1. La competencia.
En un ordenamiento procesal, la regulación de la competencia adquiere una importancia especial, en la medida que supone la regulación de una garantía que forma parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva: el derecho al Juez Natural, consagrado expresamente en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución112. En ese sentido, el profesor alemán Stefan Leible enseña que: "Para satisfacer el constitucional, mente consagrado principio del Juez legal, se requiere de una precisa regulación legal de la competencia. o amente si está fijado antes de cada procedimiento con base en las regulaciones abstractas, qué Juez y qué tribunal es competente, se puede enfrentar el
peligro de decisiones arbitrarias. Un firme régimen de competencia crea seguridad jurídica"113.
Pero no sólo la garanlía del Juez Natural se encuentra íntimamente ligada al instituto de la competencia, pues el respeto al derecho constitucional al acceso a la jurisdicción también dependerá de las normas que se establezcan sobre la competencia, pues de dichas normas dependerán la posibilidad y facilidad de acceso a la jurisdicción que tengan, tanto el demandante, como el demandado.
Una vez expuesto el fundamento constitucional del instituto de la competencia, pasemos al estudio de dicho instituto. Como es sabido, la competencia es la aptitud que tiene un órgano jurisdiccional para ejercer válidamente la función jurisdiccional en un determinado ámbito. De esta forma, e~ sabido que todos los órganos jurisdiccionales ejercen dicha función, pero no todos ellos tienen cómpetencia para conocer de detérminada pretensión. En ese sentido, existen diversos criterios para poder determinar la competencia; es decir, diversos criterios que determinan dentro de qué ámbitos puede ser ejercida válidamente la función jurisdiccional. Analizaremos en esta sede algunos de los criterios de la competencia.
1.1. La competencia territorial.
Uno de dichos ámbitos es el territorial, el que nos indica dentro de qué espacio es válido el ejercicio de la función
jurisdiccional por parte de un Juez. En ese sentido, la doctrina reconoce que la regla general que determina la competencia por razón del territorio es la regla delforum reill4, conforme a la cual es competente el Juez del lugar del domicilio del demandado. Dicha regla es formulada por la doctrina con la finalidad de facilitar el ejercicio del derecho de defensa por parte del demandado, pues él participa del proceso contra su voluntad. Sin embargo, dicha regla puede suponer en muchos casos que el ejercicio del derecho de acción (tutela jurisdiccional efectiva en su expresión de acceso a la jurisdicción) del demandante se dificulte por las especiales circunstancias de éste. Es por ello que la legislación ha establecido algunas excepciones a dicha regla como el caso de las pretensiones de alimentos en las cuales la ley, con el fin de tutelar al demandante por la especial circunstancia en la que éste se encuentra, plantea un caso de competencia facultativa, de forma tal que el demandante tiene la facultad de elegir entre demandar ante del Juez del domicilio del demandado, o ante del Juez de su domicilio.
Igual circunstancia se presenta en el proceso c<;mtencio-' so administrativo, donde una de las partes es el Estado. En efecto, es claro que el Estado tiene una presencia en todo el territorio nacional, presencia que no tiene el particular demandante. Por ello, exigir que el demandante tenga que acudir hasta el lugar del domicilio de la entidad administrativa autora de la actuación administrativa impugnada, supone una situación demasiado gravosa para
aquél, generando con ello una barrera al acceso a la jurisdicción115o Sin duda pues, la regla delforum rei supone de alguna manera un beneficio para el Estado, y'un costo adicional al ciudadano demandante, pues es éste el que deberá trasladarse hasta la sede de la entidad administrativa que será demandada, a efectos de plantear su demanda.
Ante ello, se hacía necesario que la ley determine una regla especial que quebrante dicha barrera, lo que, como hemos dicho, se hubiera realizado a través de la regulación de la competencia facultativa. Dicha situación de privilegio del Estado se quiso eliminar en el Proyecto que fuera aprobado por la Comisión, con la redacción de su artículo 8116, norma que establecía una competencia facultativa en los procesos contencioso administrativos, concediéndole al demandante la posibilidad de elegir si demandar ante el Juez de su domicilio, o ante el Juez del domicilio del demandado, o ante el Juez del lugar donde se realizó la actuación impugnable. La razón de dicha propuesta fue, repetimos, eliminar las barreras de acceso a la jurisdicción de los particulares en los procesos contencioso administrativos, especialmente de aquellos ciudadanos de provincias, quienes se hubieran visto obligados a tener que trasladarse a la capital todas las veces que hubieran querido demandar a entidades del gobierno central.
Dicha opción, lamentablemente, no fue adoptada en la Ley. En efecto, al aprobarse el artículo 8117 de la Ley del proceso contencioso administrativo se evitó que el
demandante tuviera la posibilidad de demandar ante el Juez de su propio domicilio, el mismo que tendrá ahora que demandar ante el Juez del domicilio del demandado, o ante el Juez del lugar donde se produjo la actuación impugnable. Con ello se eliminó una propuesta que tenía por finalidad reducir los costos y facilitar el acceso a la jurisdicción.
