TRABAJO DE GRADO DE MAESTRÍA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
CENTRO DE ESTUDIOS INTERDISCIPLINARIOS SOBRE DESARROLLO
LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA
EN EL MARCO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL
LATINOAMERICANA:
¿DEL VACÍO DE DISCURSO AL DISCURSO VACÍO?
Carla Cordoncillo Acosta
Director: Gonzalo Vargas Énfasis en profundización
RESUMEN EJECUTIVO ... 3
INTRODUCCIÓN ... 1
1. CONCEPTUALIZACIÓN ... 3
2. LA INTEGRACIÓN REGIONAL: UN DISCURSO SIN INTERVENCIÓN FRONTERIZA ... 8
2.1 Del regionalismo cerrado a la integración comercial ... 8
2.2 La etapa voluntarista (1960-‐1975) ... 9
2.3 Etapa revisionista (1975-‐1985) ... 10
3. ¿DE LA PALABRA A LA ACCIÓN? ... 12
3.1 Etapa pragmática (1985-‐2000) ... 12
3.2 La tercera ola de integración regional (desde el 2000) ... 17
4. ANÁLISIS COMPARADO DE INICIATIVAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 21 Integralidad ... 23
Regionalismo vs. Bilateralismo ... 26
Reconocimiento de actores locales ... 27
Institucionalización ... 31
Financiación ... 33
Trayectoria ... 37
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... 41
BIBLIOGRAFÍA ... 48
RESUMEN EJECUTIVO
Este trabajo de grado de profundización caracteriza la evolución de la integración regional latinoamericana y analiza su incidencia en la concepción de las fronteras y en las iniciativas de integración fronteriza. Empieza por una revisión de los elementos del contexto que influyeron en el desarrollo del proceso integracionista y pasa por el seguimiento de la definición de integración regional y su traducción, en cada momento, tanto en la constitución de organismos de integración regional, como en las intervenciones de integración fronteriza que éstos llevaron a cabo. Finalmente, este trabajo propone unos criterios que permiten comparar las iniciativas de integración fronteriza del SICA, el Proyecto Mesoamérica, la CAN y el MERCOSUR. El trabajo concluye que no existe un único modelo de integración fronteriza ni de integración regional en el subcontinente, lo cual explica la dispersión de emprendimientos, y realiza una serie de sugerencias para mejorar la coherencia entre el discurso y la práctica integracionista.
Palabras clave: integración regional, integración fronteriza, fronteras, organismos regionales de integración.
INTRODUCCIÓN
Las áreas fronterizas latinoamericanas suelen presentar índices de desarrollo económico-social inferiores al resto de regiones de sus respectivos países; sin embargo, las políticas nacionales de frontera han resultado ineficientes en lo que respecta a su capacidad para mejorar el bienestar de las poblaciones de las regiones fronterizas, fundamentalmente como consecuencia de su falta de articulación con las políticas del país vecino (Valenciano, 1990). De ahí que se conciba la integración fronteriza como una oportunidad de desarrollo (Sohn, 2014), no solamente económico sino también social, cultural y humano; así como un instrumento para la concreción de los objetivos generales de la integración (ALADI, 2001). Una oportunidad de disminuir tanto las asimetrías entre países latinoamericanos, como dentro de cada uno de ellos, y de promover su inserción internacional.
El propósito del presente documento es describir, analizar y comparar la forma en que cuatro organismos de integración regional—el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), el Proyecto Mesoamérica, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur)—han abordado el tema de la integración fronteriza y han promovido iniciativas en ese ámbito en el período que va desde 1950 hasta la actualidad. Por lo tanto, el análisis excluye tanto las iniciativas de integración fronteriza espontánea, como aquellas iniciativas formales promovidas directamente por actores locales fronterizos. La principal razón es que la integración fronteriza espontánea existe desde que existen las fronteras y es particular para cada una de ellas, de forma que revisar sus intervenciones para todas las fronteras latinoamericanas excede ampliamente el alcance de un trabajo de grado de profundización. Lo mismo ocurre con la integración fronteriza promovida de abajo hacia arriba, es decir, desde el nivel local.
Para cumplir con el mencionado propósito, el documento se estructura de la siguiente manera: el primer capítulo, de conceptualización, tiene por fin aclarar las definiciones alrededor de las cuales gira el análisis. Los capítulos 2 y 3 presentan una periodización y caracterización histórica de las iniciativas de integración regional y muestran la manera en que el contexto político y económico moldeó dichas iniciativas, así como la concepción de las fronteras. Más concretamente, el capítulo 2 revisa cómo surge la integración como solución a los problemas generados por el
sistema de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) a principios de la década de los 60 y cómo, a lo largo de las dos décadas siguientes, pasa de concebirse como un proceso puramente comercial a un proceso multisectorial. El capítulo 3 aborda el periodo que va desde 1985 hasta la actualidad, en el cual la cuestión fronteriza se posiciona progresivamente en la agenda de la integración, que a su vez se diversifica con la ampliación de definiciones de la integración regional. El capítulo 4 propone y aplica criterios para analizar y comparar estrategias de integración fronteriza y revisa las principales iniciativas implementadas por los organismos regionales de integración. Finalmente, se proponen una serie de conclusiones y recomendaciones.
El principal aporte de este trabajo reside en la identificación de criterios de comparación entre los diferentes marcos de integración. Tras una revisión exhaustiva de la literatura no se ha encontrado ninguna propuesta de criterios comparativos para iniciativas de integración fronteriza promovidas desde marcos regionales. Tampoco se han encontrado referencias que revisen históricamente la relación entre el proceso de integración regional y las iniciativas de integración fronteriza que, a pesar de ser promovidas desde el marco regional, se implementan en las regiones fronterizas, y por lo tanto, en el nivel local.
1. CONCEPTUALIZACIÓN
Desde el surgimiento del Estado moderno, la frontera se ha entendido como el límite al espacio territorial sobre el cual un Estado soberano ejerce su jurisdicción; como “una estrategia de contención del vecino, visto como posible usurpador del territorio y los recursos” (Ramírez, 2008a, p.145). Es lo que llamamos una concepción tradicional de la frontera, la cual viene ligada a una concepción de la soberanía también tradicional o westfaliana, ejercida exclusivamente por el Estado, sobre un territorio limitado y basada en el principio de no-intervención; una soberanía excluyente hacia fuera y omnipresente hacia dentro.
Ello remite a la noción de “linealidad”, que hace referencia al “conocimiento preciso de los límites de esa porción de territorio dentro de los cuales el Estado ejerce su jurisdicción” (Oliveros, 2002, p.2); lo cual se tangibiliza en la firma y el posterior cumplimiento de tratados internacionales de límites. Esta visión, que ha prevalecido históricamente al hablar de “lo fronterizo”, “ha impedido ver tanto las zonas fronterizas que la línea limítrofe genera, como las que desarticula a nivel étnico, comunitario, cultural, ambiental, económico, y de seguridad” (Ramírez, 2008, p.145); ha impedido comprender que la frontera es siempre un espacio de actuación compartida (lo cual requiere población de lado y lado), y un espacio dinámico, “en permanente evolución en el espacio y el tiempo” (SELA, 2012, pág.10).
En contraste, la noción de “zonalidad” tiene una connotación social y económica, en el sentido de constituir la manifestación, en una porción de territorio situado en
los confines de un Estado, de fuerzas organizadas que actúan de un lado al otro del
límite y cuyos vectores son la población y los acondicionamientos de todo tipo (…),
todo lo cual estimula (…) procesos con base a los cuales se construyen en el tiempo
solidaridades e intereses comunes que van perfilando, dentro de ciertos ámbitos
espaciales, “lo fronterizo” (Oliveros, 2002, p.3).
Y es justamente esa interdependencia que recoge la noción de zonalidad y que se genera de forma espontánea entre dos territorios vecinos, lo que explica que Oliveros (2002) hable de la región fronteriza como un escenario privilegiado para la relación bilateral. A su vez, ese potencial de interacción supone una oportunidad de desarrollo. Las distintas disciplinas de las ciencias sociales sin embargo, han puesto el ojo en distintas características de las regiones fronterizas. La antropología ha puesto el énfasis en el poder que subyace en la línea fronteriza, “en cómo el Estado es
subvertido en sus regiones fronterizas, cómo las regiones fronterizas son a menudo víctimas del abuso de poder, y a veces agentes o fuentes del poder del Estado” (Donnan, Wilson, 1999, p.4). La geografía política ha prestando especial atención a las funciones de la frontera, mientras que la sociología ha puesto el énfasis en la relación entre territorio, soberanía e identidad (Donnan, Wilson, 1999). Numerosos autores, no obstante, han salido de las casillas disciplinarias para hacer propuestas innovadoras; como Malcom Anderson (1996) para quien las fronteras pueden ser entendidas como instituciones, en la medida en que delimitan la soberanía del Estado, y como procesos. Como parte de esta segunda concepción tienen funciones asignadas: son instrumentos de política pública y son tanto símbolo como agentes de identidad. De hecho, los estudios fronterizos surgieron como disciplina en el momento en que “los académicos y los hacedores de política pública reconocieron que muchos de los procesos importantes para las cambiantes condiciones de la economía política nacional e internacional tenían lugar en las regiones fronterizas” (Donnan, Wilson, 2012, p.1); así su objeto de análisis pasó de ser la línea fronteriza a la región fronteriza (Van Houtum, 2005) y con dicho cambio se volvieron cada vez más interdisciplinarios.
Es en ese contexto en el cual se rompe “con la representación de la frontera como fortaleza (…) para enfatizar su fluidez y permeabilidad y para colocar la atención en los procesos sociales, políticos y culturales que la tornan híbrida” (Hevilla, Zusman, 2008, p.4), donde cobra sentido empezar a hablar de integración fronteriza. ¿Qué es la integración fronteriza? La lógica parece indicar que los discursos de coordinación y cooperación producidos en el marco de la integración regional deberían tener un impacto en aquellos territorios que pueden ser concebidos como foso o como puente, según los intereses de los habitantes de lado y lado y, sobretodo, de sus gobiernos; pero ¿ha sido así en Latinoamérica?
Para empezar, no hay acuerdo entre los distintos autores y entidades respecto a la definición ni de integración regional ni de integración fronteriza. Desde su surgimiento a principios de los años ’60, la definición de integración regional no ha sido estática en el tiempo, sino más bien al contrario, ha ido evolucionando con el contexto internacional y los intereses cambiantes de los países de la región. A lo largo de los capítulos 2 y 3 revisaremos esa evolución de la definición de la integración regional latinoamericana. Por lo que respecta a la integración fronteriza, el panorama
no es mucho más claro. Autores como Iturriza (1986) la han considerado “uno de los campos de acción en el que el proceso general de integración se concreta” (p.165); éste entendido, tanto como integración formal (producto de una voluntad expresa e institucionalizada), como integración espontánea.
Y es que históricamente han sido las interacciones de las familias que viven de uno y otro lado de la línea quienes han determinado los límites del espacio de integración. Valenciano (1995) también remarca esa distinción entre la integración fronteriza espontánea y la promovida (formal), definiendo la segunda como
el resultado del conjunto de acciones y de proyectos mediante los cuales se busca
estimular o regular el sistema de relaciones fronterizas con el propósito de
incrementar el desarrollo de la zona o de la región fronteriza y de amortiguar las
disparidades (…) y de esta manera facilitar su mejor participación en los esquemas
de integración multilaterales (p.31).
Aunque para el presente estudio no vayamos a tener en cuenta las iniciativas de integración fronteriza espontánea, no podemos olvidar que cualquier propuesta formal tiene una incidencia en las dinámicas cotidianas de la frontera. Rhi-Sausi y Oddone (2010) lo expresan de la siguiente manera: “la integración regional no pone fin a las fronteras ni a las interacciones en frontera, solo las redimensiona, haciéndolas más visibles (por estimularlas o limitarlas), dando lugar a una lucha entre el reconocimiento de los factores idiosincráticos –por un lado-, y la necesidad de propender a las generalidades –por el otro-” (p.135). Es bien claro pues, que los acuerdos de integración son un determinante de la realidad de las fronteras latinoamericanas, pero no el único, ni seguramente el más importante. Y es que cada frontera tiene sus especificidades, su propia dinámica: responde a su propia historia, sus poblaciones vecinas, sus recursos, a las decisiones tomadas por los Gobiernos de lado y lado, así como al marco establecido por los organismos multilaterales de los que forme parte. Ello implica un “tratamiento particularizado de las situaciones de integración, es decir, la necesidad de abordar cada caso atendiendo a sus propias determinaciones” (Iturriza, 1986, p.170). Esa es la principal razón por la cual aquí no se abordarán ni la integración fronteriza espontánea, ni la integración fronteriza formal desarrollada a nivel local.
Una vez aclarado que la integración fronteriza puede ser entendida como parte del proceso de integración regional, es necesario distinguirla de otras formas de
interacción, como pueden ser la cooperación o la concertación. La definición de Valenciano (1995) establece que la integración tiene por objetivo la estimulación del desarrollo de la región fronteriza (de lado y lado). Rhi-Sausi (2011) concuerda con esa finalidad última, al definir la integración fronteriza como un proceso ordenador de la relevancia económica (principalmente gracias a la conectividad física y a los corredores comerciales), la relevancia política (especialmente la seguridad democrática), la relevancia social (inclusión y cohesión social), la relevancia ambiental (gestión compartida de recursos naturales) y la relevancia cultural, la cual refiere a la identidad integracionista. Se trata por lo tanto, de promover el desarrollo, en su sentido más amplio.
Por su lado la cooperación transfronteriza se define como “una colaboración entre autoridades subnacionales más allá de los límites fronterizos nacionales” (Perkmann, 2003, p.157). De acuerdo con Conde (2001), ésta acostumbra a concretarse en proyectos de ordenamiento territorial, política económica regional, infraestructura, protección del medio ambiente o promoción de la cultura, y tiene como finalidad “que las relaciones entre poderes territoriales vecinos se desarrollen con la misma naturalidad que si la frontera no existiese” (p.140). Resulta claro que la distinción entre cooperación e integración fronteriza no es clara cuando se basa estrictamente en sus definiciones y sus objetivos.
La clave la encontramos al distinguir la integración fronteriza, cuyo objetivo hemos dicho que es el desarrollo de la región fronteriza, del concepto de desarrollo fronterizo. Oliveros (2002) define el desarrollo fronterizo como “el proceso necesario e impostergable de incorporación de las fronteras al patrimonio activo de cada país, conducido mediante iniciativas nacionales que responden a objetivos y estrategias integrales de desarrollo” (p.6); el cual se concreta en normas, acuerdos y documentos de carácter exclusivamente nacional. Así, ni el desarrollo fronterizo, ni la cooperación transfronteriza cuestionan la concepción westfaliana de la soberanía y del territorio; mientras, la integración fronteriza sí lo hace. De acuerdo con Meza (2012), la propia definición de integración fronteriza pone en cuestión “la vigencia de conceptos de soporte del viejo Estado-Nación, especialmente aquellos referidos a soberanía y territorio con los cuales se estableció el efecto “separación” de los límites fronterizos” (p, 26). Ello la diferencia del resto de procesos de interacción en fronteras y explica
que en la tipología de Martínez (1994), sea el grado mayor de interacción producida en regiones fronterizas. Las etapas son las siguientes:
a) Las fronteras alienadas son aquellas en las cuales están prohibidos los intercambios como consecuencia de tensiones entre ambos Estados o sus poblaciones.
b) Las fronteras coexistentes se dan cuando las interacciones transfronterizas son modestas.
c) “Las fronteras interdependientes implican una relación simbiótica entre ambas regiones fronterizas” (Donnan, Wilson, 1999, p.51).
d) Las fronteras integradas no tienen barreras al flujo de bienes ni personas y las regiones fronterizas gozan de una relación de igualdad, confianza y respeto (Donnan, Wilson, 1999, p.51).
Las fronteras integradas por lo tanto piensan la región fronteriza (de lado y lado) como un todo; superan los marcos de las políticas nacionales de frontera y establecen marcos de referencia nuevos, que requieren de instrumentos propios para alcanzar unos propósitos también distintos (Iturriza, 1986). Aunque dicho fenómeno se produce a nivel subregional, es evidente que requiere de gran voluntad por parte de los dos Estados involucrados, lo cual representa otra diferencia entre la integración fronteriza y la cooperación transfronteriza, pues hemos visto que la segunda se produce entre entidades subnacionales. Por esta razón Rhi-Sausi y Coletti (2010) afirman que “la cooperación transfronteriza entre autoridades locales contribuye al proceso de integración (…) [al tiempo que] el proceso de integración estimula la cooperación transfronteriza a nivel local, gracias a los procesos que activa y al marco de referencia político e institucional que ofrece” (p.191).
2.
LA INTEGRACIÓN REGIONAL: UN DISCURSO SIN
INTERVENCIÓN FRONTERIZA
Este capítulo describe cómo y porqué la integración regional ganó importancia en la agenda internacional latinoamericana, y cómo se la concibió en esos primeros años de vida en el subcontinente. La segunda etapa (1975-1985) del proceso integracionista, llamada revisionista según la periodización realizada por Rosenthal (1991), constituye una respuesta a la primera (1960-1975), denominada voluntarista por el establecimiento de ambiciosos objetivos a pesar de concebirse la integración regional como un proceso exclusivamente comercial. Ambas etapas juntas conforman lo que en relaciones internacionales se denominó la primera ola de la integración latinoamericana. En relación a las fronteras, el discurso integracionista de las primeras décadas no tenía reflejo en la intervención fronteriza.
2.1Del regionalismo cerrado a la integración comercial
Para entender el surgimiento de las iniciativas de integración regional en América Latina hay que partir del contexto económico de los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. A nivel internacional, Estados Unidos afirmaba su predominio e instauraba un nuevo sistema internacional, mediante los Acuerdos de Bretton Woods y el Plan Marshall. Europa, deprimida económicamente, iniciaba un proceso de integración comercial. A nivel regional, siguiendo las recomendaciones de la CEPAL (la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas), los gobiernos latinoamericanos aumentaban las medidas proteccionistas, limitaban las importaciones y diseñaban políticas, a fin de potenciar la industrialización; a dicha estrategia se la denominó “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI). Al poco tiempo sin embargo, se empezaron a hacer visibles las debilidades del modelo ISI: no contemplaba ningún tipo de política redistributiva, el tamaño del mercado era excesivamente pequeño y consecuentemente la competencia en los sectores productivos escasa y la estructura de importaciones extremadamente rígida; lo cual se traducía en una profunda necesidad de exportar. Todo ello fomentó el interés por la integración regional, que había surgido con el aumento del comercio intra-regional durante la guerra, pero se había dejado de lado durante la década de los ’50. Una integración “hacia adentro”, proteccionista y cerrada, que mantenía los objetivos de industrialización y superación de la vulnerabilidad externa (Alves y
Desiderá, 2013), pero que algunos autores (Ocampo, 2000), han considerado proceso de aprendizaje previo, en el camino hacia la apertura a los mercados mundiales.
2.2La etapa voluntarista (1960-1975)
Las consecuencias del regionalismo cerrado no tardaron en preocupar a la mayoría de gobernantes latinoamericanos: el desequilibrio externo, el desajuste de la balanza de pagos, el deterioro de los términos de intercambio, la inadecuación de la tecnología importada y las técnicas de gran escala e intensivas en capital, el persistente desempleo y los desajustes fiscales (Thorp, 1998; Rodríguez, 1980). Una vez más la integración constituyó la respuesta. De ahí la firma del Tratado de Montevideo en febrero de 1960, por parte de Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay y la consecuente constitución de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), a la que posteriormente se adherirían Ecuador y Colombia (1961), Venezuela (1966) y Bolivia (1967), cuyo objetivo era la liberación gradual del comercio recíproco de los países miembros. Así como la constitución del Mercado Común Centroamericano (MCCA), también en 1960, por parte de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, y de la Asociación de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA), que posteriormente, en 1972, decidió convertirse en un mercado común y adquirió el nombre de Comunidad del Caribe (CARICOM). Todas estas iniciativas, parte de lo que Gert Rosenthal, Secretario Ejecutivo de la CEPAL en los ‘90, denominó la etapa voluntarista de la integración latinoamericana, se caracterizaron por ser tratados que “establecían compromisos rígidos” (Rosenthal, 1991, p.61), exclusivamente comerciales, con una lógica racional y nacional. Nunca aludieron a la supranacionalidad (a la cesión de soberanía a organismos regionales). Buscaban ser mecanismos modestos y prudentes, y sobretodo funcionales; lo cual explica que en sus tratados constitutivos (con la excepción paradójicamente de la CARICOM) ni siquiera aparezcan mencionadas las fronteras o se las aluda únicamente de forma indirecta, y refleja una concepción tradicional y soberanista de la frontera como límite.
A pesar del entusiasmo inicial, la ALALC se encontró rápidamente con graves dificultades para avanzar, en parte como consecuencia de las grandes diferencias en términos de industrialización, ingreso per cápita, tasas de crecimiento económico y capacidad de importación y exportación de sus miembros; pero sobretodo porque, tras la etapa “fácil” de la sustitución regional de importaciones, llegó la negociación de
productos que competían directamente con sus respectivas producciones nacionales, lo cual conllevó una proliferación de demandas de exenciones y excepciones y una disminución de la participación relativa de los países de menor desarrollo en el comercio intrarregional (Haas, Schmitter, 1964).
Resolver estas cuestiones, así como acelerar el proceso de integración y servir de contrapeso a los países de mayor peso económico de la región, fueron tres de las motivaciones principales de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú para firmar el Acuerdo de Cartagena en 1969 y constituir la Comunidad Andina de Naciones. Ésta, a diferencia del resto de organismos de integración regional, y a pesar de perseguir también un regionalismo “hacia dentro” (altos aranceles para los productos extra-zona y mecanismos de promoción de la industrialización), replicó en muchos aspectos el modelo europeo, creando no solamente instituciones intergubernamentales sino también supranacionales.
El balance de este primer periodo integracionista no es desdeñable: “aumentaron (…) los niveles de interdependencia económica entre los países pertenecientes a las agrupaciones subregionales, (…) se emprendieron proyectos conjuntos de infraestructura,” (Rosenthal, 1991, p.61) y parece que los gobiernos latinoamericanos comprendieron la importancia de la promoción del desarrollo a escala regional; de ahí la constitución, por ejemplo del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (1976). Sin embargo, las fronteras seguían sin merecer atención alguna.
2.3Etapa revisionista (1975-1985)
A finales de los ‘70 empezó a hacerse evidente que el modelo de integración propuesto había perdido dinamismo y no había permitido alcanzar los objetivos establecidos, considerados demasiado ambiciosos; lo cual estaba debilitando la credibilidad del proceso de integración y frustrando las expectativas al respecto. Además, en términos contextuales, la nueva doctrina neoliberal promovía la absoluta liberalización de la economía y la consecuente no-intervención del Estado; por lo que sus partidarios, entre los cuales destaca Estados Unidos, consideraban que la integración no era más que una fuente de distorsión de los flujos comerciales. La crisis del petróleo, la cual terminó en una crisis de la deuda, constituyó una dificultad adicional para la exportación y obligó a los países latinoamericanos a “buscar nuevas formas inéditas de sustitución de importaciones, en niveles más complejos, reforzando la importancia del mercado regional” (Tomassini, 1977, p.34).
Era necesaria una revisión del concepto de integración, de sus finalidades y sobretodo de los medios con los que alcanzarlas. Ésta llegó, una vez más, de la mano de la CEPAL e instituciones como el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL). De ahí que Rosenthal (1991) categorizara este segundo periodo como la etapa revisionista de la integración latinoamericana. ¿Qué implicó el revisionismo?
Se postuló el abandono de metas prefijadas: se puso énfasis en la “integración
informal” y la “integración por proyectos” en vez de los compromisos formales y
totalizadores; prácticamente se abandonaron los intentos de asignación de
actividades y la regulación de la inversión extranjera directa; y se empezaron a
ensayar mecanismos de comercio compensado, de trueque y otras modalidades de
corte más bien bilateral que multilateral (Rosenthal, 1991, p.62).
El revisionismo conllevó además una ampliación del concepto de integración, de lo meramente comercial, a lo económico, puesto que las dificultades que había terminado por enfrentar el modelo ISI requerían soluciones de política económica que respondieran a un nuevo modelo de desarrollo (Tomassini, 1977). La reformulación llevó a la CEPAL a hablar de un “nuevo regionalismo” y a la ALALC a reformular (en agosto de 1980) el Tratado de Montevideo para convertirse en la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), un instrumento claramente flexible y pragmático, libre de compromisos y abierto a todo tipo de fórmulas y acuerdos. El resto de organismos también adoptaron posturas pragmáticas y flexibles y el resultado fue un aumento de los acuerdos bilaterales; lo cual ilustra la influencia de la predominante visión realista de las relaciones internacionales en el contexto internacional, uno de cuyos postulados es la defensa de la soberanía nacional.
Dicha concepción tradicional de la soberanía se evidencia también en el minimizado rol que siguieron jugando las fronteras en esos años; concebidas todavía como espacios de separación y límite. La reforma del Tratado de Montevideo no modificó el tratamiento de las fronteras. Solamente los países andinos hablaron por primera vez de integración fronteriza en el Protocolo de Quito y en el Manifiesto Presidencial Andino de Cartagena (mayo de 1989) acordaron la política comunitaria de integración y desarrollo fronterizo (Ramírez, 2006).
A pesar de que todos estos cambios se tradujeron en una pérdida de dinamismo del comercio intra-latinoamericano, una reducción de la interdependencia económica
entre los países de la región (Rosenthal, 1991) y una acentuación de la insatisfacción de los países de menor desarrollo relativo, las renovaciones de los acuerdos de integración, demuestran, más que una resistencia a renunciar a la idea de la integración (como apunta Rosenthal (1991)), una apuesta por ésta (como señala Ocampo (2000)). Asimismo, la apuesta del Tratado de Cooperación Amazónica (1978) por una integración medioambiental y cultural, la creación del SELA y la apuesta de diálogo y concertación política del Grupo Contadora (posteriormente Grupo Río), evidencian una ampliación del concepto de integración, más allá de los ámbitos comercial y económico. La integración fronteriza sin embargo, seguía excluida de la agenda.
3.
¿DE LA PALABRA A LA ACCIÓN?
Este capítulo revisa la evolución de la integración regional latinoamericana desde 1985 hasta la actualidad, prestando especial atención al surgimiento del tema fronterizo en la agenda.
3.1Etapa pragmática (1985-2000)
Lo que Rosenthal (1991) denominó etapa pragmática, que encaja además con la llamada segunda ola de integración, empezó a mediados de los años 80 y supuso un nuevo giro en la comprensión de la integración. Algunos factores contextuales, entre los cuales destacan una nueva tendencia hacia regímenes políticos democráticos y una mayor convergencia en materia de política económica, fueron determinantes. El concepto que orientó el cambio fue el de “competitividad internacional”; y ésta venía de la mano de una mayor apertura. Se evidencia así, el giro de 180 grados que en cuarenta años hizo la definición de la integración latinoamericana: “originalmente pensada como instrumento de defensa colectiva contra las adversidades surgidas en el sector externo, hoy tiende a concebirse como un elemento más bien ofensivo que contribuya a mejorar la inserción internacional de América Latina” (Rosenthal, 1991, p.63). De ahí que la misma CEPAL acuñara el término “regionalismo abierto”, aludiendo a la complementariedad, antes inconcebible, entre el regionalismo y la apertura al comercio internacional (Ocampo, 2000). El único elemento constante en la definición de la integración ha sido su concepción de promotora del desarrollo, desde que a principios de los 50’ la CEPAL la consideró una pieza más del puzzle del modelo de desarrollo.
Los organismos de integración regional rápidamente evidenciaron dicho cambio de prioridades. Así, los países andinos, que a finales de los años ’80 habían empezado a priorizar su vinculación con el mercado internacional y habían incorporado a sus objetivos la búsqueda de una identidad cultural andina (Gil, Paikin, 2013), terminaron de concretar su giro social y su apuesta por un concepto “ampliado” de integración. Esa fue la solución acordada para resolver las dificultades que desde finales de los 70’ habían llevado al Grupo al estancamiento: destacan el progresivo distanciamiento de sus políticas económicas (por razones ideológicas y políticas), así como las debilidades funcionales del proceso e importantes retardos en el cumplimiento de las metas establecidas (León Oliveros, 1994, p.37).
Tal giro social sirvió también para terminar de consolidar la apuesta por la integración fronteriza, que iniciada con el Protocolo de Quito (1987), se formalizó con la Declaración de Ureña de 1989 y se institucionalizó en noviembre de 1990 en La Paz, cuando se ordenó “delimitar las ZIF [Zonas de Integración Fronteriza] antes del 31 de diciembre de 1991, como el escenario principal de instrumentación de las políticas específicas para la integración fronteriza y la planificación conjunta de áreas binacionales” (Vieira, Ramírez, 2004, p.1). Tal decisión, un tanto repentina, respondía claramente a iniciativas surgidas desde la frontera durante la década anterior: el estudio peruano-boliviano de la Cuenca del Lago Titicaca (1987), en base al cual se creó la Subcomisión Mixta para el Desarrollo de la Zona de Integración del Lago Titicaca; la Comisión Binacional de Asuntos Fronterizos entre Colombia y Venezuela (1989); la ZIF entre Táchira y el Norte de Santander (1992); y otra en la frontera colombo-ecuatoriana, que alcanzó a expandirse hasta “abarcar un territorio tan grande –la mitad de Ecuador y un tercio de Colombia-, (…) [que dificultó] su carácter operativo y desdibujó el objetivo inicial de promover el desarrollo y la integración fronteriza” (Ramírez, 2006, p.58).
Durante la década de los 80’ también se crearon varias Comisiones de Vecindad y Centros Nacionales de Atención en Frontera, con la finalidad de apoyar la integración fronteriza y facilitar el flujo de personas y bienes en los pasos de frontera (ALADI, 2001). Incluso el BID apoyó técnica y financieramente un estudio del INTAL y el SELA (1989) titulado “La frontera como factor de integración”, que posteriormente sirvió de referencia directa para realizar otro estudio de más amplio alcance, cuyo objetivo era llevar a cabo un relevamiento de iniciativas de integración fronteriza
bilaterales en la región. Se reportaron un total de veintisiete en implementación y diecinueve potenciales, la mayoría orientadas al desarrollo regional Drosdoff, 1990). Sin embargo, pocas pasaron a concretarse en proyectos (Bolognesi-Drosdoff, 1990).
La iniciativa que realmente marcó un precedente, al menos en términos conceptuales, fue el Acuerdo Amplio Ecuatoriano-Peruano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, en el marco del Acuerdo Definitivo de Paz entre Ecuador y Perú. Lo verdaderamente relevante es que dicho Acuerdo definió un Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador, cuyo propósito era elevar el nivel de vida de las poblaciones de la frontera, así como impulsar la integración, a través de una serie de mecanismos que posteriormente replicaría la Comunidad Andina: las Comisiones de Vecindad, los Comités Técnicos Binacionales y los Comités Técnicos Binacionales de Régimen Fronterizo.
Otro punto de inflexión en la evolución de la integración latinoamericana fue el establecimiento, en 1986, de un amplio programa de integración bilateral entre Brasil y Argentina. La incorporación de Paraguay y Uruguay al acuerdo, mediante la firma del Tratado de Asunción en 1991, dio origen al Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Concebido inicialmente como un instrumento puramente comercial, y apostando deliberadamente por una fórmula de cooperación intergubernamental, el MERCOSUR tuvo una primera etapa sorprendentemente exitosa; “en apenas cuatro años (…) avanzó más en la liberalización del comercio intrarregional que en las tres décadas anteriores” (Bouzas, 2001, p.182). Sin embargo, a finales de los '90 empezó a enfrentar dificultades crecientes, así como un clima político interno excesivamente tenso, en parte porque “la agenda de negociaciones entró en una etapa dominada por temas particularmente conflictivos” (Bouzas, 2001, p.179).
En paralelo a la creación del MERCOSUR, se creóen 1991 el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), con el objetivo de promover la integración de la región “para convertirla en una región de paz, libertad, democracia y desarrollo” (Protocolo de Tegucigalpa, 1991), una vez terminados los conflictos armados que habían devastado la región. Los propósitos que establecía el Protocolo de Tegucigalpa, entre los cuales destacan los de “consolidar la democracia, concretar un nuevo modelo de seguridad regional, lograr un sistema regional de bienestar y justicia económica y social (…) o insertar a la región en la economía internacional” (Gil, Paikin, 2013,
p.23), evidencian que los países centroamericanos partieron de un concepto de integración que recogía mucho más que lo meramente comercial. Sin embargo, el ámbito en el que la institución ha alcanzado mayores éxitos es indudablemente el comercial.
En la misma dirección se creó en 1994 la Asociación de Estados del Caribe (AEC), con la finalidad de fortalecer la cooperación regional y el proceso de integración, preservar la integridad medioambiental del Mar Caribe y promover el desarrollo sostenible del Gran Caribe, siendo sus áreas focales el comercio, el transporte, el turismo y el medio ambiente. Y en 1995 (tras la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, de 1992) se decidió enmendar el Tratado de 1978 y fortalecerlo institucionalmente con el establecimiento de una Secretaría Permanente y la creación de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica. En su marco se han desarrollado iniciativas de integración fronteriza interesantes, pero exclusivamente bilaterales. Destacan la Comisión Mixta Brasileño-Peruana de Cooperación Amazónica y su Programa de Desarrollo Integrado para las Comunidades Fronterizas Peruano-Brasileñas (1988), y el Plan Modelo Colombo-Brasileño para el Desarrollo Integrado de las Comunidades Vecinas del Eje Tabatinga-Apaporis.
¿Cuál fue el rol asignado a la frontera en la constitución del resto de organismos? Creados una vez abierto el debate de la integración fronteriza, su punto de partida no fue tan distinto al de la ALALC, la CAN o la AEC. Para el caso del CARICOM, la condición de insularidad de la gran mayoría de sus países imposibilita el desarrollo de políticas y mecanismos de integración fronteriza, lo cual minimiza la importancia de las fronteras terrestres, en favor de las marítimas (SELA, 2012). En el MCCA, a pesar de la pervivencia del discurso “unionista”, las fronteras nunca merecieron alusión alguna en los documentos constitutivos y hoy tampoco forman parte de los seis ejes de trabajo del SICA (político, seguridad, económico, social, ambiental y educación y cultural) ni de los 42 temas definidos como prioritarios (SELA, 2012). Es evidente pues que no existe un marco de promoción de la integración fronteriza centroamericana.
Ello no significa que en términos prácticos no se llevaran a cabo iniciativas que tuvieran una repercusión indirecta, y en contadas ocasiones directa, en la integración de las fronteras centroamericanas. Entre ellas destaca el Plan Trifinio, impulsado en 1986 por El Salvador, Guatemala y Honduras, “a partir de un proceso participativo
entre líderes locales y los gobiernos de los tres países”. Actualizado en 1992 y 2004, y ejecutado a partir de 1997 tiene por objetivo promover la concertación de políticas públicas transfronterizas en el ámbito de la utilización racional de recursos naturales y la gestión de residuos. A pesar de no haberse desarrollado en el marco del SICA (sino que fue impulsado por la Organización de Estados Americanos y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura), éste declaró que “el objetivo fundamental del plan es contribuir a la integración centroamericana, mediante una acción conjunta (…) que atienda al desarrollo integral, armónico y equilibrado de la región fronteriza de los tres países” (Celata, Coletti, Sanna, 2013, p.174).
Muy similar fue en sus inicios la posición del MERCOSUR respecto a las fronteras y a la integración fronteriza. Hasta el 2000, encarnadas en la institución aduanera, éstas fueron concebidas como el principal obstáculo al libre comercio. El primer cambio llegó cuando la preocupación por la libre circulación de bienes, se amplió a la de personas. Esto conllevó el establecimiento de “políticas no específicamente diseñadas para las fronteras, pero sí con consecuencias importantes y directas sobre las mismas” (Ferraro, 2013, p.1), sobretodo en el ámbito de la migración. El interés por la integración fronteriza per se debería esperar una década.
La creación del MERCOSUR, la CARICOM y el SICA conllevó que el comercio intra-regional se recuperara durante la década de los 90’, creciendo espectacularmente entre 1990 y 1997 (Ocampo, 2000). También contribuyó a ello la creación, en 1989 del Grupo de los Tres (G-3), por parte de Colombia, México y Venezuela, cuyo principal objetivo era el establecimiento de un Área de Libre Comercio. Pero más allá de los datos comerciales, la CEPAL (1994) resumió claramente la esencia de la etapa pragmática al hablar de la integración como “un camino para alcanzar un modelo de desarrollo donde el crecimiento económico y la equidad social sean promovidos de forma simultánea”.
Sin duda la década de los 90’ fue una época próspera para la integración regional, de relativo consenso, de crecimiento y de profundización; y en cierta medida también para la integración fronteriza. Dicha prosperidad se acabaría sin embargo con el nuevo siglo. Y es justamente esta tendencia cíclica de la integración latinoamericana lo que ha llevado a algunos autores a hablar de utopías “sometidas a una periódica revisión y renovación.” (León Oliveros, 1994, p.36).
3.2La tercera ola de integración regional (desde el 2000)
Estados Unidos y la Unión Europea tuvieron una influencia importante en la creación de nuevos organismos de integración regional durante la primera década del siglo XXI. El interés de Estados Unidos por la integración surgió a finales de los años 80’, con la firma del Acuerdo de Libre Comercio con Canadá, que se convertiría en el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), en 1994, con la integración de México; y la decisión en la Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994 también, de crear un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Los países latinoamericanos manifestaron dos tendencias como respuesta a dicho interés repentino de Estados Unidos por la integración americana. Por un lado, una cierta reacción por parte de aquellos países más hostiles a la hegemonía estadounidense y al neoliberalismo, en la dirección de consolidar los esquemas de integración sub-regionales, con unos objetivos y una instrumentalidad distintos a los de ALCA o NAFTA. Destaca Brasil, que, más allá de los intereses económicos que pueda tener en el rechazo de cualquier acuerdo con Estados Unidos, parece haber asumido el papel de portavoz de las aspiraciones de autonomía sudamericana, aunque sea solamente para mantener su liderazgo sobre la región. De ahí la decisión de reimpulsar y redefinir el MERCOSUR (Gil, Paikin, 2013); así como la creación de la UNASUR, que se analizará más adelante.
La reacción más rápida y contundente llegó, no obstante, por parte de Venezuela: en 2001 el presidente Chávez propuso la creación de una alianza alternativa al ALCA, que se concretó, el 14 de diciembre de 2004, en la Alternativa Bolivariana para las Américas (posteriormente Alianza Bolivariana de los Pueblos de América) y el Tratado de Comercio de los Pueblos, basado en los principios de solidaridad, reciprocidad y transferencia de tecnologías en el intercambio de bienes y servicios. Lo que empezó siendo una alianza cubano-venezolana hoy es un proyecto claramente ideológico, con un discurso antiimperialista, sobretodo antiestadounidense, que agrupa 11 países del norte del sub-continente; lo cual ha generado discusiones sobre si promueve la integración regional o la fragmenta. También generó discusiones su salida de la CAN y del Grupo de los Tres, una alianza de carácter marcadamente conservador, tanto en términos ideológicos como por lo que refiere a la concepción de la integración, y su casi inmediata entrada, en 2006, al MERCOSUR.
Por otro lado, el interés de E.E.U.U, pero sobretodo su “fracaso” en la promoción de un Acuerdo continental, despertó la curiosidad de su mayor competidor en el escenario político internacional: la Unión Europea. A diferencia de E.E.U.U, y con algunas excepciones, la UE ha abordado el tema de la liberalización comercial a través de los bloques regionales: el MERCOSUR, la CAN, los países Centroamericanos y el CARICOM, presentándose como promotora de la integración regional, la cooperación, el desarrollo sostenible y los derechos humanos; lo cual se expresa en la llamada “cláusula democrática” de los acuerdos comerciales. A fin de convencer a los gobiernos latinoamericanos, mayoritariamente de izquierdas y recelosos de la hegemonía estadounidense y el neoliberalismo, de los beneficios de firmar acuerdos de liberalización comercial con ella, ha generado todo un discurso que aparentemente va mucho más allá del comercio y el mercado; un discurso que pretende enfatizar los componentes de cooperación e integración, hablando incluso de combatir la pobreza, la exclusión social y el hambre (Arroyo, Rodríguez, Castañeda, 2009).
Sin embargo es cuestionable que el verdadero objetivo de la UE sea la promoción de la integración latinoamericana por varias razones. Primero, porque ni las propuestas ni las rondas de negociación son públicas. Segundo, porque el presupuesto destinado a la cooperación y la integración siempre está condicionado a la firma del Acuerdo de Asociación, que generalmente conlleva la creación de un Área de Libre Comercio; lo cual, dadas las asimetrías existentes, y teniendo en cuenta el principio de la nación más favorecida, beneficia claramente a las empresas europeas. Y finalmente, porque las experiencias de negociación con los distintos organismos demuestran que cuando se presentan desacuerdos entre los miembros de la región (como fue el caso de Bolivia y Ecuador respecto de Colombia y Perú en la CAN), la UE, en vez de promover la negociación interna y el consenso, presiona y acelera las negociaciones, mostrándose lo menos flexible posible para la adaptación de una estructura a diferentes velocidades (Arroyo, Rodríguez, Castañeda, 2009). Parece que tras el discurso de la promoción de la integración regional, se esconde una estrategia para alcanzar los objetivos propios.
El insistente interés de E.E.U.U y la UE, así como la percepción de injerencia que generaron sus propuestas e intervenciones, explican el carácter marcadamente político de los organismos creados en su respuesta; así como su apuesta por un concepto
ampliado de integración. Es el caso del ALBA, pero también de la UNASUR. Concebida como un proceso de convergencia entre el MERCOSUR, la CAN, Chile, Surinam y Guayana, lo que en la Declaración de Cusco (2004)), se denominó la Comunidad Sudamericana de Naciones, se concretó cuatro años más tarde en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Se definió que ésta constituiría un espacio propio de solución de controversias en base a cinco ejes: el diálogo político, la interconexión física y energética, la integración financiera, la defensa y la defensa de la democracia y la voluntad de los pueblos de construir sus propios gobiernos. Ello implica dos novedades: era la primera vez que la cuestión comercial quedaba absolutamente relegada; sin embargo, lo hacía en un espacio en la práctica concebido como plataforma de diálogo, no como organismo de integración.
Otros ejemplos de la reacción del subcontinente ante los intentos de las grandes potencias de expandir su influencia son, en primer lugar, la creación del Banco del Sur, institución de financiamiento del desarrollo y la integración latinoamericana, que busca minimizar la influencia del BID y del Banco Mundial en la región. En segundo lugar, la modificación, en 2007, del Convenio Constitutivo de la CAF (el Banco de Desarrollo de América Latina), a fin de incorporar como miembros al resto de naciones latinoamericanas y caribeñas. Muy activa en los último años, la CAF ha sido un actor clave en la promoción de la integración fronteriza, hasta el punto de crear, en 2008, un Fondo de Cooperación e Integración Fronteriza. Y finalmente, la creación, en 2008, del Proyecto Mesoamérica, que busca abordar proyectos regionales que potencien la cooperación, la integración, la complementariedad y la conectividad de los países de la región mesoamericana (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana), a fin de promover su desarrollo y mejorar su competitividad en el escenario global. El interés del Proyecto Mesoamérica recae en cinco temas: el diálogo político, la integración regional, la especialización, la gestión de recursos y los bienes públicos regionales. En la misma dirección nació en 2010 la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), con el fin de “buscar un ámbito de debate y concertación política sin la participación de los Estados Unidos y Canadá, por un lado, y la inclusión de Cuba, único país expulsado de la Organización de Estados Americanos (OEA), por el otro” (Gil, Paikin, 2013, p.15). Siendo el único espacio de confluencia de los 33 Estados independientes de América Latina y el Caribe, busca superar las
experiencias de integración subregionales y expresar la unidad histórica, política y cultural del subcontinente, a fin de otorgar un carácter unitario a los procesos integradores y consolidar la autonomía política de América Latina y el Caribe, especialmente frente a la hegemonía estadounidense. Ello a cambio no obstante, de renunciar a ser, como la UNASUR, un organismo de integración regional, para ser un ente deliberativo o una plataforma de diálogo.
Todas estas iniciativas y reformas evidencian la influencia del contexto internacional. El giro a la izquierda en varios países suramericanos implicó un momento histórico de relativa convergencia política en el subcontinente, y un sentimiento antiestadounidense, causado en gran medida por los efectos devastadores en términos sociales del consenso de Washington. Todo ello acentuó ciertas pautas en la evolución de la integración: primero, un giro en su definición, objetivos, y sobretodo alcance. Segundo, una orientación política claramente reticente a la intervención, especialmente de E.E.U.U y de las Instituciones Financieras Internacionales. Por último, una voluntad de superar, sin dejar de lado, la integración subregional, y abogar por una integración geográficamente mayor, una integración regional. Ello conllevó sin embargo, por un lado, un paso hacia atrás en lo que concierne el proceso de integración propiamente dicho, entendido como la cesión progresiva de soberanía en pro de un organismo supranacional; pues la UNASUR y la CELAC, a pesar de abarcar una cobertura geográficamente mayor, son en la práctica plataformas de diálogo, lo cual dificulta que desde su seno se profundice el proceso integracionista. Por otro lado, el hecho de que sean órganos de carácter deliberativo, basados en una concepción de la integración y de las fronteras mucho más amplia y abstracta, implica que la integración fronteriza difícilmente tiene cabida en su agenda.
Asimismo, las mencionadas tendencias contrastan con otras dinámicas contemporáneas. En primer lugar, un cierto repunte de la firma de tratados bilaterales de libre comercio entre los E.E.U.U y países de la región, como consecuencia del estancamiento de las negociaciones del ALCA y su decisión de retomar la tradicional estrategia de negociar bilateralmente, especialmente exitosa con los países de gobiernos liberales y conservadores. En segundo lugar, la conformación, por parte de Chile, Colombia, México y Perú (gobernados todos ellos por partidos conservadores) de la Alianza del Pacífico (2011), cuyos objetivos vuelven a ser exclusivamente económicos y comerciales.
Así, Socorro Ramírez (2008a) habla de
dos “modelos” económicos: uno –que va desde México, pasa por Centroamérica y el
Caribe y por dos países andinos, Colombia y Perú, hasta llegar a Chile y Uruguay-
defiende no sólo la libre empresa sino la negociación de acuerdos bilaterales de libre
comercio incluso con Estados Unidos. Otro grupo de países –que va desde
Venezuela, pasa por Brasil, Bolivia, Argentina, y llega hasta Ecuador- fue reacio al
ALCA y preferirían fortalecer un bloque económico regional. Con todo, cada uno de
los dos “modelos” no es homogéneo. En ambos, algunos gobiernos optan por vías
intermedias (p.164).
De alguna forma ello demuestra el carácter político de la integración, que en buena medida explica el pragmatismo de los gobiernos latinoamericanos frente al tema. Parece que la tendencia de la etapa revisionista durante la cual existía un amplio consenso sobre la pertinencia de la estrategia integracionista, pero grandes divergencias respecto a su contenido, sus fines y sus límites, se ha mantenido vigente. De ahí que Malamud (2009) opine que, a pesar de que hoy se habla más que nunca antes de integración, “nadie define de qué integración estamos hablando, qué características debería tener, qué objetivos y metas se deberían fijar y cuáles deberían ser las instituciones adecuadas para conducir el proceso” (p. 108).
Además, los intereses nacionales de los países juegan un rol clave en la definición de aquellos temas que pueden ser tratados de forma transnacional y aquellos que todavía reflejan una concepción tradicional de la soberanía nacional, como es la integración fronteriza. A pesar de las numerosas iniciativas impulsadas en ese ámbito por los distintos organismos de integración regional, sus impactos siguen siendo ambiguos y cuestionables. Se llenó el vacío de discurso respecto a integración fronteriza pero, cuando se analiza la realidad de las fronteras, ¿por qué da la sensación de que el discurso está vacío?
4.
ANÁLISIS COMPARADO DE INICIATIVAS DE
INTEGRACIÓN FRONTERIZA
Este capítulo presenta un análisis comparado de las iniciativas de integración fronteriza de cuatro organismos regionales de integración (el SICA, el Proyecto Mesoamérica, la CAN y el MERCOSUR), en base a seis criterios: la integralidad de los proyectos, el abordaje bilateral o regional, el grado de reconocimiento de los actores locales, la institucionalización del tema, la financiación (externa o interna) y
la implementación de iniciativas coherentes con la definición de integración fronteriza.
Como hemos visto en los capítulos anteriores, son numerosos los organismos en América Latina cuyo propósito es la promoción de la integración. Sin embargo, no todos tienen los mismos objetivos específicos ni abordan la integración fronteriza de la misma manera; así pues, no todos son comparables. Empezamos por descartar aquellos que podríamos denominar de carácter investigativo, como son el SELA o el INTAL, así como aquellos de carácter fundamentalmente deliberativo, como son el Grupo Río, la UNASUR y la CEPAL. Tampoco aborda la integración fronteriza la Alianza del Pacífico, cuya concepción de la integración regional es meramente económica y comercial; ni el ALBA, alianza con fines políticos que no ha abordado directamente el tema de la integración fronteriza. Nos quedan pues el CARICOM, para los países de la región Caribe, el SICA y el Proyecto Mesoamérica para los países centroamericanos, la CAN para los andinos, el MERCOSUR para los del Cono Sur y la ALADI, que engloba a la gran mayoría de ellos. Sin embargo, la misma Secretaría General de la ALADI (2001) en su documento “Informe preliminar sobre los avances alcanzados en materia de integración fronteriza en los países miembros”, no menciona ninguna iniciativa impulsada desde su propio marco sino que las desglosa en los organismos subregionales que ésta agrupa; razón por la cual no se tendrá en cuenta la ALADI en la comparación, pues tampoco ha abordado la cuestión con posterioridad a esa fecha.
Adicionalmente, el carácter insular de los países de la CARICOM dificulta el poder hablar de integración fronteriza tal y como la hemos definido en el capítulo 1. A pesar de que dichos países han desarrollado numerosas iniciativas alrededor de las fronteras marítimas, tampoco vamos a tener en cuenta la CARICOM en la comparación, por tratarse de iniciativas muy difícilmente comparables en base a unos mismos criterios. Así pues, los organismos que sí aplican para comparar iniciativas de integración fronteriza son: el SICA y el Proyecto Mesoamérica, la CAN y el MERCOSUR.
A continuación se describe y justifica la pertinencia de cada uno de los criterios. Posteriormente se analiza y compara de qué forma se han abordado las iniciativas de integración fronteriza según el organismo de integración. Puesto que no se encontraron en la literatura propuestas de criterios comparativos para iniciativas de integración fronteriza, la selección, la cual responde a un análisis de los temas sobre
los que se dispone de información comparativa, es uno de los aportes del presente documento. Ésta sin embargo, no es exhaustiva, pues se basa en la información disponible (no deseable); pero una propuesta de criterios comparativos completa hubiera requerido levantar información primaria, lo cual no es objeto de un trabajo de profundización.
Integralidad
Por naturaleza los programas o proyectos de integración fronteriza no abordan un solo tema, sino que pretenden mejorar la calidad de vida de los habitantes de las regiones fronterizas, lo cual comprende un abanico temático muy amplio (SELA, 2013). A pesar de ello,
los proyectos de integración fronteriza en la región, muchas veces se confunden o
superponen con la puesta en las fronteras de infraestructura, equipamientos y
servicios orientados a atender los tráficos bidireccionales que se canalizan a través
de ellas, pero que no tienen ni origen ni destino en esos confines territoriales. Si tales
proyectos no tienen un efecto dinamizador y multiplicador de las economías
fronterizas, entonces su única relación con las fronteras es el hecho de ubicarse
físicamente en ellas, por lo que no corresponde denominarlos como “proyectos de
desarrollo e integración fronteriza” (SELA, 2013, p.75).
Ello justifica la importancia de revisar si las iniciativas de integración fronteriza de los distintos organismos se limitan a un solo aspecto (usualmente la integración física) o si son integrales y en qué medida. Cabe mencionar que para algunos autores (Boisier, 1987) no se trata de un criterio estrictamente dicotómico, pues la integración física puede ser considerada un paso hacia la integración fronteriza cuando dinamiza las dinámicas fronterizas.
