COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Giovanni F. Priori Posada
Ara Editores. Lima.
INDICE
PRÓLOGO
CAPÍTULO I : ANTECEDENTES
CAPÍTULO II : LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO III: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CAPÍTULO IV: LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO V : OBJETO DEL PROCESO CAPÍTULO VI: SUJETOS DEL PROCESO
CAPÍTULO VII: CUESTIONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO VIII: LA ACTIVIDAD PROBATORIA CAPÍTULO IX: LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS CAPÍTULO X: LAS MEDIDAS CAUTELARES CAPÍTULO XI: LA SENTENCIA
PRÓLOGO
En nuestro país el proceso contencioso administrativo constituye el mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento constitucional para el control jurisdiccional de la actuación de las entidades administrativas. Mediante el contencioso administrativo se garantiza una de las conquistas básicas del Estado de Derecho cual es la subordinación de toda la actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los afectados por una actuación administrativa violatoria de sus derechos e intereses están constitucionalmente facultados para demandar ante el Poder Judicial la satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la Administración Pública. I
Precisamente, con fecha 7 de diciembre, ha sido publicada en el Diario Oficial la Ley N° 27584 titulada "Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo", dicha norma ha sido elaborada sobre la base de un Anteproyecto preparado por una Comisión designada para dicho propósito mediante Resolución del Ministerio de Justicia N° 174-2000-JUS1 y que estuvo integrada por distinguidos profesionales con experiencia en la gestión administrativa, en la función jurisdiccional y en la actividad académica.2o
La mencionada Comisión trabajó sosteniendo reuniones semanales durante cerca de 7 meses desde su instalación
formal en octubre de 2000. Puesto que varios de sus integrantes formaron parte de la Comisión que elaboró el anteproyecto que luego sería aprobado por la Ley N° 27444 como la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, se aprovechó de la experiencia anterior para adoptar un plan de trabajo que priorizó la aprobación de un esquema del contenido del futuro Anteproyecto, con el objeto de que sirviera de pauta para las deliberaciones de la Comisión, cuyas ideas matrices fueron.las siguientes: - La nueva ley debería potenciar el rol del proceso contencioso administrativo en atención a su doble objeto de control judicial de la legalidad de las decisiones de la Administración Pública y garantía de los derechos e intereses de los particulares.
- El proceso contencioso administrativo debería configurarse como un proceso de plena jurisdicción a fin de desterrar la, lamentablemente muy difundida, creencia de que los jueces están restringidos a constatar la invalidez o nulidad del acto administrativo, o su posible ineficacia, es decir, la mera carencia de efectos legales, sin entrar al fondo del asunto. La nueva regulación debería poner énfasis en la necesidad de ción de la demanda, de trámite del proceso, ejecución de sentencias, etc.
- La nueva ley debería crear las condiciones para asegurar la eficacia del proceso contencioso administrativo, a fin de que se convierta en un medio ágil y efectivo para la resolución de las controversias de los particulares con la Administración Pública, evitando que se recurra
innecesariamente al proceso constitucional de amparo para la impugnación de decisiones administrativas que podrían ser cuestionadas mediante el contencioso administrativo. - En atención a la reciente modificación del marco legal del procedimiento administrativo en nuestro país mediante la Ley N° 27444, se estimó que una nueva ley del proceso contencioso administrativo debería establecer cauces para que, tal como ha sucedido en otros países, la jurisprudencia generase criterios y doctrina que consoliden las instituciones propias del derecho administrativo, creando las bases para una especialización en la materia que debería determinar la futura exigencia de jueces y salas especializadas en lo contencioso administrativo, requisito esencial para asegurar que la actuación administrativa actúe sometida al derecho.
Terminado sus trabajos la Comisión entregó al Ministerio de Justicia el respectivo Anteproyecto acompañado de una prolija Exposición de Motivos que tuvo el deliberado propósito de explicitar la orientación y los objetivos de la propuesta y la explicación puntual de cada uno de los preceptos proyectados, teniendo en cuenta que, en varios de los principales aspectos del proceso contencioso administrativo, se proponía una ruptura radical con la regulación precedente. El texto del citado Anteproyecto y su respectiva Exposición de Motivos fue prepublicado en una separata especial del Diario Oficial El Peruano, con fecha jueves 5 de julio de 2001, con el objeto de recibir
opiniones y sugerencias que permitieran el perfeccionamiento del documento.
He podido constatar que durante ellrámile parlamentario del Proyecto se han introducido algunas modificaciones que si bien no alteran lo sustancial de la propuésta de la Comisión que formuló el respectivo Anteproyecto, no parecen sinlonizar con el espírilu que animó su elaboración. Los agudos comentarios que sobre la materia realiza Giovanni Priori en esta obra que lengo la distinción de prologar me eximen de explayarme en similares consideraciones.
El impacto en nuestro ordenamiento jurídico de la promulgación de una nueva Ley reguladora del Proceso Contencioso Administrativo, en el mismo año en que ha operado la modificación del marco legal del Procedimiento Administrativo General, deberá incidir en la recuperación de la institucionalidad democrática de nuestro país porque, al potenciar las posibilidades de actuación judicial en orden al control jurisdiccional de la administración pública, el proceso contencioso administrativo permitirá mejorar sustancialmente la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos, garantizando que la actividad administrativa se sujete plenamente a la legalidad.
En ese contexto la obra de Giovanni Priori, quien cumpliera un destacadísimo papel en la Comisión que elaboró el Anteproyecto de la Ley reguladora del Proceso Contencioso Administrativo, constituye una importante aportación doctrinal de lectura indispensable para los magistrados,
funcionarios administrativos, abogados litigantes y estudiantes, porque con rigurosidad académica explica desde la perspectiva del derecho procesal los fundamentos, principios y conceptos claves para entender los cometidos del contencioso administrativo, constituyendo una obra pionera sobre la materia.
No tengo duda que los valiosos aportes del autor en esta obra se verán a futuro reflejados en la jurisprudencia nacional y servirán de base para el desarrollo de una auténtica justicia administrativa.
Lima, diciembre de 2001
Jorge Danós Ordóñez Profesor de Derecho Administrativo en la Pontificia Universidad Católica del Perú
INTRODUCCIÓN
Una de las principales caraclerísticas de todo Estado constitucionaP es el control del poder que es detentado por el Estado a través del respeto al principio de constitucionalidad. Un Estado constitucional supone necesariamente, entonces, un poder no sólo limitado, sino susceptible de ser controlado. La sola imposición de límites al poder no garantiza que éste sea ejercido dentro de ellos, sino que, además, se hace necesario que se creen mecanismos para garantizar y controlar que efectivamente el poder sea ejercido dentro de los límites que le son impuestos por la Constitución y la Ley a través de un control de los actos expedidos en ejercicio de dicho poder, anulando aquéllos que contravengan dichos límites y brindando una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los particulares que pudieran verse amenazadas o vulneradas a consecuencia del acto dictado excediendo los límites propios del poder.