1.2. Competencia por razón de la materia.
Con referencia a la competencia por razón de la materia lo conveniente sería que existan órganos jurisdiccionales especializados en lo contencioso administrativo, y la Ley apuesta por ello, pues es claro que la actuación de la Administración no puede ser juzgada con los mismos parámetros y reglas que rigen las relaciones entre los particulares. Dicha apuesta debe ir unida, definitivamente, a una adecuada formación de Magistrados en la especialidad administrativa, siendo ella una razón más para criticar lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley.
Ahora bien, cierto es que la implementación de jueces especializados en lo contencioso administrativo en todo el país es algo que requerirá tiempo, por ello, en aquellos lugares en los cuales no existan jueces especializados, el proceso contencioso administrativo deberá ser iniciado ante los jueces civiles.
Con referencia a la competencia por razón del grado, la Ley ha querido subsanar una deficiente regulación que, sobre el particular, tenía el Código Procesal Civil.
En ese sentido, el Proyectol18 buscó establecer unos criterios de determinación de la competencia por razón del grado que no fue acogido por el texto aprobado por el Congreso. Para tal efecto, el Proyecto proponía las siguientes reglas de determinación de la competencia por razón del grado:
Por regla general, era competente el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
Cuando se trate de actuaciones realizadas por Tribunales o Consejos Administrativos que constituyen última instancia administrativa, era competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema resuelve en apelación como última instancia o en recurso de casación según corresponda.
Con ello, se quería eliminar aquella situación conforme a la cual los procesos contencioso administrativos se iniciaban en la Corte Suprema, pues se quería que este órgano jurisdiccional se dedique especialmente a la trascendental tarea de unificar la jurisprudencia.
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Sin embargo, la propuesta planteada en el Proyecto no fue acogida en la Ley. La Ley más bien ha optado por diseñar un sistema de competencia mucho más simple que el
previsto en el Proyecto, sistema que por lo demás, hará que sea mucho más fácil la determinación de la competencia pór parte del ciudadano que plantea la demanda contencioso administrativo. La Ley119 generaliza y unifica los criterios de competencia, estableciendo lo siguiente. El Juzgado Especializado en lo contencioso administrativo es competente en primera instancia.
La Sala Especializada en lo contencioso administrativo de la Corte Superior respectiva es competente en segunda instancia.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República resuelve sólo en sede casatoria.
Con ello, todo proceso contencioso administrativo se iniciará ante el Juez Especializado. Lo positivo de la opción elegida por la Ley en materia de competencia funcional -además de uniformizar los criterios para eslablecer la competencia funcional- es que la Corte Suprema de Justicia de la República actúa única y exclusivamente en sede casatoria.
2. Las partes del proceso contencioso.
Parte en el proceso es todo aquél que demanda o en cuyo nombre se demanda, y también es lodo aquél contra quien se plantea una demanda 120. Ahora bien, exislen algunas condiciones que se exige para que la actuación de quien actúa como parte sea válida, estas son: capacidad, el interés para obrar y la legitimación.
2.1. La capacidad.
En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser parte y la capacidad procesal.
La capacidad para ser parte es la aptitud para ser titular de situaciones jurídicas procesales. En ese sentido, tiene capacidad para ser parte todo sujeto de derecho, entre los cuales se encuentran: el nasciturus, las personas naturales, las personas jurídicas, los patrimonios autónomos y el Estado.
La capacidad procesal es la aptitud para realizar por sí mismo las situaciones jurídicas de las cuales un sujeto de derecho es titular.
La capacidad, tanto la procesal como la capacidad para ser parte, constituye un presupuesto procesal.
Los conceptos de capacidad para ser parte y el de capacidad procesal son conceptos comunes a todo el derecho procesal, con lo cual son aplicables también al proceso contencioso administrativo.
2.2. El interés para obrar.
Es la relación de utilidad que existe entre la providencia jurisdiccional solicitada y la tutela a la situación jurídica cuya tutela está siendo planteada en el procesol2l. Es por ello que el instituto del interés para obrar sirve para evitar
que "se realice el examen de mérito, cuando el amparo de la demanda o de la defensa sería secundum ius, es decir, justo, pero resultaría inútil"122. De ahí que, un sector de la doctrina señale que el interés para obrar se encuentra íntimamente ligado' al principio de economía procesal, pues sirve para evitar una actividad procesal inútil123.
