literal d) del Art. 85 del Estatuto de la Universidad Regional Autónoma de Los Andes, que en su parte pertinente textualmente dice: El Patrimonio de la UNIANDES, está constituido por: La propiedad intelectual sobre las Investigaciones, trabajos científicos o técnicos, proyectos profesionales y consultaría que se realicen en la Universidad o por cuenta de ella;
DEDICATORIA
A:
Dios, por darme la oportunidad de vivir y por estar conmigo en cada paso que doy, por
fortalecer mi corazón e iluminar mi mente y por haber puesto en mi camino a aquellas
personas que han sido mi soporte y compañía durante todo el periodo de estudio.
Mi esposo e hija por su apoyo, a mi familia sanguínea, y a cada uno quienes han
aportado con un granito de arena para culminar con este proyecto en beneficio de los
AGRADECIMIENTO
A mis tutores el Dr. Alex Valle y al Dr. Fernando Castro, y cada uno de las personas
que engrandecen a tan alta prestigiosa Universidad “UNIANDES”- Ambato, por
aportar de manera fundamental para la culminación de este de proyecto de mi vida
RESUMEN EJECUTIVO
La presente investigación tiene como finalidad dar un aporte para el respeto al debido proceso por parte de las Intendencias de Policía y Comisarias Nacionales de la República del Ecuador, en caso del cometimiento de infracciones administrativas por los propietarios de los locales comerciales.
El trabajo se basó en el análisis de las resoluciones que toman las Intendencias de Policía y Comisarias Nacionales para el cierre de los locales comerciales, destacando que en nuestra Constitución de la República del Ecuador, es un cuerpo legal en la que contiene derechos y garantías de cada persona, es por ello que esta indagación se encamina a precautelar derechos de los propietarios o administradores de los locales comerciales.
Además este trabajo se realizó una investigación descriptiva y explicativa, utilizando una metodología de preguntas, métodos teóricos como: Analítico-Sintético, - Inductivo-Deductivo, Enfoque sistémico y dentro de los métodos y técnicas empíricos están
observación científica, análisis documental, encuesta y entrevista; el tema planteado
tuvo resultados favorables de los encuestados apoyaría la propuesta Reformatoria al
ABSTRACT
The purpose of this investigation is to give a contribution to respect the due process in the following institutions: Police and National Commissioners of the Republic of Ecuador, in case of committing administrative infractions by the owners of the commercial stores.
This work was based on the analysis of the resolutions adopted by the Police and National Commissions for closing the commercial stores, it is important to highlight that in our Constitution of the Republic of Ecuador is a legal body which contains rights and guarantees of every individual, for that reason this research is in order to protect the rights of the owners or administrators of the commercial stores.
ÍNDICE GENERAL
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
RESUMEN EJECUTIVO
ABSTRACT
ÍNDICE GENERAL
Introducción……….... 1
2. Situación problémica………. 5
3. Formulación del problema………. 6
3.1. Delimitación del problema………... 6
3.1.1. Objeto de investigación………. 6
3.1.2. Campo de acción………... 6
3.1.3. Lugar………. 6
3.1.4. Tiempo……….. 6
4. Línea de investigación……… 6
5. Objetivos………. 7
5.1. Objetivo general………... 7
5.2. Objetivos específicos………... 7
6. Metodología a emplear………... 7
CAPITULO I.- Marco Teórico………... 8
1. Antecedentes Generales del debido proceso………. 8
1.1. Antecedentes históricos y fuentes del debido proceso………. 8
1.2. Conceptos del debido proceso……… 12
1.2.1. Corrientes de debido proceso……… 14
1.2.2. El debido proceso en el derecho internacional…….………. 15
1.2.2.1. El artículo 8 de la Convención Americana o Pacto de San José (1969)……….. 16
1.2.2.2. La Constitución de España………. 17
1.2.2.3. La Constitución italiana………. 17
1.2.2.4. La Constitución de Colombia……… 18
1.2.2.5. La Constitución de la República del Ecuador……… 18
1.2.2.6. La Constitución de Bolivia……… 19
1.3. Principios del debido proceso………. 19
1.3.1. Idoneidad………... 19
1.3.2. Imparcial……….... 20
1.3.3. Igualdad………. 20
1.3.4. Transparencia……… 20
1.3.5. Contradicción……… 20
1.3.6. Evidencia………... 21
1.3.7. Motivación……… 21
1.4. Reglas, principios, garantías del debido proceso……… 22
1.4.1. Las garantías………. 22
1.6. Acto administrativo………. 24
1.6.1. Concepto: alcance………. 24
1.6.1.1. Actuaciones y declaraciones administrativas………. 25
1.6.1.2. Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales... 25
1.6.2. Declaración………... 26
1.6.3. Unilateral……….. 26
1.6.4. Efectuada en ejercicio de la función administrativa………. 27
1.7. Que produce efectos jurídicos en el acto administrativo………. 28
1.7.1. ¿Directos o indirectos?... 29
1.7.2. ¿Individuales o generales?... 29
1.7.3. ¿Actuales o potenciales?... 29
1.7.4. ¿Internos o externos?... 30
1.7.5. ¿Provisionales o definitivos?... 30
1.7.6. ¿Definitivos o finales?... 30
1.8. Elementos del acto administrativo……….. 31
1.8.1 Competencia del acto administrativo……… 32
1.8.1.1. Concepto y principios………... 32
1.8.2. Objeto………... 33
1.8.3 Voluntad………. 33
1.8.3.1. Voluntad expresa y voluntad tácita……….... 34
1.8.3.1.1. Preparación de la voluntad……….. 34
1.9. Clases del acto administrativo………. 37
1.10. Caracteres y efectos………... 38
1.11. La actividad sancionadora……….. 39
1.11.1. El concepto amplio y estricto de sanción administrativa………... 39
1.12. La obediencia al derecho y las sanciones………. 44
1.13. La legalidad en el establecimiento de sanciones……… 47
1.14. La legalidad en la tipificación de infracciones……….. 48
1.14.1. La fuente de la tipificación………. 49
1.14.2. Norma de tipificación: ley formal o ley material……….. 49
1.14.2.1. Ley formal……….. 49
1.14.2.2. Ley material………. 50
1.15. La condición de la sentencia ejecutoriada o la resolución en firme……….. 50
1.16. Análisis del debido proceso en las sanciones aplicadas por los Intendentes Generales de Policía y Comisarios Nacionales de Policía. ………. 51
Conclusión CAPITULO I ……….. 53
CAPITULO II.- Marco Metodológico……… 54
2. Metodología a emplear……….. 54
2.1. Modalidad y tipo de investigación por su diseño………. 54
2.2. El alcance de la investigación se subdivide………. 54
2.2.1. Investigación Descriptiva……….. 54
2.2.2. Investigación Explicativa……….. 54
2.3. Métodos, técnicas e instrumentos de investigación………. 54
2.3.2. En cuanto a los métodos del nivel empírico del conocimiento
tenemos………... 55
2.3.3. En cuanto a técnicas del nivel empírico del conocimiento... 55
2.3.4. Los instrumentos a utilizar serán……….. 55
2.4. Población y muestra………. 55
2.5. Análisis e interpretación de resultados de los instrumentos aplicados……… 56
2.5.1. Análisis documental……….. 56
2.5.2. Análisis e interpretación de resultados de la encuesta aplicada a los propietarios de los locales comerciales………... 59
2.5.3. Análisis e interpretación de resultados de las entrevistas realizadas a la Intendenta General de Policía de Cotopaxi, y a un Juez de la Unidad Judicial de Familia, Niñez y Adolescencia de cantón Latacunga………. 70
2.6. Valoración de los principales resultados del diagnóstico……… 76
Conclusión CAPITULO II ………. 76
CAPITULO III.- Marco Propositivo……….. 78
3.1. Titulo……… 78
3.2. Antecedentes……… 78
3.3. Justificación………. 79
3.4 Desarrollo de la Propuesta……… 79
Conclusión CAPITULO III ……… 82
Recomendaciones………... 85
Bibliografía………. 86
Legisgrafía……….. 87
INTRODUCCIÓN
Como primer paso en el acercamiento a un concepto del debido proceso, debemos remontarnos a 1215, año en que los barones ingleses se alzaron en armas, ya cansados de la tiranía del Rey Juan sin Tierra, quien, ante la posibilidad de la rebelión y una guerra civil, y de acuerdo a las exigencias de aquellos, concede y dicta la Carta Magna, la cual fue reeditada en 1216, 1217, y nuevamente en 1225 con algunas modificaciones en dicho documento y más precisamente en su Capítulo XXXIX se estableció “Que ningún hombre libre será aprehendido ni encarcelado ni despojado de sus bienes ni desterrado o de cualquier forma despojado de su buen nombre, ni nosotros iremos sobre él, si no media juicio en legal forma efectuado por sus pares o conforme a la ley del país o del reino” (Arazi, 2003, p. 132).
Ahora bien, los aspectos relacionados con el debido proceso no se originan en las Constituciones, textos que en la historia del Derecho son relativamente nuevos. Estas reglas, principios, garantías y derechos del debido proceso son incorporadas en las denominadas declaraciones de derechos que, en esas partes, tenían notoria importancia penal.
Esas declaraciones de derechos, inicialmente, conformaban cuerpos distintos a los textos constitucionales, que se redactaban por separado. En el Ecuador, desde la Constitución de 1830 se reconocieron derechos fundamentales, lo que no ocurre en la Constitución Quiteña de 1812, siguiendo la corriente de la época en que se separan los asuntos orgánicos en un texto denominado constitución de la declaración de derechos, aunque tempranamente se funde en un solo texto, como ocurre en la Constitución de los Estados Unidos 1787 en sus diez primeras enmiendas, todas de 1790, incorporan la Declaración de Derecho de Virginia. La situación de las garantías es diferente, pues no fue sino hasta la Constitución de 1929 en la que se incorporó la primera que es el hábeas corpus.(Constitución, 1929).
Y es solo hasta la reforma constitucional de 1996 en que se incorporaron las acciones de amparo y hábeas data, con la aplicación del sistema en la Constitución del 2008.
esta institución entre nosotros y, específicamente, al interior de la Administración del Estado.
De este modo, y antes de saber si es “debido”, valga estudiar brevemente la etimología de la palabra proceso. Ésta deriva del sustantivo latino processus, la que a su vez da origen al verbo procederé, constituido por la idea de fases sucesivas de un fenómeno en un cierto lapso, avanzando hacia un fin determinado. Asimismo, el diccionario de la RAE define “proceso” como “acción de ir hacia adelante” y en su tercera acepción agrega “Conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación artificial”.
Llevado esto al plano del Derecho, entonces, viene a configurar una serie de actos encaminados a obtener un fin jurídico, o como procesalmente se ha definido: “la secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de resolver, mediante un juicio de autoridad, el conflicto sometido a su decisión”(Coutere, 1958).
Por lo tanto, debemos entender el concepto de debido proceso, como aquella garantía fundamental, que protege al ciudadano de cualquier tipo de arbitrariedad en que pudiera eventualmente incurrir la autoridad jurisdiccional, en lo referente a la solución del conflicto sometido a su decisión.
También hay autores que resaltan que la sanción a la infracción que debe ventilarse bajo los parámetros del debido proceso:
Además en el artículo 8.1 de la Convención, en la determinación de los derechos y obligaciones de las personas, de orden penal, civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, se deben observar “las debidas garantías” que aseguren, según el procedimiento de que se trate, el derecho al debido proceso (Caso YATAMA. Párrs. 148-149); el incumplimiento de una de esas garantías conlleva una violación de dicha disposición convencional.
El artículo 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos.
De esta forma, las garantías contempladas en el artículo 8.1 de la Convención son también aplicables al supuesto en que alguna autoridad pública adopte decisiones que determinen tales derechos, tomando en cuenta que no le son exigibles aquellas propias de un órgano jurisdiccional, pero sí debe cumplir con aquellas garantías destinadas a asegurar que la decisión no sea arbitraria.
La Corte ha establecido que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar Derechos Humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias.
Como se puede observar, las garantías mínimas del debido proceso no solo se aplican en procedimientos judiciales, sino que también son de cumplimiento en todos los procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas a fin de que esta no sea arbitraria, sea legal y legítima.
El debido proceso a primera vista parecería que se trata de una regla porque toda autoridad administrativa y judicial debe respetar el debido proceso, sin embargo se trata de un principio que amerita ser desarrollado por encontrarse conformado de una serie de garantías, además el debido proceso también se constituye en un eje orientador del procedimiento administrativo.
y las colectividades, así como generar y ejecutar políticas públicas y controlar y sancionar su incumplimiento, es por ende que el Art. 147 numeral 17 de la misma normativa, reconoce como una de las atribuciones de la Función Ejecutiva velar por el mantenimiento del orden interno y la seguridad ciudadana, atribuciones y responsabilidades estas que se encuentran atribuidas a los Intendentes Generales de Policía y las Comisarias y los Comisarios Nacionales de Policía.
Desde la vigencia del Acuerdo Ministerial 6987 de fecha 30 de marzo del 2017 que expide; el “Reglamento para la Intervención de las Intendentas y los Intendentes Generales de Policía y de las Comisarias y los Comisarios Nacionales de Policía del país” en la provincia de Cotopaxi, cantón Salcedo, se ha venido aplicando dicho Acuerdo Ministerial en las actividades concernientes a la economía de los diferentes locales comerciales existentes en dicho cantón, mismos que sobrepasan el número de 1.000 establecimientos entre ellos de diferentes tipos como son: Centros de tolerancia, centros de diversión, licorerías y depósitos de bebidas alcohólicas por mayor, locales de consumo de alimentos preparados, supermercados, tiendas y abacerías, centros de entretenimiento, hospedaje, locales que deben estar supeditados al control y al no cumplimiento de la normativa acarrearán sanciones.
En este caso en el Acuerdo Ministerial 6987 en su artículo 16 se consideran infracciones relativas a los permisos de funcionamiento cometidas por los propietarios o administradores de los locales o establecimientos, las siguientes:
1.- Incumplir o desviar los fines para los que fue conferidos el permiso de funcionamiento.
2.- Ejercer actividades sin el permiso de funcionamiento o ejercer actividades permitidas para otra categoría diferente a la que esté autorizado.
3.- Incumplir el horario de funcionamiento, expendio, consumo y/o entrega gratuita de sus productos.
4.- Prohibir o demorar de manera intencional o premeditada el ingreso de autoridades de control al interior del establecimiento.
5.- Permitir el ingreso de personas menores de dieciocho años; en los locales y establecimientos comprendidos en las categorías 1 y 2.
De esta forma las sanciones administrativas que se encuentran estipulados en el Art. 17 del mismo cuerpo legal, estableciendo que quién incurra en una o más de las infracciones señaladas en el párrafo anterior, serán sancionados con la clausura del local o establecimiento. Por primera ocasión clausura de 8 días, por segunda ocasión 15 días, por tercera ocasión 30 días y por cuarta ocasión definitiva, siempre anteponiendo el debido proceso.
La persona procesada mantiene su condición de inocente mientras dure el proceso. Sólo mediante prueba legalmente aportada que demuestre la existencia de la infracción y la responsabilidad de la persona procesada la autoridad competente puede declarar que la presunción de inocencia ha sido desvirtuada y pueda sancionar al propietario o administrador del local comercial. Para que la sanción sea impuesta y se cumpla debe estar dictada la resolución por la Intendente o Comisario Nacional de Policía en los casos que amerita el estudio realizado.
Por los fundamentados de la investigación se puede concluir que todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso incluyendo las garantías básicas como la presunción de inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada.
2.- Situación problémica
Por lo tanto el desarrollo del debido proceso es un aporte al velar por los derechos de los propietarios de los locales comerciales. Ahora bien, como esas reglas, principios, garantías y derechos que se consagran en esas declaraciones de derechos que, luego, pasan a integrar los textos constitucionales, se extienden a todas las ramas jurídicas.
Claramente se establece que el debido proceso debe primar en todo acto por lo que nuestro motivo de estudio es la falta de la aplicación del mismo, en el procedimiento para conocer y resolver el cometimiento de infracciones relacionadas con el Permiso de Funcionamiento cometidas por los propietarios o administradores de los locales o establecimientos.
Motivo más que suficiente para la reforma del artículo pertinente que engloba dicho procedimiento evitando la vulneración de los derechos de las personas concernientes al tema, ya que es necesario reformar la normativa institucional, con el fin de dinamizar la economía de los locales y establecimientos sujetos al control del Ministerio del Interior a través de las Intendencias Generales de Policía, a su vez garantizar la seguridad de las ciudadanas y ciudadanos dentro del territorio nacional.
3.- Formulación del problema
¿Cómo lograr una adecuada aplicación del debido proceso al momento de ejecutar el Acuerdo Ministerial N° 6987, para no vulnerar los derechos de los propietarios de los locales comerciales y lograr una correcta administración de justicia en actos administrativos, emitidos por las Intendentas y los Intendentes Generales de Policía y de las Comisarías y los Comisarios Nacionales de Policía?
3.1. Delimitación del problema
3.1.1. Objeto de investigación: Derecho Constitucional.
3.1.2. Campo de acción: debido proceso en las infracciones administrativas cometidas por los propietarios de los locales comerciales.
3.1.3. Lugar: Locales o establecimientos comerciales del cantón Salcedo. 3.1.4. Tiempo: octubre del 2017- Marzo del 2018.
4. Línea de investigación.
5. - OBJETIVOS 5.1. Objetivo general
Elaborar una propuesta de reforma al Art.19 del Acuerdo Ministerial 6987 para evitar la vulneración de los derechos de los propietarios de los locales comerciales.
5.2. Objetivos específicos
5.2.1. Determinar los fundamentos teóricos y metodológicos que se requieren para el desarrollo de una investigación sobre el procedimiento para conocer y resolver el cometimiento de infracciones y evitar la violación de los derechos y garantías constitucionales.
5.2.2. Caracterizar la situación actual de la actividad económica de los locales comerciales al conocer y resolver el cometimiento de infracciones administrativas en el Cantón Salcedo.
5.2.3. Definir las dimensiones y relaciones que debe contener una propuesta de reforma al Art. 19 del Acuerdo Ministerial 6987 del Ministerio del Interior para asegurar el derecho al debido proceso en el cometimiento de infracciones administrativas por los propietarios de los locales comerciales.
6.- Metodología a emplear
6.1. Modalidad y tipo de investigación por su diseño:
CAPÍTULO I MARCO TEÓRICO 1.- Antecedentes generales del debido proceso
1.1. Antecedentes históricos y fuentes del debido proceso
Como primer paso en el acercamiento a un concepto del debido proceso, debemos remontarnos a 1215, año en el que los barones ingleses se alzaron en armas, ya cansados de la tiranía del Rey Juan sin Tierra, quien, ante la posibilidad de la rebelión y una guerra civil, y de acuerdo a las exigencias de aquellos, concede y dicta la Carta Magna, la cual fue reeditada en 1216, 1217, y nuevamente en 1225 con algunas modificaciones (Orth, 2003).
En dicho documento y más precisamente en su capítulo XXXIX se estableció “Que ningún hombre libre será aprehendido ni encarcelado ni despojado de sus bienes ni desterrado o de cualquier forma desposeído de su buen nombre, ni nosotros iremos sobre él, si no media juicio en legal forma efectuado por sus pares o conforme a la ley del país o del reino”, o en jerga anglosajona “the law of the land” (Orth, 2003).
El texto citado, que será analizado extensamente más adelante, conformó el antecedente directo del “due process of law” o debido proceso legal, cuyo alcance es tan sustantivo como adjetivo. Esto es, en cuanto al contenido de la norma que regula la materia objeto del proceso, como el procedimiento propiamente tal. La Carta Magna fue el primer documento de este tipo, en que los sujetos obligados no son sólo la persona del rey, sino también todos sus herederos, integrándose así, a las leyes de la tierra o cómo era conocida en latín, la lex terrae, cuyo concepto envuelve la idea de ser parte de las leyes propias de un reino y para ese reino en particular, siendo la norma suprema que informa todo su ordenamiento jurídico (Orth, 2003).
Todo lo anterior suena bastante bien, sobre todo si lo vemos a la luz de aquello que la Carta Magna ha generado hasta nuestros días, al considerase el antecedente de los regímenes políticos, por eso, no deja de sorprender que un Decano de la facultad de Derecho de Harvard sostenga que “Quienquiera que haya leído la Magna Carta, ya sea en latín o en su traducción inglesa se habrá quedado sorprendido de lo que encontró allí o de lo poco que encontró allí”.
SATRÚSTEGUI cita lo anterior dicho porque considera que en su conjunto, la Carta Magna no contiene el esquema de una Constitución o de un sistema de Gobierno, sino que en realidad se “trata de un misceláneo de normas de la más diversa índole y significación (algunas por cierto absolutamente sorprendentes para un lector actual) y sólo unas pocas tratan de asuntos que hoy se consideran propios del Derecho Constitucional”, entre las cuales, y para bien de la presente investigación, se incluye la sección XXXIX.
Como ya se ha mencionado, el debido proceso encuentra sus raíces más ancestrales en el Capítulo XXXIX de la Carta Magna de Inglaterra y dispone:
No free man shall be arrested or imprisoned or disseised or outlawed or exiled or depriverd in his standing in any other way, neither will we attack him or send anyone to attack him, except by the lawful judgment of his peers or by the law of the land"; En español, distintos autores lo han traducido del siguiente modo: “Ningún hombre libre podrá ser arrestado, detenido o preso, o desposeído de su propiedad, o de ninguna otra forma ser molestado, y no iremos en su busca ni mandaremos prenderlo, salvo en virtud de enjuiciamiento legal de sus pares y por la ley de la tierra.
Es una imprecisión en la Carta Magna de Inglaterra al tratar de determinar el origen del debido proceso, el texto, correctamente traducido debe leerse como: “Ningún hombre libre será detenido o encarcelado o desposeído o proscrito o exiliado o de alguna manera molestado, ni vamos a atacarlo, excepto por un juicio legal de sus pares o por la ley de la tierra” (Arazi, 2003).
dan, a través de esta cláusula, a la Carta Magna, la fama que tiene. Porque si bien, no crea el procedimiento de “habeas corpus”, como a veces se afirma, lo que este texto consagra es la doble garantía del “iudicium parium suorum” y de la “lex terrae". Lo primero significa el juicio por jurados, por definición imparciales, y excluía que nadie pudiera ser condenado por un tribunal o una comisión especial dependiente del Rey.
La segunda exigencia, alternativa o complementaria de la anterior (según se interpretara la conjunción disyuntiva que las enlaza en el texto), consiste en que el juicio se haga “conforme a las leyes del país”, lo que aseguraba que una legalidad procesal (Satrústegui, pp. 250-251).
Poco después, esta idea de los Barones normandos fue recogida en el derecho medieval aragonés, en su regulación foral, en el cual aparecen figuras procesales bastante comparables a las garantías contenidas en el Capítulo XXXIX de la Carta Magna, donde por ejemplo se establecía la institución del Justicia Mayor, que venía a ser como un “juez intermedio” entre el monarca y la nobleza. Su nombramiento correspondía al rey quien debía seleccionarlo dentro del estamento o Brazo de los Caballeros. Su jurisdicción se refería a los pleitos entre el rey y los nobles o a los de éstos entre sí; además, estas causas sólo podían ser juzgadas por el Justicia Mayor “con el consejo de los ricos hombres y caballeros que estén en la corte”.
No se trataba, sin embargo, de un juicio por jurados, como el “iudicium parium suorum” de la Carta Magna, porque la opinión de la corte no era vinculante para el Justicia Mayor y además, porque el enjuiciamiento por el Justicia Mayor estuvo inicialmente reservado a las categorías nobiliarias, aunque se extendió a partir de 1283 a “los ciudadanos y hombres buenos de las villas” (Fairén, 1969, pp.133-170).
La Declaración de Derechos de Virginia en su sección VIII dice:
Que en todo proceso criminal, inclusive aquellos en que se pide la pena capital, el acusado tiene derecho a saber de la causa y naturaleza de la acusación, a ser careado con sus acusadores y testigos, a pedir pruebas a su favor y ser juzgado rápidamente por un jurado imparcial de doce hombres de su vecindad, sin cuyo consentimiento unánime no podrá considerársele culpable; tampoco puede obligársele a testificar contra sí mismo; que nadie sea privado de su libertad, salvo por mandato de la ley del país o por juicio de sus iguales.
Y en la sección X se dice: “Que los autos judiciales generales en lo que se mande a un funcionario o alguacil el registro de hogares sospechosos, sin pruebas de un hecho cometido o la detención de una persona o personas sin identificarlas por su nombre, o cuyo delito no se especifique claramente y no se demuestre con pruebas son crueles y opresoras y no deben ser concedidos”.
Y así con una u otra garantía más, a parte de las mencionadas en los textos anteriores, los instrumentos jurídicos positivos han ido concibiendo al debido proceso; con la fortuna de que este mecanismo se ha ido plasmándose en las normas internacionales y haciéndose efectiva mediante órganos supra estatales destinados a la protección de los derechos humanos creados por las mismas.
No puedo dejar de mencionar, aunque escuetamente y con el deseo de dar las notas características del concepto del debido proceso, a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 documento que reconoce el carácter de derecho humano al debido proceso y que agrega la presunción de inocencia de todo hombre que no haya sido declarado culpable como garantía del mismo; y, al Bill of Rigths de 1791.
Es una medida o mecanismo para frenar o evitar el abuso del poder arbitrario del Estado; existen una serie de requisitos recogidos por la ley (pues no está limitada a los que ella considera) necesarios para instaurarlo; Sin él no se logra un proceso justo (fair trial) ni válido; y, es un derecho humano.
1.2. Conceptos del debido proceso
Luego del estudio, desde el prisma histórico, del debido proceso, es necesario establecer, al menos, un concepto del mismo, en base al cual continuar el análisis de esta institución entre nosotros y, específicamente, al interior de la Administración del Estado.
De este modo, y antes de saber si es “debido”, valga estudiar brevemente la etimología de la palabra proceso. Ésta deriva del sustantivo latino processus, la que a su vez da origen al verbo procedere, constituido por la idea de fases sucesivas de un fenómeno en un cierto lapso, avanzando hacia un fin determinado.
El debido proceso es un derecho y una garantía al vez, inseparable de la tutela judicial efectiva, es la garantía judicial por anntonomasia y el derecho que toda persona tiene aque los jueces naturales (establecidos por ley) le hagan justicia en cuanto al reconocimiento, ejercicio y reivindicación de sus derechos. Debido proceso significa que todo proceso, constitucional, ordinario, administrativo o disciplinario, y toda decisión de autoridad debe regirse estrictamente a los términos y condiciones señalados por leyes generales y especiales (Dermizaky, 2006, p.69).
Un proceso es un conjunto de actuados judiciales o administrativos que se inicia ante autoridad competente con una demanda, solicitud o recurso, y que concluye con una sentencia o resolución. El proceso puede ser judicial (constitucional y ordinario); administrativo (ante cualquiera de las ramas de la administración pública y ante cualquiera de las administraciones, sea esta nacional, departamental o municipal); y mixto: judicial y administrativo, como la acción contencioso –administrativa (Dermizaky, 2006, p.69).
En el caso Ricardo Baena y otros, de 2 de febrero de 2001, la Corte Interamericana dijo que “es un derecho humano obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiciones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas”.
David Fellman dice que el concepto de debido proceso debe entenderse en base a tres principios de doctrina constitucional: 1) que la Constitución es ley, y no mera recopilación de principios; 2) que es la suprema ley que obliga a todas las ramas y agentes de gobierno; 3) que la Corte Suprema es el intérprete final y supremo de la Constitución, que puede declarar inaplicable cualquier ley o acto del Ejecutivo que, en su opinión, contraviene a la Constitución.
Llevado esto al plano del Derecho, entonces, viene a configurar una serie de actos encaminados a obtener un fin jurídico, o como procesalmente se ha definido: "la secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de resolver, mediante un juicio de autoridad, el conflicto sometido a su decisión" (Couture, E).
Así las cosas, hemos establecido que el proceso es la secuencia de actos por medio de los cuales se busca la solución de un conflicto sometido a decisión de autoridad competente; y consecuencialmente, este proceso será “debido” en la medida que se respeten las garantías que el ordenamiento jurídico ha establecido para su prosecución.
Por lo tanto, debemos entender el concepto de debido proceso, como aquella garantía de carácter fundamental, que protege al ciudadano de cualquier tipo de arbitrariedad en que pudiera eventualmente incurrir la autoridad jurisdiccional, en lo referente a la solución del conflicto sometido a su decisión.
1.2.1. Corrientes del debido proceso
Debemos señalar que existen dos corrientes referentes al debido proceso, una instrumental y otra sustancial.
La primera ve a ésta garantía como un continente de diversos derechos, los cuales pueden cambiar según varían las valoraciones sociales en el tiempo y en el espacio, la segunda corriente ve a ésta garantía como la justicia en sí misma, con derechos que la componen, pero derechos que deben sustentarse en procesos legítimos y que estén de acuerdo a un Estado Democrático.
La primera corriente instrumental, ve justamente al debido proceso, como una figura de carácter instrumental, continente de numerosas garantías constituidas en la mayor expresión del derecho procesal. Se trata de un derecho fundamental reconocido desde el Derecho Internacional y en la mayoría de constituciones modernas: núcleo integrante de numerosos principios procesales constitucionales que son de aplicación inmediata. Su consagración como derecho fundamental ratifica su prevalencia sobre el resto de las normas del ordenamiento jurídico procesal.
Así, las corrientes instrumentalistas conceptualizan al debido proceso como:
Una institución, porque constituye una idea común, compleja y objetiva -integrada en un todo unitaria que es la Constitución- a la cual adhieren las voluntades de los justiciables, pero que el Estado, en ejercicio de la función jurisdiccional, mediante un proceso, les ofrezca la tutela judicial que permita a las personas la defensa y goce efectivo de los derechos (Hoyos, 1998, p.54).
Entendiendo, de esta manera al debido proceso como el pilar fundamental del Derecho Procesal y que contiene los principios necesarios para el ejercicio y aplicación de un derecho justo.
Y siguiendo este orden de ideas, HOYOS, concluye que el debido Proceso es:
manera que las personas puedan defender efectivamente sus derechos (Hoyos, p. 55).
La segunda corriente, la sustancial, tiene entre sus exponentes más destacados a Eduardo Couture, quien se refiere a esta garantía como:
De orden estrictamente procesal, que ha venido a transformarse, con el andar del tiempo, en el símbolo de la garantía jurisdiccional en sí misma. La garantía del debido proceso consiste, en último término en no ser privado de la vida, la libertad o propiedad, sin la garantía que supone la tramitación de un proceso desenvuelto en la forma que establece la ley y de una ley dotada de todas las garantías del proceso parlamentario.
De la definición de COUTURE resalta una idea principal, cual es que la ley que contenga derechos y normas que deban ser respetadas en un debido proceso, deben generarse de una forma legítima y cumpliendo con la normativa parlamentaria, conforme al ordenamiento jurídico constitucional, además de entregar herramientas de protección a estas garantías.
También nos podemos referir a la Sentencia 020-10-SEP-CC (S. R/O N° 228 del 05 de Julio de 2010) que dice:
El debido proceso es una exigencia que debe trasversalizar el accionar de la autoridad judicial o administrativa para garantizar los derechos fundamentales de las personas. En el ámbito judicial el debido proceso estará presente en cada uno de sus momentos o estancos, en los cuales se reparte el ejercicio de la actividad de las partes y del juez.
1.2.2. El debido proceso en el derecho internacional
Las declaraciones universales de derechos y los convenios internacionales sobre la materia adoptadas en el siglo pasado después de la Segunda Guerra Mundial, así como las Constituciones Políticas contemporáneas, dedican amplios espacios al debido proceso como un derecho y una garantía a la vez. Espinoza (2003) citado por Dermizaky (2006, pp. 71-77).
El artículo 6 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (1950) dice:
establecido por la ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella. La sentencia debe ser pronunciada públicamente, pero el acceso a la sala de audiencia puede ser prohibido a la prensa y al público durante la totalidad o parte del proceso en interés de la moralidad, del orden público o de la seguridad nacional en una sociedad democrática, cuando los intereses de los menores o la protección de la vida privada de las partes en el proceso así lo exijan o en la medida considerada necesaria por el tribunal, cuando en circunstancias especiales la publicidad pudiera -ser perjudicial para los intereses de la justicia (Espinoza, 2003).
Toda persona acusada de una infracción se presume inocente hasta que su culpabilidad haya sido legalmente declarada.
Todo acusado tiene, como mínimo, los siguientes derechos: a) a ser informado, en el más breve plazo, en una lengua que comprenda y detalladamente, de la naturaleza y de la causa de la acusación formulada contra él ; b) a disponer del tiempo y las facilidades necesarias para la preparación de su defensa; c) a defenderse por sí mismo o ser asistido por un defensor de su elección, y si no tiene medios para pagarlo podrá ser asistido gratuitamente por un abogado de oficio, cuando los intereses de la justicia lo exijan; d) a interrogar o hacer interrogar a los testigos que declaren contra él y a obtener la citación y el interrogatorio de los testigos que lo hagan en su contra; e) a ser asistido gratuitamente de un intérprete, si no comprende o no habla la lengua empleada en la audiencia (Espinoza, 2003).
1.2.2.1. El artículo 8 de la Convención Americana o Pacto de San José (1969) dispone:
Según la Convención y el Pacto de San José todas las personas tenemos derecho a ser oídas, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas que establece la Convención Americana como son:
a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o
b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la
preparación de su defensa;
d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por ley;
f) Derecho de la defensa de interrogar los testigos presentes en el tribunal y de obtener comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;
1.2.2.2. La Constitución de España
La Constitución de España en su artículo 24 manifiesta claramente que las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión. Asimismo expresa que todos tienen derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y la asistencia de letrado, a ser siempre informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios pertinentes de pruebas para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.
1.2.2.3. La Constitución italiana dispone en sus arts. 24 y 25 lo siguiente:
Art. 24.- “Todos podrán acudir a los tribunales para la defensa de sus derechos y de sus intereses legítimos. La defensa constituye un derecho inviolable en todos los estados y etapas del procedimiento. Se garantizan a los desprovistos de recursos económicos, mediante las instituciones adecuadas, los medios para demandar y defenderse ante cualquier jurisdicción. La ley determinará las condiciones y modalidades de reparación de los errores judiciales”.
Estos artículos nos aclara que el derecho a la defensa es inviolable en que cualquier etapa de proceso, además garantizan los medios económicos tanto para demandar y defenderse, ante un juez que debe ser establecido por la ley italiana.
1.2.2.4. La Constitución de Colombia
En el artículo 29 de la Constitución de Colombia expresa:
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.
Toda persona se presumirá inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se aleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.
1.2.2.5. La Constitución de la República del Ecuador
En el artículo 16 de la Constitución del Ecuador trata de las garantías del debido proceso, manifestando que en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurarán el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes.
2. Se presumirá la inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada.
1.2.2.6. La Constitución de Bolivia
La Constitución de Bolivia en su artículo 16 nos da a comprender que toda persona es inocente mientras no se pruebe la culpabilidad, tiene derecho a la defensa desde su momento de la detención, a ser asistidos por un defensor, y nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oída y juzgada en un proceso legal, mediante sentencia ejecutoriada y por la autoridad competente. La condena debe fundarse en una ley anterior al proceso que se va a llevar a cabo.
1.3. Principios del debido proceso
Existen principios básicos del debido proceso que se aplican de manera general a todo procedimiento en el cual se adopten decisiones que generen o extingan derechos, siendo los más importantes:
1.3.1. Idoneidad
Es idóneo aquello que es lo adecuado, lo que resulta necesario para obtener el resultado buscado. El proceso debe ser adecuado tanto para cumplir la exigencia garantista como para hacer posible la justicia. Ciertamente, el proceso debe tener una secuencia definida de tal manera que sirva como mecanismo de protección adecuado y eficaz de un derecho concreto frente a un determinado tipo de amenaza (CIDH, 2009).
El principio de idoneidad constituye un límite mínimo de la facultad de actuación de los órganos del Estado. En tal sentido, justifica una obligación del funcionario de hacer lo posible para brindar protección eficaz a los bienes jurídicos en juego (CIDH, 2009).
1.3.2. Imparcialidad
1.3.3. Igualdad
El principio de igualdad es expresión de la dignidad, da lugar al derecho a recibir el mismo trato a todos los seres humanos en situaciones similares. Esto se proyecta en que las reglas de procedimiento consten enunciadas en normas de carácter general. La generalidad es condición de neutralidad e imparcialidad. En efecto, la adopción de medidas tendientes a afectar de cualquier modo un derecho mediante el ejercicio de potestades administrativas o jurisdiccionales deberá pasar por la aplicación de procedimientos previstos en normas generales (CIDH, 2002).
1.3.4. Transparencia
En cuanto a principio procesal, tiene que ver con la posibilidad de conocimiento e información de todo interesado, no solamente en lo que respecta al procedimiento que deberá observarse para que se le pueda privar de su derecho o limitarlo, sino también de las razones o motivos para hacerlo, los fundamentos de hecho que se invocan y de las evidencias presentadas para motivarlos; en efecto, la transparencia se da cuando: existe un juez imparcial, y, el proceso es público (CIDH, 2002, p. 79-80).
1.3.5. Contradicción
El principio de contradicción o del contradictorio es aquel por el cual quienes mantienen una contienda judicial están en la posibilidad de presentar sus opiniones, alegatos y pruebas y de oponerse (contradecir) a las posiciones de la contraparte y a las pruebas que les son adversas. La vigencia de este principio permite el derecho a la defensa y a la igualdad, de no aplicarse una de las partes quedaría en indefensión y sería discriminada (CIDH, 2003, p.64).
1.3.6. Evidencia
La evidencia atiende a las constancias que pueden exhibirse para acreditar una afirmación. En efecto, no pueden afectarse derechos sin que se haya demostrado razonablemente que se han producido los supuestos de hecho exigidos por una norma de carácter general: estos supuestos deben ser probados, no simplemente invocados.
aquella prueba determinante e irrefutable que designará a aquello que permite demostrar la verdad de un hecho siguiendo los criterios que impone la ley. Solo mediante prueba de la infracción administrativa, penal o civil puede decirse que el estado de inocencia de una persona ha sido destruido y podría declararse su culpabilidad (CIDH, 2003).
1.3.7. Motivación
Motivar es explicar, exponer los motivos o las razones por las que se toma una decisión, la motivación es la explicación que se da respecto a por qué se acepta una posición determinada y no la adversa. La motivación es un deber de quien toma la decisión, mientras que para la parte interesada es un derecho que le permite conocer por qué se tomó la decisión, a la vez conocer de esto le permite impugnar la decisión (CIDH, 2003).
Ahora, para que una decisión esté motivada debe existir coherencia entre lo que es materia de la decisión, las pruebas, los principios y leyes aplicados, es lo que se llama “congruencia”. En su decisión el funcionario o autoridad debe dar respuesta a todos los puntos planteados como principales, sin dejar alguno sin resolver como tampoco debe excederse refiriéndose a aquellos que le fueron planteados excepto cuando sean transcendentes para la vigencia de los Derechos Humanos y tengan íntima vinculación con lo que se decide.
La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 76 literal l cuando se refiere a la motivación y dispone que es expresión del derecho de las personas al debido proceso, como mínimo asegurará que:
Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
1.4. Reglas, principios, garantías del debido proceso
igual que la Convención Americana sobre Derechos Humanos al señalar las como garantías judiciales (Art. 8 CADH), cosa que también hace la Constitución de 2008 cuando indica que las normas procesales “harán efectivas las garantías del debido proceso”, (Art. 169 CE) (Oyarte, 2016, p.24).
Pese a que la Constitución se refiere a ellas como derechos de protección, aunque esa denominación es empleada únicamente en la denominación del capítulo relativo a estas normas, pues luego habla del derecho al debido proceso y de sus garantías básicas (Art. 76 y 77 CE) (Oyarte, 2016, p.24).
Al efecto se debe diferenciar la regla del principio y los derechos de las garantías, distinciones aplicables al debido proceso, aunque se debe tener presente que el control de constitucionalidad no se dirige solo en el caso de violación de normas constitucionales que contienen reglas, sino, en general, las que consagran derechos, valores y principios (Oyarte, 2016, p.24).
De este modo, hay normas relativas al debido proceso que consagra principios y otras que establecen reglas, como son los casos de los principios de igualdad o de seguridad jurídica y las reglas stare decisis o la non bis in ídem. Así mismo, hay derechos como la presunción de inocencia y garantías como la legalidad de la prueba, así como consagran mixturas, como ocurre con la proporcionalidad (Oyarte, 2016, p.24).
1.4.1. Las garantías
Las garantías son mecanismos de protección, las que, a su vez, son genéricas y jurisdiccionales.
Las garantías genéricas están dirigidas a los poderes públicos, limitando ese poder como medida de protección de derechos, como ocurre con la reserva de ley y con el núcleo esencial, e incluso algunas dirigidas directamente a los jueces, como son las exigencias de motivación de las resoluciones (Oyarte, 2016).
1.5. El procedimiento Administrativo en el Estado Constitucional de Derechos En el Ecuador desde el año de 1993 en que se expidieron: la Ley de Modernización del Estado (publicada en el Registro Oficial No. 349 de 31 de diciembre de 1993); y, el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (publicado en el segundo suplemento del Registro Oficial No. 411 de 31 de marzo de 1994) se empieza a tener nociones de la importancia de las instituciones del Derecho Administrativo.
Por ejemplo el derecho de petición que aun cuando se encontraba reconocido en el numeral 9 del artículo 19 de la Constitución Política de 1792 no era aplicado oportuna ni integralmente por las autoridades, poniendo de relieve que la Constitución se la concebía por mandantes y mandatarios como un documento estrictamente político; y, con escasa fuerza normativa, mientras que en la actualidad se propugna el garantismo.
Así “Superando la tradición de la primacía de lo político sobre lo jurídico, el Estado de derecho garantista se propone invertir los papeles: el derecho ya no es más un instrumento de la política; ahora al contrario la política deberá ser un instrumento del Derecho, sometida en todos los casos a los vínculos normativos constitucionales” (Moreno, R).
Las corrientes constitucionalistas en América Latina que comienzan con la Constitución de Brasil de 1988, Constitución de Colombia de 1991, ponen de manifiesto la importancia de la Constitución en la vida social y jurídica de los Estados, habida cuenta que el Derecho forma parte de la superestructura de la sociedad; ello conlleva incluso un replanteamiento con relación a la aplicación de las leyes en detrimento, en varias ocasiones de la Carta fundamental, y consecuentemente se pone en el debate la discusión sobre los principios de eficacia directa y fuerza normativa de la Constitución que ahora incluso se hallan positivizados en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
jurisprudencialmente el principio de juridicidad que se abordará más adelante); entonces se afirmaba la institucionalidad del Estado de Derecho cuando sus autoridades ejercen el poder con sumisión a las leyes; soslayando muchas veces el contenido material del texto constitucional.
No obstante lo señalado, el artículo 1 de la vigente Constitución de la República proclama que el Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, esto implica que las autoridades y los ciudadanos, además de adecuar su conducta al mandato de las leyes, deben actuar o sujetarse a lo establecido en la Carta Fundamental; de lo cual se sigue que, mientras el Estado de Derecho (Estado Legislativo) se centra en el imperio de la ley; el Estado Constitucional de derechos centra su actuación bajo el imperio de la Constitución y de las normas legales; pues de acuerdo al principio de seguridad jurídica, no puede desconocerse la función del legislador ni las demás normas que integran el ordenamiento jurídico que no sólo desarrollan el texto constitucional, sino que son necesarias para la correcta organización del Estado ecuatoriano.
Por lo tanto el Estado constitucional de derechos puede ser definido como la organización jurídico-política, asentada en un territorio determinado, que se fundamenta en una democracia participativa, cuyo principal instrumento rector es la Constitución, puesto que, los poderes se someten a ella -principio de juridicidad-, para hacer efectivo el respeto y ejercicio equitativo de los derechos.
El procedimiento administrativo tiene la función de constituirse en una garantía de los administrados, asegurando también la adopción de decisiones oportunas y eficaces por parte de la Administración Pública; por manera que el procedimiento administrativo es una garantía de sujeción de la actividad de la Administración Pública a los criterios de objetividad, eficacia y eficiencia, teniendo como fundamento primordial el respeto de los derechos de los ciudadanos, reconocidos en la Constitución y en los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos.
1.6. Acto administrativo 1.6.1. Concepto: alcance
derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados y que queda bajo el control de la jurisdicción contencioso – administrativa (Wikipedia, 2011).
Además según Dromi realiza un análisis de las decisiones administrativas no se expresan sólo a través de operaciones materiales, sino también mediante declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral, de alcance individual o general y de efectos directos o indirectos (Dromi, 1998, p. 233).
Tanto el sustantivo acto como el adjetivo administrativo son términos susceptibles de interpretación diversa. Por ello, no existe un concepto ni doctrinario ni legalmente unitario. Si bien en el derecho privado, los Códigos definen al "acto jurídico" y al "acto de comercio", en el derecho público no ocurre lo mismo, pues no siempre tenemos Códigos y, cuando los tenemos, no siempre definen al acto administrativo, y cuando lo definen, tampoco suelen guardar uniformidad de criterio. Más aún, incluso dentro de un mismo Estado, suelen darse conceptos distintos a raíz de la diversa organización administrativa local, impuesta por razones de federalismo (Dromi, 1998, p. 233).
Así como la Nación, en ejercicio de competencias delegadas, ha precisado los conceptos de acto jurídico y de acto de comercio, las provincias, en ejercicio de competencias reservadas, han sancionado sus propias leyes administrativas, adoptando diversos criterios en cuanto al alcance jurídico conceptual del acto administrativo, incluso a veces dispar con la legislación nacional (Dromi, 1998).
Por la amplitud y extensión de las declaraciones administrativas, no siempre se entiende lo mismo por acto administrativo. La conceptualización del acto administrativo ofrece una serie de alternativas doctrinarias y legislativas en cuanto a sus acepciones, en razón de su alcance:
1.6.1.1. Actuaciones y declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales, con efectos directos e indirectos. Es decir, que toda la obra jurídico administrativo es acto administrativo. En un sentido amplio se entiende también que puede haber actuaciones materiales que reciben la denominación de acto administrativo (Dromi, 1998, p. 234).
unilateral y bilateral, de alcance individual y general, de efectos rectos e indirectos), excluyendo del concepto a las actuaciones materiales de la Administración. El acto administrativo comprende a los simples actos, reglamentos y contratos. En otros términos, las formas jurídicas son sólo dos: acto y hecho administrativo (Dromi, 1998, p. 234).
1.6.2. Declaración
El acto administrativo es una declaración, entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual —no material— que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurídico objetivo, emanado de la Administración con fuerza vinculante por imperio de la ley.
El pronunciamiento declarativo de diverso contenido, puede ser: de decisión, cuando va dirigido a un fin, a un deseo o querer de la Administración; p.ej., una orden, permiso, autorización o sanción; de cognición, cuando certifica el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica; p.ej., certificaciones de nacimiento, defunción e inscripciones en registros públicos, y de opinión, cuando valora y emite juicio sobre un estado, situación, acto o hecho; p.ej., certificados de buena conducta, salud o higiene (Dromi, 1998, p. 235).
1.6.3. Unilateral
En el acto administrativo la emanación y contenido de toda declaración depende de la voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente público no estatal, en su caso.
Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que tienen un régimen jurídico específico. La declaración tiene que ser unilateral. Desestimamos la idea de los actos administrativos bilaterales; de ahí que el contrato administrativo no sea un acto administrativo. El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal (Dromi, 1998, p. 236).
administrativa se forme mediante la intervención de dos o más órganos administrativos, en cuyo caso se denominan “actos complejos” (Dromi, 1998, p. 236).
La voluntad del administrado no interviene en la preparación del acto; puede ser causa de su formación, por ejemplo, una petición, que sólo vale como requisito 'de eficacia del acto administrativo, pero sin que tal voluntad integre el acto. La "voluntad del administrado no es elemento esencial del acto, ni presupuesto básico de él.
Lo mismo ocurre con el permiso de uso del dominio público u otorgamiento de un retiro jubilatorio voluntario. Son actos administrativos unilaterales en sus efectos y también en su formación, pues la voluntad del administrado no integra el acto. El hecho de que el particular solicite, provoque o acepte una declaración de voluntad administrativa, no significa que el administrado integre con su voluntad el acto.
Entre el acto administrativo cuya emanación requiere la solicitud, pedido o conformidad del interesado, y el acto, que no los requiere, hay una mera diferencia de forma, que en nada modifica el régimen jurídico aplicable.
Para algunos autores, los actos administrativos pueden ser unilaterales o bilaterales tanto en su formación (si concurren al acto las voluntades de uno o más sujetos de derecho) como en sus efectos (si acarrean derechos y deberes para una o más partes). En este aspecto, entendemos que el contrato administrativo es un acto bilateral en su formación y en sus efectos. Para que haya bilateralidad contractual, de ella ser simultánea en su formación y en sus consecuencias; de lo contrario el acto tendrá siempre algo de unilateral y será, por lo tanto, acto administrativo.
En este sentido, son actos administrativos: a) los unilaterales en su formación en sus efectos, p.ej., la sanción; b) los unilaterales en su formación, pero de efectos bilaterales, p.ej., la jubilación, y c) los bilaterales en su formación y unilaterales en sus efectos, p.ej., la solicitud o aceptación (Dromi, 1998, p. 235-236).
1.6.4. Efectuada en ejercicio de la función administrativa
El acto administrativo es dictado en ejercicio de la función administrativa, sin importar qué órgano la ejerce. El acto puede emanar de cualquier órgano estatal que actúe en ejercicio de la función administrativa (ejecutivo, legislativo y judicial), e incluso de entes públicos no estatales.
El concepto de acto administrativo comprende los actos de esa índole emitidos por el órgano ejecutivo y los de igual naturaleza emitidos por el órgano legislativo y por el judicial, pues todos están sometidos en general a los mismos principios jurídicos. Comprende, por tanto, acciones de la más variada índole: decreto, disposición, orden, resolución, decisión, autorización, permiso, etc., emitidas siempre por un órgano estatal o público no estatal.
A consecuencia de lo expuesto, estimamos que los entes no estatales, pero de naturaleza pública, pueden emitir actos administrativos. Así, p.ej., los actos de las corporaciones profesionales, asociaciones, universidades privadas, etcétera.
Muchas entidades han sido creadas por el legislador para ejercer cierto tipo de funciones administrativas, a las cuales se les confiere legalmente un cierto poder público para actuar, en nombre del Estado y con su competencia: en esos casos parecería contradecir a la realidad si se les negara a los actos emanados de esas entidades e| carácter de administrativos, a los efectos de la aplicación del régimen legal correspondiente (nulidades, vicios, recursos, etcétera) (Comadira, 2003).
1.7. Que produce efectos jurídicos en el acto administrativo
No toda la actividad administrativa produce efectos jurídicos. Por ello, algunos autores clasifican el ejercicio de la actividad administrativa en actos y hechos no jurídicos, en contraposición a actos y hechos jurídicos (Dromi, 1998, p.237).
La actividad administrativa productora de efectos jurídicos no sólo se manifiesta través de los actos administrativos, sino también por medio de los hechos administrativos, contratos administrativos, simples actos de la Administración y reglamentos administrativos.
En el caso específico del acto administrativo, interesa determinar el alcance y: tipo de efecto jurídico que produce, para lo cual previamente tenemos que enumerar y definir el contenido (Gordillo, 1999).
1.7.1. ¿Directos o indirectos? Los efectos jurídicos del acto administrativo son directos; surgen de él, no están subordinados a la emanación de un acto posterior. El acto debe producir por sí efectos jurídicos respecto del administrado; por ello los dictámenes, pericias, informes, pareceres, proyectos, etc., no constituyen actos administrativos, sino meros actos preparatorios que se emiten para hacer posible el acto principal posterior; tienen en su caso un efecto jurídico indirecto o mediato (Dromi, 1998, p.237).
Cuando los efectos jurídicos se agotan dentro de la propia Administración, se trata de simples actos de administración, que no proyectan sus efectos jurídicos hacia el exterior (Dromi, 1998, p.237).
Los dictámenes carecen de ese efecto jurídico inmediato, contienen informes y opiniones técnico-jurídicas preparatorios de la voluntad administrativa. Son declaraciones de juicio u opinión que forman parte del procedimiento administrativo en marcha, del procedimiento de conformación de la voluntad estatal. Pero no son actos administrativos por carecer de la señalada inmediatez. No extinguen o modifican una relación de derecho con efecto respecto de terceros.
1.7.2. ¿Individuales o generales? Característica fundamental del acto es que produce efectos jurídicos subjetivos, concretos, de alcance sólo individual, a diferencia del reglamento, que produce efectos jurídicos generales.
1.7.3. ¿Actuales o potenciales? Los efectos jurídicos deben ser actuales, aunque sean futuros.