Esa concepClOn de efectividad del control de la constitucionalidad de los actos dentro del Estado
constitucional fue ya enunciada por Hans Kelsen para quien "Una Constitución a la que le falta la garantía de anulabilidad de los actos inconstitucionales no es plenamente obligatoria en su sentido técnico. Aunque en general, no se tenga conciencia de ello ( ... ) una Constitución en la que los actos inconstitucionales y en particular las leyes inconstitucionales se mantienen válidos ( ... ) equivale más o menos, del punto de vista estrictamente jurídico, a un deseo sin fuerza obligatoria"2. Dicha concepción elaborada por un jurista de la tradición romano - germánica también había sido proclamada expresamente en la tradición anglosajona en 1803, cuando al Juez norteamericano Marshall, le correspondió resol ver el famoso caso Marbury vs. Madison3o
Ahora bien, dentro de un Estado constitucional existen diversos mecanismos para hacer efectivo el principio de constitucionalidad asegurando con ello no sólo la real vigencia de la Constitución y la ley dentro del Estado, sino, además, la efectividad de las situaciones jurídicas de los particulares.1 El proceso contencioso administrativo es uno de los medios de control del poder, y en particular, una de las formas como el órgano jurisdiccional realiza un control de la Administración. Dicho control tiene por finalidad dar efectividad al principio de constitucionalidad y a las situaciones jurídicas de los ciudadanos ante cualquier exceso en el uso del poder por parte de la Administración, de ahí la trascendencia de su estudio.
En el presente trabajo, pretendemos dar una revisión general del proceso contencioso administrativo desde la óptica del derecho procesal, pues es evidente que siendo el contencioso administrativo un proceso que supone el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, es objeto de estudio del derecho procesal, lo que incluso ha determinado que de un tiempo a esta parte haya surgido una nueva rama conocida como "derecho procesal administrativo". En ese sentido, en el presente trabajo se revisarán algunas instituciones propias del derecho procesal a la luz de las cuales serán analizadas las normas de la Nueva Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) que fuera publicada en el Diario Oficial El Peruano el 07 de diciembre de 2001. Adicionalmente a ello, en el presente trabajo se hará una constante referencia al Proyecto de Ley del Proceso Contencioso Administrativo que fuera elaborado por la Comisión' designada por el Ministerio de Justicia, el mismo que sirviera de base a la Ley posteriormente aprobaba por el Congreso de la República.
ANTECEDENTES
El proceso contencioso administrativo ha transitado por una interesante evolución que remonta sus orígenes a las luchas por limitar el poder del Estado. El origen del proceso contencioso administrativo se encuentra precisamente en un importante periodo de lucha por la libertad y la democracia, en un momento en el cual comienza a predicarse la necesidad de un control del poder del Estado y la de un reconocimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Es por ello que, para poder comprender los importantes fines que el proceso contencioso administrativo está llamado a cumplir, se hace necesario realizar un repaso de algunos de sus antecedentes, especialmente de aquellos que han tenido una especial influencia en el diseño del proceso contencioso administrativo peruano.
1. El modelo francés.
El modelo del proceso contencioso administrativo francés fue diseñado sobre la base de algunos de los postulados de la Revolución Francesa y de algunos de los principios esbozados por los ilustrados de aquella época.
1.1. La proclamación de los principios de legalidad y libertad en la Revolución Francesa.
Para descubrir los antecedentes del proceso contencioso administrativo nos debemos ubicar en la Francia Revolucionaria. Precisamente, la Revolución Francesa introdujo al pensamiento político occidental dos principios fundamentales: el principio de legalidad en el actuar de los poderes públicos y el principio de libertad4o
El principio de legalidad se encontraba recogido en el artículo 7 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 al establecer que nadie podía exigir obediencia, sino "en nombre de la ley", dejando de lado con ello la vieja concepción del absolutismo conforme a la cual el mando radicaba en la persona del Rey. De esta manera, "la primacía de la ley señalaba así la derrota de las tradiciones jurídicas del absolutismo y del Ancien Régime. El Estado de derecho y el principio de legalidad suponían la reducción del derecho a la ley y la exclusión, o por lo menos la sumisión a la ley, de todas las demás fuentes del derecho"5.
Por su parte, el principio de libertad se encontraba proclamado en el artículo 2 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 corno fin de la asociación política, proclamándose asimismo en el artículo 4 de dicha Declaración que: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro; así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguran a los oLros miembros de la sociedad el disfrute de esos mismos derechos. Es Los límiles no pueden ser deLerminados más que por la Ley".
Nótese pues, que el artículo de la Declaración precedentemente cilado constituye el punto de encuentro de los dos principios fundamentales que constituyeron el aporte de la Revolución Francesa al pensamiento político occidental, al proclamarse que los límites de la libertad sólo pueden estar establecidos en la Ley. De ello se sigue que todo acto debe respetar la Ley, pues esa es la única forma de brindar una garantía a la libertad. El principio de legalidad por ello, fue enunciado dentro de la Revolución Francesa como un instrumento de respeto y garantía de la libertad. Sin legalidad no hay libertad. Por ello, cualquier acto que suponga una vulneración al principio de legalidad es un acto que debe ser repudiado por el Derecho, pues dicho acto supondría un atentado contra uno de los fines esenciales de la propia sociedad política: la libertad.
Por ello, a decir de García de Enterría, los principios de legalidad y libertad que surgieron en la Revolución Francesa determinaron el surgimiento de un "concepto esencial en la nueva construcción del Derecho Público, el concepto de 'acto arbitrario', que es el acto de un agente público que no está por su competencia o por su contenido legitimado en la Ley" 6. Dicha noción de acto arbitrario puede ya encontrarse en el artículo 11 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793: "Todo acto ejercido contra un hombre fuera del caso y sin las formas que la Ley determine es arbitrarío y liránico; aquél contra quien se pretendiese ejecutar por la violencia tiene derecho a repelerlo por la fuerza".
Esos principios de legalidad y de libertad son dos antecedentes fundamentales para el surgimiento del proceso contencioso administrativo, pues es evidente que ante el surgimiento del concepto de "acto arbitrario" se hacía necesario crear un mecanismo que lo eliminara. Asimismo, al proclamar la libertad como uno de los fundamentos del nuevo régimen debían diseñarse mecanismos que procuraran una tutela efectiva de dicho derecho fundamental, mecanismo de lutela que debía coincidir con aquel destinado a la eliminación de los actos arbitrarios, pues sólo el respeto a la legalidad era garantía de respeto a la libertad.
1.2. La separación de poderes.
Uno de los principios que inspiraron la Revolución Francesa fue el principio de la separación de poderes.
El principio de la separación de poderes fue enunciado a principios del siglo XVIII por Montesquieu como expresión del liberalismo francés. El referido principio se planteó "sobre la base de que la libertad es el derecho de hacer todo lo que las leyes permitan, pero ( ... ) cuando se reunían el poder legislativo y el ejecutivo en una misma persona o cuerpo, no había libertad, ni tampoco libertad cuando el poder de juzgar no estaba separado del poder legislativo y del ejecutivo"?
Dicho principio fue plasmado en el arLículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, conforme al cual: "Lada sociedad donde no está a~egurada la garantía de los derechos y la separación de los poderes no tiene Constitución". Sin embargo, a pesar de los posLulados formulados por Montesquieu, la Revolución Francesa tuvo una interpreLación particular de dicho principio, privilegiando la separación de los poderes antes que el control y cooperación entre ellos8o
En efecto, durante la última fase del Antiguo Régimen, el Poder Judicial - identificado con el estamento de la nobleza había cumplido un importante papel en la Administración del Rey, lo que determinó que todo el sistema jurídico diseñado por la Revolución se basara en una sobrevaloración de la ley y en una subvaluación del rol del Juez. Con dicho antecedente, se comenzó a plasmar, a nivel legislativo, la gran desconfianza que tuvo la Revolución Francesa en la figura de~ Juez9o
Siendo ello así, la Revolución Francesa tuvo una propia interpretación del principio de separación de poderes que se ve reflejada en la Ley 16-24 de agosto de 1790 cuando se disponía que: "Las funciones judiciales son y han de permanecer siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar de cualquier manera las operaciones de los cuerpos administrativos, ni emplazar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones". Sin embargo, dicha disposición no fue suficiente
sino que lo más importante fue "esa aLTa prohibición a los jueces (de cualquier orden) de penetrar en el sagrado de la Administración, [ con lo cual 1 una acción judicial strÍcto sensu para precisar la legalidad o la arbitrariedad ( ... ) de una actuación de la Administración se hizo imposible"lO. Dicha situación es denominada por González Pérez como "monstruosa construcción revolucionaria"11.
Con ello, la exacerbación del principio de la separación de poderes que dio la Revolución Francesa demostraba que para los franceses era absolutamente trascendente limitar cualquier intervención jurisdiccional en el ámbito de la Administración. Incluso podríamos atrevemos a decir que el principio de separación de poderes elaborado por la Revolución Francesa tenía por finalidad proteger a la Administración ante cualquier intromisión del poder Judicial, con lo cual el sistema de control francés de los actos administrativos se encontró fuertemente influenciado por dicha interpretación. De ahí que, para la Revolución Francesa, el control de los actos administrativos era mejor no confiarlo al Poder Judicial, y además debía estar absolutamente restringido.
1.3. El sistema francés de control de los actos arbitrarios. Esa necesidad de control de los actos arbitrarios de la Administración que, por su naturaleza, afectan o amenazan la libertad de los administrados; y la prohibición a los
órganos jurisdiccionales de inlerferir en el ejercicio de la función administrativa determinaron que se creara en Francia un sistema peculiar de control de la Administración denominado "contencioso administrativo"lz.
De esta forma, la Constitución napoleónica del año VIII creó el Consejo de Estado para resolver lados los problemas que se susciten en materia administrativa, el mismo que tendría como compelencia resolver, en un primer momento, las reclamaciones ante la Administración basadas en derechos patrimoniales y, en un segundo momento, las quejas de los ciudadanos que se sintieran agraviados por cualquier ilegalidad de la actuación administrativa. Luego, la competencia del Consejo de Estado se amplió para resolver las peticiones de anulación de los actos administrativos en los que se denunciaran vicios de ilegalidad13o
Todo el sistema contencioso administrativo anteriormente descrito se sustentaba en la idea que "juzgar a la Administración sigue siendo administrar". Es por ello que dicho sistema supone que los órganos de revisión de los actos administrativos ilegales no pertenecen al Poder Judicial, sino a la Administración, aunque se garantice la independencia de ésta. Pero, además, debe advertirse que dicho sistema se restringe al control de legalidad de los actos administrativos. Es decir, en el sistema del proceso contencioso administrativo francés, lo que predomina es el control de legalidad del acto administrativo, antes que la efectiva tutela de las situaciones jurídicas de los ciudadanos que pudieran haberse visto afectadas.
El sistema francés del contencioso administrativo entendido como un "proceso al acto" fue el que más se difundió, e incluso, muchos Estados siguieron el modelo del Consejo de Estado francés.
2. El contencioso administrativo en España.
Durante el siglo XIX el sistema español recibió una fuerte influencia del sistema francés del proceso contencioso administrativo. De esta forma, al igual que en el sistema francés, en España se proclamó, por un lado, el respeto de los principios de legalidad y libertad; pero encomendando la función de control de los actos administrativos a órganos no jurisdiccionales 14.
De esta forma, la procedencia del proceso contencioso administrativo se estableció a través de un "sistema de lista" señalándose la relación de materias que eran objeto de revisión por el contencioso, el que a su vez, era entendido como una especie de segunda instancia con relación a la administrativa15.
Posteriormente, la revolución liberal que imperó en España determinó que el contencioso administrativo pase a ser conocido por los tribunales ordinarios. Sin embargo, aquello no duró mucho tiempo. En efecto, en 1888 se dictó una ley que optó por un sistema armónico de control de los actos administrativos, y así, entre las dos opciones (control jurisdiccional o control administrativo), decidió por constituir "órganos jurisdiccionales con jurisdicción
delegada pero en cuya composición entran a la par personal judicial y personal administrativo"16. Asimismo, se modificó el sistema de lista, por una cláusula general, que permitía la tutela contencioso administrativa ante cualquier acto administrativo. Sin embargo, a pesar que dicho sistema tuvo una cláusula general, se excluyeron de dicho control los actos administrativos que lesionaran los intereses legítimos, los actos administrativos discrecionales y los actos políticos.
Luego de la guerra civil española, época en la cual se suspendió el contencioso administrativo, se dictó la Ley del 27 de diciembre de 1956, la cual, entre otras características, determinó la jurisdiccionalización total y definitiva del contencioso administrativo, manteniendo el sistema de cláusula general.
Posteriormente, y ya vigente la Constitución de 1978, se dictó la nueva Ley del proceso contencioso administrativo en España en 1998, la misma que, bajo la inspiración del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva previsto en la Constitución, abandonó el viejo esquema del contencioso administrativo francés estableciendo que compete a la función jurisdiccional el conocimiento del proceso contencioso administrativo. Asimismo, concibió un proceso contencioso administrativo que no sólo pretende la revisión de un acto administrativo - es decir, no sólo propugna la anulación del acto -, sino la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
3. El contencioso administrativo en el Perú.
En el Perú el antecedente del proceso contencioso administrativo puede ser ubicado en la Constitución de 1867, cuyo artículo 130 establecía que: "La ley determinará la organización de los Tribunales contenciosos - administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros".
Posteriormente, el anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Villarán propuso asignarle al Poder Judicial la resolución de los "recursos contencioso administrativos" para lo cual se hacía necesario agotar la vía administrativa18o Como vemos, con dicho Proyecto se apostaba por una jurisdiccionalización del control de la Administración Pública. Sin embargo, dicha propuesta no fue recogida en la Constitución de 1933.
Hubo que esperar varios años para que recién se consagre, al menos a nivel legislativo, el proceso contencioso administrativo. Y fue recién la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 la que, en su artículo 12, consagró con carácter general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la Administración Pública 19.
Sin embargo, el hito más importante dentro del desarrollo del proceso contencioso administrativo se encuentra constituido por la Constitución de 1979 la que, en su articulo 240 estableció que "las acciones contencioso administrativas" podían interponerse "contra cualquier acto
o resolución que causa estado". Paradójicamente, existiendo un marco constitucional que facilitaba el desarrollo a nivel legislativo del proceso contencioso administrativo éste se dio casi 15 años después. Y paradójicamente tuvo que ser el propio Póder Ejecutivo, ante dicha omisión legislativa, quien dicte una regulación sobre el proceso contencioso administrativo (D.S. 03790-TR)Z°. Es decir, el propio ente controlado tuvó que dictar las normas que regulen su forma de control, pues el Parlamento no lo hizo.
Posteriormente, se dictó la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991 la que reguló el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, dicha norma tuvo una efímera existencia pues, dicho capítulo fue prontamente derogado por el Decreto Legislativo 767.
Luego, fue el Código Procesal Civil de 1993 el que reguló el proceso contencioso administrativo, bajo la designación "impugnación de acto o resolución administrativa". Sin embargo, aunque el avance fue sustancial, dicha regulación tenía, a nuestro modo de ver, dos probleIIlas. El primero de ellos era regular dentro de un cuerpo que regulaba el proceso civil, un proceso de distinta naturaleza, cual es el proceso contencioso administrativo. El segundo de ellos era que el Código Procesal Civil, al momento de regular el proceso contencioso, dispuso en su artículo 54021 que la demanda tenía por finalidad que se declare la invalidez o ineficacia de un acto administrativo, lo que determinó que
en muchos casos se pensara que en el proceso contencioso administrativo sólo era posible un control de legalidad del acto como en el viejo sistema francés, y que la labor del Poder Judicial se veía restringida a ello, sin que' pudiera pronunciarse sobre el fondo de la decisión administrativa, limitándose con ello la efectividad de la tutela jurisdiccional de los particulares que acudían a dicho proceso. Dicha interpretación, si bien era correcta para algunos, creemos que no era la constitucionalmente aceptada, pues era evidente que, si la Constitución de 1993 consagraba el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, el proceso contencioso administrativo no sólo debía procurar el control del aclo administrativo, sino que debía brindar una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los particulares.
Cabe precisar que, además del régimen general del proceso contencioso administrativo contenido en el Código Procesal Civil, se dieron diversas normas especiales dependiendo de la entidad que expedía el acto impugnado.
Finalmente, mediante R.M. 174-2000-JUS se creó una Comisión a la que se le encargó elaborar un Proyecto de Ley que regule el proceso contencioso administrativ022o Dicha Comisión concluyó su labor, y el 05 de julio de 2001 fue prepublicado el Proyecto de Ley del proceso contencioso administrativo. Posteriormente, dicho Proyecto fue adoptado por la Comisión de Justicia del Congreso de la República y luego aprobado, con algunas modificaciones, por el pleno del Congreso de la República. Luego de su
promulgación la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) fue publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 7 de diciembre de 2001.
Podemos decir que la Ley, aunque con algünas normas cuya crítica elaboraremos en el presente trabaj023, tiene cuatro notas caracterizadoras:
(i) Tiene al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva como el eje central de su contenido.
(ii) Propicia un proceso contencioso administrativo tuitivo a favor de los particulares.
(iii) Establece un proceso contencioso admin~strativo de "plena jurisdicción" o "subjetivo"; pues predica un control jurisdiccional pleno de los actos administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino a un control que supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados.
(iv) Concibe al proceso contencioso administrativo como un proceso distinto y autónomo respecto del proceso civil, pues la naturaleza de los conflictos que está llamado a resolver es absolutamente distinta a la naturaleza de los conflictos que está llamado a resolver el proceso civil.
CAPÍTULO II
LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El desarrollo del proceso contencioso administrativo esbozado en el capítulo anterior nos ha demostrado que este instrumento se encuentra íntimamente ligado a la tutela de principios fundamentales del ordenamiento jurídico, es por ello que los fundamentos en los que descansa dicho proceso son de naturaleza constitucional.
Es por ello que en el presente capítulo nos detendremos en el estudio de algunos de esos fundamentos a efectos de comprender mejor la trascendencia del proceso bajo estudio.
En ese sentido, podemos decir que el proceso contencioso administrativo tiene los siguientes fundamentos:
1. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad.
2. Los derechos fundamentales.
3. La necesidad de control entre los diversos órganos del Estado.
4. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
5. El Estado constitucional y principio de constitucionalidad.
En el siglo XIX se difundió la idea del "Estado de derecho", tanto es así que el profesor Gustavo Zagrebelsky afirma que "el siglo XIX es el siglo del Eslado de derecho"24 (Rechtsstaat). Dicho "Es lado de derecho" o "Estado bajo el régimen del derecho" que surge en el siglo XIX aparece en oposición al "Es lado bajo el régimen de la fuerza" que no es sino el Estado absoluto característico del siglo XVII y también surge en oposición al "Estado bajo el régimen de policía", es decir, el régimen del despotismo ilustrado característico del siglo XVIIJ25.
Es entonces durante el siglo XIX que se difunde la noción de un Estado liberal de derecho, en el cual "la sociedad, con sus propias exigencias, y no la autoridad del Estado,
comenzaba a ser el punto central para la comprensión del Estado de derecho. Y la ley, de ser expresión de la voluntad del Estado capaz de imponerse incondicionalmente en nombre de intereses trascendentes propios, empezaba a concebirse como instrumento de garantía de derechos"26. Siendo ello asÍ, la concepción del Estado liberal de derecho que predomina en el siglo XIX puede ser resumida en la siguiente tradicional concepción clásica del mismo:
"a.- La supremacía de la ley sobre la Administración;
b.- La subordinación a la ley, y sólo a la ley, de los derechos de los ciudadanos, con exclusión, por tanto, de que poderes autónomos de la Administración puedan incidir sobre ellos; y, --- Los Fundamentos del Proceso Contencioso Administrativo ---
c.- La presencia de jueces independientes con compelencia exclusiva para aplicar la ley, y sólo la ley, a las controversias surgidas entre ciudadanos y entre éslos y la Administración del Estado" 27.
Con lo anteriormente expuesto, se puede apreciar entonces que el Estado de derecho concebido en el siglo XIX es un Estado en el cual la Adminislración, la jurisdicción y los ciudadanos se encuentran sometidos a la ley, por ello, Zagrebelsky afirma que "el Eslado liberal de derecho era un Estado Legislativo que se afirmaba a sí mismo a través del principio de legalidad"28. La leyes, pues, dentro de dicho Estado, el acto supremo.
Es por ello interesante ver que, en dicha concepción, la Administración tenía una especial relación con la ley. En efecto, "la ley, de cara a la protección de los derechos de los particulares, no establecía lo que la Administración no podía hacer, sino por el contrario, lo que podía. De este modo, los poderes de la Administración, en caso de colisión con los derechos de los particulares, no se concebían como expresión de autonomía, sino que se configuraban normalmente como' ejecución de autorizaciones legislativas"29. En el caso de los particulares, la relación era más bien diversa, pues la ley no surgía como una autorización, sino más bien como un límite, pues la regla general era el señorío de la voluntad.
Sin embargo, los postulados del Estado liberal decimonónico no se repiten en la concepción del Estado constitucional del siglo XX. En efecto, durante el siglo XX la ley deja de ser el centro de gravitación en torno del cual gira la actuación de la Administración, la jurisdicción y los ciudadanos. Durante el siglo XX se exige fuertemente la necesidad de adecuación de la ley a la Constitución. Ante ello, "la ley, un tiempo medida exclusiva de todas las cosas en el ámbito del derecho, cede así el paso a la Constitución y se convierte ella misma en objeto de medición. Es destronada a favor de una instancia más alta"30, surgiendo así entonces el principio de constitucionalidad.
El principio de constitucionalidad es el que somete ahora a la Administración, a los jueces y a los ciudadanos.
Sin duda, el reconocimiento de los derechos fundamentales es uno de los fundamentos sobre los que reposa el proces9 contencioso administrativo. En efecto, "los derechos fundamentales son la expresión de un ordenamiento libre ya realizado, y al mismo tiempo son el presupuesto para que este ordenamiento se reconstituya continuamente a través del ejercicio individual de las libertades por parte de todos"31.
Para establecer la trascendencia de los derechos fundamentales en el proceso contencioso administrativo debe tenerse presente que los derechos fundamentales tienen una doble naturaleza pues, por un lado desarrollan una función en el plano subjetivo actuando como garantías del individuo; y por otro, desarrollan una función en el plano objetivo asumiendo una dimensión institucional a partir de la cual su contenido debe estar en función de la consecución de los fines y valores constitucionalmente proclamados. De ahí que: "Este doble carácter de los derechos fundamentales ( ... ) caracteriza su esencia. Ambos aspectos, el de derecho individual y el institucional, forman en su conjunto el derecho fundamental. Se refuerzan recíprocamente. Los derechos fundamentales aparecen desde el punto de vista del titular como derechos públicos subjetivos, desde aquel de las condiciones de vida como institutos. Poseen, pues, una impronta personal y un sello objetivo institucional"32
Con ello entonces, cualquier acto derivado del Estado que pretenda vulnerar los derechos fundamentales supondrá, al
mismo tiempo, un acto que lesione una garantía ~ndividual y los fundamentos del Estado constitucional, los propios valores que inspiran a la colectividad. Sin perjuicio de ello, debe también tenerse en cuenta el hecho que en el ámbito del derecho constitucional no sólo se ubican derechos de naturaleza individual, sino también aquellos colectivos y difusos33, lo que supone una ampliación en el ámbito de tutela que brinda el proceso contencioso administrativo. 3. La necesidad de control entre los diversos órganos del Estado.
El reconocimiento de determinados derechos de los ciudadanos como fundamentales trae, como inmediata consecuencia, la necesidad de controlar el poder que ejerce el Estado. En ese sentido, "La libertad de los destinatarios del poder sólo quedará garantizada cuando se controle debidamente el ejercicio del poder llevado a cabo por sus detentadores"34, y en eso consiste precisamente el fundamento de un Estado democrático constitucionaps. Ahora bien, dentro de la teoría del sistema de control constitucional de Loewenstein36, los controles pueden ser de dos tipos: controles intraorgánicos y los controles interorgánicos. Los controles intraorgánicos se presentan cuando las instituciones de control operan dentro de la organización de un solo detentador de poder. Los controles interorgánicos se presentan cuando las instituciones de control son diversos de tentadores de poder que cooperan en la gestión estatal.
El proceso contencioso administrativo se ofrece como el instrumento que permite el control interorgánico que ejerce el Poder Judicial sobre la Administración a fin de garantizar el respeto del principio de constitucionalidad como base del respeto de los derechos fundamentales.
4.- El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho que tiene todo sujeto de derecho de acceder a un órgano jurisdiccional para solicitar tutela de una situación jurídica que se alega que está siendo vulnerada o amenazada a través de un proceso dotado de las mínimas garantías, luego del cual se expedirá una resolución fundada en derecho con posibilidad de ejecución. Por ello, somos de la opinión, siguiendo a la doctrina española37, que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva despliega sus efectos en tres momentos distintos: antes del proceso (acceso a la jurisdicción), durante el proceso (debido proceso) y después del proceso (efectividad de las sentencias) 38.
Ahora bien, si bien es cierto el derecho constitucional a la tutela jurisdiccional efectiva39 es un derecho exigible en todo tipo de proceso, la explicación de la trascendencia del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva dentro del proceso contencioso administrativo es totalmente distinta a aquella que se debiera brindar para el proceso civil.
En efecto, desde una perspectiva civil podríamos ensayar una explicación en los siguientes términos: ante el surgimiento de un conflicto de intereses los sujetos que son parte de dicho conflicto no tienen otra alternativa que acudir al órgano jurisdiccional para solicitar que éste resuelva dicho conflicto de intereses a través de una decisión que tiene la característica de ser definitiva y ejecutable. En tal virtud, el Estado tiene que garantizar a los ciudadanos el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva entendido éste en sus tres manifestaciones: un libre e igualitario acceso a la jurisdicción40, que el proceso iniciado se lleve con las garantías mínimas41 y que al Lérmino del proceso se dicte una resolución fundada en Derecho que pueda ser ejecuLada42o Pero nóLese que la explicación incide en que el proceso resulLa ser la única forma como los ciudadanos pueden resolver sus conflicLos de intereses, pues la autotutela se encuentra prohibida, salvo algunas contadas excepciones.
De esta forma, se parte de la hipótesis que la auto tutela está prohibida, salvo casos excepcionales, puesto que las sociedades han llegado a enLender que permitir que cada titular de un interés individual lo satisfaga por sus propios medios, atenta frontalmente contra la subsistencia de la propia sociedad, contra la paz que debe primar en ella, la cual constituye en sí misma un interés general, superior (que la doctrina denomina interés externo), y que, evidentemente, tiene que ser protegido. Sin embargo, la ley reconoce, excepcionalmente, algunas formas de autotutela
como la legítima de(ensa, el estado de necesidad, la huelga, el derecho de retención, sólo por citar algunos ejemplos43. La característica esencial es que si bien el Estado reconoce es Las formas de auLotuLela, también es cierLo que realizará un juicio respecto de la forma en que dichas formas de autoLutela han sido ejercidas, con la finalidad de evaluar si su ejercicio ha sido legítimo o no. Y es que siendo que, por regla general, la autotutela se encuentra prohibida, el ordenamiento jurídico establece cierLas reglas para que dichas formas de autotutela puedan ser ejercidas dentro de un Estado constitucional, las mismas que fundamentalmente se sustentan en los principios de razonabilidad y proporcionalidad de medios. Pero, además, en la medida que la auto tutela se encuentra por regla general prohibida, el Estado se encuentra en la necesidad de garantizar a los ciudadanos el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, pues es la única forma de garantizarles una efectiva tutela de las situaciones jurídicas subjetivas de las cuales son titulares.
Sin embargo, la explicación antes esbozada no puede esgrimirse en los mismos términos en el proceso contencioso administrativo, pues este proceso tiene como presupuesto una situación de conflicto en la cual una de las partes tiene autorizado el recurso a la autotutela. En efecto, "La Administración Pública, las entidades que la integran, están investidas de unas prerrogalivas excepcionales que las dispensan de acudir a los jueces para dirimir los
confliclos jurídicos y para realizar forzosamente sus decisiones frente a los obligados"44.
De esla forma, "la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del sta tu qua, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial"45.
En ese sentido, dentro del Estado constitucional es evidente que la Administración Pública se encuentra en una situación de privilegio, pues el propio ordenamiento constitucional consagra la posibilidad de que siendo ella parte del conflicto de intereses que tiene frente a un particular, sea ella misma la que resuelva dicho conflicto a través de un procedimiento administrativo, al término del cual dictará un acto administrativo que tendrá como una de sus principales características la ejecutoriedad; es decir, la posibilidad dé que dicho acto pueda ser ejecutado por la propia Administración frente al particular, sin que para ello haya sido necesario acudir a un órgano jurisdiccional. Pero es evidente que dicha situación que se explica en función de los intereses generales que está llamada a cumplir la Administración, podría dar lugar a arbitrariedades; pues el ejercicio de dicha función puede no ser ejercida con arreglo a la Constitución y a la ley (es decir, burlando el principio de constitucionalidad) lo que puede suponer la vulneración de derechos e intereses legítimos de los particulares. Es por ello que surge la necesidad de que el Eslado garanlice a los
particulares el acceder a los órganos jurisdiccionales para que, dentro de un proceso en el cual se respeten las garantías mínimas (entre las cuales se encuentran la que la resolución sea dictada por un lercero imparcial predeterminado por la ley), pueda lograr una efectiva tutela de sus derechos e intereses ante una actuación administrativa que no se halla conforme a Derecho.
Pero nótese que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva supone una posibilidad de tutela jurisdiccional generalizada de los derechos e intereses legítimos de los particulares frente a los actos administrativos. Por ello, un sistema de contencioso administrativo de "plena jurisdicción" es sin duda el sistema que más se adecúa al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, debiéndose por ello ya abandonar el vetusto sistema francés pues no responde ya a las exigencias de un Estado constitucional.
En efecto, una vez que el ordenamiento jurídico ha establecido que un interés es digno de tutela concede al titular del mismo una situación jurídica de ventaja. Pero dicha tutela que es declarada de manera abstracta y general por el derecho objetivo sólo podrá encontrar efectividad en la medida que el Estado diseñe medios para que se proteja plenamente dicha situación jurídica de ventaja en caso se vea lesionada o amenazada por un acto de la Administración. De esta manera, si el particular alega que la Administración amenaza o lesiona una situación jurídica subjetiva de la cual es titular, podrá acudir a los órganos jurisdiccionales con la finalidad de solicitar tutela a
través del seguimiento de un proceso judicial dotado de las mínimas garantías, luego del cual se dictará una sentencia fundada en derecho y con posibilidad de ejecución.
Sólo así hay una verdadera y efectiva tutela de las situaciones jurídicas de las cuales son titulares los sujetos. Y en eso precisamente consiste el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
De esta manera, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva procura garantizar que los ciudadanos puedan contar con una efectiva tutela de los derechos e intereses de los cuales son titulares, lo que, en el proceso contencioso administrativo, no se logra a través del modelo francés del contencioso administrativo en el cual sólo se propugna un juicio al acto, sino a través de uno que, además del juicio al acto administrativo, sirva para reparar o evitar la violación de una situación jurídica subjetiva.
CAPÍTULO III
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El proceso es una relación jurídica de derecho público que se instaura cuando un sujeto de derecho acude al órgano jurisdiccional en busca de tutela jurídica. De esta manera, el proceso se inicia con el ejercicio del derecho de acción por parte de un sujeto de derecho, mediante el cual solicita al Estado el ejercicio de la función jurisdiccional. Este proceso se desarrolla a través de un conjunto dialéctico de actos46o
Siendo ello así, el proceso contencioso administrativo será el instrumento a través del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de acción, solicitar tutela jurisdiccional frente a una actuación de la Administración Pública. Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la pretensión que dirija el particular contra la Administración tendrá como finalidad no sólo revisar la legalidad del acto administrativo
- como era en el antiguo sistema francés - declarando su validez e invalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva determina que el particular pueda plantear una pretensión solicitando una efectiva tulela a la situación jurídica subjetiva que alega que le ha sido vulnerada o que le está siendo amenazada.
Lo expuesto en el párrafo anterior debe ser explicado pues, .tradicionalmenle, se consideró al proceso contencioso administrativo como un proceso donde sólo se realizaba una revisión del acto administrativo. Es decir, la actividad jurisdiccional se restringía única y exclusivamente a una declaración de validez del acto administrativo. Este pareciera haber sido el sistema adoptado en el Código Procesal Civil, cuyo artículo 54047 establecía que la demanda contencioso administrativa procede con la finalidad que se declare la invalidez o ineficacia de un acto o resolución administrativa. Como puede apreciarse, de una lectura literal de lo dispuesto en el Código Procesal Civil podía' llegarse a pensar que en nuestro sistema se había consagrado el viejo sistema contencioso administrativo francés que sólo permitía la revisión de la legalidad del acto administrativo impugnado, evitando un pronunciamiento expreso del órgano jurisdiccional acerca de la tutela concreta que había sido reclamada por el particular sobre su situación jurídica48o Cabe señalar, sin embargo, que una interpretación del texto del artículo 540 del Código Procesal Civil, acorde con el derecho constitucional a la tutela jurisdiccional efectiva49, debía llevamos a considerar que lo
dispuesto en la referida norma sí permitía una tutela mucho más amplia.