Ahora bien, dicha utilidad deberá ser medida en función de la situación jurídica cuya tutela se reclama con el inicio del proceso respectivo. De esta manera, si el proceso conten- cioso administrativo iniciado por el ciudadano no resulla útil para brindar una efectiva protección a la situación jurídica sustancial, entonces no hay interés para obrar. Esa situación se presentaría en todos aquellos casos en los cuales la situación jurídica sustancial del particular que inicia el proceso no se haya visto vulnerada o no se encuentre amenazada por la actuación administrativa, como ocurre en aquellos casos en los cuales la AdminisLración haya satisfecho al ciudadano en su pretensión 124.
2.3. La legitimidad para obrar.
2.3.1.La noción de legitimidad para obrar.
La legitimidad para obrar es la posición habiliLante para ser parte en el proceso125; en ese sentido, se habla de legitimidad para obrar activa para referirse a la posición
habilitante que se le exige al demandante para poder plantear determinada pretensión;'y se habla de legitimidad para obrar pasiva para referirse a la posición habilitante que se le exige al demandado para que la pretensión procesal pueda plantearse válidamente contra él.
2.3.2.Legilimidad para obrar ordinaria y extraordinaria.
Hemos dicho que la legitimidad para obrar es una posición habilitan te. Dicha posición habilitante puede estar determinada por dos situaciones distintas:
Por la simple afirmación que realiza el demandante de la titularidad de las situaciones jurídicas que él lleva al proceso, en este caso estamos frente al su- . puesto de lo que la doctrina conoce como legitimidad para obrar ordinaria; o,
Por la permisión legal expresa a determinadas personas a iniciar un proceso, a pesar de no ser titulares de las situaciones jurídicas subjetivas que se llevan a él, en este caso estamos frente a lo que la doctrina conoce como legitimidad para obrar extraordinaria.
2.3.3.Legitimidad para obrar activa.
De esta forma, en el proceso contencioso administrativo tendrá legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica que haya sido o esté siendo vulnerada o amenazada por la actuación administrativa
impugnada en el proceso126, sin que se exija para efectos de la legitimación que el demandante haya sido parte del procedimiento administrativo. Dicha regla de delerminación de la legitimidad para obrar activa liene sustento en la finalidad del proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, el mismo que pretende la tutela de las situaciones jurídicas subjetivas, y no se agota en el solo control de la legalidad del acto administrativo.
Por lo demás, debe tenerse en cuenta el hecho que el proceso contencioso administrativo debe ser concebido como un instrumento que brinda una efectiva tutela a las diversas situaciones jurídicas de las cuales puede ser titular un sujeto de derecho, y en el caso concreto, un particular. Siendo ello así, una de dichas situaciones jurídicas está constituida por los intereses o derechos difusos, los mismos que son entendidos como intereses o derechos cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de sujetos. En este caso, en la medida que la titularidad es difusa se hace imposible la determinación de quiénes resultan estar legitimados para poder plantear dicha pretensión. Debido a ello, la Ley, en su artículo 12 127, ha optado por establecer una efectiva tutela de los intereses o derechos difusos otorgando legitimidad para obrar extraordinaria al Ministerio Público, al Defensor del Pueblo y a cualquier persona natural o jurídica. Esta última forma de legitimación extraordinaria es lo que la doctrina procesal conoce como "acción popular" y se concede bajo el entendido que los intereses que se desean tutelar forman
parte del interés público, con lo cual la ley amplía la legitimación concediéndosela a cualquier persona para que ésta, en nombre propio, pueda iniciar un proceso en tutela de un interés que, de manera individual, no le corresponde. La regulación de esta forma de legitimación parte de otorgarle a los particulares una mayor participación en la tutela del interés público, y específicamente, en la tutela de los derechos e intereses difusos.
En los procesos de lesividad la legitimación activa corresponde a la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos.
2.3.4. Legitimidad para obrar pasiva.
En lo que se refiere a la legitimidad para obrar pasiva, ésta le corresponde, por regla general, a las entidades administrativas128o En ese sentido, la legitimidad pasiva se determinará en función de la actuación administrativa que es impugnada en el proceso contencioso administrativo. De esta forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley la pretensión en el proceso contencioso administrativo se dirige contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia administrativa el acto administrativo o la declaración administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio u omisión es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños cuyo resarcimiento está siendo discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilatera1. 5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió, en los casos del proceso de lesividad.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto del proceso de lesividad.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según corresponda
3. El Ministerio Público.
El Ministerio Público es otro de los sujetos que actúan en el proceso contencioso administrativo. La participación del Ministerio Público puede darse de cualquiera de estas dos formas: como parte o como dictaminador. Actúa como parte en los casos en los que la ley así lo establezca, como en los casos de los procesos en tutela de los intereses difusos.
Actúa como dictaminador en todos los demás casos, en los que, debido a que la materia controvertida versa sobre una actuación en ejercicio de una función estatal, la ley requiere una opinión del Ministerio Público antes de la expedición de una sentencia.
CUESTIONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESO