INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DE LA
DIRECTIVA SEVESO EN LAS
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76 instalaciones industriales de gran riesgo (un tercio de las afectadas)
carecen de un Plan de Emergencia Exterior homologado incumpliendo
las obligaciones legales de la Directiva Seveso.
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Hay Comunidades Autónomas como Castilla-La Mancha que no
comunican a la Dirección General de Protección Civil el grado de
afectación de sus establecimientos sujetos a Seveso II (24 en el año
2001, según datos de la DGl de Protección Civil). Se da la circunstancia
de que esta Comunidad Autónoma vivió un trágico accidente en agosto
del año pasado cuando explosionó uno de los depósitos de la refinería
de Repsol-YPF en el municipio de Puertollano (Ciudad Real),
ocasionando la muerte de nueve trabajadores.
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Existe descoordinación entre las Comunidades Autónomas y
Protección Civil
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La trasposición de la Directiva Seveso II al ordenamiento jurídico
español ha sido deficiente. A juicio de la Comisión Europea, la
legislación española no ofrece la pretección adecuada al público ni al
medio ambiente que la Directiva pretende. España podría llegar a ser
sancionada.
El accidente de Seveso
La Directiva 96/82/CE, relativa al control de los riesgos de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, más conocida como Seveso II, que sustituyó a la Seveso I de 1982, toma su nombre del accidente ocurrido en la localidad italiana de Seveso en 1976, en una fábrica de productos químicos. El accidente, uno de los más graves de la reciente historia industrial de Europa, provocó la emisión de una nube de gases tóxicos con una alta proporción de dioxinas que llegó a las zonas vecinas, especialmente a la localidad de Seveso, en donde 736 personas fueron evacuadas y hubo que descontaminar suelos y viviendas. Unos 3.300 animales, principalmente pollos y conejos, murieron en los alrededores de la fábrica y unos 77.000 animales fueron sacrificados para impedir que la dioxina 2,3,7,8-TCDD (dioxina muy tóxica, cancerígena y disruptora endocrina) entrara en la cadena trófica.
Estudios realizados con posterioridad a este suceso demostraron que, entre otros efectos, aumentó significativamente el ratio de nacimientos de niñas/niños en aquellas parejas con altos niveles de concentración de esta dioxina como consecuencia de su exposición a la nube tóxica originada por el accidente.1
1
“Paternal concentrations of dioxin and sex ratio of offspring”. Mocarelli y otros autores. Lancet 2000; 355:1858-63.
76 instalaciones industriales de gran riesgo (un tercio de las afectadas)
carecen de un Plan de Emergencia Exterior homologado
Más de 212 establecimientos industriales están obligados a contar con un Plan de Emergencia Exterior (PEE) homologado por la Comisión Nacional de Protección Civil. Sin embargo, a fecha de 5 de Julio de 2004, sólo habían cumplido este requisito 146. Por tanto, un tercio de los establecimientos afectados por este requisito de la Directiva Seveso II carecen de Plan de Emergencia Exterior homologado por la mencionada Comisión Nacional de Protección Civil. La homologación supone el visado definitivo para la correcta implantación del plan y ratifica la adecuación del mismo para prevenir, paliar o mitigar los efectos que un accidente grave puede ocasionar en la población y el medio ambiente.
Esta cifra de establecimientos afectados es presumiblemente mayor ya que Comunidades Autónomas, como Castilla-La Mancha, no comunican el grado de afectación de sus establecimientos sujetos a Seveso II. Se da la circunstancia de que esta Comunidad Autónoma vivió un trágico accidente en agosto del año pasado cuando explosionó uno de los depósitos de la refinería de Repsol-YPF (empresa afectada por dicha Directiva) en el municipio de Puertollano (Ciudad Real), ocasionando la muerte de nueve trabajadores.
Son las Comunidades Autónomas las encargadas de elaborar dichos planes y de remitirlos, posteriormente, a la Comisión Nacional de Protección Civil para su homologación. Posiblemente, algunos Planes de Emergencia Exterior sí estén finalizados, pero carecen de la pertinente homologación.
Situación de los Planes de Emergencia Exterior
Comunidad Autónoma PEE homologados
Establecimientos que deben tener PEE
homologado Andalucía 19 32 Aragón 8 14 * Asturias 3 8 * Baleares 3 4 Canarias 5 7 * Cantabria 4 6 *
Castilla-La Mancha 4 Sin comunicar datos
Castilla y León 3 5 *
Catalunya 52 66 *
Ceuta 1 Sin comunicar datos
Extremadura 0 0
Galicia 5 7 *
La Rioja 0 0
Madrid 6 8 *
Melilla 1 Sin comunicar datos
Murcia 6 13
Navarra 1 Sin comunicar datos
Euskadi 11 25 *
País Valencià 14 15
Total 146 212
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la D.G. de Protección Civil y las CC.AA.; con asterisco (*) datos actualizados por las CC.AA.
Descoordinación
El RD 1254/1999 para la prevención de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, que traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva Seveso II, establece dos niveles de afectación en función de los valores que las sustancias peligrosas presenten en la instalación en cuestión: un umbral inferior y un umbral superior.
Entre las obligaciones principales para el industrial, aparejadas al nivel inferior, están la notificación, la política de prevención de accidentes graves y la elaboración de un Plan de Emergencia Interior.
Por su parte, el umbral superior conlleva, además de las anteriores obligaciones, la necesidad de elaborar un Informe de Seguridad y contar con un Plan de Emergencia Exterior, elaborado, salvo excepciones, por los órganos competentes de las CCAA.
Estimamos que en el año 2004 las instalaciones afectadas por el umbral inferior superan la cifra de 293, mientras que las afectadas por el umbral superior se sitúan por encima de la cifra de 212 instalaciones. Estas cifras proceden de los datos proporcionados por aquellas Comunidades Autónomas que atendieron nuestra solicitud de información y, por defecto, de los datos proporcionados por la Dirección General de Protección Civil.
A pesar de la gravedad del riesgo que intenta evitar y paliar la Directiva Seveso II y de la urgencia de que se aplique con efectividad, existe una injustificable descoordinación entre las Comunidades Autónomas y la Administración Central en cuanto a la disponibilidad de información y la validación de los Planes de Emergencia Exterior. El último diagnóstico exhaustivo que realizó la Dirección General de Protección Civil fue en el año 2001. Desde entonces, sólo ha actualizado la información basándose en los Planes de Emergencia Exterior que debía homologar. Por su parte, las Comunidades Autónomas no comunican de manera periódica y fluida a la Dirección General los cambios producidos en el ámbito de los establecimientos afectados por la normativa de accidentes graves. Es, por lo tanto, un episodio de descoordinación y falta de colaboración administrativa, ya que Protección
Civil debe conocer la situación actualizada referida al número de establecimientos afectados por la normativa Seveso II.
Por otro lado, algunas CC.AA. incumplen su obligación, no sólo de facilitar información a la Administración Central, sino a la ciudadanía (vulnerando la Ley sobre acceso a la información en materia de medio ambiente) al ignorar nuestra petición de información para completar el estudio, como ha sido el caso de Castilla-La Mancha, Andalucía, País Valenciano, Navarra, Baleares y Melilla.
Distribución de establecimientos afectados por Seveso II
Información de la DG de Protección Civil Información CC.AA. Comunidad Autónoma Art. 6 y 7 (umbral inferior) Art. 9 (umbral superior) Sin determinar Total Art. 6 y 7 (umbral inferior) Art. 9 (umbral superior) Andalucía 19 32 4 55 Aragón 14 16 3 33 14 14 Asturias 2 11 - 13 9 8 Baleares 1 4 - 5 Canarias 2 6 - 8 0 7 Cantabria 1 6 - 7 0 8 Castilla-La Mancha2 - - 24 24 Castilla y León 41 10 - 51 42 5 Catalunya 87 39 - 126 77 66 Extremadura 15 0 - 15 Galicia 16 12 - 28 - 7 La Rioja3 0 0 - 0 2 0 Madrid 44 10 - 54 45 8 Murcia 14 13 - 27 Navarra4 - - - - Euskadi5 - - 34 34 19 25 País Valencià 22 15 - 37 Ceuta6 - - - - Melilla7 - - 2 2 Total 278 174 67 519 - -
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la DG de Protección Civil y de aquellas CC.AA. que contestaron a nuestro requerimiento de solicitud de información.
2 Castilla-La Mancha no comunica el nivel de afectación de las instalaciones de su territorio. 3
La Rioja comunica que no hay ninguna instalación afectada por el RD 1254/1999 en su territorio. 4
Navarra comunica que está en fase de revisión, estudio y elaboración documental y no aporta datos. 5
Euskadi no comunica el grado de afectación de sus instalaciones. 6
Ceuta no contesta al requerimiento de información.
Sectores afectados
Las principales actividades afectadas por Seveso II son el almacenamiento y distribución de gases e hidrocarburos (37%), la producción, manipulación y almacenamiento de productos químicos (22%) y la fabricación y almacenamiento de abonos, productos fitosanitarios, pesticidas y similares (15%).
En menor medida figuran la refinería y la petroquímica, la fabricación de plásticos, resinas y fibras y el tratamiento y la depuración de aguas.
Principales actividades afectadas por Seveso II
Actividad Cantidad
Almacenamiento/distribución de gases, hidrocarburos y derivados 192 Producción/manipulación/almacenamiento de productos químicos 115 Fabricación/almacenamiento de abonos, fitosanitarios y similares 38
Refinería y petroquímica 20
Tratamiento y depuración de aguas 25
Fabricación de metales y aleaciones 15
Fabricación de plásticos, resinas y fibras 36
Producción de azúcar 12
Fabricación de vidrio 6
Fabricación de cloro y derivados 9
Fabricación de papel 5
Otros 46
Total 519
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la DG de Protección Civil
Actividades afectadas por Seveso II
37% 22% 7% 4% 5% 3% 7% 2% 9% 1% 2% 1%
Almacenamiento/distribución de gases, hidrocarburos y derivados
Producción/manipulación/almacenamiento de productos químicos
Fabricación/almacenamiento de abonos, fitosanitarios y similares
Refinería y petroquímica
Tratamiento y depuración de aguas Fabricación de metales y aleaciones Fabricación de plásticos, resinas y fibras Producción de azúcar
Fabricación de vidrio
Fabricación de cloro y derivados Fabricación de papel
Las principales actividades afectadas por el umbral superior (Art. 9) son el almacenamiento y distribución de gases, hidrocarburos y derivados (30%), la producción y el almacenamiento de productos químicos (22%), procesos de refino y petroquímica (8%), la fabricación y almacenamiento de abonos, fitosanitarios y derivados (7%) y la producción de plásticos, resinas y fibras (6%).