Sin embargo, la Ley del proceso contencioso administrativo recientemente aprobada y promulgada ha apostado de manera determinante por un radical cambio en el sistema del proceso contencioso administrativo en el Pen).. En efecto, conforme a lo establecido en el artículo 1 de dicha Ley50, el proceso contencioso administrativo tiene por "finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados" .
Nótese que lo dispuesto en la Ley supone un verdadero cambio radical en todo el sistema del proceso contencioso, pues de un sistema de aparente solo control de legalidad del acto administrativo que parecía haber mantenido el sistema francés de control restringido de la actuación de la Administración, hemos pasado a un sistema de amplia tutela, que es conocido en la doctrina administrativa como el sistema de "plena jurisdicción". Dicho sistema pone un especial énfasis en dos extremos:
(i) Control jurídico efectivo de la actuación administrativa por el Poder Judicial, que inspira al sistema democrático. En este punto, debe tenerse en cuenta que el control que realiza el Poder Judicial a través del proceso contencioso administrativo se restringe a:
Un control jurídico, lo que descarla cualquier posibilidad de control político que no es propio de un órgano jurisdiccional. Un control de las actuaciones administrativas sujetas al derecho administrativo; con lo cual cualquier otra actuación de la Administración que deba regirse por otras reglas no deben ser materia de control a través de un proceso contencioso administrativo, sino a través del proceso correspondiente. Cuando la norma hace referencia a actuaciones administrativas sujetas al derecho administrativo está queriendo dar a entender que se trata de actuaciones de la Administración que hayan sido realizadas en ejercicio de la función administrativa.
(ii) La efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados que supone un reconocimiento, a nivel legislativo, de la trascendencia del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que inspira a nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, debe tenerse en cuenta el hecho que la tutela jurisdiccional en el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad tutelar cualquier tipo de situación jurídica de los particulares que se encuentre vulnerada o amenazada, y no sólo los derechos subjetivos. Con ello, entran dentro del ámbito de tutela del proceso contencioso administrativo tanto los derechos subjetivos como los intereses legítimos de los particulares. Pero debe tenerse en cuenta también que, cuando la Ley utiliza el término "tutela efectiva" supone que puede plantearse ante el órgano jurisdiccional cualquier tipo de pretensión que
tenga por finalidad dar una adecuada respuesta a la vulneración o amenaza de la situación jurídica cuya tutela se reclama. A nuestro entender ello debe suponer que la relación de pretensiones expresamente establecidas en el artículo 5 de la Ley sólo son enumerativas, pues si en consideración al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva se hace necesario acudir a respuestas jurisdiccionales no previstas expresamente en la norma, la jurisprudencia deberá, en estricta aplicación de principios constitucionales, privilegiar la efectividad de la tutela jurisdiccional a una eventual falla de previsión legislativa.
En ese sentido, el proceso contencioso administrativo se presenta como un medio a través del cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la actuación administrativa51 (no cualquier actuación administrativa, sino sólo aquella que se encuentren sujetas al derecho administrativo) brindando, además, una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los administrados que pudieran haberse lesionado o que se hallen amenazadas por la actuación administrativa inconstitucional o ilegal.
Lo expuesto quiere decir, además, que la labor del Poder Judicial no se restringe a una declaración de invalidez del acto administrativo, sino a una auténtica sustitución de la decisión administrativa pues sólo así se brinda una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los ciudadanos.
Adicionalmente a lo expuesto, debe tenerse presente el hecho que el proceso contencioso administrativo se presenta, conjuntamente con los procesos constiLucionales52 y con el proceso de cumplimiento 53 , como las únicas vías procesales a través de las cuales se puede realizar un control de la actuación de la Administración Pública. Esa ha sido la concepción de la Ley, de ahí que en su artículo 3 se haya previsto el denominado principio de exclusividad del proceso contencioso administrativ054o
CAPÍTULO IV
LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Los principios (primum caput) son los lineamientos preferentes del Derecho a los cuales la disciplina jurídica les otorga tres funciones: una función interpretativa, integradora y creativa. En ese sentido, en el presente capítulo estudiaremos los principios que rigen al proceso contencioso administrativo.
1. El proceso contencioso administrativo dentro del derecho procesal y sus diferencias con el proceso civil.
Para poder establecer los principios del proceso contencioso administrativo, deben tenerse presente dos presupuestos: a. El proceso contencioso administrativo es un proceso, y como tal comparte todos los principios comunes que inspiran a todos los procesos.
b. El proceso contencioso administrativo tiene una propia identidad frente al proceso civil, y no deben confundirse. 1.1. El proceso contencioso administrativo como proceso55o
En efecto, el proceso contencioso administrativo es un proceso pues es un instrumento por medio del cual se despliega la función jurisdiccional del Estado. De esta manera, cuando un ciudadano acude al Poder Judicial planteando una demanda contencioso administrativa, formula una pretensión ante el órgano jurisdiccional para que éste brinde una efectiva tutela a una situación jurídica subjetiva que ha sido lesionada o que viene siendo amenazada por una actuación ilegal o inconstitucional de la Administración realizada en ejercicio de la función administrativa. Ante ello, el Poder Judicial notificará a la Administración Pública para que ejerza su defensa, posteriormente se actuarán las pruebas, luego de lo cual se expedirá una resolución imparcial que adquirirá la calidad de cosa juzgada.
El contencioso administrativo es pues, un proceso, y como tal su estudio corresponde al derecho procesal.
Siendo ello así, al proceso contencioso administrativo le son aplicables todos los principios comunes que rigen a los procesos en general. Ello porque, como hemos dicho, el proceso contencioso administrativo supone la instauración de una relación jurídica que se constituye a consecuencia del ejercicio del derecho de acción de un sujeto de derecho a través del cual solicita al Estado que, en ejercicio de su
función jurisdiccional, se pronuncie sobre un conflicto de intereses o una incertidumbre jurídica, los mismos que tendrán como una base común una actuación de la Administración.
1.2. El proceso contencioso administrativo tiene una propia identidad frente al proceso civil, y no deben confundirse56o En efecto, la naturaleza de los conflictos que son materia del proceso contencioso administrativo es sustancialmente distinta a la naturaleza de los conflictos que son materia de un proceso civil. Para poder comprender dicha diferencia han sido elaboradas fundamentalmente dos teorías, las cuales son complementarias entre sí57:
- La teoría de la sujeción o subordinación. Conforme a dicha teoría, mientras en los conflictos de derechó administrativo existe una desigualdad natural pues uno de los sujetos del conflicto es el Estado quien actúa en ejercicio de una función estatal como es la administrativa (en ocasión de cuyo ejercicio precisamente ha surgido el conflicto de intereses o la incertidumbre jurídica que se quiere resolver) lo que determina una relación de subordinación entre los sujetos del conflicto; en los conflictos de derecho civil los particulares involucrados se encuentran en un plano de igualdad jurídica, pues no existe relación de subordinación pública entre ellos.
- La teoría del sujeto. Conforme a dicha teoría, dentro de un conflicto de naturaleza administrativa, la actividad de uno de los sujetos del conflicto se sujeta a una norma que no obliga o faculta a cualquier persona, sino necesariamente a
un sujeto, que es portador de la autoridad soberana (la Administración). En los conflictos de naturaleza civil, en cambio, éstos surgen en virtud de actividades que pueden ser realizadas por cualquiera.
Siendo que la naturaleza de los conflictos civiles y administrativos es sustancialmente distinta, las reglas y principios que rigen los procesos civiles y administrativos también son sustancialmente diferentes. Las diferencias entre el proceso contencioso administrativo y el proceso civil son las siguientes58:
1. Dentro del conflicto que da origen al proceso contencioso administrativo interviene la Administración Pública en uso de las prerrogativas propias del derecho administrativo.
2. En el proceso contencioso administrativo interviene la Administración Pública frente a una pretensión planteada contra o por ella basada en una actuación sustentada en el derecho administrativo.
3. Antes del inicio del proceso contencioso administrativo ha existido un intento legítimo por resolver un determinado asunto a través de la autotutela.
Siendo que el proceso contencioso administrativo tiene una naturaleza distinta a la del proceso civil, sólo podrán aplicarse los principios de éste, en la medida que la pretendida aplicación de dichos principios no suponga desvirtuar la especial naturaleza que tiene el proceso contencioso administrativo. En ese sentido, por ejemplo, conforme lo analizaremos más adelante, la aplicación de
uno de los principios fundamentales del proceso civil, cual es el principio de congruencia, debería tener una aplicación atenuada dentro del proceso contencioso administrativo, con lo cual no se podría pretender aplicar dicho principio a este último corno si se tratara de un proceso civil. Es por ello que, si bien el proceso contencioso administrativo debe ser objeto de estudio del derecho procesal, su especificidad respecto al proceso civil determina que su regulación y conducción no deban seguir los mismos lineamientos que el proceso civil, lo que ha determinado el surgimiento de una nueva rama del derecho procesal, esto es, el derecho procesal administrativo.
De ahí que se hará necesario una especial capacitación de jueces especializados que tenga por finalidad brindar una justicia especializada en un proceso corno el contencioso administrativo que es de una naturaleza distinta a la del civil.
2. Los principios del derecho procesal aplicables al proceso contencioso administrativo.
Corno hemos expuesto anteriormente, el proceso contencioso administrativo es objeto de estudio del derecho procesal, es por ello que los principios generales del derecho procesal deben ser aplicados a este tipo de proceso. Siendo ello así, pasaremos a estudiar algunos de los principios del derecho procesal general que adquieren especial relevancia para el proceso contencioso administrativo 59.
El principio de exclusividad de función jurisdiccional establece que sólo los órganos dotados de función jurisdiccional por la Constitución pueden ejercerla. Siendo ello así, no es posible que ningún otro órgano pueda tener la facultad de decidir acerca de un conflicto de intereses y de una Íncertidumbre jurídica por medio de una decisión que adquiera la calidad de cosa juzgada. Ante ello, es una garantía de los ciudadanos el que los actos de la Administración que amenacen o lesionen una situación jurídica de la cual son titulares puedan ser revisados por el Poder Judicial.
2.2. Principio de independencia de los órganos jurisdicccionales.
El principio de independencia de los órganos jurisdiccionales establece que la actividad de los mismos no se encuentra sometida a ningún otro poder o elemento extraño que altere su facultad de decidir60o
Dicho principio es muy importante en el proceso contencioso administrativo, pues recordemos que precisamente, la actuación administrativa que será cuestionada en él, ha sido dictada luego de un procedimiento administrativo en el cual no existe esa garantía de independencia, debido a la estructura jerárquica de los entes administrativos.
2.3. Principio de imparcialidad de los órganos jurisdiccionales.
El principio de imparcialidad de los órganos jurisdiccionales establece que el Juez debe ser un sujeto ajeno al conflicto, y que no debe tener ningún tipo de interés en el resultado del mismo.
Dicho principio adquiere especial relevancia en el proceso contencioso administrativo, pues en el procedimiento administrativo, que normalmente antecede al proceso contencioso administrativo, no se presenta esta característica de imparcialidad, puesto que la Administración es Juez y parte.
2.4. Principio de contradicción o audiencia bilateral.
El principio de contradicción o audiencia bilateral determina que todo acto procesal desarrollado al interior de un proceso debe ocurrir con un conocimiento previ061 y oportuno de ambas partes62o Este es un principio fundamental a todo proceso, tanto es así que para algunos autores dicho principio es el rasgo que define la naturaleza misma del proces063o Siendo ello así, es un principio del proceso contencioso administrativo como lo es de cualquier otro proceso.
Para referirse a este principio, Montera Aroca afirma que: "este principio, que completa los anteriores, requiere conceder a las partes de un proceso los mismos derechos, posibilidades y cargas, de modo tal que no quepa la existencia de privilegios ni a favor ni en contra de alguna de ellas. Así entendido el principio no es sino consecuencia de aquel otro más general, enunciado en todas las constituciones, de la igualdad de los ciudadanos ante la ley que hoy se recoge en la peruana en el artículo 2.2.( ... )"64. En efecto, la Constitución Peruana de 1993 reconoce expresamente el derecho a la igualdad65.
Debe tenerse presente el hecho que la concepción del principio de igualdad que utiliza el distinguido profesor español, parte de concebir que existe una igualdad real entre aquellos que han sido parte del conflicto, siendo ello así, no existe razón para establecer un trato diferenciado. Sin embargo, dicha postulación parece ser bastante ajena a nuestra realidad, razón por la cual, el Código Procesal Civil66 ha recogido, antes que el principio de igualdad, el principio de socialización del proceso, el mismo que "no sólo conduce al Juez - director del proceso - por el sendero que hace más asequible la oportunidad de expedir una decisión justa, sino que lo faculta para impedir que la desigualdad en que las partes concurren al proceso sea un factor determinante para que los actos procesales o la
decisión final tengan una orientación que repugnen el valor justicia"67.
Sobre este principio volveremos cuando nos refiramos al principio de igualdad en el proceso contencioso aQ.ministrativa.
2.6. Principio de economía procesal.
El principio de economía procesal propende el ahorro del gasto, tiempo y esfuerzo que normalmente supone el seguimiento de un proceso. De esta manera, el principio de economía es enfrentado desde dos vertientes: una economía financiera y una simplificación de la actividad procesal.
2.7. Principio de moralidad.
El principio de moralidad puede ser definido como "el conjunto de reglas de conducta, presididas por el imperativo ético a las cuales deben ajustar la suya todos los sujetos del proceso ( ... ). Mediante el principio de moralidad se proscribe la malicia, la mala fe, la deshonestidad, que no son instrumentos aceptables para ganar pleitos"68. Con ello, el principio de moralidad reclama que la conducta procesal se adecúe a la buena fe, lealtad, veracidad y probidad.