Además hay que tener en cuenta que para todo el subcontinente buena parte de los proyectos de infraestructura que han puesto el ojo en las fronteras quedan bajo el paraguas de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), y por lo tanto fuera de los marcos de los organismos de integración aquí analizados. La IIRSA tiene como propósito “mejorar la infraestructura de Sudamérica para promover y facilitar su consolidación como espacio geoeconómico integrado, acercar los mercados para apoyar la apertura comercial y de inversiones y fomentar la competitividad” (SELA, 2012, p.56) y desde su creación ha reconocido que “las áreas fronterizas son nudos clave de la integración física” (Rhi-Sausi, Oddone, 2009, p.43) y consecuentemente
les ha otorgado un lugar prioritario en la distribución de proyectos y recursos. En 2008, con la creación de la UNASUR, el órgano directivo de la IIRSA fue sustituido por el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN). “En octubre de 2014, 48 de los 579 proyectos de la Cartera de Proyectos del COSIPLAN involucraban intervenciones en pasos y áreas de frontera (8,3% del total de proyectos, con una inversión estimada de US$ 879 millones). De estos 48 proyectos, 14 pertenecían a la Agenda de Proyectos Prioritarios (API) por un monto estimado en US$ 553 millones” (INTAL, 2014, p.8).
Los países Centro y Mesoamericanos claramente han apoyado esa misma visión y han entendido la integración fronteriza bien como fundamentalmente infraestructural (especialmente desde el marco del Proyecto Mesoamérica), bien como promotora de la democracia y la seguridad; lo cual es absolutamente coherente con el origen del SICA y la historia reciente de la región. Claros ejemplos de ello son, por un lado, la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas (RICAM), el Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central (SIEPAC) o la Autopista Mesoamericana de la Información; proyectos, todos ellos impulsados en el marco del Proyecto Mesoamérica, que contribuyen a la integración física de la región pero cuyo objetivo no es la integración fronteriza per se. Y por el otro, en el marco del SICA, el Programa de Seguridad Fronteriza de América Central (SEFRO), lanzado en octubre de 2010 en El Salvador, con apoyo de la UE, con el propósito de fortalecer la seguridad fronteriza de la región mediante “una mayor conectividad y un manejo integrado y compartido de la información en los sectores fronterizos” (SICA, 2010, p.1). Éste generó un debate sobre si la región está transitando de una integración fronteriza en términos de desarrollo a una integración que prioriza la seguridad. Y es que especialmente en Centroamérica, los problemas de seguridad que se derivan de las actividades ilegales imponen restricciones a la apertura del régimen fronterizo (SELA, 2012). Las únicas excepciones destacables a dicha concepción infraestructural de la integración centroamericana, no cumplen la condición de ser promovidas desde los marcos de integración regional. Se trata del Plan Trifinio y el Programa Fronteras Abiertas, que se analizarán más adelante.
El MERCOSUR es seguramente el organismo que más evidencia el alcance de la definición extendida de integración y de integración fronteriza, basada además en dos lógicas transversales, que se entrelazan: un enfoque de derechos y la voluntad de
disminuir las asimetrías internas. Ello explica el especial interés por las áreas de menor desarrollo relativo, entre las cuales se encuentran las fronteras (Ferraro, 2013). Tal reconocimiento llevó a los distintos órganos del MERCOSUR a destinar “un capítulo especial de sus actividades a la frontera” (Ferraro, 2013, p.6): los Ministros de Educación incluyeron en el plan de acción 2006-2010 un Programa de Escuelas Interculturales Bilingües de Frontera; en el ámbito socio-laboral se promovió el desarrollo de una normativa de trabajo conjunta para las zonas fronterizas; los Ministros y Altas Autoridades de la Mujer promovieron acuerdos para proteger los derechos de las mujeres en las zonas fronterizas y prevenir la trata de personas; y los Ministerios de Desarrollo Social crearon Centros Binacionales de Derechos e introdujeron como parte de las líneas investigativas del Instituto Social del MERCOSUR una línea dedicada a “frontera, identidades y construcción de ciudadanía”. También se realizaron esfuerzos en el ámbito de la integración productiva y de la promoción de la inversión, como por ejemplo el Fondo MERCOSUR de Garantías para micro, pequeñas y medianas empresas, cuyo objetivo es garantizar el crédito a las PYMES localizadas en municipios fronterizos (Ferraro, 2013). Tal ejercicio da cuenta de la integralidad de la concepción de la integración del MERCOSUR.
Adicionalmente, numerosos proyectos que no tenían por objetivo la integración fronteriza tuvieron un impacto en su desarrollo; es el caso de diversos proyectos impulsados por el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), cuyo propósito es el desarrollo de las zonas fronterizas de la región. Lo mismo ocurre con los proyectos y la normativa orientados a potenciar la política migratoria, en la cual el MERCOSUR ha avanzado muchísimo en los últimos años (destacan las Aduanas Integradas y la Tarjeta Vecinal). Sin embargo, no puede dejar de mencionarse que la mayoría de dichas propuestas y proyectos “se conducen, en esencia, a través de iniciativas bilaterales o trilaterales de sus países miembros” (SELA, 2012, p.7).
La CAN también ha apostado por proyectos integrales, sin embargo desde órganos y mecanismos propios de la institucionalidad de la integración fronteriza, como los Comités Regionales de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza, los Comités de Vecindad o los Comités Técnicos. A pesar de ser mecanismos que se ponen en práctica bilateralmente, el hecho de que provengan de instituciones regionales y se
reproduzcan en cada una de las fronteras de la región, le da un alcance territorial mayor al marco de la integración fronteriza; así como también mayor solidez y legitimidad.
Regionalismo vs. Bilateralismo
Ya Kaldone Nweihed (1992) dijo a principios de los noventa que “el Estado latinoamericano habla su lenguaje fronterizo más bien a nivel bilateral con su vecino más inmediato: México y Estados Unidos; Colombia y Venezuela; Brasil y Perú; Brasil y Bolivia; Brasil y cada una de las Guayanas” (p.3). Resulta difícil admitir que más de 20 años después, y tras la creación de casi una decena de organismos de integración, las cosas no hayan cambiado tanto. De ahí el interés de analizar si, para cada uno de los organismos a comparar, han predominado las iniciativas bilaterales o regionales (siempre en el marco de organismos regionales de integración).
En términos generales, podemos afirmar que en la última década ha crecido el número de Estados que empieza a recurrir al bilateralismo casi de forma sistemática, entre los cuales destaca Brasil. Sin embargo, “es interesante notar que este nuevo bilateralismo no se concibe en contraposición al multilateralismo de los acuerdos regionales, sino como un mecanismo de cooperación reforzada entre países que tienen la voluntad de avanzar en el proceso de integración más allá de lo que la concertación regional les permite” (Rhi-Sausi et al, 2011, p.8). Incluso podríamos hablar de que “los acuerdos bi o trinacionales se están convirtiendo en un prometedor marco inter-institucional para la integración fronteriza” (Rhi-Sausi et al, 2011, p.8). Ello nos deja la duda de si los países que recurren al bilateralismo lo hacen en detrimento de la integración regional o en su favor.
Centroamérica (el SICA y el PM) es la única región que rompe con la mencionada tendencia al bilateralismo, que empieza a desarrollarse pero sigue siendo incipiente; predominando todavía un enfoque regional o multilateral de la integración fronteriza. En la CAN en cambio, a pesar de contar con un amplio marco legal e institucional de respaldo a la integración fronteriza, las iniciativas se han llevado a cabo mayoritariamente frontera por frontera, y por lo tanto a nivel bilateral. Sin embargo, como veíamos en el criterio anterior, siempre con referencia a la política comunitaria; lo cual resulta difícil de catalogar si entendemos el criterio de forma dicotómica. Es el caso por ejemplo de los programas y proyectos llevados a cabo en el marco de las ZIFs, los cuales “reflejan el resultado de un trabajo apoyado hasta la fecha