Actividades afectadas por el umbral superior
Actividad Cantidad
Almacenamiento/distribución de gases, hidrocarburos y derivados 52 Fabricación/manipulación/almacenamiento de productos químicos 38
Refino y petroquímica 14
Producción/almacenamiento de abonos, fitosanitarios y derivados 12
Producción de metales y aleaciones 9
Producción de plásticos, resinas y fibras 10
Producción de cloro y derivados 7
Saneamioento y depuración de aguas 5
Papel 3
Otros 24
Total 174
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la DG de Protección Civil
Actividades afectadas por umbral superior
29% 22% 8% 7% 5% 6% 4% 2% 14% 3%
Almacenamiento/distribución de gases, hidrocarburos y derivados
Fabricación/manipulación/almacenamiento de productos químicos
Refino y petroquímica
Producción/almacenamiento abonos, fitosanitarios y derivados
Producción de metales y aleaciones Producción de plásticos, resinas y fibras Producción de cloro y derivados Saneamiento y depuración de aguas Papel
ANEXO LEGISLATIVO
Las disposiciones recogidas en la
Directiva Seveso II no fueron
a) La normativa Seveso
Desastres químicos, como el acontecido en Flixborough (Reino Unido), con 28 muertos y 36 heridos, o el producido en la localidad italiana de Seveso, que ocasionó la evacuación de miles de personas, junto a la fuerte presión social y el coste económico que supusieron, motivaron el inicio de la producción legislativa europea para prevenir accidentes similares. El primer paso fue la Directiva 82/501/CEE, más conocida como Seveso I. Esta norma fue traspuesta al ordenamiento español por el RD 886/1988, el cual supuso la aplicación de una serie de obligaciones para las industrias afectadas, así como para las Administraciones Públicas.
Entre las obligaciones más importantes para los industriales figuraban: la realización de un Plan de Emergencia Interior (PEI), la declaración de las sustancias peligrosas sitas en su establecimiento e información sobre las instalaciones, la identificación de los posibles riesgos que se derivaban de su actividad, la formación, información y equipamiento del personal empleado en el establecimiento, a fin de garantizar su seguridad, y la obligación de informar de los accidentes graves que aconteciesen en sus instalaciones.
Entre las obligaciones más importantes de la Administración estaban el establecimiento de sistemas de inspección y control en los establecimientos afectados y la elaboración, aprobación y ejecución de los Planes de Emergencia Exterior (PEE).
El proceso normativo iniciado con la Directiva Seveso I para la prevención y control de accidentes graves ocasionados por determinadas sustancias peligrosas dio lugar a la Directiva 96/82/CE, conocida como Seveso II. La trasposición de esta directiva al ordenamiento jurídico español se produjo a través del RD 1254/99 que, a su vez, derogaba al RD 886/1988 (y sucesivas modificaciones del mismo), estableciendo un marco normativo más riguroso. Entre las novedades más importantes respecto a la anterior legislación destacan aspectos tales como el establecimiento de un único sistema de ámbito de aplicación, la inclusión de nuevas sustancias, la obligación del empresario de elaborar una política de prevención de accidentes graves e implantar un sistema de gestión de la
seguridad para aplicar tal política, la obligación de hacer partícipes a los trabajadores en la elaboración de los PEI, facilitar mayor información pública a la población sobre los riesgos de accidentes graves y la obligatoriedad de considerar en la planificación y ordenamiento urbanístico el riesgo de producción de accidentes graves. Asimismo, los sistemas de inspección y control a las instalaciones se hacen más estrictos y se establece la obligatoriedad de revisión y, en su caso, modificación de los PEI y PEE.
b) Deficiente trasposición de la normativa europea para la prevención y
el control de los accidentes graves al ordenamiento español.
Las disposiciones recogidas en la Directiva Seveso II no fueron traspuestas de manera adecuada a la normativa española. En fecha de 13 de Enero de 2004, la Comisión Europea remitió a las autoridades españolas un apercibimiento por escrito (Dictamen motivado) en el que exhorta a la correcta trasposición en la legislación nacional de la Directiva relativa a la prevención y control de los accidentes graves. A juicio de la Comisión, la legislación española no ofrece la protección adecuada al público ni al medio ambiente que la normativa Seveso pretende. En concreto, los aspectos incumplidos son los que se refieren a los planes de emergencia, el control de la urbanización, la información pública y las inspecciones. El Dictamen motivado supone el último paso previo a la interposición de una demanda ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, demanda que se hará efectiva en el caso de que no se pongan fin a las carencias e imprecisiones legislativas percibidas por la Comisión Europea en la normativa española.
Independientemente del reparto constitucional de competencias, la Administración Central debe emplear todos los instrumentos que tiene a su servicio para, en primer lugar, realizar una efectiva adecuación de la normativa europea al ordenamiento interno español y, en segundo lugar, instar a las CCAA a desarrollar y adecuar tal normativa al ámbito de su territorio, dando cumplida cuenta del mandato y requerimientos realizados por la Comisión. La naturaleza del asunto (prevención y control de los accidentes graves por riesgo químico) es de tal importancia que no se puede demorar la adopción de tales acciones.
Según fuentes de la Dirección General de Protección Civil se está trabajando en la elaboración de un nuevo Real Decreto de accidentes graves para cumplir con la adecuada trasposición que exige el dictamen de la CE.
c) La modificación de la normativa Seveso II
Mediante la Directiva 2003/105/CE, de 16 de diciembre de 2003, que deberá ser traspuesta al ordenamiento interno español antes del 1 de Julio de 2005, se ha modificado la Directiva 96/82/CE (Seveso II).
Estas modificaciones pretenden, entre otros objetivos, dar cobertura legal para la prevención y el control de accidentes recientes que hasta ahora no estaban incluidos, tales como la rotura de la balsa minera de Aznalcóllar (España), el accidente pirotécnico de Enschede (Países Bajos) o el accidente en la fábrica de fertilizantes de Toulusse (Francia), reforzar la participación de los trabajadores en la elaboración de los Planes de Emergencia Interior e implicar a la población en la elaboración y actualización de los Planes de Emergencia Exterior.
Por todo ello, es perentorio la adecuación de la actual normativa española a las nuevas modificaciones introducidas en la normativa Seveso, en el menor tiempo posible, para garantizar la implantación del nuevo marco de prevención de accidentes graves por riesgo químico que estas modificaciones desarrollan.
Los principales aspectos de esta nueva disposición legal son los siguientes:
1. Amplía el ámbito de aplicación para cubrir los riesgos derivados de las actividades de almacenamiento y tratamiento de la minería.
2. Amplía la lista de sustancias carcinógenas, revisando también sus valores umbrales
3. Disminuye, de manera significativa, las cantidades umbrales aplicables a las sustancias peligrosas para el medio ambiente.
4. Clarifica y simplifica la definición de sustancias pirotécnicas y explosivas a fin de determinar con mayor exactitud la aplicación de la norma a las actividades de fabricación y almacenamiento de estas sustancias.
5. Revisa las categorías de los nitratos de amonio y de abonos a base de nitratos de amonio para incluir los materiales fuera de especificación.
6. Establece plazos máximos para las notificaciones, elaboración de políticas de prevención de accidentes graves, la presentación de los informes de seguridad y la elaboración de los planes de emergencia de aquellos establecimientos que vayan a entrar posteriormente en el ámbito de aplicación de la Directiva Seveso II.
7. Refuerza la importancia de la participación del personal trabajador en la elaboración de los planes de emergencia y de su formación, así como la participación de la población en los procesos de elaboración y actualización de los planes de emergencia exterior.
8. Refuerza las disposiciones referentes al control urbanístico para la prevención de accidentes graves.
9. Incide en la importancia de la información relativa las medidas de seguridad en aquellas personas que puedan verse afectadas por un accidente grave acontecido en un establecimiento afectado por el umbral mayor (Art.9).
10. Se establece la obligación para los Estados Miembros de facilitar una información mínima a la Comisión, respecto de los establecimientos afectados por la Directiva Seveso II
Mapa de instalaciones afectadas por el RD 1254/1999 por CC.AA.
Instalaciones afectadas umbral superior (Art. 9)
Instalaciones afectadas umbral inferior (Art. 6 y 7)
15 19 32 7 14 13 22 15 45 8 42 5 77 66 14 14 1 4 ¿? 7 9 0 8 8
Instalación afectadas sin determinar
S D S D 4 S D 24 S D 2 0 2 0 ¿? ¿? ¿? 0
No se han comunicado datos
25 19
